CAPÍTULO III. Actuaciones del Ararteko en defensa de los colectivos de atención pública
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
Como ya se hiciera durante los dos años anteriores, se potencia la visibilidad de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2015 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en once apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1. Familias
2. Igualdad e integridad de las mujeres
3. Personas con discapacidad
4. Personas con enfermedades crónicas
5. Personas con enfermedad mental o trastornos mentales
6. Personas en prisión
7. Personas gitanas y otras minorías culturales
8. Personas inmigrantes y diversidad cultural
9. Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales
10.Personas mayores y personas en situación de dependencia
11. Personas víctimas de los grupos terroristas
1. FAMILIAS
Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como “desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad”. La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dichas políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas.
1. El área en cifras
En el año 2015, se han gestionado en el área de Familias 17 expedientes, que han versado mayoritariamente sobre políticas públicas sobre las familias, funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo y sobre conciliación de la vida laboral, personal y familiar.
A 31 de diciembre de 2015, la situación de la tramitación de los expedientes de queja gestionados a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2015, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2015, es la siguiente:
2. Quejas destacadas
2.1. Ayudas por hijos e hijas y para la conciliación de la vida familiar y laboral
En relación con las quejas relativas a las ayudas del Gobierno Vasco para la conciliación de la vida laboral y familiar, tenemos que destacar dos asuntos que consideramos de especial relevancia:
Por un lado, hemos tramitado un expediente de queja en el que se pone de manifiesto la posible disfunción de la aplicación del artículo 4.2 del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, modificado por el Decreto 31/2015, de 17 de marzo, que excluye expresamente, en su apartado segundo, el periodo de permiso por maternidad como periodo subvencionable, al establecer que “no serán objeto de subvención aquellos periodos que coincidan con el permiso por maternidad o paternidad”. Dicha disposición provoca, en el caso sometido a nuestro examen, que la interesada no pueda continuar percibiendo la ayuda por reducción de jornada que percibía para el cuidado de su primer hijo menor, una vez que dé a luz a su segundo hijo, pues dicha ayuda resulta incompatible con el permiso de maternidad que pretende disfrutar, pese a que el disfrute de tal permiso de maternidad se hará a partir de un régimen de reducción de jornada (por el cuidado del primer hijo) y percibiendo la correspondiente prestación de la Seguridad Social, también reducida respecto a la prestación que hubiese percibido de haber continuado con su jornada completa. Después de haber sometido esta cuestión a la valoración del Gobierno Vasco, consideramos que, pese a la aplicación correcta de la literalidad de la norma en este supuesto, dicho precepto está teniendo unos efectos no previstos en el caso concreto, que sin duda nos obligan a analizar con más profundidad si la disposición reglamentaria pudiera estar generando efectos discriminatorios por razón de la maternidad.
Otro asunto especialmente reseñable ha sido el planteado ante esta institución por una madre de un niño, con una discapacidad del 33% y en situación de dependencia (Grado II) y con una enfermedad grave, que pretendía mantener las ayudas por reducción de jornada que venía percibiendo del Gobierno Vasco, tras haber reducido su tiempo de trabajo hasta el 99% de su jornada, con objeto de hacerse cargo del cuidado de su hijo menor, al haberse visto además afectado por un cáncer. La reclamante, trabajadora por cuenta ajena, redujo en un tercio la jornada laboral para cuidar de su hijo en octubre de 2007 y, desde entonces, se había mantenido con esa reducción de jornada acogiéndose a las ayudas para el cuidado de hijos e hijas de las que dispone el Gobierno Vasco. En abril de 2014 su situación familiar y laboral se modificó sustancialmente al enfermar su hijo de cáncer. En ese momento, la madre se acogió a una prestación económica de la Seguridad Social destinada a los progenitores, adoptantes o acogedores que reducen su jornada de trabajo para el cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave y aumentó su reducción de jornada en un 66% para poder cuidar de su hijo mientras durase el tratamiento, lo que –sumando la reducción anterior del 33%- hace un total de reducción de jornada del 99,99%. Desde esa fecha era perceptora de la prestación de la Seguridad Social, cuya cuantía ascendía al salario que ella venía percibiendo hasta el momento de solicitar la ayuda, es decir, compensaba el salario correspondiente a la jornada laboral del 66% que había reducido para acogerse a dicha prestación. El 33% del salario restante hasta completar el 100% de su jornada no lo percibía, en la medida en que mantenía la reducción de jornada original del 33% para el cuidado de su hijo menor de edad. Siendo así las cosas, la interesada entendió que, con el objeto de compensar parcialmente la pérdida de ingresos debida a la reducción de jornada del 33%, cumplía los requisitos para poder continuar accediendo a las ayudas para la conciliación por cuidado de hijos e hijas. Además, en el hijo para cuyo cuidado la reclamante solicitaba la ayuda de conciliación concurren tres circunstancias que, de manera aislada, son subvencionables de acuerdo a la norma aplicable (hijo menor de 12 años con una discapacidad del 33%, en situación de dependencia y en extrema gravedad sanitaria).
No obstante, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco consideró que ninguna de estas circunstancias podía, en este caso concreto, dar lugar a la ayuda solicitada, denegando así las solicitudes por diferentes razones. Tras analizar con detalle el caso, el Ararteko dirigió una recomendación al Gobierno Vasco (Resolución del Ararteko de 29 de julio de 2015), instándole a que revocara la denegación de las ayudas solicitadas por la interesada para el cuidado de su hijo menor al amparo del Capítulo II del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
La respuesta del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco ha sido positiva. El Departamento nos ha manifestado su acuerdo con que el decreto regulador de las ayudas no determina un máximo de reducción de jornada subvencionable. En consecuencia, en lo sucesivo se entenderá que tienen cabida dentro de la reducción de jornada de trabajo para cuidar a hijos e hijas menores de 12 años tanto las que, según el Estatuto de los Trabajadores, tengan por objeto la guarda legal como las que lo sean para el cuidado de un menor de edad a cargo afectado por cáncer u otra enfermedad grave.
2.2. Permisos laborales relacionados con los deberes familiares
Hemos recibido también distintas quejas y consultas relativas al disfrute de permisos laborales relacionados con la equiparación de derechos de un matrimonio a parejas de hecho, con la guarda de hijos o hijas o con otros deberes familiares como, singularmente en el caso de los hombres, el acompañamiento a la preparación al parto de su pareja. En muchos casos se trata de asuntos de ámbito privado, en los que esta institución no tiene competencia. No obstante, también se ha planteado para el ámbito del empleo público. Lo cierto es que la cuestión de los permisos para la realización de técnicas de preparación al parto ha sido recientemente abordada por la reforma del artículo 37.3 del Estatuto de los Trabajadores llevada a cabo por la Disposición final 3 de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y adolescencia, que ha venido a reconocer con carácter general, el derecho a la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto, sin referirse de manera específica al sexo de los trabajadores a quienes se reconoce dicho derecho. Así se lo hemos hecho llegar a la entidad afectada, no obstante hemos podido detectar que no todas las entidades públicas reconocen aún el referido permiso laboral para los hombres cuyas parejas están esperando un hijo.
2.3. Problemas relacionados con los requisitos legales para ostentar el título de familia numerosa
Se han recibido en la institución diversas quejas relacionadas con la aplicación por parte de las diputaciones forales de la legislación sobre familias numerosas, que establece los requisitos para acceder a la condición de familia numerosa con objeto de permitir a los miembros de dichas familias disfrutar de una serie de beneficios económicos. Una cuestión que a nuestro juicio merece especial mención en este contexto es la planteada por un ciudadano, padre divorciado de tres hijos en un régimen de custodia compartida, al que la Diputación Foral de Bizkaia informa de la necesidad, tras el divorcio, y en aplicación del artículo 2.2 c) de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección de las Familias Numerosas, de elegir entre uno de los dos ascendentes para mantener la condición de miembro de familia numerosa, y de la consecuente pérdida de titularidad del otro progenitor, que quedaría excluido de la familia numerosa. Este ciudadano estima que, al dejar fuera de la familia numerosa a uno de los progenitores no se tiene en cuenta las condiciones de convivencia efectiva con los tres hijos que se producen en el supuesto de custodia compartida. Examinada la mencionada legislación estatal sobre familias numerosas, esta institución considera que, si bien es cierto que el referido precepto exige que, en casos de divorcio en los que cese la convivencia efectiva de los hijos con uno de los progenitores, debe optarse entre uno de ellos para formar parte del título de familia numerosa, no se contempla sin embargo los casos de custodia compartida, en que subsiste la convivencia efectiva de los hijos con ambos progenitores. Por ello, y ante la laguna legal existente en este ámbito en lo que respecta a la institución relativamente novedosa de la custodia compartida, entendemos que debería plantearse la posibilidad de no aplicar en esos supuestos dicho precepto y mantener la titularidad de ambos progenitores como miembros de la familia numerosa, aplicando la regla general contenida en el artículo 2.1 de la referida ley de familias numerosas. Así se lo hemos hecho llegar al Gobierno Vasco, con objeto de que –atendiendo también al espíritu expresado por el Parlamento Vasco mediante la reciente promulgación de la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores- formule un criterio homogéneo para la aplicación de este precepto por parte de los entes forales, competentes en la gestión de los títulos de familias numerosas.
2.4. Requisitos de acceso a las ayudas por hijos e hijas
Durante este año hemos continuado recibiendo quejas con motivo de la denegación de las ayudas solicitadas al amparo de la normativa vasca sobre ayudas por hijos e hijas. En todas ellas, se planteaban problemas de índole formal, fundamentalmente relativos a la documentación exigida para poder solicitar dichas ayudas. Ya en nuestros informes pasados hemos expuesto la casuística y la valoración de esta institución al respecto, proponiendo mejoras en la información a facilitar a las personas interesadas, desde la propia incoación del procedimiento ante el servicio Zuzenean del Gobierno Vasco.
En este punto deseamos insistir, como lo venimos haciendo en años anteriores, en la conveniencia de automatizar la concesión de las ayudas por nacimiento de hijos e hijas, sin que deban pender de un trámite de solicitud, cada vez más complejo para las personas interesadas que, sin duda, está excluyendo de la percepción de estas ayudas, en la práctica, a muchas personas potencialmente beneficiarias de las mismas.
3. Contexto normativo y social
En el ámbito estatal y por lo que respecta al marco normativo, debemos destacar dos novedades del año 2015 que afectan directamente a las familias: de un lado la promulgación del Plan Integral de Apoyo a la Familia 2015-2017, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 14 de mayo de 2015; y de otro, las modificaciones llevadas a cabo en materia de familias numerosas por la Ley 26/2015, de 28 de julio de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.
En lo que se refiere al mencionado Plan integral de Apoyo a la Familia, este recoge entre sus objetivos el de avanzar en la protección social, jurídica y económica de las familias; el de afrontar los retos sociodemográficos relacionados con el envejecimiento y la baja natalidad, apoyando la maternidad; el de favorecer la solidaridad intergeneracional e intrafamiliar; apoyar a las familias en situaciones de especial vulnerabilidad; el de erradicar las desigualdades que tienen su origen en la situación familiar, como especialmente reseñables. Para ello prevé una serie de líneas estratégicas de actuación, de las que destacamos las siguientes:
• La protección social y económica de las familias, para lo que se pretenden articular medidas de apoyo al empleo, prestaciones sociales y fiscales, apoyo económico directo a las familias, así como medidas relacionadas con la prestación de servicios, vivienda y educación orientadas a facilitar la inclusión de las familias.
• La conciliación y corresponsabilidad, con medidas como las relacionadas con el mercado de trabajo, de apoyo económico y servicios, así como de formación, información y sensibilización.
• El apoyo a la maternidad, con medidas directas de apoyo a la maternidad, sociosanitarias de apoyo a la familia, así como en el ámbito judicial y de protección de la infancia.
• La parentalidad positiva, con medidas que buscan el ejercicio positivo de las responsabilidades parentales mediante el apoyo educativo, formación voluntariado e inclusión social.
• El apoyo a las familias con necesidades especiales, mediante medidas de apoyo a las familias numerosas, monoparentales y con personas con discapacidad, así como con medidas de prevención, apoyo e intervención a familias en situación de conflictividad o víctimas de violencia.
El mencionado plan estatal prevé así mismo medidas de coordinación, cooperación y transversalidad de las políticas familiares, lo cual supone un verdadero reto para que las distintas administraciones públicas con incidencia en este ámbito logren altos niveles de eficacia y aseguren un impacto positivo efectivo en todas las familias.
Por otro lado, también en lo que respecta al ámbito estatal, nos interesa reseñar que la nueva Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección de la infancia, reforma en su disposición final quinta el artículo 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, extendiendo la vigencia del título de familia numerosa a los supuestos en que al menos un hijo continúe cumpliendo con los criterios de edad fijados legalmente para formar parte de una familia numerosa, aun siendo el número total de hijos de la familia que cumplen las condiciones para formar parte del título inferior al establecido con carácter general. Se trata de que los hijos o hijas menores de familias numerosas no pierdan su carácter de miembros de una familia numerosa por el hecho de que sus hermanos o hermanas mayores superen la edad máxima fijada para formar parte de una familia numerosa. Con ello se da respuesta a una demanda de justicia para los hijos menores de dichas familias. Se trata de un beneficio que se extiende también (con carácter retroactivo), en virtud de la disposición transitoria quinta de la mencionada ley de protección a la infancia y adolescencia, a todas las familias numerosas cuyo título estuviera en vigor a fecha de 1 de enero de 2015.
Además, esa misma Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección de la infancia, a la que nos referimos con mayor profusión en nuestro Informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, recoge también, por lo que toca a las familias, una ampliación de los permisos laborales para la preparación al parto de futuros padres y madres biológicos, y para la preparación administrativa y burocrática de la adopción por parte de futuros progenitores adoptantes.
En el ámbito autonómico, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias, queda configurado por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia, completada por su desarrollo normativo, regulador de las ayudas económicas por hijos e hijas, de las ayudas económicas de ayuda a la conciliación de la vida familiar y laboral y del sistema de estandarización de la renta familiar.
En el año 2015 se han modificado sustancialmente, mediante la promulgación de sendos decretos del Gobierno Vasco, las dos grandes líneas de ayudas a las familias, las denominadas ayudas a la conciliación de la vida laboral y familias, y las ayudas por hijos e hijas. Pues bien, con estas viene a culminarse la adaptación de la totalidad de las ayudas vascas a las familias al criterio de renta estandarizada sentado en el artículo 6 de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias y desarrollado en el año 2012, mediante el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar.
Así, por un lado, el Decreto 31/2015, de 17 de marzo, de modificación del Decreto sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, introduce como modificación principal la aplicación del criterio de la renta familiar estandarizada en las líneas de ayudas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de hijos o de hijas, y a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria, así como de los mismos umbrales de acceso en todas las líneas de ayudas a las que resulta de aplicación dicho criterio, como factores que van a determinar la concreta cuantía de la ayuda que corresponda a las personas beneficiarias de las mismas. Todo ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la mencionada Ley de Apoyo a las Familias, a la vista del cual en el ámbito de las políticas de familia, para las ayudas que sean homólogas se establecerá el mismo sistema de estandarización de la renta familiar y los mismos umbrales de acceso, y de acuerdo con la regulación prevista en el mencionado Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia.
Por otro lado, ya señalábamos el pasado año que, el Real Decreto Ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores introdujo, en su artículo 1, diversos cambios en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores modificando así mismo el artículo 37 de la citada ley en el sentido de extender a todos los trabajadores y trabajadoras la posibilidad de acogerse a medidas de conciliación hasta la edad de 12 años de sus hijos e hijas a cargo, equiparando así los derechos de conciliación de las personas trabajadoras por cuenta ajena a los derechos de las empleadas y empleados públicos. Esta reforma legal vino a superar el agravio comparativo percibido por los trabajadores y las trabajadoras por cuenta ajena del sector privado, tal y como pudimos deducir de las quejas recibidas por esta institución en años anteriores.
