16 URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. El área en cifras
El área de urbanismo y ordenación del territorio recoge las intervenciones realizadas por el Ararteko en torno a esta materia que incluye la ordenación urbana, los procesos de transformación urbanística del suelo mediante su urbanización y su posterior edificación y la protección de la legalidad urbanística.
El número de quejas recibidas en el área de urbanismo y ordenación del territorio ha sido de 81 lo que representa un 4,01% del total de reclamaciones presentadas. Por administraciones afectadas las quejas se distribuyen de la siguiente manera:
• Administración local ...................................................................................................68
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...........................................................................................................2
• Administración foral .....................................................................................................1
Si atendemos a las subáreas:
• Disciplina urbanística ................................................................................................48
• Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo ......................11
• Acceso a la información urbanística ............................................................................8
• Gestión urbanística ......................................................................................................8
• Ordenación del territorio ..............................................................................................3
• Otros aspectos .............................................................................................................3
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
Las reclamaciones en el área de Urbanismo en el año 2015 se mantienen en términos cuantitativos a los años anteriores. Principalmente las reclamaciones plantean cuestiones relacionadas con el ejercicio de las potestades de protección de la legalidad urbanística respecto a obras y usos urbanísticos realizadas sin la correspondiente autorización. También se han incrementado las reclamaciones sobre las obligaciones de los propietarios de conservar y rehabilitar sus edificaciones en condiciones adecuadas de salubridad, seguridad y ornato público.
En relación con el grado de eficacia del Ararteko en esta área debemos considerar que se ha incrementado el número de resoluciones del Ararteko en esta área. Durante el 2015 se han elaborado 12 recomendaciones, que pueden consultarse en el apartado correspondiente de nuestra página web.
2. Quejas destacadas
2.1. La gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística
Hemos tramitado varias reclamaciones sobre los requisitos recogidos en la legislación urbanística para la apertura de nuevos centros de culto. La principal reclamación hace referencia a la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao que introducido una serie de requisitos técnicos para la apertura de centros de cultos vinculados a credos religiosos. Entre otras restricciones plantea que no son compatibles las aperturas de estos centros en locales o en edificios de uso residencial siendo solo compatible con edificios destinados a usos terciarios. Estas propuestas de ordenación han sido cuestionadas por restringir el derecho fundamental a la libertad religiosa. En las quejas presentadas, exponen que los requisitos aprobados pueden suponer limitaciones a ese derecho fundamental que no encuentran una justificación adecuada en cuantos criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. En esos términos el criterio de esta institución respecto a la ordenación urbanística de los centros de culto ha sido expuesto con anterioridad en otras resoluciones como es el caso de la resolución del Ararteko de 9 de enero de 2012, dirigida al Ayuntamiento de Bilbao por la apertura de un nuevo centro de culto musulmán en el barrio de Basurto.
En relación con esta cuestión recogemos los planteamientos que entendemos pueden servir de bases para la reflexión sobre una adecuada gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística
1. Los límites urbanísticos a la libertad religiosa. La iniciativa de una comunidad religiosa para la apertura de un lugar de culto es una cuestión de índole constitucional ya que, como tal, forma parte del derecho fundamental a la libertad religiosa. Este derecho a la libertad de religión tiene amparo como derecho fundamental, recogido en el artículo 16 de la Constitución Española, sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden público. Este derecho también está incluido en el artículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y en el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Este reconocimiento implica la libertad de manifestar su religión por medio del culto, sin más restricciones que las previstas por la ley “para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de los derechos o las libertades de los demás.”
La Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, concreta el significado del término ‘orden público’ como “la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública”.
En este caso, el orden público se determina en cuanto la facultad de ordenar el espacio urbano que dispone esta rama del derecho. Esa facultad permite establecer reglamentaciones o incluso limitaciones objetivas a los distintos usos que requiere la ordenación urbanística entre los que se encuentran los usos vinculaciones al ejercicio colectivo de la actividad religiosa.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha determinado si esas limitaciones urbanísticas resultan compatibles con la libertad religiosa en su sentencia de 24 de junio de 2004, caso Vergos contra Grecia (reiterado por el TEDH en los casos Mirolubovs et al c. Letonia, Sentencia de 15 de septiembre de 2009, para. 90, y Asociación de Testigos de Jehová c. Francia, Sentencia de 30 de junio de 2011). En esta sentencia el tribunal estima que, conforme al CEDH, los Estados pueden establecer en su derecho interno medidas legislativas que limiten la apertura de nuevos centros de culto basadas en el interés público de la ordenación racional del territorio. En todo caso, el tribunal considera la necesidad de una legislación neutra que imponga límites de forma justificada y proporcionada en una sociedad democrática.
En esos términos, la regulación de la apertura de nuevos centros religiosos puede estar sujeta al interés público que recoge la legislación nacional a la ordenación racional del espacio urbano. En todo caso, esa ordenación urbanística neutra debe resultar, en palabras del TEDH, justificada y proporcional respecto al ejercicio de la libertad religiosa.
2. La gestión de la diversidad religiosa a través de la ordenación urbanística. Los órganos municipales competentes deben tener en cuenta estos principios para favorecer la cohesión social, el derecho a un medio ambiente urbano sostenible así como el ejercicio de los derechos religiosos. Para ello las administraciones públicas deben aprovechar la oportunidad que implica los preceptivos instrumentos de participación ciudadana recogidos en la legislación urbanística para propiciar la búsqueda de soluciones ante los problemas de dotaciones para usos religiosos que requiere la ciudadanía, escuchando a las distintas partes concernidas y potenciando la transversalidad de las políticas públicas.
3. Principios que deben guiar la ordenación urbanística de la ordenación de los centros de cultos. La actuación de los poderes públicos debe estar dirigida a garantizar una adecuada gestión de la diversidad religiosa. Para ello la ordenación urbanística debe estar dirigía a evitar la discriminación (tanto en su versión positiva como negativa) y a garantizar una adecuada cohesión social en relación con el resto de políticas de ordenación urbanística que evite la segregación de los espacios de culto en determinados ámbitos urbanos. Conforme a ello, debemos tener en cuenta una serie de principios que mencionamos a continuación.
En relación con esas limitaciones podemos considerar que este derecho a la libertad religiosa debe ser conjugado con otros derechos, libertades y principios en su mayoría de relevancia constitucional.
• Principio de proscripción de la arbitrariedad. El artículo 9.3 de la Constitución Española exige, junto con otros artículos recogidos en la legislación de procedimiento administrativo común, la necesidad de justificar y motivar las decisiones públicas. Las decisiones de los poderes públicos deben estar justificadas con base en el interés general, estar suficientemente motivadas y ser proporcionales entre el interés público que persiguen y la restricción que implican para los derechos de las personas.
• El principio de cohesión social y el derecho a una vivienda en un entorno urbano adecuado. En el ámbito del urbanismo, la diversidad religiosa tiene encaje en el Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. En su artículo 3 establece el mandato a los poderes públicos para que vinculen el uso del suelo con el interés general según el principio de desarrollo sostenible que, en otras cuestiones, debe tener en cuenta como elemento configurador la búsqueda de la cohesión social.
Por otra parte, conviene apelar al derecho a la vivienda en un medio ambiente urbano sostenible. Eso implica reconocer una suerte de “derecho a la ciudad” en el que los ciudadanos tienen también derecho acceder a un entorno urbano, en igualdad de condiciones, a los equipamientos y dotaciones necesarios para el ejercicio de otros derechos, como sería el de la libertad religiosa
• El principio de igualdad. Este principio, que incorpora el artículo 14 y el artículo 9.2 de la Constitución Española, debe atender a que los poderes públicos garanticen, tanto en la Ley como en su aplicación, una igualdad de trato cuando se parta de supuestos de hecho asimilables y evitar, con ello, cualquier tipo de discriminación directa o indirecta. Las diferencias de trato deben estar suficientemente justificadas y basadas en razones objetivas y, por lo que respecta a este derecho, no tener como fundamento las creencias religiosas. Conviene recordar la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que traspone varias directivas de la Unión Europea en materia de no discriminación, y ha incorporado en nuestro ordenamiento medidas para la aplicación real y efectiva de la igualdad de trato y no discriminación, entre otras cuestiones, con razón en la religión.