Pues bien, con ocasión de la modificación anterior, el Gobierno Vasco ha querido también adecuar a ese nuevo marco legal el contenido de las situaciones subvencionables relativas a la reducción de jornada o excedencia para el cuidado de hijos e hijas. Como consecuencia de ello, y con el fin de que la modificación realizada sea realmente efectiva para las personas trabajadoras que se acogen a una reducción de jornada por motivos de guarda legal, se modifican también los límites máximos subvencionables previstos en el artículo 9 del citado decreto. Dicha modificación se guía por lo dispuesto en el artículo 4 apartado e) de la Ley de Apoyo a las Familias, en virtud del cual la política familiar de la Comunidad Autónoma del País Vasco y el conjunto de medidas articuladas en su marco deben perseguir, entre otros objetivos, la contribución «al afianzamiento de la corresponsabilidad de hombres y mujeres en el ámbito familiar, en particular en el cuidado y educación de los hijos e hijas menores de edad y en la atención a las personas que se encuentren en situación de dependencia»; ello en consonancia con uno de valores fundamentales que debe inspirar la política familiar de la Comunidad Autónoma del País Vasco, como es el de la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres y corresponsabilidad de ambos miembros de la pareja, consagrado en el artículo 3.1 apartado d) del mismo texto legal.
Por su parte, el Decreto 30/2015, de 17 de marzo, de las ayudas económicas de apoyo a las familias con hijos e hijas a cargo, que se aplica a los hijos e hijas nacidos a partir de abril de 2015, tiene por finalidad desarrollar una nueva regulación de las ayudas económicas de apoyo a las familias con hijos e hijas que se guiará, primordialmente, por la extensión del criterio de la renta familiar estandarizada a todas las líneas de ayudas (y situaciones subvencionables al amparo de las mismas para el caso de las ayudas por hijo o hija a cargo) que se enmarcan dentro del mismo. Esto afecta a las ayudas por hijo o hija a cargo, a las ayudas por parto o adopción nacional múltiple, y a las ayudas por adopción internacional, incidiendo en la cuantía de la ayuda que corresponda a las personas beneficiarias de las mismas. Todo ello se lleva a cabo en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias, a la vista del cual en el ámbito de las políticas de familia, para las ayudas que sean homólogas se establecerá el mismo sistema de estandarización de la renta familiar y los mismos umbrales de acceso, de acuerdo con la regulación prevista en el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia. La nueva regulación, aunque efectivamente distribuye las ayudas atendiendo a un criterio de justicia material más atinado, en la medida en que tiene en cuenta la situación de renta real de cada familia, no obstante, supone con carácter general –respecto a la regulación contenida en el anterior Decreto 255/2006- una minoración de las cuantías de las ayudas, lo que afecta negativamente especialmente a las rentas medias bajas (entre 20.000 y 30.000 Euros anuales), si comparamos la actual regulación con la anterior.
En otro orden de cosas, también debemos mencionar –por su previsible impacto en muchas familias vascas- la promulgación por el Parlamento Vasco en 2015 de la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores, cuyo objetivo doble, de defensa del interés superior de los hijos e hijas menores, y de promoción de la igualdad de mujeres y hombres, pretende materializarse mediante el principio de corresponsabilidad parental en supuestos de separación o ruptura de las parejas con hijos e hijas. Dicho principio consagrado legalmente comporta -entre otras cosas- que, en supuestos de separación sin acuerdo respecto al régimen de custodia de los hijos e hijas, el órgano judicial, a solicitud de parte, acordará la custodia compartida, salvo que esta sea contraria al interés del menor, y atendiendo a los requisitos legales. Esta institución ha señalado ya en distintas ocasiones la conveniencia de una regulación como esta, tanto para el interés de los niños y niñas, como para asegurar la igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres. Confiamos en que la aplicación de esta ley ponga de manifiesto el valor del cuidado, ejercido tradicionalmente por las mujeres, en la medida en que también los hombres lo asuman en condiciones de igualdad. Se trata de un importante desafío para toda la sociedad, que debe integrar como objetivo social, económico y cultural prioritario la conciliación laboral y familiar.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2015, reseñamos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, centradas fundamentalmente en el contacto permanente mantenido con la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Gobierno Vasco así como en las actuaciones derivadas de la finalización del Informe extraordinario del Ararteko sobre Políticas de apoyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas.
4.1. Seguimiento del Informe extraordinario del Ararteko sobre Políticas de apoyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas
Tras presentar en noviembre de 2015 ante el Parlamento Vasco el mencionado informe extraordinario del Ararteko Políticas de apoyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas, hemos querido conocer el impacto de algunas de las recomendaciones contenidas en el mismo (a las que nos referimos con más detalle en nuestro informe del pasado año al Parlamento Vasco), para lo cual hemos solicitado al Gobierno Vasco información relativa a su posición al respecto. Concretamente, hemos querido conocer por un lado, si se han tomado medidas para poner en marcha las recomendaciones relativas al desarrollo del marco jurídico vasco en relación con las familias en situación de vulnerabilidad, las recomendaciones dirigidas a la mejora de la organización institucional en torno a la colaboración con las diputaciones forales para crear dispositivos de información integrales para las familias, así como en qué estado se encuentra la reflexión estratégica relativa a las ayudas económicas a las familias. Por otro lado, hemos solicitado información sobre las medidas dispuestas por el Gobierno Vasco para favorecer el ejercicio de la parentalidad positiva.
Lo más destacable de la contestación emitida por la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario se refiere a una propuesta para la elaboración de una estrategia interinstitucional (con implicación también de ayuntamientos y diputaciones forales) de inversión en las familias y en la infancia con la que se quiere dar respuesta a la adaptación de las políticas vascas de familias al paradigma de la inversión social, a la eliminación de obstáculos para que las personas tengan el número de hijos e hijas deseado y a la prevención de la pobreza infantil y la desigualdad. Con ello se quiere lograr lo que se denomina unPacto de País por la Infancia y las Familias. Consideraríamos importante que mediante esa estrategia y en tal pacto se diera expresión y cabida también a las necesidades derivadas del envejecimiento de la población y de las familias con personas en situación de dependencia. Se menciona igualmente la creación, en el marco de dicha estrategia, de un portal público interinstitucional que informe sobre todos los recursos y prestaciones orientados al bienestar familiar, lo que daría respuesta a la demanda de dispositivos de información integral para las familias. Esta iniciativa de estrategia interinstitucional, que valoramos positivamente, debe aún ser desarrollada, pero merecerá nuestra atención en el futuro próximo.
Por lo demás, el Gobierno Vasco nos informa acerca de las medidas llevadas a cabo en el ámbito de la promoción de la parentalidad positiva. Esta institución valora muy positivamente el significativo papel de liderazgo cualificado que el Gobierno Vasco está teniendo en este ámbito, sin perjuicio de los desafíos que el propio Gobierno Vasco detecta para extender los programas articulados hasta la fecha a otros sectores de la sociedad (como los municipios, el tercer sector y el ámbito educativo), así como a la fase prenatal y a la prevención de la violencia intrafamiliar y de género mediante la implicación activa de los hombres en los cuidados.
4.2. Reunión con asociaciones
Un año más hemos mantenido contacto con diferentes asociaciones que representan los intereses de la diversidad de familias de Euskadi, lo que nos ha permitido conocer sus principales líneas de trabajo, sus necesidades y demandas a los poderes públicos. Entre estas podemos destacar las siguientes: la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide; la asociación de madres y padres homosexuales Sehaska; la Fundación de Familias Monoparentales Isadora Duncan; así como la asociación de familias de menores transexuales Chrysallis, a cuyas demandas nos referimos más detalladamente en el apartado sobre personas LGTBI de este informe.
4.3. Reuniones con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco
A lo largo de 2015 se ha mantenido una fluida relación de colaboración con responsables y personal técnico de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, tanto para la tramitación y seguimiento de algunos expedientes de queja presentados por ciudadanos y ciudadanas, como en lo que respecta a la interpretación y aplicación de los decretos de ayudas que recientemente ha modificado el departamento. En este punto queremos destacar la receptividad y buena disposición mostrada por dicha dirección, con la que hemos mantenido diversas reuniones en torno a distintas cuestiones que conciernen a las políticas que esta impulsa (LGTBI, diversidad, infancia, familias), a las que nos referimos más específicamente en los apartados correspondientes de este informe general, así como en el Informe de la Oficina de la Infancia y Adolescencia.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Ante la evidencia de que apoyar públicamente a las familias significa apoyar a las personas en su desarrollo humano, en la consecución plena de sus derechos individuales y sociales, protegiendo además especialmente a quienes más lo necesitan (menores, mayores, personas con enfermedad o dependencia), esta institución considera que el apoyo a las familias es una estrategia pública ineludible para el mantenimiento del Estado social, lo que significa que, en el contexto de crisis, más que nunca, las políticas familiares constituyen la mejor inversión pública para garantizar la cohesión social y prevenir la pobreza y la desestructuración social.
Para ello es preciso activar políticas de ayudas públicas o subvenciones, pero sobre todo resulta cada vez más necesario impulsar cambios culturales, sociales y económicos profundos, que abran nuevas perspectivas a la integración plena de las necesidades de las familias en nuestra actividad económica. Los poderes públicos están llamados a liderar procesos de cambio de mentalidad orientados a reconocer el espacio necesario, obligado –así como el valor central– del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas, de otras formas de participación social voluntaria o no remunerada. Así, resulta cada vez más necesario poner el acento en nuevos planteamientos globales de organización de los tiempos, que cuestionen la centralidad del trabajo en nuestras vidas y permitan sostener una vida laboral, atendiendo al mismo tiempo suficientemente las necesidades personales y familiares.
Además, la corresponsabilidad en el cuidado y en la atención a las personas es un imperativo del principio de igualdad entre mujeres y hombres, que únicamente será viable si desarrollamos intensamente las bases para una sociedad conciliadora. De lo contrario, estaremos construyendo un modelo de sociedad que, al no dejar espacio para la atención y el cuidado de las personas, no puede ser humanamente viable.
En lo que concierne a las administraciones públicas vascas, ciertamente resulta necesario, cuestionar un modelo que cada vez se hace más insostenible para las vidas de las personas y que tiene un impacto evidente en la demografía de nuestras sociedades y en el deterioro de nuestra calidad de vida. Ello supone, no sólo trabajar en la sensibilización social de los agentes más concernidos por esta cuestión, como son las empresas, sino también conseguir que se incorpore esta cuestión como tema prioritario en las agendas políticas de las distintas instancias del poder público. La apuesta por la conciliación debe distinguirse por su carácter transversal e impregnar todo nuestro sistema económico y político de un nuevo discurso de racionalización de los tiempos, de revalorización del cuidado, que sitúe a las personas y no a la producción en el centro de nuestra atención.
A juicio de esta institución, en la actualidad las cuestiones más acuciantes para las familias vascas son las siguientes:
5.1. Las necesidades comunes de todas las familias pueden resumirse como sigue:
- recursos para hacer frente a los costes asociados a la crianza de los hijos e hijas y/o al cuidado intrafamiliar;
- tiempo y servicios para la conciliación de las responsabilidades asumidas en el ámbito laboral, el ámbito familiar y la vida personal;
- información, orientación y asesoramiento para el adecuado desempeño de las competencias parentales.
5.2. En cuanto a los recursos económicos para hacer frente a los costes asociados al cuidado intrafamiliar, se hace necesario poner en el centro de atención también el impacto del envejecimiento de la población, reforzando la inversión pública en las familias con personas mayores y en situación de dependencia o discapacidad.
5.3. Mantenemos nuestro criterio en torno a la idea de que el sistema de apoyos económicos a las familias con hijos e hijas se oriente hacia un sistema universal –de ayudas universales directas no sometidas a renta, aunque pudieran ser ponderadas en función de ésta– y no basado principalmente en deducciones fiscales, como sucede en la actualidad. En la medida de lo posible, se debería tender hacia un sistema automatizado para su concesión e incoado de oficio, recurriendo para ello a los datos y documentación que obra en poder de las distintas administraciones. Se resolverían así muchos de los problemas relacionados con la gestión (solicitud, aportación de documentación acreditativa, etc.) de las prestaciones. Estimamos también conveniente establecer medidas de refuerzo de la coordinación socio-fiscal y avanzar en el desarrollo de iniciativas piloto, de forma que se pueda evaluar su impacto y seguir avanzando en la universalidad del modelo de apoyo a las familias.
5.4. Las medidas que favorezcan la conciliación de sus responsabilidades en el ámbito laboral, familiar y su vida personal siguen estando en el centro de las demandas de las familias vascas, que necesitan tiempo para dedicarse personalmente a la crianza de los hijos e hijas y al cuidado de los miembros de la familia que lo necesitan, y servicios que atiendan adecuadamente y según su naturaleza –educativa, relacional, de protección– a esos miembros de la familia no autónomos durante el tiempo de ejercicio de la actividad laboral. Además es preciso dar apoyo económico, bien para “comprar” tiempo (y continuar percibiendo los ingresos que garantizan el sostenimiento y bienestar de la familia), bien para comprar servicios, en caso de que el Estado no los provea directamente.
Por ello, se hace necesario que las administraciones vascas contribuyan aún más, en la medida de sus competencias, a reforzar y/o aumentar los programas, permisos y servicios de apoyo a la conciliación, asegurando una amplia oferta de estos y explorando las vías que permitan extender a todos los sectores laborales (públicos y privados) una mayor flexibilidad en cuanto a la reducción y reorganización de la jornada laboral y en cuanto a los tiempos de presencia o teletrabajo, con objeto de facilitar la conciliación. Las ayudas económicas destinadas a compensar parcialmente los costes de la conciliación, no son más que medidas de alivio parcial para quienes las reciben. Con todo, se considera necesario mantener el nivel económico y la universalidad de las ayudas, tratando de tender a aumentarlas en el futuro y realizando las modificaciones normativas necesarias para incorporar a algunos otros colectivos como beneficiarios de éstas.
5.5. Continuamos considerando prioritario que se aborde en Euskadi la identificación precisa de aquellas realidades familiares que son merecedoras de especiales recursos o protección, con el objeto de crear un marco unificado para los titulares de derechos de las medidas dispuestas por las diferentes administraciones. Este es, por ejemplo, el caso de las familias monoparentales que, en opinión de esta institución, deberían gozar de un reconocimiento claro y una definición que permita identificar con precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental. Es conveniente, en ese sentido, una regulación de detalle –en desarrollo de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias– de las distintas categorías de familias, de manera que se asegure su igual consideración por parte de todas las administraciones públicas vascas, sin que se puedan producir diferencias de trato injustificadas que perjudiquen a aquellas familias que están en una situación de mayor vulnerabilidad.
2. IGUALDAD E INTEGRIDAD DE LAS MUJERES
Antecedentes
La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de defender y asegurar el cumplimiento del principio constitucional de igualdad de mujeres y hombres (artículo 14 CE), exigiendo, además, a todos los poderes públicos vascos que articulen las medidas necesarias para que dicho principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo, más allá de su dimensión formal, se materialice de manera real y efectiva, removiendo para ello activamente los obstáculos que dificulten dicho objetivo (artículo 9.2 CE).
Las funciones del Ararteko en el área de igualdad se centran esencialmente en controlar las actuaciones, o en su caso la inactividad, de las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier contravención del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, tanto desde una perspectiva formal como material. En ese ámbito, cada vez adquiere más relevancia la exigencia a las distintas administraciones de la puesta en marcha de acciones positivas, específicamente encaminadas al logro de la igualdad material conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados por la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres y por la Ley Orgánica 3/2007, para la Igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
La violencia de género constituye un radical atentado contra los derechos humanos de las mujeres y tiene su origen en la conculcación esencial del principio de igualdad por razón de sexo. Dentro de nuestras funciones adquieren así una relevancia absolutamente prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a promover su erradicación, conscientes de que la causa de la violencia contra las mujeres está en la desigualdad estructural entre hombres y mujeres.
La actividad de esta área también se proyecta hacia la promoción y el impulso de iniciativas que apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los varones.
1. Quejas destacadas
1.1. Participación de las mujeres en los alardes
Un año más la cuestión de la igualdad de las mujeres en los espacios festivo-culturales ha suscitado la intervención del Ararteko en relación con el tema de la participación de las mujeres en los alardes, que ha suscitado diversas consultas y quejas a lo largo del año.
En ese contexto, resulta especialmente destacable una consulta relacionada con el procedimiento de selección anual de los carteles que se presentan al concurso convocado por el Ayuntamiento de Irun para anunciar las fiestas de la localidad. Un ciudadano plantea que en el año 2015 ha resultado seleccionado un cartel que muestra una fotografía en la que aparece una compañía formada únicamente por hombres, y en la que tan sólo aparece una mujer fotografiando el instante, de modo que el cartel refleja únicamente al alarde no igualitario, invisibilizando con ello a las muchas mujeres que participan anualmente en pie de igualdad en el alarde mixto. Ello ha sido posible a causa del cambio que se produjo en 2013 en el procedimiento de selección de carteles, que se basa, sin ningún otro criterio de preselección o filtro, en la elección por la mayoría de la ciudadanía del cartel ganador del concurso. Tras examinar los términos precisos del procedimiento aludido, esta institución ha dictado la Resolución del Ararteko de 2 de noviembre de 2015, con la que hemos querido dar respuesta al problema de fondo que subyace en este asunto. A nuestro juicio, si bien estamos ante una potestad discrecional de la Administración en lo que se refiere al concreto procedimiento de selección por el que se opte, no obstante resulta conveniente que la administración actuante se reserve, con carácter preventivo, la posibilidad de intervenir en aquellos casos en que pueda producirse una vulneración de derechos de las personas, por ejemplo mediante contenidos ofensivos de determinados grupos o personas. Por otro lado, recordamos la obligación del Ayuntamiento de Irun de activar medidas de acción positiva para visibilizar a las mujeres en los alardes, tal y como se desprende del mandato constitucional y legal por el que se obliga a todos los poderes públicos a eliminar los obstáculos que impidan que la igualdad entre las personas sea real y efectiva. En nuestra respuesta instamos también a la persona interesada a plantear este tema ante la propia administración municipal, que deberá dar una respuesta suficiente y adecuada. En suma, consideramos que el Ayuntamiento de Irun debería habilitar un mecanismo –cuya fórmula precisa resulta discrecional para el consistorio- que, en adelante, asegure, por un lado, que los carteles seleccionados tendrán en cuenta la perspectiva de género y en consecuencia la visibilidad de la participación de las mujeres en las fiestas de Irun, y que, por otro, prevenga que los carteles ganadores puedan vulnerar derechos, o incurrir o inducir a actos delictivos.
Otra cuestión relacionada con los alardes que merece una mención en este informe es la relativa a la recomendación dictada el pasado año en el marco de un expediente que planteaba la ausencia de toda mención al tema de la participación de las mujeres en los alardes, en el III Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres de Irun, en contra de lo que proponían las conclusiones del proceso participativo seguido para su elaboración. Como resultado de nuestra intervención, dictamos la Resolución del Ararteko de 29 de diciembre de 2014, por la que recomendábamos al Ayuntamiento de Irun que recogiera en su III Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres alguna actuación dirigida a favorecer la participación de manera igualitaria de las mujeres en el Alarde de San Marcial. Pues bien, tras el silencio del Ayuntamiento al respecto, debemos entender que, lamentablemente, esta recomendación no ha sido aceptada.
1.2. Inscripción en el Registro de Asociaciones del País Vasco de asociaciones que exigen a sus socios la condición de varón
No podemos dejar de reseñar el asunto que nos plantea una persona, con responsabilidades técnicas en materia de igualdad en un ayuntamiento de Bizkaia, sobre la adecuación a Derecho de las inscripciones en el mencionado registro vasco de asociaciones de determinadas sociedades gastronómicas cuyos estatutos excluyen como socias a las mujeres. Se trata de un tema de amplio alcance en Euskadi, pues afecta a muchas sociedades gastronómicas que, a lo largo de todo el territorio vasco, excluyen a las mujeres como socias. En nuestra respuesta hemos tratado de fijar los criterios jurídicos por los que debe regirse esta cuestión. Así, estimamos que –por imperativo del propio contenido del derecho fundamental de asociación, cuya naturaleza se funda en el principio de libertad civil- no compete al Registro de Asociaciones del País Vasco el juicio jurídico material relativo a la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de una asociación determinada, no pudiendo, en consecuencia, denegar la inscripción de la misma por el hecho de que expresamente se establezca en sus estatutos que las personas que compongan la asociación tengan que pertenecer a uno de los sexos. Ahora bien, obviamente, en aquellos supuestos de exclusión de la asociación de uno de los sexos sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello, debería plantearse la impugnación de los estatutos ante la jurisdicción civil, dada la posible vulneración del principio constitucional de no discriminación por razón de sexo. Por otro lado, en lo que respecta a la relación de las administraciones públicas con aquellas asociaciones que excluyen el acceso como socias a las mujeres, deben aplicarse en todo caso las reglas y disposiciones de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, tanto en lo que se refiere a la prohibición de ayudas económicas, como en lo que respecta a la obligación de los poderes públicos de promover todas las medidas a su alcance para evitar cualquier discriminación por razón de sexo, incluidas las acciones positivas.
1.3. Reconocimiento de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) a una mujer víctima de violencia de género
Creemos importante reseñar en este apartado también el contenido de un expediente de queja motivado por la denegación de una RGI y una PCV a una mujer a la que, habiendo sido víctima de violencia de género, se le imputaba ocultación de datos, pues se consideró –con base en una serie de actas de la policía local de Bilbao- que la interesada convivía de modo efectivo con el agresor, a pesar de existir una orden de alejamiento frente a él. Examinados lo hechos, pudimos comprobar que la presunción de convivencia efectiva con el agresor se basaba únicamente en una serie de visitas de inspección de la policía local, cuyas actas no dejaban constancia de otro modo para concluir la convivencia entre esta mujer y su agresor, más que la mera consulta al vecindario. Por ello, entendimos que no puede extenderse la presunción de certeza de las actas de inspección de la policía local a aquellos hechos que por su objetividad no sean susceptibles de percepción directa por la persona que lleva a cabo la inspección, o que no sean inmediatamente deducibles de aquellos, o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, lo que no sucedía en este caso. Como consecuencia de esta conclusión, dictamos la Resolución del Ararteko de 18 de septiembre de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco que revise la denegación de la RGI y la PCV que había sido acordada para esta mujer.
1.4. Remisiones de expedientes de queja a Emakunde
Finalmente, queremos mencionar que en 2015 hemos recibido algunas quejas que, por su naturaleza privada, quedan fuera del ámbito competencial de esta institución, lo que nos ha llevado a remitirlas a Emakunde, en aplicación del convenio de colaboración acordado en su día con dicha institución. Dichas quejas han versado fundamentalmente sobre cuestiones atinentes a presuntas discriminaciones por razón de sexo en el ámbito laboral, a la exclusión de las mujeres de sociedades gastronómicas o txokos, así como a determinadas actividades o anuncios de la prensa que suponen una objetualización de las mujeres.
2. Contexto normativo y social
Preterición de las mujeres en el trabajo
Es nuestro deber mencionar que una preocupación fundamental de las instituciones internacionales y europeas, por lo que se refiere a la proyección del principio de igualdad de mujeres y hombres, así como, en general de los derechos de las mujeres, es la relacionada con la situación de preterición que, con carácter universal, sufren las mujeres en el ámbito laboral.
En efecto, recientemente se ha pronunciado Naciones Unidas por lo que respecta a la dimensión internacional de esta situación, al hacer público el Informe sobre Desarrollo Humano 2015, en el que se destaca que las mujeres participan menos que los hombres en el mundo del trabajo remunerado; cuando lo hacen, están peor pagadas (la brecha salarial mundial se sitúa en un 24% menos de salario que los hombres); además, su trabajo suele ser más vulnerable; están insuficientemente representadas en los cargos directivos superiores y en los cargos decisorios (sólo ocupan un 25% de estos cargos); y finalmente enfrentan demasiada carga familiar y de cuidado. Todo ello perjudica enormemente el ejercicio de los derechos por parte de las mujeres, impacta en su precariedad económica y hace que las mujeres sean, en general, más vulnerables a sufrir conculcaciones de sus derechos, exclusión y pobreza. Dado, además, que las mujeres asumen normalmente el cuidado de los miembros de la familia, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) advierte de que es probable que estas desigualdades se intensifiquen a medida que la población envejezca. Sólo puede reducirse esta desigualdad con políticas firmes que aseguren la paridad salarial y la conciliación de la vida laboral y familiar.
Pues bien, en esta línea, y en el ámbito europeo, se ha emitido también en 2015, la Resolución de 8 de octubre de 2015 del Parlamento Europeo, sobre la aplicación de la Directiva 2006/54/CE sobre la implementación del principio de igualdad de oportunidades y de trato de mujeres y hombres en materia de empleo y ocupación, con la que se apuntan las pautas a seguir por los Estados miembros de la Unión Europea para combatir esta situación de preterición en el ámbito laboral, que también se reproduce en el contexto europeo, indicando, entre otras, la necesidad de combatir la discriminación indirecta en materia de pensiones; la necesidad de crear sistemas armonizados de clasificación de puestos de trabajo y transparencia en materia salarial; la necesidad de articular fórmulas de detección de la discriminación salarial indirecta. Se trata, en última instancia, de una iniciativa encaminada a reforzar la exigencia de aplicación efectiva del principio de no discriminación salarial de las mujeres, resultando para ello indispensable que se definan de manera común, en todos los Estados miembros, los conceptos de brecha salarial, brecha en las pensiones, discriminación salarial directa e indirecta, y especialmente, trabajo igual y trabajo de igual valor. El Parlamento Europeo constata que muchas mujeres han abandonado la opción de conciliar su vida familiar con su vida laboral por miedo a la pérdida del empleo, lo que está exacerbando las bajas tasas de natalidad en Europa. En el apartado de este informe sobre familias nos referimos con más detenimiento a la importancia de favorecer la conciliación de la vida laboral y familiar, pero es preciso recordar aquí que, además, se trata de un factor clave para la consecución de la igualdad de mujeres y hombres. Hemos abordado este tema con mayor profusión en nuestro estudio sobre la revisión de las políticas públicas de apoyo a la conciliación, y más recientemente en el Informe extraordinario sobre políticas de apoyo a las familias en Euskadi.
Examen a España de Naciones Unidas en 2015: Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de las Naciones Unidas (CEDAW)
En otro orden de cosas, debemos hacer una breve mención de las observaciones finales publicadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de las Naciones Unidas (CEDAW), tras el examen de España en julio de 2015. En dichas observaciones se pone de manifiesto la necesidad de que en España se capacite al personal público en materia de igualdad, impartiendo formación de forma periódica dirigida específicamente al funcionariado, al personal de los cuerpos de la judicatura, abogacía y fiscalía, y a policías en este ámbito. Así mismo, se insistió en que no se aprobara el proyecto de ley sobre el derecho al aborto para las niñas y mujeres de 16 a 18 años de edad, pues introducía excesivas trabas para que las jóvenes puedan acceder a la interrupción del embarazo (aunque finalmente ha sido aprobado mediante la Ley Orgánica 11/2015, de 21 de septiembre, para reforzar la protección de las menores y mujeres con capacidad modificada judicialmente en la interrupción voluntaria del embarazo; a mejorar la protección de las niñas solicitantes de asilo, garantizando que no se use la violencia en los controles fronterizos y a establecer un procedimiento de concesión de asilo eficiente e imparcial. Por su parte, también la Relatora Especial de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad, del Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra las mujeres en la legislación y en la práctica, dirigió en marzo de 2015 una acción urgente ante el Gobierno español, en relación con la entonces proposición de Ley Orgánica para reforzar la protección de las menores y mujeres con capacidad modificada judicialmente en la interrupción voluntaria del embarazo, pues consideraban que aquella limitaría su acceso a la interrupción del embarazo y restringiría indebidamente su derecho al más alto nivel de salud física y mental. No obstante, como ya hemos mencionado anteriormente, dicha proposición de ley orgánica quedó finalmente aprobada en septiembre de 2015.
Recomendación del Consejo de Europa en materia de igualdad en los deportes
Finalmente, y por lo que respecta a la integración de la igualdad de mujeres y hombres en las prácticas deportivas, es preciso señalar que el Consejo de Europa ha emitido en el año 2015 una recomendación (Rec (2015) 2) sobre perspectiva de género en el deporte), en la que llama a los Estados miembros a promover e impulsar políticas y prácticas encaminadas a introducir, implementar y asegurar la perspectiva de género en todos los ámbitos y niveles deportivos.
Reforma de la LOMIVG: niños y niñas víctimas de la violencia de género
Resulta importante mencionar la reforma llevada a cabo por la disposición final tercera de la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que ha modificado la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género (LOMIVG), para hacer frente a la violencia que viven los niños y niñas que crecen en entornos familiares en que está presente la violencia de género. Con ese fin, y ante la constatación de que esta forma de violencia afecta a los menores de muchas formas, condicionando su bienestar y su desarrollo, causándoles serios problemas de salud, convirtiéndolos en instrumento para ejercer dominio y violencia sobre la mujer, y finalmente, favoreciendo la transmisión intergeneracional de estas conductas violentas sobre la mujer por parte de sus parejas o ex parejas, se llega a la conclusión de que la exposición de los menores a esta forma de violencia en el hogar, lugar en el que precisamente deberían estar más protegidos, los convierte también en víctimas de la misma. Por todo ello, esta ley viene a reconocer a estos menores de edad su condición de víctimas de violencia de género. Este reconocimiento conlleva la modificación del artículo 61 de la mencionada LOMIVG, para incidir en la obligación de los órganos judiciales de pronunciarse sobre las medidas cautelares y de aseguramiento, en particular, sobre las medidas civiles que afectan a los menores de edad que dependen de la mujer sobre la que se ejerce violencia. Así mismo, se modifica el artículo 65 de la referida ley, con la finalidad de ampliar las situaciones objeto de protección en las que los hijos e hijas pueden encontrarse a cargo de la mujer víctima de la violencia de género. Por último, se mejora la redacción del artículo 66, superando la concepción clásica del régimen de visitas, que pasa a entenderse de forma global, como estancias o formas de relacionarse o comunicarse con los hijos e hijas menores de edad.
Norma Foral de Igualdad para Gipuzkoa
En el ámbito vasco, para terminar, no se han producido en el año 2015 reformas legales o normativas de trascendencia que deban ser reseñadas, más allá de la nueva Norma Foral 2/2015, de 9 de marzo, para la igualdad de mujeres y hombres, que merece ser destacada por su carácter innovador. En efecto, dicha norma crea un marco jurídico inédito en el ámbito foral, ampliando las posibilidades de actuación de los poderes públicos en el campo de la igualdad de mujeres y hombres. Su objetivo fundamental es desarrollar el principio de igualdad por razón de sexo en el ámbito territorial guipuzcoano, sentando un marco jurídico clarificado, un parámetro de referencia para las diversas actividades forales, que encontrarán así un referente normativo para mejor orientarse hacia la consecución del objetivo de la igualdad.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación reseñaremos las principales actuaciones llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
3.1. Reuniones con asociaciones
Reunión con la asociación Mugarik Gabe
Abordamos en esta reunión diversas cuestiones relacionadas con el trabajo que lleva a cabo esta asociación para enfrentar las violencias machistas y nos manifiestan su voluntad de abrir una vía de comunicación fluida con el Ararteko, solicitando nuestra colaboración en la labor futura de sistematización de los resultados de un proceso llevado a cabo por distintos colectivos para detectar los problemas que viven las mujeres que sufren la violencia machista. Nos indican así mismo que sería deseable que desde el Ararteko se estudiara la posibilidad de abordar de nuevo un estudio sobre la situación de las mujeres víctimas de violencia de género en Euskadi y las respuesta institucional que reciben, pasados ya más de 12 años desde el Informe del Ararteko de 2003 sobre respuesta institucional a la violencia contra las mujeres en Euskadi. Nos comprometemos a mantener una fluida relación con esta asociación, cuyo trabajo resulta encomiable, y a colaborar en la medida de nuestras posibilidades, estudiando también si resulta conveniente abordar con más profundidad en un informe extraordinario la situación actual de la respuesta institucional a la violencia de género en Euskadi.