• Principio de participación ciudadana. Debemos señalar que esta institución considera positiva la actitud proactiva a favor de la resolución de problemas y conflictos por parte de las administraciones y poderes públicos. En ese campo hay que mencionar las fórmulas avanzadas de participación ciudadana que introduce la legislación urbanística en la elaboración de los planes.
2.2. El procedimiento para el ejercicio de las potestades urbanísticas
2. 2.1. La obligación de dar respuesta a las solicitudes y denuncias formuladas
Unos de los principales problemas que plantea la ciudadanía en este área es la falta de respuesta a las solicitudes, reclamaciones y denuncias formulas por la ciudanía. Son varias las resoluciones en las que recomendamos a las administraciones una respuesta en un plazo de tiempo adecuado a las pretensiones derivadas del cumplimiento de la legislación urbanística.
Es el caso de la Resolución del Ararteko de 12 de noviembre de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Sopuerta que conteste de forma expresa a una solicitud de un vecino para la sustitución de una tubería de distribución de agua potable que contiene fibrocemento.
En la Resolución de 24 de junio de 2015, planteábamos la falta de respuesta del Ayuntamiento de Hondarribia a una consulta urbanística.
En otro expediente un grupo de vecinos y vecinas de Bermeo planteó la falta de respuesta a la solicitud de información urbanística ante el Ayuntamiento de Bermeo respecto a la tramitación de un proyecto de ejecución de obras y de actividad para la construcción y reparación de embarcaciones. Asimismo solicitan su consideración como parte interesada en el expediente urbanístico y medioambiental que se sigue al respecto. En la Resolución de 8 de septiembre de 2015 se recomendó al Ayuntamiento de Bermeo una respuesta a las peticiones de acceso a documentos que obren sobre un proyecto de obras y de actividad.
2.2.2. La acción pública en la defensa de la legalidad urbanística
En la esfera de la disciplina urbanística, las administraciones municipales detentan la competencia para intervenir en el control de los actos regulados por la ordenación urbanística a través de la inspección urbanística y de las licencias urbanísticas. En ese orden de cosas, el ejercicio de las potestades de disciplina urbanística son de carácter irrenunciable para las autoridades y funcionarios, según establece la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. La obligación de dar respuesta, y tomar las medidas oportunas para recuperar la legalidad urbanística, debe situarse al margen de las posibles controversias que puedan subyacer entre denunciante y denunciado. Una de las características de las licencias urbanísticas es su carácter neutro, se otorgan sin perjuicio de las situaciones o controversias jurídico-privadas, por lo que las eventuales diferencias entre las partes deben quedar al margen de la tramitación urbanística. La disciplina urbanística y la potestad de inspección están indefectiblemente unidas con el efectivo cumplimiento del planeamiento municipal y de la legalidad urbanística. La falta de actuación de los particulares no debe menoscabar esa función pública de defensa de la legalidad urbanística. Por ello, esa administración municipal está obligada a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de las potestades de inspección, control y sancionadoras encomendadas. Ante la denuncia presentada, el ayuntamiento debe comprobar si las obras están amparadas por licencia y, en su caso, si resultan adecuadas a las normas urbanísticas municipales. La falta de ejecución de las órdenes de reposición para restablecer la legalidad urbanística dará lugar, por mandato del artículo 224.6 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, a la imposición de multas coercitivas y, en su caso, a la ejecución subsidiaria de la reposición de la realidad física alterada.
Esta cuestión ha sido planteada en varias resoluciones que indicamos a continuación. Es el caso de la Resolución, de 4 de mayo de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Irun que continúe con el trámite correspondiente para adecuar unas obras a la legalidad urbanística.
La Resolución, de 26 de febrero de 2015, recomienda al Ayuntamiento de Bilbao que continúe con el trámite correspondiente respecto a las denuncias presentadas para adecuar unas obras a la legalidad urbanística. También en la Resolución, de 13 de abril de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Irura que continúe con el trámite para restaurar la legalidad urbanística respecto a las obras realizadas en suelo no urbanizable.