Reunión con los colectivos Brujas y Diversas y
Estos colectivos nos plantean las disfunciones que han detectado en las actuaciones de Lanbide relacionadas con las prestaciones sociales (RGI y PCV) solicitadas por mujeres víctimas de violencia de género. Nos comprometemos a trasladar estas cuestiones al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. Damos cuenta de ello con más detalle en nuestro apartado de este informe relativo a inclusión social.
Reunión con la asociación contra la discriminación de las mujeres en las artes visuales, Plataforma con A
Plantean la falta de perspectiva de género en la actividad museística y expositiva del País Vasco en lo que a las artes visuales se refiere, la práctica invisibilidad de las mujeres artistas y sus obras, y la insuficiencia de medidas institucionales encaminadas a poner fin a la llamativa ausencia del arte creado por mujeres en todo el Sistema Nacional de Museos del País Vasco. Reclaman, entre otras cosas, que las instituciones museísticas y los centros de exposiciones de Euskadi incorporen la variable de género a todas las evaluaciones que hagan de sus actividades, consignando expresamente el presupuesto destinado a potenciar e impulsar el arte creado por mujeres y la presencia de mujeres, en general, en todo el entramado de actividades que rodean a las artes visuales (seminarios, conferencias, jurados, patronatos, obras de mujeres expuestas, creadoras dadas a conocer, etc.). Desde el Arártelo nos hemos comprometido a continuar con el análisis ya emprendido en el marco de un expediente sobre este tema y a dar traslado de todas estas cuestiones al Departamento de Cultura del Gobierno Vasco planteando la necesidad de abordar este tema con verdadera voluntad política para hacer cumplir de manera eficaz las previsiones de la Ley 4/2005, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
Colectivos de defensa de la participación de las mujeres en los alardes
Tenemos que destacar que, como en años anteriores, hemos mantenido permanente contacto a lo largo del año con los distintos colectivos de defensa de la participación de las mujeres en los alardes, para tratar sobre el conflicto que viven las localidades de Irun y Hondarribia con este motivo. Hemos contrastado con estos colectivos distintos aspectos relativos a las intervenciones institucionales que se desencadenan con motivo de la anual celebración de los alardes, así como cuestiones de orden más estratégico, orientadas a conseguir el apoyo social e institucional necesarios para avanzar en la incorporación plena de las mujeres a ambos alardes.
La institución del Ararteko ha expresado en todas las ocasiones en que ha tenido que pronunciarse sobre esta cuestión su firme compromiso para continuar trabajando, como venimos haciéndolo desde que se iniciara este conflicto, y poniendo todos los medios a nuestro alcance para defender la plena integración igualitaria de las mujeres en las fiestas de Irun y Hondarribia.
3.2. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual
Como ya hemos hecho constar en informes anteriores, desde el año 2011 la institución del Ararteko participa en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual con presencia tanto en la comisión, como en el grupo técnico interinstitucional, con objeto de aportar nuestro punto de vista institucional, dirigido a poner de manifiesto posibles deficiencias o problemas que se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género, y a hacer propuestas de mejora al respecto.
En el año 2015 la institución del Ararteko ha participado en todas las reuniones de dicha comisión y del grupo técnico interinstitucional creado en su seno. A lo largo de las diferentes reuniones de trabajo hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando. Este año se ha trabajado sobre una serie de prioridades consensuadas entre las instituciones que conforman este acuerdo. Concretamente son dos los temas sobre los que se ha trabajado con más profundidad este año 2015: la cuestión de la atención a menores, hijos e hijas de víctimas de violencia de género; y la urgente necesidad de formación en género de las distintas personas y profesionales que atienden a las mujeres que sufren violencia. Sobre esto último, se ha iniciado ya un amplio proceso de formación destinado a distintas personas al frente de servicios administrativos vascos de diferente índole, que puedan atender a mujeres víctimas de violencia de género. Debemos mencionar, en ese contexto, que las personas responsables de las tres oficinas de atención al público del Ararteko han participado en este proceso de formación, que ha resultado sumamente enriquecedor para el quehacer de esta institución.
Por otro lado, en el marco de dichas prioridades, el esfuerzo del GTI en 2015 se ha centrado también en desarrollar criterios y líneas de actuación para la intervención pública coordinada en lo que respecta a los hijos e hijas menores de las mujeres víctimas de violencia de género, desde su consideración como víctimas de dicha violencia.
Colaboración interinstitucional con Emakunde y con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa en defensa de la igualdad de las mujeres en los alardes
Esta Defensoría ha continuado a lo largo del año 2015 el trabajo emprendido en 2013 junto con Emakunde y la Diputación Foral de Gipuzkoa en el marco del espacio interinstitucional promovido para impulsar soluciones a los conflictos de los alardes de Irun y Hondarribia. Entre otras cosas, se ha impulsado desde este espacio la intervención de una mediación académica especializada, con objeto de propiciar entre los diversos actores institucionales y sociales concernidos en ambas localidades la apertura de espacios de diálogo para la resolución de los referidos conflictos.
En efecto, a lo largo de 2015 hemos continuado y ahondado, mediante el trabajo conjunto y la celebración de reuniones regulares, en una colaboración de carácter permanente y estable con Emakunde y la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa que dura ya tres años. El objeto de dicha colaboración es lograr una alianza interinstitucional decididamente orientada a materializar la igualdad de mujeres y hombres en los alardes de Irun y Hondarribia. Esta institución considera que la perpetuación de un conflicto que pone abiertamente en cuestión el principio y el derecho de igualdad de las mujeres lastra y debilita seriamente nuestro sistema democrático y debe ser abordado desde los poderes públicos vascos con decisión. Por esa razón, hemos continuado nuestra andadura con las referidas instituciones (todas directamente concernidas por este asunto), articulando estrategias interinstitucionales conjuntas dirigidas a concitar amplios consensos sociales e institucionales en torno a las posibles vías para encauzar el referido conflicto de los alardes. Desde el espacio interinstitucional creado hemos considerado también oportuno auspiciar distintas intervenciones profesionales y participativas dirigidas a la apertura de espacios de debate y diálogo social en las localidades de Irun y Hondarribia.
3.3. Otras actuaciones: jornadas, foros, participación en diversos actos
Debemos mencionar la organización, en junio 2015, de una jornada sobre violencia de género en el marco de un Encuentro de la Red de Mujeres de la FIO (Europa). Para un mayor detalle de las cuestiones tratadas, pueden consultarse las conclusiones de estas jornadas, que recogen el consenso de todas las participantes procedentes de distintas CCAA y de Portugal.
Igualmente, en noviembre de 2005, la institución del Ararteko, junto con el Parlamento Vasco, organizó la jornada titulada “La situación de las mujeres en prisión, dificultades añadidas”, en la que se puso de manifiesto la necesidad de atender a una realidad muchas veces invisibilizada.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Como en años anteriores, no son muchas las quejas ciudadanas que plantean problemas de discriminación por razón de sexo, ni especiales dificultades en materia de igualdad en la relación ciudadana con las administraciones públicas vascas, lo que da muestra, de una lado, de la correcta práctica administrativa en lo que respecta al respeto de la igualdad formal, pero no nos permite concluir, sin embargo, que las administraciones públicas estén poniendo todos los medios a su alcance para hacer que dicha igualdad formal sea también real y efectiva.
Necesidad de medidas encaminadas a la detección de desigualdades y de acciones positivas dirigidas a la eliminación de obstáculos a la igualdad real en todos los ámbitos
La realidad de las mujeres está marcada aún por la brecha salarial entre hombres y mujeres; por el llamado techo de cristal para el acceso a cargos directivos y decisorios de las mujeres, también en las administraciones públicas; por las barreras que encuentran las mujeres para acceder a determinados puestos de trabajo o para promocionarse en sus profesiones; por las dificultades para la conciliación y su especial impacto en las mujeres; por la mayor tasa de desempleo de las mujeres; por la persistencia de la execrable lacra de la violencia contra las mujeres; la feminización de la pobreza en un contexto de crisis; por la terca subsistencia de estereotipos que perjudican a las mujeres en ciertos ámbitos; por las dificultades de las mujeres en el acceso a la justicia. Todo ello justifica sobradamente la exigencia de que los poderes públicos se empeñen en el objetivo de la igualdad, en la promoción de acciones positivas y en la integración en toda la estructura económica y social una visión del mundo con perspectiva de género, asumiendo, en última instancia, con verdadera voluntad y firmeza, el esfuerzo de detectar las desigualdades, más allá de sus manifestaciones puramente formales, y de tratar de erradicarlas mediante acciones positivas encaminadas a eliminar esos obstáculos muchas veces sutiles u ocultos que impiden que todavía hoy la igualdad de mujeres y hombres sea una realidad efectiva.
Preterición de las mujeres en el ámbito laboral
Constatamos especialmente la existencia de una enorme desigualdad en el mercado de trabajo y en el ámbito laboral para las mujeres. Los poderes públicos vascos deben activar medidas orientadas, primero a computar de manera precisa tales desigualdades (brecha salarial, brecha en las pensiones, dificultades en el acceso al trabajo o en el sostenimiento del puesto por causa de las cargas familiares y de cuidado, infrarrepresentación de las mujeres en los cargos directivos y decisorios, etc.), y después impulsar su eliminación mediante medidas específicas, no solo dirigidas a los empleos de las administraciones públicas vascas, sino orientadas también a impactar en el ámbito laboral privado.
Violencia contra las mujeres: detección de casos y empoderamiento de las mujeres víctimas
Debemos llamar la atención sobre dos cuestiones en este ámbito. De un lado, la insuficiente detección de los casos existentes: es preciso que nuestro sistema de atención sea capaz de orientar las prestaciones y recursos dirigidos a asistir a estas mujeres de manera que se logre la detección temprana de cualquier forma de violencia machista (vía sanitaria, servicios sociales, escuela, educación, experiencias de redes comunitarias…). Por otro lado, constatamos una situación de sensación de desamparo de las mujeres víctimas, que se prolonga en el tiempo y genera miedo a la denuncia, y/o dependencia de recursos y servicios: es preciso atender a estos casos contribuyendo al empoderamiento de las mujeres que la padecen, como un medio efectivo, y continuado en el tiempo, de defensa contra las agresiones.
Además, los ámbitos de trabajo en los que consideramos preciso avanzar aún –pese a las medidas incipientes existentes- son el de la intervención en el sistema educativo, así como la formación de las personas que asistan a las mujeres que se hallen en situaciones de violencia, en particular del personal del sistema de justicia.
Exclusión de las mujeres en los espacios de ocio, cultura y arte
En Euskadi subsisten las dificultades para la participación y visibilidad de las mujeres en el ámbito del ocio (sociedades gastronómicas), la cultura, las fiestas, el arte y el deporte. Se trata de ámbitos en los que aún resulta notoria la falta de presencia y visibilidad de las mujeres, como el arte, o en los que el acceso a ciertos niveles de participación y reconocimiento sigue restringido para las mujeres, como ciertas prácticas deportivas.
Las medidas de acción positiva que abran vías de participación y visibilización de las mujeres en aquellos ámbitos en los que han estado históricamente menos presentes o menos visibles son un serio desafío para las administraciones públicas. Ello comporta obligadamente un esfuerzo institucional para actuar con perspectiva de género, con una voluntad expresa y una mirada orientada a detectar esa infrarrepresentación y a hacer frente de manera consciente a la inercia social que lleva a perpetuar situaciones de desigualdad material para las mujeres, que no resultan admisibles en un sistema que proclama la igualdad plena entre los sexos.
Los alardes y las mujeres
Los alardes de Irun y Hondarribia siguen siendo espacios en los que, con la cobertura de un cierto respaldo social, subsisten desigualdades para las mujeres, sin que las instituciones públicas concernidas, amparadas en la privacidad de dichas conductas, actúen con la determinación necesaria para poner fin a las referidas situaciones. Es nuestro deber institucional insistir en que los poderes públicos deben favorecer con medidas de acción positiva las iniciativas de defensa del derecho de igualdad de las mujeres en estos ámbitos. Es indispensable además que todas las instituciones vascas contribuyan mediante la sensibilización y la concienciación ciudadana a acabar con los estereotipos que amparan conductas de exclusión de las mujeres de cualquier espacio.
Posición económica debilitada de las mujeres
Las mujeres deben ser agentes sociales estratégicos para hacer frente a las situaciones de empobrecimiento y exclusión social. Las mujeres en situaciones de especial vulnerabilidad, como son las mujeres migradas o las mujeres con discapacidad, demandan la puesta en marcha de acciones positivas singulares y especialmente intensas para lograr mayores cotas de igualdad material y prevenir su exclusión social.
Necesidad de trabajar en defensa de los derechos de las mujeres víctimas de trata en Euskadi
La realidad de la trata de mujeres y niñas es una realidad oculta y silenciada pero que también existe en Euskadi. Es preciso tomar conciencia de su concreto alcance y comenzar a abordar medidas de atención a estas mujeres y de defensa de sus derechos.
3. PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Antecedentes
Como en años precedentes, desde este apartado, a través de una visión transversal de los diferentes ámbitos de actuación de esta institución, tratamos de abordar todas aquellas cuestiones que nos han sido planteadas en el año 2015 en defensa de los derechos de las personas con discapacidad.
La institución del Ararteko, en el ejercicio de su función primordial de la defensa de los derechos de todas las personas, ha puesto siempre un especial énfasis, si cabe, en la defensa de aquellas personas con mayores dificultades para ejercer sus derechos en igualdad de condiciones y oportunidades.
En este sentido, dice la Ley 3/1985, de 27 de febrero que “el Ararteko es el alto comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución garantizándolos de acuerdo con la Ley, velando porque se cumplan los principios generales del orden democrático contenidos en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía”. Para ello, es labor de esta institución investigar, a instancia de la ciudadanía o por iniciativa propia, la actuación de las administraciones públicas a través de expedientes de queja, pero también la de evaluar las políticas públicas y el sistema de protección de los derechos de las personas dirigiendo recomendaciones a los poderes públicos o promoviendo la elaboración de informes, análisis o iniciativas que tengan por objeto reforzar la cultura de respeto de los derechos de las personas y el sistema de protección de los mismos.
1. Quejas destacadas
En este apartado tratamos de entrar más en detalle sobre la tramitación de aquellas quejas y actuaciones seguidas a lo largo de este ejercicio que consideramos pueden resultar de interés en este ámbito.
1.1. Accesibilidad urbanística y movilidad en el transporte
1.1.1. Resulta sorprendente que, teniendo en nuestra Comunidad Autónoma una normativa progresista en el ámbito de la accesibilidad universal en vigor desde el año 1997: Ley 20/1997, de 20 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad, así como los reglamentos de desarrollo aprobados en el año 2000 y 2001, Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se regulan las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación y Decreto 126/2001, de 10 de julio, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad en el transporte, ocurra que en el año 2016 se vaya a proceder a la apertura de una nueva infraestructura pública que no va a permitir el uso, en condiciones de igualdad de toda la ciudadanía.
Es preciso también señalar que el Ayuntamiento ha tenido la oportunidad de subsanar las irregularidades detectadas, en tanto que era y es posible, sin que dicha subsanación se haya producido.
La Asociación Elkartu solicitó nuestra intervención con motivo de la supuesta falta de accesibilidad para las personas con movilidad reducida de la nueva Estación de autobuses que se está construyendo en Donostia-San Sebastián.