2.2.3. El régimen de las infracciones y sanciones urbanísticas
El ejercicio de las competencias y potestades urbanísticas debe realizarse de manera conforme con las normas del procedimiento administrativo. Este caso la administración debe ser del todo cautelosa con los derechos y garantías procesales de los ciudadanos. Esa cuestión se ha planteado en expedientes como el recogido en la Resolución de 16 de marzo de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Elduain que revise las resoluciones dictadas en las que se ordena la demolición de un cierre y, en su caso, inicie un nuevo expediente para adecuar unas obras a la legalidad urbanística. En la Resolución, de 16 de octubre de 2015, se ha recomendado al Ayuntamiento de Beasain que declare la caducidad de un expediente sancionador por el transcurso del plazo de tiempo para dictar resolución.
En otra resolución hemos analizado el proceder de la administración cuando ha exigido la obligación de pago de la multa tantas veces como copropietarios constasen en el registro de la propiedad. La obligación de pago es de una única multa coercitiva de la que deben responder solidariamente los copropietarios conforme a las reglas generales del Derecho. Sin embargo, una vez abonada por alguno de ellos el pago de la multa quedaría satisfecho. Por ello en la Resolución, de 14 de octubre de 2015, hemos recomendado al Ayuntamiento de Zambrana que revise el cobro de varias liquidaciones por una multa coercitiva por incumplimiento de una orden urbanística a cada uno de los copropietarios de un inmueble
2.3. Las obligaciones de conservación y mantenimiento de la propiedad
El Ararteko recibe constantes reclamaciones por la falta de intervención municipal para hacer cumplir con las obligaciones de mantenimiento del edificio. Desde otra perspectiva también se plantean, en ocasiones, quejas por los propietarios y propietarias al considerar que las exigencias impuestas exceden de las condiciones mínimas y exigen intervenciones de rehabilitación que pudieran considerarse como mejoras. La importancia del mantenimiento de las edificaciones repercute en el derecho a la vivienda en unas condiciones dignas en diferentes ámbitos.
En el caso de salubridad permite alcanzar unas condiciones mínimas de habitabilidad en las viviendas para la utilización de estos espacios de estancia y de residencia, para lo cual la edificación, viviendas y espacios comunes deben cumplir con los estándares de salubridad exigibles.
En el caso de la seguridad permite reducir o minimizar el riesgo que pueda generar el estado de conservación del edificio, tanto para los residentes y usuarios como para terceras personas. En este caso el riesgo puede derivar del desprendimiento de elementos de la construcción o de la emisión de sustancias tóxicas o contaminantes (como es el caso de elementos de la construcción que hayan utilizado materiales como el amianto friable).
En el caso del ornato público se prevé que toda edificación debe mantener unas condiciones estéticas que permitan mantener y respetar el paisaje urbano edificado, lo conocido como imagen urbana.
Asimismo, hay otros elementos que intervienen también en las obligaciones de conservación clásicas como pueden ser la accesibilidad o el ahorro energético. En este caso puede resultar exigible garantizar una correcta accesibilidad y uso de la vivienda para aquellas personas con movilidad reducida o mantener unas condiciones de ahorro y eficiencia energética en el inmueble que evite el consumo de recursos naturales y la emisión de gases con efectos negativos para el calentamiento global.
En este caso, el urbanismo dispone de elementos de intervención que permiten interferir en la esfera particular para establecer estándares de conservación, la obligación periódica del control de su cumplimiento y la obligación de tomar medidas concretas para garantizar el cumplimiento de estas exigencias.
En el apartado de recomendaciones mencionamos la Resolución de 2 de octubre de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz tomar las medidas correspondientes para hacer cumplir las órdenes de ejecución dictadas para la conservación y rehabilitación de un inmueble en Vitoria-Gasteiz
En la Resolución de 1 de diciembre de 2015, le hemos recomendado al Ayuntamiento de Bilbao que revoque una orden de ejecución dictada por exceder de las obligaciones de conservación y mantenimiento de la propiedad.