La citada Asociación señalaba en su escrito que a lo largo del año 2015 había presentado, tanto documentalmente como personalmente, en las diversas reuniones mantenidas con representantes municipales, sus propuestas para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de accesibilidad de la nueva estación de autobuses de Donostia-San Sebastián. Elkartu manifestaba su disconformidad con las dimensiones previstas para las dársenas de la estación dado que no cumplían las previsiones establecidas por la normativa vigente, impidiendo que las personas con movilidad reducida pudieran embarcar y desembarcar del vehículo en condiciones de accesibilidad, seguridad y de manera autónoma.
A modo de resumen, en cuanto a los antecedentes que concurren en el caso que nos ocupa, hemos de señalar que el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, tras advertir que en el proyecto de la nueva estación de autobuses se distribuían las dársenas sin garantizar de forma adecuada la accesibilidad, fue realizando varias propuestas para tratar de remediar esta situación. En un primer momento establecía la posibilidad de la reserva de dos dársenas principales que fueran accesibles y una tercera auxiliar que permitiría dar servicio a las personas con discapacidad. En una segunda ocasión, se hablaba ya de cinco dársenas posibles (de un total de 23); las ya referidas más dos dársenas en las que los autobuses accederían maniobrando marcha atrás. Y en una última propuesta definitiva (“en un último movimiento de última hora pactado con la empresa concesionaria”), según informaban los responsables municipales, se preveían nueve dársenas accesibles (de un total de 21), cinco de ellas con las dimensiones ajustadas a la norma, y cuatro, en los que los autobuses accederían maniobrando marcha atrás.
La normativa que resulta de aplicación obliga a la accesibilidad de todas las dársenas que se instalen en la estación ya que son la zona de parada donde se produce el embarque y desembarque de los vehículos para las personas.
Es el conjunto de los elementos de la nueva estación de autobuses que comprende la edificación así como los espacios urbanos que permiten el acceso desde o hacia el exterior, el que debe cumplir con todas las condiciones técnicas que se determinan en la normativa de referencia. Ello implica que deben garantizar la accesibilidad universal mediante la habilitación de itinerarios peatonales que permiten la utilización de todos los recursos previstos por todas las personas en condiciones de igualdad.
El Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián nos comunicó que dado que entendía que “la normativa sobre accesibilidad universal a aplicar resulta en ocasiones susceptible de interpretación” y solicitó conocer “aquellos específicos elementos constructivos y los específicos preceptos normativos sobre los que el Ararteko realiza una divergente interpretación de la norma.”
A la vista de las gestiones realizadas el Ararteko, mediante la Resolución de 25 de noviembre de 2015 recomienda al Ayuntamiento de Donostia que revise el proyecto de arquitectura y actividad de la nueva estación de autobuses en tramitación, procurando que el diseño previsto de las dársenas garantice el principio de accesibilidad universal.
Tras un exhaustivo estudio jurídico realizado y recogido en el apartado de las consideraciones de la resolución, llegamos a la conclusión de que lo que se trata es de determinar si se cumple o no la normativa que resulta de aplicación para este proyecto municipal.
Por lo tanto no nos encontramos ante una situación en la que resulte posible acordar o transaccionar las previsiones exigidas por nuestro ordenamiento jurídico. Se trata de cumplir, con base en el principio constitucional de legalidad, con las previsiones exigidas por aquel. Por ello, en ningún caso resulta compatible con ningún criterio de interpretación la propuesta municipal expuesta definitivamente.
A la fecha del cierre de la redacción de este informe el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián no había respondido a la resolución formulada.
1.1.2. Por otra parte, también hemos tramitado una queja dirigida al Ayuntamiento de Abadiño en la que se denunciaba la instalación de terrazas y veladores que ocupan el dominio público municipal. En este caso, además de denunciar el incumplimiento generalizado de la ordenanza, la persona que denunció cuestionaba la interpretación municipal de los requisitos exigibles para la determinación de los itinerarios peatonales accesibles en la instalación de terrazas y la aplicación del Decreto 68/2000 de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación. Al respecto, en la Resolución del Ararteko, de 4 de septiembre de 2015, se concluía que los itinerarios deben ser continuos y por el recorrido más corto posible. En ese contexto, la norma prevé que el itinerario que mejor cumple esas condiciones en las aceras lo es dejando libre el espacio colindante con la línea de fachada, sin olvidar, y es importante indicarlo, que el trazado en su conjunto debe tener la coherencia y continuidad necesaria con los pasos de peatones, cruces, etc. Esta recomendación no ha sido aceptada por el Ayuntamiento de Abadiño.
1.1.3. Por último hemos de referirnos a una queja que nos remitió una persona con discapacidad con motivo de una incidencia que tuvo en la estación del metro de Sopela al ir acompañado de un asistente personal. Señalaba que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22 de las Condiciones Generales de Contratación de Metro de Bilbao, las personas con movilidad reducida que precisan de la ayuda de otra persona para ser llevadas en silla de ruedas, viajarán de forma gratuita y no precisarán de título de transporte. Indicaba que es la persona que le asiste la que, en su caso, debería de viajar gratuitamente, tal como se contempla en la normativa de aplicación en otros medios de transporte, dado que quién tiene la necesidad de viajar es la persona con discapacidad.
A la vista de ello, nos dirigimos a Metro Bilbao informándoles de que el artículo 7.1 de las Condiciones Generales de Contratación de Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S.A. aplicable a los servicios de transporte por ferrocarril, tranvía y funicular, ya contemplaba dicha medida en los siguientes términos: “Para utilizar los servicios de Euskotren las personas viajeras deberán disponer, con anterioridad a su acceso, del título de transporte válido correspondiente al servicio que pretendan realizar. Quedan exentos de poseer el título de transporte los menores de 5 años que vayan acompañados de persona mayor de edad portadora de título, el o la acompañante de las personas invidentes y el o la de las personas con movilidad reducida necesitadas de sillas de ruedas…”.
En respuesta a dicha petición, Metro Bilbao nos informó que agradecían la sugerencia que formulábamos y que estaban dando los pasos necesarios para modificar la normativa existente y adaptarla a la solicitud realizada.
1.2. Educación
En el presente ejercicio, en materia de admisión del alumnado, debemos destacar las quejas referidas a las iniciativas promovidas en representación de alumnos con discapacidad o que han necesitado de apoyos específicos durante su escolarización.
De alguna de estas quejas nos hemos hecho eco en el apartado del área material de Educación del presente Informe. En una, su tramitación nos ha permitido constatar la disposición favorable de los responsables educativos para promover los cambios necesarios que permitan establecer un cupo de reserva de plazas en favor del alumnado con discapacidad para el acceso a las enseñanzas artísticas superiores de diseño, de manera similar a como ocurre en las enseñanzas de formación profesional y las enseñanzas universitarias oficiales de Grado.
Precisamente, el tenor de la regulación aprobada con respecto a la admisión en este último tipo de enseñanzas oficiales nos ha hecho reparar en que, en este caso, la reserva de plazas no está prevista únicamente para aquellos alumnos que tengan reconocida una discapacidad igual o superior al 33%, sino también para aquellos alumnos con necesidades educativas especiales permanentes asociadas a circunstancias personales de discapacidad, que durante su escolarización hayan precisado de recursos y apoyos para su plena normalización educativa. Ello nos ha llevado a plantearnos la posibilidad de ampliar este mismo tratamiento a otros niveles educativos como el de la formación profesional, ya que en esta institución hemos recibido quejas de alumnos que, no teniendo reconocido este nivel de discapacidad, han contado, no obstante, con apoyos en etapas anteriores y su deseo es el de seguir enseñanzas de formación profesional.
No queremos dejar de mostrar nuestra preocupación también en relación con una queja, todavía en fase de tramitación, en la que las familias de dos jóvenes con discapacidad que cursan estudios de formación profesional nos han hecho partícipes de las dificultades a las que se enfrentan para poder completar su programa formativo, con las obligadas prácticas en empresa, debido a la falta de personal de apoyo.
En otro orden de cuestiones, este año 2015, resulta obligado destacar que por fin se ha aprobado el Decreto 69/2015, de 19 de mayo, sobre el transporte escolar del alumnado de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, financiado por el departamento correspondiente en materia educativa.
Este Decreto contempla una gestión totalmente diferenciada del servicio de transporte en el caso del alumnado con necesidades educativas especiales. Así, se precisa en la exposición de motivos del Decreto que señala que: “en lo que se refiere al transporte contratado por el departamento así como al régimen de asignaciones individualizadas del alumnado con necesidades educativas especiales se atenderá de manera diferenciada por el servicio competente en atención a su especificidad.”
Creemos que esta previsión puede suponer un freno a la inclusión del alumnado con necesidades especiales vinculadas a su discapacidad física, psíquica o sensorial. En el ejercicio correspondiente al año 2016 trataremos de abordar dicha cuestión con el departamento de educación del Gobierno Vasco.
1.3. Función Pública
En el presente ejercicio queremos llamar la atención sobre una cuestión que nos preocupa como es el tratamiento que desde Osakidetza se viene dando a los participantes en procesos selectivos con dislexia y con diagnóstico de déficit de atención e hiperactividad (TDHA) que, a diferencia de cómo ocurre en otros sectores como el de la función pública docente, están viendo denegadas sus solicitudes de adaptación para la realización de las pruebas.
En nuestra opinión, experiencias como la del sector docente son demostrativas de que, cada vez más, las diferentes administraciones son más conscientes de la necesidad de poner en práctica todas aquellas medidas que se consideren precisas para garantizar la igualdad de oportunidades y evitar la discriminación de aquellas personas que presenten necesidades específicas ligadas a posibles afecciones, como esta de la dislexia y del TDHA, superando visiones restrictivas del pasado.
De hecho, puestos en contacto con el IVAP, sus responsables nos han manifestado su coincidencia con la conveniencia de favorecer todas aquellas solicitudes de adaptación que, en definitiva, contribuyan a asegurar la igualdad de oportunidades de todos los candidatos interesados en el acceso a los empleos públicos, no sólo en el caso de aquellos que tienen reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33%, sino también de aquellos que presenten dificultades, incluso cuando éstas sean temporales (madres lactantes, aspirantes con posibles fracturas que condicionen la normal realización de las pruebas, etc.).
1.4. Hacienda
La tributación de las personas y de las familias que conviven y cuidan a personas con discapacidad sigue siendo objeto de queja porque, a veces, se somete por parte de las administraciones a formalismos añadidos a los requisitos, ya rigurosos, a los que el ordenamiento jurídico anuda el disfrute del beneficio o porque se considera que los previstos resultan insuficientes, para aminorar la carga tributaria que soportan estas familias. En otras ocasiones, el problema surge porque no se han establecido expresamente esos beneficios. Esto último, es un problema recurrente en el ámbito de la tributación local. Se ha de tener en cuenta que las normas marco de la regulación, las normas forales, con mucha frecuencia se limitan a facultar a las entidades locales para que, previo acuerdo, incorporen expresamente en sus ordenanzas fiscales concretos beneficios a favor de las personas con discapacidad, dentro del marco que definen las normas forales.
Una persona con discapacidad planteó su desacuerdo con la actuación seguida por el Ayuntamiento de Bermeo, ya que, a través del Servicio de Tesorería de la Hacienda Foral de Bizkaia, esa entidad local le había embargado una cantidad en concepto de Impuesto sobre Vehículo de Tracción Mecánica (IVTM) durante cinco ejercicios, pese a que este Ayuntamiento con anterioridad la misma le había reconocido la exención en dicho Impuesto.
La razón para que el Ayuntamiento pretendiera exigir el pago de las cantidades solicitadas es que, con posterioridad a que le fuera reconocida la exención, se había producido una modificación en el texto de la Ordenanza.
Por lo que ya era necesario para disfrutar de la exención exhibir un distintivo y una tarjeta que el ayuntamiento emitía. El distintivo debía colocarse en la parte izquierda del cristal delantero del vehículo, pegado, y la tarjeta debía llevarse en todo momento en el vehículo, pues en ella se identificaba el concreto vehículo exento.
Esta institución solicitó que se revocasen las liquidaciones giradas y, en consecuencia, que se devolviese al interesado las cantidades embargadas, ya que en el expediente administrativo seguido para reconocer la exención por discapacidad al reclamante ya obraba la documentación necesaria que permitía acreditar que el afectado cumplía y había seguido cumpliendo los requisitos exigidos por la Norma Foral para continuar siendo beneficiario de la exención en el IVTM.
Esto es, esa entidad local, a todos los efectos, conocía desde que el afectado solicitó la exención, el concreto grado de discapacidad que padecía el reclamante y también la potencia fiscal del vehículo, asimismo conocía que el vehículo se encuentra a su nombre y que era conducido por la propia persona con discapacidad. Esos datos eran los únicos relevantes para el ayuntamiento para seguir manteniendo la exención en este impuesto al reclamante, quien no precisaba, en modo alguno, volver a reiterar su solicitud de exención y ni aportar una documentación que ya obraba en manos de la entidad local.
En consecuencia, no podíamos aceptar que el cambio normativo operado en la Norma Foral había incidido en la concreta exención que se había concedido al reclamante para este impuesto y el vehículo que continuaba conduciendo.
Finalmente, el Ayuntamiento de Bermeo nos comunicó que dejaba sin efecto las cinco liquidaciones giradas y, en consecuencia, devolvía al afectado los importes abonados.
La falta de previsión del beneficio en la ordenanza fiscal pese a su habilitación en la norma foral es la causa de algunas demandas ciudadanas muy legítimas. Así, la administradora de una comunidad de vecinos nos trasladó su desacuerdo con la liquidación que el Ayuntamiento de Mendaro les había girado en concepto de Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras (ICIO), como consecuencia de ejecución de obras en dicha comunidad para instalación de un ascensor.
Informamos a la reclamante de que no podíamos cuestionar la liquidación girada, en la medida en que el Ayuntamiento había liquidado el impuesto conforme señalaba su Ordenanza fiscal, esto es, había aplicado el tipo impositivo del 5% al presupuesto aportado de la ejecución material del proyecto.
No obstante, realizamos una gestión de buena voluntad ante esa entidad local y le propusimos que analizase la petición de la comunidad de vecinos en el marco de una bonificación que establecía su ordenanza fiscal reguladora del ICIO, y que permitía reconocer una “bonificación de hasta el 95 por 100 a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.”
En su respuesta, el Ayuntamiento de Mendaro indicó que había descartado la aplicación de la bonificación por considerar que no concurría un interés especial o una utilidad municipal en las obras acometidas en dicha comunidad de vecinos.
En todo caso, incidimos en la posibilidad de analizar en el marco de la tramitación de las ordenanzas fiscales para el ejercicio 2016, el establecimiento de una bonificación específica para las construcciones, instalaciones y obras que se lleven a cabo, con el fin de favorecer las condiciones de accesibilidad y habitabilidad de las personas con discapacidad.
Esta institución ha de insistir en la conveniencia de que las administraciones públicas promuevan medidas de promoción a las familias con personas con discapacidad y a las propias personas con discapacidad a través de la aplicación de beneficios fiscales. La edad es un factor que incide en la movilidad de las personas.
El art. 9.2 CE traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positiva encaminadas a favorecer a las personas que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad, para que los derechos de estas personas y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivos. Un aspecto ineludible en la integración de las personas con discapacidad exige favorecer su accesibilidad al entorno urbano, lo que reclama eliminar las barreras que les dificultan su salida de sus hogares y el acceso a los espacios públicos.
Se ha de poner en evidencia que la discapacidad reduce la capacidad económica no sólo de quien la padece, sino también de su entorno familiar: ascendientes, cónyuges y descendientes, quienes han de asumir en su día a día una serie de gastos adicionales que limitan su renta real disponible. En este sentido, son deseables medidas que tomen en consideración ese mayor esfuerzo económico al que tienen que hacer frente las personas con discapacidad, para poder incorporarse a la sociedad y participar en ella de una manera normalizada.