2.4. El impulso de la gestión urbanística
En cuanto a la gestión urbanística hemos analizado alguna reclamación que plantea el impulso en el ejercicio de las potestades administrativas para la ejecución de la ordenación urbanística. La Resolución de 20 de mayo de 2015, recomienda al Ayuntamiento de Llodio que dé respuesta de forma adecuada a las solicitudes de impulso de unas obras de urbanización. El asunto recogido en la reclamación hace referencia a las obligaciones y responsabilidad de las administraciones públicas, que derivan de la función pública del urbanismo, para la supervisión de las previsiones de la ordenación y ejecución urbanística. En este caso, respecto a la satisfacción de los derechos e intereses patrimoniales de las personas afectadas por estas actuaciones urbanísticas en los términos recogidos en la legislación. El cumplimiento de los plazos es una obligación y una responsabilidad que recoge la legislación urbanística. Es el caso del principio de subordinación al interés público que explicita el artículo 4.3 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, para garantizar “La obligación y la responsabilidad de las administraciones públicas competentes en la supervisión del cumplimiento de las previsiones de los planes urbanísticos en la calidad, cantidad y plazos de su ejecución.” Esa obligación debe ejercitarse en los términos recogidos en la legislación urbanística, sin perjuicio del sistema de actuación público o privado elegido. La dirección, inspección y control de la ejecución de la ordenación urbanística corresponde a los ayuntamientos. En el caso de existir prioridades para su ejecución las mismas deben formar parte de la planificación urbanística artículo 133 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo mediante la fijación de ”las condiciones objetivas que definan un orden básico de prioridades para su ejecución”. En última instancia el incumplimiento de los deberes y obligaciones urbanísticos determinan el interés público para la expropiación forzosa con el fin de garantizar su efectiva consecución. En esos términos la Administración dispone de medios y prerrogativas legales para evitar la paralización de los procesos de urbanización.
También se ha analizado esta cuestión en la Resolución de 13 de enero 2015, por la que se concluye la intervención de oficio relativa a las actuaciones del Ayuntamiento de Sestao en materia de gestión del padrón municipal, del proceso de regeneración y sobre algunas cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana.
3. Contexto normativo y social
La Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, ha introducido una serie de ajustes en la redacción de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, especialmente en cuanto a la inspección técnica de edificios. También ha regulado de forma específica la rehabilitación de edificios y regeneración de áreas urbanas.
La Ley 6/2015, de 30 de junio, de medidas adicionales de protección medioambiental para la extracción de hidrocarburos no convencionales y la fractura hidráulica o «fracking» ha modificado el artículo 28 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, creando un nuevo punto 7 referido al suelo clasificado como suelo no urbanizable en el que no está permitida la tecnología de la fractura hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona.
Por su parte el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, ha aprobado el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
• Las administraciones deben dar pasos para la aplicación práctica de las obligaciones de mantenimiento del edificio no solo desde la perspectiva de la seguridad y salubridad de la edificación. La accesibilidad universal del edificio y la aplicación de medidas de ahorro energético también forman parte de esas obligaciones a las que deben adecuarse los edificios existentes. La importancia del mantenimiento de las edificaciones repercute en el derecho a la vivienda en unas condiciones dignas.
Por ello, se trata de que en este campo de la rehabilitación de las edificaciones se impulsen los programas locales de inspección técnica de las edificaciones conforme los términos obligaciones y derechos para la propiedad que recoge la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda. Dentro de esa labor de impulso, los poderes públicos deben tener en cuenta a aquellos colectivos de especial atención como son las personas con discapacidad o aquellas personas que residen en hogares y edificios energéticamente poco eficientes y que están afectadas por la pobreza energética.
• El urbanismo dispone de instrumentos que permiten prevenir la creación de conflictos sociales derivados de la apertura de nuevos centros de culto. La Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, exige que los planes urbanísticos incorporen, de acuerdo con la estrategia de evaluación urbana y ocupación de suelo, una red rotacional de sistemas generales y locales entre los que se incluyen expresamente equipamientos colectivos como son los centros privados religiosos. También hay que mencionar que la legislación urbanística introduce la participación ciudadana en la elaboración de los planes, y entre otras figuras se crea el consejo asesor de planeamiento municipal.