2. Contexto normativo y social
2.1. Con fecha 7 de octubre de 2015 el Consejo de Gobierno aprueba, tras el acuerdo alcanzado con las tres Diputaciones Forales y EUDEL, el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Este Decreto resulta necesario para el desarrollo efectivo de la Ley 12/2008, de 5 de octubre, de Servicios Sociales (en adelante LSS) y, para dar contenido y delimitar el derecho subjetivo proclamado en la Ley. Esto quiere decir, que las prestaciones y servicios que se contemplan no están sujetos a coyunturas presupuestarios, dado que pueden ser legalmente exigibles por la ciudadanía.
Si bien es cierto que la mayoría de prestaciones contempladas ya existen, como las ayudas de dependencia, las residencias o la teleasistencia, con la nueva Cartera se pretende garantizar un nivel homogéneo en toda la comunidad autónoma, aunque haya distintas instituciones implicadas en la oferta de prestaciones.
El decreto, cuya puesta en marcha “efectiva” tendrá lugar a partir del 25 de diciembre de 2016, define, así, la distribución de estos servicios en función de criterios geográficos y de población, e incluye una memoria económica con el coste real de las prestaciones, en la que se especifica que en el año 2017 el conjunto de las administraciones vascas destinará a este fin 1.101 millones de euros, 142 más que lo invertido en 2011, fecha de referencia de este texto.
El Decreto se adecua en su estructura y descripción a las previsiones contempladas en el artículo 23 de la LSS, mediante:
a) La definición de cada prestación económica y servicio de provisión obligatoria –y, de existir, de sus modalidades– especificando, en el caso de los servicios, las prestaciones que incluyen.
b) La delimitación de la población destinataria y la especificación de los restantes requisitos de acceso a cada servicio y prestación económica, incluida en su caso la prescripción técnica y, en el caso de los servicios, el pago de un precio o tasa pública, estableciendo en cuáles resulta preciso satisfacerlo.
c) La determinación de las disposiciones procedimentales relativas al acceso a las prestaciones y servicios, incluidas la solicitud y resolución, el desistimiento, renuncia, suspensión y extinción del derecho, y la interposición de un recurso contra las resoluciones dictadas en los procedimientos de concesión, denegación, modificación, suspensión o extinción.
De este modo, la Cartera de Prestaciones y Servicios delimita la obligación de cada nivel de las administraciones públicas vascas respecto a los servicios y prestaciones económicas de obligada provisión.
Tanto en la LSS como en dicha Cartera, se perfila como modelo de atención el modelo comunitario, tratando de garantizar la atención en la Comunidad, en el lugar donde la persona reside, teniendo en cuenta sus necesidades específicas y tomando en consideración su voluntad.
La Cartera respeta la actual arquitectura institucional pero, al mismo tiempo, pretende que también en la planificación de los Servicios Sociales, los territorios, mancomunidades y municipios, vayan acompasando sus pasos, de manera que se puedan dar las mismas respuestas a las mismas necesidades, con respeto siempre a la autonomía de gestión de cada Institución. El objetivo es establecer un marco único en el que trabajar y poder desplegar un modelo de atención universal que ponga fin a ahora los existentes, uno por territorio histórico.
Por último, queremos señalar que dicho instrumento resulta dinámico en tanto que, de acuerdo a lo dispuesto en su Disposición Transitoria Tercera, se debe realizar una evaluación general de la aplicación y desarrollo de la Cartera de Prestaciones y Servicios, a los dos años desde el plazo previsto para la universalización del Sistema Vasco de Servicios Sociales, previsto para finales del 2016.
2.2. Dos meses más tarde, el día 1 de diciembre de 2015, el Gobierno Vasco, bajo la cobertura prevista en la LSS, aprueba el Plan estratégico de servicios sociales 2016-2019, que se erige, también, en una herramienta fundamental para la consolidación del Sistema Vasco de Servicios Sociales, para avanzar hacia la universalización en el año 2020 y como instrumento de planificación para las administraciones públicas vascas.
Así, podemos señalar que los dos elementos básicos del plan, en coherencia con lo previsto en el artículo 35.3 de la LSS, son:
- Un diagnóstico de necesidades sociales, que incluye un pronóstico de su evolución (análisis de factores clave que pueden incidir en la necesidad y demanda de prestaciones y servicios del Catálogo y proyecciones realizadas en el mapa), y
- las líneas estratégicas, los objetivos estratégicos y las acciones idóneas para su consecución.
Además, de conformidad con lo previsto en el artículo 35.2 y 35.4, de la LSS, el plan consta de:
- El Mapa de Servicios Sociales de la CAPV que, entre otros aspectos, establece las coberturas y, en su caso, las horas de atención a ofrecer, así como las plazas necesarias o el número de personas usuarias o perceptoras de prestaciones económicas a atender, a fecha 1 de enero de 2017 (por Territorios Históricos o para toda la CAPV en los servicios y prestaciones económicas competencia del Gobierno Vasco), definiendo, asimismo, los criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios (artículo 36.1).
- La Memoria económica que, entre otros aspectos, incorpora la estimación del gasto corriente público a realizar por las administraciones públicas vascas, en función del régimen competencial que establece la ley, para garantizar dichas coberturas y horas de atención, así como una estimación de los ingresos.
Con estos instrumentos se pretende avanzar hacia un único sistema, partiendo de la realidad de cada uno de los territorios, respetando las opciones de gestión de cada administración responsable, condicionado a los límites establecidos por la LSS, el Decreto 185/2015, de Cartera y los Decretos de desarrollo de la LSS y del Decreto de cartera, el Plan Estratégico y el Mapa de Servicios Sociales.
2.3. En el pasado ejercicio apuntábamos la aprobación y publicación en el BOE de 23 de diciembre de 2014 del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad y las interesantes novedades que se preveían. El reconocimiento del derecho a obtener la tarjeta de estacionamiento a las personas que tengan una cierta discapacidad visual; la configuración del mismo derecho para las personas físicas o jurídicas dedicadas al transporte colectivo de personas con discapacidad y que presten servicios sociales de promoción de la autonomía personal y de atención, así como la introducción del supuesto de la tarjeta de estacionamiento provisional.
Dicha norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, y su disposición transitoria primera dispone el plazo de un año para que las administraciones públicas competentes puedan adaptar sus normas a las previsiones contempladas en el Real Decreto estatal, recogiendo las importantes novedades que incorpora, habiéndose cumplido dicho plazo el 24 de diciembre de 2015.
Si bien el Gobierno Vasco ha planteado un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional contra la citada norma, por entender que vulnera la competencia exclusiva de Euskadi en materia de asistencia social, recogida en el artículo 10.12 del Estatuto de Autonomía, es notorio que, hasta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el Real Decreto impugnado mantiene su vigencia, y la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco está obligada a tramitar la modificación del Decreto 256/2000 para integrar los aspectos sustantivos del Real Decreto estatal en la normativa autonómica.
A este respecto, según información facilitada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco en diciembre del pasado año, el proyecto de modificación del Decreto está siendo examinado en estos momentos por sus órganos consultivos competentes.
El Departamento señala que además de adaptar el régimen jurídico aplicable a la tarjeta de estacionamiento incorporando los requisitos y las condiciones de uso, así como los derechos y obligaciones de las personas titulares de la tarjeta de estacionamiento fijados en el Real Decreto 1056/2014, el proyecto de Decreto en tramitación introduce cambios novedosos con respecto a éste, ampliando el ámbito subjetivo de las personas titulares y regulando el procedimiento para la concesión de la tarjeta en función de las personas titulares del derecho, con la aprobación de diferentes modelos de solicitud.
Por otro lado, es necesario precisar que conforme a la legislación estatal de tráfico, la competencia y obligación de conceder la tarjeta de aparcamiento para personas con discapacidad corresponde a los municipios, así como la competencia para regular, mediante ordenanza municipal de circulación, la distribución equitativa de los aparcamientos en las vías urbanas. Por ello, los ayuntamientos han podido aplicar directamente el Real Decreto estatal a partir del 24 de diciembre de 2014 y podían conceder la tarjeta de estacionamiento en los nuevos supuestos contemplados, adaptando, en su caso, sus ordenanzas municipales de tráfico. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de la que disponen de impugnar el reglamento ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y solicitar su anulación si entienden que contraviene la normativa de tráfico. No obstante, según informa el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, considera desaconsejable tramitar solicitudes de tarjeta en los nuevos supuestos hasta la aprobación definitiva del nuevo Decreto, una vez se hayan adaptado los aspectos organizativos y procedimentales, con base en su potestad reglamentaria y de coordinación general de los servicios sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, otorgada al Gobierno Vasco por el artículo 40 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, con el objeto de garantizar la homogeneidad para el ejercicio efectivo de derechos, procurando, de esta manera, la máxima seguridad y uniformidad jurídica para todos los ayuntamientos de la CAPV.
2.4. Nos parece oportuno subrayar en este apartado la aprobación por parte del Gobierno Vasco de la Orden de 23 de diciembre de 2015, del consejero de Empleo y Políticas Sociales, por la que se convocan para el año 2016 las ayudas del Programa Renove Rehabilitación eficiente de Viviendas y Edificios, para la elaboración de Proyectos Renove Rehabilitación eficiente de Vivienda y Edificios, para la elaboración de Proyectos de Intervención en el Patrimonio Edificado, de la Comunidad Autónoma del País Vasco y la ejecución de las obras derivadas de los mismos. En este marco, entre las actuaciones subvencionables se prevén aquellas destinadas a la “mejora de la accesibilidad de las edificaciones de manera que se garantice la accesibilidad desde la vía pública hasta cada una de las viviendas, sin necesidad de salvar desniveles con peldaños”.
2.5. Por último, queremos destacar la Resolución de 30 de diciembre de 2015, del director general de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, por la que se procede a la publicación de la convocatoria, para el ejercicio 2016, de ayudas destinadas al desarrollo de las actuaciones de Empleo con Apoyo como medida de integración de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo.
Las medidas de acción positiva contempladas por la norma van dirigidas a “las personas con discapacidad inscritas en Lanbide-Servicio Vasco de Empleo como demandantes de empleo no ocupadas, así como las personas trabajadoras con discapacidad contratadas por Centros Especiales de Empleo, siempre que se encuentren en uno de los supuestos que se describen a continuación:
Personas con discapacidad intelectual, personas con enfermedad mental o personas con parálisis cerebral con un grado reconocido igual o superior al 33%.
Personas con discapacidad física o sensorial con un grado reconocido igual o superior al 65% o personas sordas o con discapacidad auditiva con un grado de minusvalía reconocido igual o superior al 33%”.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1.En diciembre de 2012 el Ararteko puso a disposición de la ciudadanía un sitio web, denominado Mapak cuya función es facilitar información acerca de la accesibilidad a diversos recursos de turismo, transporte público y bibliotecas en la CAPV. Durante el tiempo transcurrido, se ha perfeccionado esta herramienta y se ha considerado conveniente incluir nuevos desarrollos para facilitar su usabilidad y el acceso a esa información desde cualquier sitio, incluso, caminando por la calle.
Así, en el ejercicio correspondiente al año 2014 se puso en marcha el aplicativo para teléfonos y otros dispositivos móviles, que habilita a cualquier persona a acceder a la información contenida en los mapas de accesibilidad desde cualquier punto de nuestra geografía. El objeto de esta aplicación no sólo es proporcionar información útil respecto de la accesibilidad de los diferentes recursos, sino también favorecer la participación ciudadana en la construcción colaborativa de la información de accesibilidad de Euskadi, aportando fotos, comentarios y cualquier dato que sirva para que las personas que tengan algún tipo de discapacidad cuenten con la información que les permita desenvolverse con las máximas garantías.
En el año 2014 nos reunimos con las distintas asociaciones de personas con discapacidad de la CAV con objeto de que conocieran de primera mano el funcionamiento de la herramienta. En el presente ejercicio nos hemos dirigido a los departamentos del Gobierno Vasco que colaboran con el proyecto, con el fin de que conocieran el nuevo aplicativo y, comprobaran la necesidad de conseguir actualizar la información de los recursos existentes con la Viceconsejería de Comercio y Turismo, el Servicio de Bibliotecas del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco), así como con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco y el Consejo Vasco para la promoción de la Accesibilidad dependiente del mismo.
La consolidación de esta herramienta y su futuro descansa en dos claves: la actualización de sus datos, y la constante incorporación de nuevos recursos que permitan disponer de información para garantizar la vida autónoma de todas las personas con problemas de movilidad. Para ello, seguirá siendo nuestro objetivo el impulso de actuaciones coordinadas también con otros departamentos del Gobierno Vasco que cuentan con información muy valiosa sobre las condiciones de accesibilidad de edificios públicos, centros de enseñanza, centros de salud, etc.
3.2.Hemos concluido la actuación de oficio relativa a la consideración como pensionista a los efectos de la Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social a las personas que son causantes de la prestación familia de la Seguridad Social “Asignación por Hijo/a a Cargo” (PHC).
El Ararteko había recibido numerosas quejas y consultas tanto por parte de particulares como de asociaciones que manifestaban su disconformidad con el tratamiento que Lanbide está dando a las personas que tienen 18 años cumplidos y con una discapacidad reconocida del 65% o más, que son causantes aunque no titulares de la prestación económica de la Seguridad Social PHC.
Lanbide considera únicamente como unidad de convivencia de pensionistas a los perceptores de la PHC en el caso de que sean huérfanos tanto cuando son titulares de la prestación como cuando no lo son por estar legalmente incapacitados.
La reclamación de dichas cantidades tiene por origen el cambio de criterio por parte de Lanbide que inicialmente había reconocido la condición de pensionista a las personas reclamantes y les había abonado la cantidad garantizada para una unidad de convivencia de pensionista establecida en la Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social y el Decreto 147/2010 regulador de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos.
Una vez contrastada la información facilitada por Lanbide, esta institución dirigió a Lanbide una Resolución, por la que se recomienda a Lanbide la consideración de determinadas personas causantes de la “Asignación por hijo/a a cargo” como pensionistas a los efectos del art. 9.2 a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre y se revisen algunos procedimientos de suspensión y extinción de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos en su modalidad de complemento de pensiones.
En dicha resolución recomendábamos al Gobierno vasco que, a los efectos de dicha Ley, defina como unidad de convivencia propia similar a las incluidas en el art. 9.2 a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, a las personas con 18 años cumplidos con un grado de discapacidad igual o superior al 65% y que, por ello, sean causantes de la prestación económica familiar de la Seguridad Social denominada “Asignación por hijo/a a cargo”, tanto cuando sean las personas titulares-beneficiarias de la misma como cuando lo sean sus progenitores o bien los tutores por estar legalmente incapacitadas.
Asimismo, recomendábamos que revisara los procedimientos de suspensión y extinción de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos en su modalidad de complemento de pensiones por no haber habido ningún cambio de circunstancias desde su reconocimiento y no haber cumplido las previsiones establecidas para la revisión de los actos administrativos declarativos de derechos, arts. 102 a 106 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Esta institución considera que la Prestación por Hijo a Cargo tiene una naturaleza diferente. Insistimos en que aunque el legislador la haya contemplado entre las prestaciones de carácter familiar, su finalidad es la de apoyar a personas que sufren una discapacidad que les ha impedido, en muchos casos, poder acceder al mercado de trabajo. Esta prestación se puede percibir por las personas con discapacidad si se solicita por las mismas aunque vivan con sus padres si cuentan con la aprobación del progenitor.
Es cierto que las personas con discapacidad que perciben esta prestación tienen en muchas ocasiones el apoyo de sus progenitores y si no lo tuvieran percibirían, en general, la prestación no contributiva por invalidez; pero hay otras personas que son pensionistas, a los efectos de la Ley 18/2008, que también tienen el apoyo de sus padres, como es el caso de pensionista con invalidez absoluta.
Es importante recordar que las personas respecto de las que solicitamos el apoyo del Gobierno vasco no han podido acudir al mercado de trabajo, lo que no ocurre en el caso de las personas pensionistas por invalidez sobrevenida. Se les deja, por tanto, en peor situación que a otros pensionistas.
La consideración de pensionista del art. 9.2 de la Ley 18/2008 contempla esta circunstancia en casos en los que hay otros ingresos económicos en la familia por lo que se trata de tener en cuenta también esta otra situación de vulnerabilidad. Insistimos en que los argumentos relativos a que están atendidos por la familia no son suficientes para no apoyar a este colectivo porque hay otras personas en situación familiar similar que están teniendo este apoyo.
Se trata, por tanto, más bien, de una decisión del Gobierno Vasco de extender o no la protección también a este colectivo y conceder el complemento que se ofrece a otras personas en similares circunstancias.
Desde la perspectiva legal o de la lógica del sistema de garantía de ingresos actualmente configurado, cabe tener en cuenta estas situaciones de vulnerabilidad, y es procedente teniendo en cuenta el marco legal existente con relación a las personas con discapacidad y el derecho de estas personas a una vida autónoma e independiente.
Lanbide considera que no procede atender a la precitada recomendación del Ararteko porque, entre otros motivos, entiende que esta ayuda está destinada a sobrellevar la carga de una determinada discapacidad, dirigida a un grupo tradicionalmente denominado «familia nuclear», compuesto por padres e hijos, que, en virtud de los estrechos lazos paterno-filiales que les unen, han de ser considerados una Unidad de Convivencia en la que se comparten ingresos y gastos, de ahí que han de computarse el patrimonio y los ingresos de todos los miembros de esa Unidad de Convivencia.
Por otra parte, en relación con la segunda cuestión, señalábamos en nuestra resolución que: “Las suspensiones y extinciones de las prestaciones de RGI por parte de Lanbide a las personas a las que con anterioridad les había reconocido dicho derecho sin que haya habido un cambio de situación no es conforme al procedimiento administrativo establecido para la revisión de las actuaciones administrativas”.
En este sentido, hacíamos mención a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, (sentencia 157/2014 FJ 2.2 de 31 de marzo de 2014), que señala, entre otras cosas, que: “el cambio de criterio no puede por ello tener lugar, en su caso, más que a través de los procedimientos regulados en la Ley 30/1992 a que hemos aludido, esto es, los de revisión de actos administrativos que reconocen derechos”.
Lanbide señala en cuanto a los procedimientos de suspensión y extinción de la prestación de RGI a las personas a las que anteriormente sí les había reconocido la prestación, “que no se han iniciado procedimientos de reintegro por prestaciones indebidamente percibidas en estos supuestos del cambio de criterio, y si en algún expediente concreto así se ha hecho, es porque concurría alguna falta de requisitos o incumplimiento de obligaciones”.
En definitiva, si bien Lanbide no ha aceptado las recomendaciones del Ararteko, esta institución continúa haciendo un seguimiento sobre esta cuestión.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. En informes anteriores, desde la entrada en vigor de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, venimos significando que su aprobación ha supuesto un punto de inflexión en el tratamiento de la discapacidad. A partir de su aprobación la discapacidad ha de ser tratada desde el prisma de los derechos humanos, lo que significa que se ha de considerar a las personas con discapacidad como sujetos plenos titulares de derechos y no como meros objetos de tratamiento de políticas asistenciales.
En este contexto, consideramos oportuno ahondar en la actualización de la normativa autonómica de referencia sobre los derechos de las personas con discapacidad, con objeto de realizar determinados ajustes y modificaciones que permitan evitar contradicciones en su aplicación y poder garantizar la efectividad de los derechos que recoge la Convención.
En reuniones mantenidas con las asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la discapacidad, nos plantean la necesidad de proceder a una revisión y actualización de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad y, de los Decreto de desarrollo, tanto del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación, como del Decreto 126/2001, de 10 de julio, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad en el transporte.
En el presente ejercicio hemos podido constatar que todavía desde algunas administraciones públicas vascas se realiza una interpretación restrictiva en su aplicación, desarrollando actuaciones que se alejan de los principios básicos y fundamentales establecidos en la citada Convención. Basta con recordar el problema suscitado con el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián en relación con la falta de accesibilidad de las dársenas de la nueva estación de autobuses que excluyen de su uso en condiciones de accesibilidad a las personas con discapacidad. Por ello, la Resolución del Ararteko de 25 de noviembre de 2015, recomienda al Ayuntamiento de Donostia que revise el proyecto de arquitectura y actividad de la nueva estación de autobuses en tramitación, procurando que el diseño previsto de las dársenas garantice el principio de accesibilidad universal.
En cualquier caso, consideramos que urge que todos los poderes públicos adopten como premisa en sus actuaciones el concepto de accesibilidad universal, generando un entorno que responda a la diversidad de las necesidades del conjunto de la ciudadanía y adoptando las medidas necesarias para garantizarla en edificios, establecimientos e instalaciones de concurrencia pública, instrumentos de ordenación del territorio, planes urbanísticos y proyectos de urbanización.
4.2. Es preciso señalar que la discapacidad reduce la capacidad económica no sólo de quien la padece, sino también de su entorno familiar: ascendientes, cónyuges y descendientes, quienes han de asumir en su día a día una serie de gastos adicionales que limitan su renta real disponible. En este sentido, son deseables medidas fiscales que tomen en consideración ese mayor esfuerzo económico al que tienen que hacer frente las personas con discapacidad, para poder incorporarse a la sociedad y participar en ella de una manera normalizada. No podemos obviar que corresponde a los poderes públicos adoptar las medidas precisas y promover las condiciones para que la igualdad de los individuos y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas.
4.3. Es preciso ahondar en la adopción de medidas de acción positiva que permitan que las personas con discapacidad pueden disfrutar de todos su derechos y beneficiarse plenamente de una participación en la sociedad. Por ello, las políticas sociales también deben ir dirigidas a facilitar la autonomía de las personas con discapacidad, no como una compensación sino dirigido a conseguir una equiparación. Las personas con discapacidad deben disponer de los recursos y medios que resulten necesarios para que puedan construir o establecer de manera individual su propio modelo de vida. La aprobación del Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales y del Plan Estratégico de los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco debe significar un antes y un después en la política social de la CAPV.
4.4. Para concluir queremos significar que para superar los múltiples obstáculos que impiden la participación en la sociedad de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad, resulta decisivo que las administraciones públicas desarrollen actuaciones de sensibilización, promoción y formación dirigidas a la transformación cultural del conjunto de la sociedad en clave de igualdad de oportunidades y no discriminación, y a posibilitar un mayor conocimiento sobre esta realidad, sus causas y consecuencias.
4. PERSONAS CON ENFERMEDADES CRÓNICAS
Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas que precisan de una especial atención por las administraciones públicas vascas.
Las enfermedades crónicas, por tratarse de enfermedades de larga duración y, muchas veces de progresión lenta, demandan mayoritariamente una atención basada en tratamientos o cuidados distintos de los curativos propiamente dichos. Los cuidados que exigen los enfermos crónicos se centran más bien en una perspectiva sociosanitaria que garantice la calidad de vida de estas personas, mediante el fomento de su autonomía y cuidado, la prevención del deterioro y la igualdad de trato y de oportunidades.
En diversos informes hemos recogido el problema de las personas que padecen enfermedades cuya etiología es desconocida y no tienen tratamiento específico, entre ellas las relacionadas con el ambiente, como es el caso de quienes presentan sensibilidad química múltiple, que se encuentran con el problema añadido de que han de hacer frente a considerables gastos.
Admitiendo que el dato objetivo de la falta de evidencia suficiente en los tratamientos es un obstáculo para el tratamiento adecuado, ello no debiera cerrar de manera absoluta las puertas a su autorización por parte del Departamento de Salud. Actualmente tramitamos un expediente, abierto aún a la evaluación que se realice por parte de la administración sanitaria, sobre aspectos relacionados con la efectividad del tratamiento propuesto por el paciente de una de estas enfermedades tras una segunda opinión debidamente autorizada.
Aunque somos conscientes de la dificultad que supone abordar la respuesta a estas enfermedades relacionadas con la presencia de determinadas sustancias químicas en el ambiente, nos parece que la evaluación de las propuestas de tratamiento deben ser analizadas a la luz de la idea reflejada en la comunicación del Consejo de Europa “Environment health: better prevention of environment-related health hazards” de 20 de enero de 2013, una de cuyas conclusiones, punto 14.13 propone que se mejore la provisión, con mejores reembolsos de gastos de gastos de diagnósticos y terapias, para personas que sufren enfermedades relacionadas con el ambiente, que a menudo han de hacer frente a largos y considerables sufrimientos que suponen altos costes personales.
Por otra parte, en una reunión que el Ararteko mantuvo con la asociación Hiru Hamabi 3/12, asociación que nace para tratar de agrupar a las familias de menores afectados por el daño cerebral adquirido y paliar las dificultades añadidas que estos menores y sus familiares padecen, nos expusieron las que, a su juicio, eran las principales carencias en este ámbito.
Con motivo del seguimiento que hemos venido realizando sobre la atención a las personas que padecen trastornos neurológicos susceptibles de tratamiento de rehabilitación, hemos conocido las medidas que se han ido concretando para su atención, bien desde Osakidetza, bien mediante concertación.
Situados en este ámbito de la atención de los trastornos neurológicos, las carencias que esta asociación nos trasladan tienen que ver con que, a su juicio, en la atención que se ofrece a los menores no se tiene en cuenta la heterogeneidad de las secuelas que conlleva la edad infantil, que requiere apoyos de tipo educativo escolar diferentes a la orientación integradora dirigida a personas en edad adulta o ancianos.
Si bien en ese momento estaba en trámite una pregunta ante el Parlamento Vasco sobre esta cuestión, nos pareció conveniente continuar con la tramitación del expediente que iniciamos con motivo de la reunión que mantuvimos con esta asociación.
La respuesta a nuestra solicitud, que consideramos que amplía la respuesta parlamentaria, recoge las medidas que Osakidetza viene ofreciendo actualmente a estas necesidades. Esta lesión, la del daño cerebral infantil (DCI), se recoge en el informe de Osakidetza como “Lesión súbita en el cerebro que afecta a la integridad física, metabólica o capacidad funcional de las células cerebrales, que se produce después del nacimiento y por tanto de origen no congénito, hereditario o degenerativo”.
La literatura científica es escasa en cuanto a los datos de prevalencia/incidencia y no hay estudios fiables y concretos, por lo que se suele recurrir a extrapolar datos de estudios recogidos en USA o a nivel global Europeo. Recogemos el contenido de la detallada respuesta a nuestra petición, que hemos traslado a la asociación:
“El daño cerebral adquirido (DCA) no es un diagnóstico, sino una secuela de la causa que lo ha provocado, y por tanto no existe un código para su identificación en la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE), por lo que con los sistemas de información sanitaria disponibles en la actualidad no es posible conocer con exactitud el número de niños/niñas afectados.
La etiología en general se encuentra dentro de estos eventos adversos:
- Traumática 90% (Accidentes de tráfico. Caídas accidentales…). En estos casos, aproximadamente el 90 % son leves y un 10% dejan secuelas.
- No traumática 10% (Anoxia, ACV; Infección, Neoplasias, Alteraciones Metabólicas, Tóxicos).
Las secuelas pueden presentarse con la afectación neurológica: afectación motora (paresias, ataxias, temblor, incoordinación, alteración del tono), afectación de nervios craneales, de la sensibilidad, del lenguaje, de la deglución. Puede haber complicaciones como la hidrocefalia o la epilepsia. También pueden existir secuelas cognitivas, problemas académicos, emocionales, de la conducta, sociales, etc.
Al tratarse de pacientes en edad pediátrica hay que considerar el neurodesarrollo y las intervenciones a programar siempre han de ser individualizadas. Es decir, no existe un programa “prefijado” de Rehabilitación, sino que el programa de rehabilitación se adaptará a la edad, patología, fase de la misma (aguda/subaguda/crónica), necesidades, lesiones/secuelas y otros factores (sociales, familiares,...etc.).
En la red asistencial de Osakidetza se cuenta con todos los profesionales que se incluyen en el manejo de este tipo de patología en la edad pediátrica: cuidados intensivos de pediatría, neonatología, neuropediatría, rehabilitación infantil, distintos terapeutas, enfermería, auxiliares,…Todos los niños y niñas afectados por DCI reciben o han recibido (se ofrece sistemáticamente) un tratamiento de rehabilitación. Si es necesario en relación a la patología/clínica, se realiza valoración neuropsicológica, terapia ocupacional y/o logopedia.
El lugar (hospital o forma ambulatoria) puede variar en función de: la edad (cualquier tramo de edad entre los 0 y 14 o 16 años), fase de la patología (aguda, subaguda o crónica) y tipo de lesiones o secuelas…
Los niños/niñas con DCA son tratados en los servicios de pediatría, especialmente por las secciones de neuropediatría de los hospitales generales: H.U.Cruces, H.U.Donostia, H.U.Araba, H.U. Basurto, en colaboración con los Servicios de Rehabilitación de los mismos centros.
La finalidad de la atención es enfocar el tratamiento de manera coordinada entre especialistas (incluida la coordinación entre diferentes centros) y consensuada con padres y/o pacientes. En cuanto la vertiente escolar y de atención temprana, varios especialistas participan en las reuniones de los Equipos de Valoración de Atención Temprana (EVAT) que funcionan en los 3 Territorios.
Siempre que la situación del niño o adolescente lo requiera, se realiza una comunicación directa con el centro escolar pertinente de manera individualizada.
Fases de la Rehabilitación. Esquema general
Fases |
Objetivos |
Medio |
Aguda |
Mantener funciones básicas |
Estimulación sensorial No sobreestimular |
Ingreso |
Facilitar recuperación Compensar déficits |
Intervención intensiva Fisioterapia, TO, logopedia Asistencia a familia, entrenamiento y educación |
Ambulatoria |
Adquirir independencia Reintegrar en comunidad |
Vuelta a la escuela Restablecer redes sociales Etapas de desarrollo Revisiones y terapia de mantenimiento |
Por el tipo de causas que se relacionan con el DCI, la atención de estos pacientes se centra principalmente en el HU Cruces y en menor medida HU Donostia, en ambos casos con Sección de Rehabilitación Infantil.
En concreto el HU Cruces, de referencia para varias subespecialidades de pediatría, existe una sección específica de Daño Cerebral Adquirido que valora, trata y sigue a los pacientes afectos desde su ingreso hasta el alta definitiva, tanto a nivel hospitalario como ambulatorio. El Servicio de Rehabilitación cuenta así mismo con fisioterapeutas infantiles, logopeda infantil y espacios específicos para gimnasio infantil. Los pacientes ingresados se valoran mediante hoja de interconsulta en menos de 24h (salvo festivos), realizando una valoración global del paciente y su entorno. Se realiza un programa de rehabilitación individualizado (valorando la necesidad de los distintos aspectos de tratamiento rehabilitador), así como su planificación al alta. Los pacientes valorados en la consulta externa, realizan tratamiento rehabilitador según lo precise, ambulatorio o domiciliario no supervisado, instruyendo a los cuidadores y/o familiares desde el primer momento.
Se dispone así mismo una relación estrecha y coordinada con el resto de profesionales implicados en el proceso: rehabilitación respiratoria, neuropediatras, oncopediatras, neonatolólogos, ortopedas infantiles, nutricionistas, otorrinolaringólogos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales, logopedas…. Psicólogo infantil y psiquiatría infantil. Existe una consulta de Neuroortopedia 1 día por semana, conjunta entre rehabilitación y ortopedia infantil, y una consulta de es pasticidad 2 días por semana, conjunta con neuropediatría.
Recientemente se ha creado un grupo de consenso de todos los especialistas relacionados con esta patología, liderado por el Servicio de Rehabilitación, con la finalidad de abordar este cuadro con un enfoque holístico.”
A tenor de lo expuesto observamos que Osakidetza considera que estos menores son tratados en los centros de referencia, con implicación de las distintas subespecialidades pediátricas y la rehabilitación infantil, de manera multidisciplinar entre todos los profesionales que se incluyen en el manejo de este tipo de patología.
Entendemos que en el estudio monográfico que el Defensor del Pueblo ha anunciado que va a realizar sobre la atención que reciben los menores de 16 años con daño cerebral adquirido por parte de las administraciones sanitaria y educativa, se abordarán estas cuestiones.
5. PERSONAS CON ENFERMEDAD MENTAL O TRASTORNOS MENTALES
Antecedentes
Las personas con enfermedad mental o trastornos mentales, por su especial vulnerabilidad, constituyen un colectivo al que el Ararteko dedica una atención singular. Consideramos que la promoción de la autonomía personal y erradicación del estigma asociado a estas enfermedades, la continuidad de los cuidados, la equidad, responsabilidad, coordinación, integración, eficiencia, así como el impulso de foros participativos y del asociacionismo de familiares y pacientes han de ser principios que inspiren el actuar de nuestras administraciones públicas, especialmente las del ámbito sanitario, social, educativo, de empleo, justicia y vivienda.
Dentro de nuestras funciones procuramos contribuir a que las actuaciones de las administraciones sean reflejo de esos principios.
1. Quejas destacadas
En el informe del pasado año recogimos la Resolución del Ararteko de 7 de enero de 2015 por la que concluye su actuación en la queja promovida por una entidad social con relación a la atención psiquiátrica dispensada a un joven afectado por trastorno antisocial de la personalidad.
Este concreto aspecto de los trastornos de la personalidad ha sido ya abordado en una pregunta escrita parlamentaria. A la vista de la respuesta del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, que se sitúa en el ámbito de la asistencia a las personas privadas de libertad, vemos que en el modelo de intervención está todavía sin determinar, teniendo en cuenta las circunstancias concretas en las que se desarrollarían las intervenciones necesarias.
La queja de los padres de su hijo adulto con enfermedad mental nos ha mostrado la dificultad añadida que, para un diagnóstico y tratamiento complejos, supone la falta de acuerdo con las propuestas realizadas por el centro de salud mental. La buena situación en que esta persona se encontró tras un alta en la Unidad de Psicosis Refractaria daba a pie a dichos padres a pensar que la respuesta debía venir de la mano de un nuevo ingreso. Los especialistas lo consideraban, sin embargo, inadecuado, al igual que su deseo de atención en una determinada terapia grupal, relacionada con lo que se identifica como trastorno de personalidad. La terapia familiar propuesta se mostraba sin embargo problemática de materializar, por la dificultad del propio paciente y de la familia para participar en la misma.
Por lo que respecta a la atención comunitaria de las personas que padecen enfermedad mental y son asistidas en centros de día, hemos recibido quejas de algunos y algunas usuarias planteando lo que a su juicio es una insuficiencia de pisos tutelados en su ámbito. En este momento está en tramitación un expediente para analizar y contrastar el motivo de esta queja.
En una reclamación relativa al desacuerdo con el tipo de recurso asignado, se nos planteó la problemática situación de una persona con enfermedad mental con estancia en un centro de acogida municipal. En concreto, la queja tenía que ver con la dificultad para que el Instituto Foral de Bienestar Social le asignase un recurso adecuado a sus circunstancias. Los antecedentes analizados nos llevaron a entender que los problemas que causaron la paralización del expediente, se concretaban en la falta de documentación acreditativa de su situación y las dificultades relativas a la asistencia sanitaria a través de la documentación sustitutiva, y la certificación de registro de ciudadano de la Unión Europea y número de identificación de extranjero, que se podría solventar con la correspondiente renovación. En todo caso, se pone de manifiesto la insuficiencia de servicios adecuados para dar respuesta a este tipo de patologías.
El desacuerdo con el internamiento involuntario ha sido igualmente objeto de queja por parte de personas ingresadas de esta manera excepcional. Como es habitual, solicitamos información sobre el procedimiento de internamiento, lo que nos permitió conocer que se había cumplido el procedimiento previsto, con ratificación de la medida por Auto judicial.
Es sabido que al valorar esa opción de ingreso por decisión médica es necesario tener en cuenta que el internamiento involuntario, por ser precisamente una medida contraria a la libertad y a la voluntad de las personas, debe responder a una finalidad terapéutica y contar con una autorización judicial. Sólo en casos de urgencia permite la Ley que se produzca un internamiento sin ese trámite esencial, con la obligación de comunicarlo en el plazo más breve posible al juez que corresponda por el lugar, quien, tras analizar el informe médico que justifique esa medida extrema y escuchar en su caso a la persona, podrá convalidar la medida.
En el relato de una persona que se refería a un ingreso años atrás, argumentaba que el juez no llegó hasta la segunda semana de su ingreso. Es esta una cuestión que hemos podido analizar con ocasión de otros ingresos, en los que se han adoptado medidas de manera que la visita del juez competente se produce en el tiempo que la ley establece, no con esa demora con la que nos indica ocurrió en su caso, años atrás.
Cabe traer a colación a este respecto la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 182/2015, de 7 de septiembre de 2015 sobre la errónea interpretación, que en ocasiones se ha podido detectar, sobre el cómputo del plazo para regularizar judicialmente el internamiento psiquiátrico involuntario. La interpretación constitucionalmente adecuada del segundo párrafo del art. 763.1 LEC no permite intercalar plazos en las 72 horas previstas para la ratificación judicial de esa medida.
No se puede admitir una armonización en línea con el reconocimiento de un lapso temporal intermedio análogo al tiempo que el asunto tarda en ingresar en el órgano judicial al que por reparto corresponde conocer. Si se admitiera tal posibilidad, el rigor hermenéutico con que se han de abordar las limitaciones del derecho a la libertad personal quedaría sustancialmente atenuado, con el consiguiente detrimento de las garantías establecida en el art. 17.1 CE. La determinación del día a partir del cual se computa el plazo para la ratificación judicial del internamiento quedaría a expensas de un factor voluble e indeterminado, lo cual es incompatible con la certidumbre que debe ser inherente a cualquier medida privativa de libertad.
Concluye el Tribunal Constitucionalque desde la obligada pauta interpretativa que propicia la mayor efectividad del derecho fundamental a la libertad personal y la correlativa interpretación restrictiva de sus límites, la interpretación constitucionalmente adecuada del segundo párrafo del art 763.1 LEC no admite solución de continuidad entre la comunicación del internamiento involuntario, por parte de la autoridad médica, y el inicio del plazo de 72 horas establecido para la ratificación judicial de esa medida, ni permite intercalar plazos implícitos entre esos dos acontecimientos procesales.
El Tribunal no desconoce la finalidad del internamiento urgente por razón de trastorno psíquico, que es distinta de la que inspira la adopción de medidas cautelares en el proceso penal; no obstante ello, resalta que lo verdaderamente relevante de esa medida es la privación de libertad que comporta y, por tanto, su enjuiciamiento se sujeta a esa perspectiva.
Por otra parte, la continuidad asistencial, cuando es necesaria la coordinación entre la asistencia hospitalaria y la extra hospitalaria, puede quedar afectada si esa coordinación no responde a la necesidad de atención. Planteada esta interrogante con motivo de una queja, entendemos que merece un análisis detenido por parte de los profesionales, para determinar si se dan problemas de coordinación o una necesidad de más dispositivos para garantizar aquella continuidad de asistencia. Es una cuestión que hemos trasladado a los responsables sanitarios, para su estudio.
6. PERSONAS EN PRISIÓN
Antecedentes
Las personas en prisión representan uno de los colectivos más vulnerables en nuestra sociedad. Se trata de una realidad ante la que el Ararteko tiene la obligación de actuar, aun con la limitación que supone el hecho de que las competencias en materia penitenciaria no hayan sido transferidas a la Administración Vasca, con la excepción de la atención sanitaria y la educación. Nuestro deber en este sentido es doble:
• Por un lado vincular la perspectiva de esa transferencia, solicitada repetidamente por el ejecutivo autonómico, con la necesidad de una mejor inserción de la realidad penitenciaria en la sociedad, a través de la incidencia que tendría sobre los tres ámbitos en los que el Ararteko trabaja por hacerla posible:
- El de las instituciones autonómicas, forales y locales, como forma de potenciar al máximo, dentro de las limitaciones de la condena, el acceso de la población reclusa a la red normalizada de servicios sociales, educativos, sanitarios y de promoción laboral que aquéllas organizan y gestionan.
- El de la participación activa de las organizaciones no gubernamentales de iniciativa social, de manera que las necesidades regimentales de la prisión no interfieran, sino que tengan en cuenta, los itinerarios de inserción sociolaboral que diseñen con las personas a las que prestan su ayuda.
- El de la sociedad en su conjunto, potenciando su conciencia de que la cárcel no es una entidad lejana y ajena, sino una realidad de la que es necesario que nos responsabilicemos. Una necesidad cuya percepción aumenta no sólo por la proximidad geográfica de su gestión, sino ante todo en la medida en que la misma sea ejercida por instituciones que la comunidad siente como propias, ya sea por motivos identitarios o porque, en la práctica, son las mismas que intervienen cotidianamente en el resto de aspectos de su vida.
• Por otro lado solucionar, en la medida de nuestras posibilidades, los muchos problemas que se interponen entre la realidad de la cárcel y la función rehabilitadora que la ley asigna a la ejecución de la pena privativa de libertad. En el año del que se informa, cabe mencionar tres niveles de intervención en este sentido:
- Ante la Administración autonómica, que tiene encomendada la responsabilidad de velar por la salud de las personas que pueblan nuestras cárceles, las cuales son atendidas por la misma red sanitaria que el resto de la población. Es evidente la mejora que ello ha supuesto, tanto en términos de prevención como de diagnóstico y tratamiento.
- Hemos actuado ante las autoridades vascas también en relación con las actividades formativas o de promoción laboral en las que colaboran con la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, dependiente del Misterio del Interior. Asimismo hemos apoyado el trabajo de la red asociativa que las desarrolla, como espacio que facilita hoy por hoy la gran mayoría de los cumplimientos alternativos y el acceso al tercer grado. Tratamos de dar visibilidad a su trabajo ante las Direcciones de nuestras prisiones y la Administración de justicia, todo ello en colaboración con el Servicio de Apoyo a la Ejecución Penal y la Reinserción del Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco.
- Hemos tratado de atender, por medio de gestiones de buena voluntad, las quejas que se nos han nos han planteado en materia de condiciones de vida en módulos de mujeres con menores, clasificación penitenciaria, concesión de permisos, traslados y destinos y régimen sancionatorio. Todo ello en coordinación con la Defensora del Pueblo, competente al tratarse de actuaciones administrativas que siguen dependiendo del Gobierno del Estado.
Debemos agradecer en todo caso la actitud receptiva y colaboradora que, por regla general, vienen encontrando dichas gestiones por parte de las Direcciones de los centros penitenciarios de Araba-álava, Basauri y Martutene.
Esta labor ha contado asimismo con el apoyo, que ha sido mutuo, de las entidades que desde la sociedad civil trabajan en la reinserción de las personas en prisión. Compartimos con ellas el objetivo de hacer que no solo los poderes públicos, sino toda la sociedad, se responsabilice del uso que se hace en su nombre de la intervención penal, que conozca sus consecuencias y, en la medida en que no le parezcan asumibles desde parámetros de justicia social, promueva el diseño y gestión de un modelo penitenciario propio, un sistema de ejecución penal que no aumente la marginación, ni cronifique los factores que llevan a delinquir a la mayor parte de las personas que pueblan nuestras prisiones.
1. Quejas destacadas
Sirvan los casos que a continuación presentamos como muestra de nuestra intervención a todos los niveles que hemos mencionado:
1.1. Comunicación entre una madre presa y sus hijos menores de edad
Queja recibida
Acudió al Ararteko un menor con una carta de su madre, interna en la cárcel de Araba, a la que el Centro había prohibido toda comunicación con él y con su hermana pequeña. Así se había dispuesto por ser ambos víctimas del delito cometido por la reclamante, consistente en haberles sustraído de un centro de la Diputación Foral de Araba, la cual tenía encomendada su tutela a través de su Consejo del Menor. Se daba la circunstancia de que el padre se encontraba también en prisión por el mismo motivo.
Intervención del Ararteko
Recabamos la colaboración del Consejo del Menor, que nos indicó que no consideraba perjudicial para los menores que visitaran a sus padres. De hecho, en aras de su interés superior, entendía conveniente que retomaran dicha comunicación, y así lo había manifestado a las autoridades penitenciarias. Nos informó asimismo de que el hecho de no poder ver a su madre producía un gran malestar a sus tutelados.
Todo ello ponía en cuestión, a juicio del Ararteko, el ajuste a Derecho de la suspensión de comunicaciones entre la reclusa reclamante y sus hijos, y así lo manifestamos ante la Dirección del Centro Penitenciario. También lo hicimos ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, a pesar de nuestras limitaciones competenciales, al estar en juego los derechos de personas menores de edad. Le trasladamos la necesidad de resolver cuanto antes el expediente abierto a raíz de esta queja, y apelamos a las previsiones del Reglamento Penitenciario cuando, en el apartado II a) de su Exposición de Motivos, se refiere a la extensión de «el principio constitucional de protección a la familia al ámbito penitenciario, para paliar, en lo posible, la desestructuración de los grupos familiares que tengan varios miembros en prisión…».
Entendíamos, por otra parte, que el Consejo del Menor, en ejercicio de sus funciones tutelares, debería haber actuado en el mismo sentido ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria. Emitimos por ello laResolución del Ararteko de 15 de diciembre de 2015, por la que se recomienda a la Diputación Foral de álava que defienda, ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, los derechos de los y las menores sujetos a su tutela cuyos progenitores se encuentren en prisión.
Resultado
El Juzgado de Vigilancia Penitenciaria levantó la suspensión de las comunicaciones, estableciendo un régimen de visitas en los términos que el Consejo del Menor entendió más conveniente para los menores. La Diputada Foral de Servicios Sociales, por su parte, respondió al Ararteko aceptando su recomendación y señalando que había cursado las instrucciones pertinentes para que se tuviera en cuenta en lo sucesivo.
1.2. Consideración de la pareja de un interno como «allegada íntima», a efectos de comunicaciones
Queja recibida
La pareja de un interno de la prisión de Araba pidió ayuda al Ararteko, tras ver denegada su solicitud de poder mantener con él una comunicación vis a vis. El Centro había considerado que no estaba acreditado que concurriera en la reclamante la condición de allegada íntima, necesaria para autorizar este tipo de comunicaciones.
Intervención del Ararteko
La queja incidía en un ámbito de la actividad administrativa que excede de nuestras competencias de control, por corresponder al Ministerio del Interior. Sin embargo, antes de remitir el caso a la Defensoría del Pueblo estatal, nos dirigimos a la Dirección de la Prisión para explorar la posibilidad de acreditar la relación estable que unía a esta pareja, en los términos en que la exigen tanto los arts. 53 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 45 del Reglamento Penitenciario como la jurisprudencia que los ha aplicado.
A efectos de poder mantener comunicaciones especiales, las personas presas y sus familiares o allegados íntimos deben aportar, como norma general, acreditación documental de la existencia de dicha relación (libro de familia, certificado de pareja de hecho, certificado de empadronamiento en el mismo domicilio….). En el supuesto de que no sea posible cumplir este requisito, la práctica penitenciaria viene exigiendo a los solicitantes una “relación de estabilidad de seis meses”, que en el caso de la prisión de Araba se reducen a dos meses. La existencia de esta relación se objetiva mediante el mantenimiento de otro tipo de comunicaciones (ordinarias en calidad de amigos, telefónicas….), de forma regular, durante el citado periodo de tiempo.
En este sentido, pusimos de manifiesto a las autoridades penitenciarias que, si bien las personas a las que nos referimos no estaban en condiciones de acreditar documentalmente una relación de convivencia, pues ambos residían en casa de sus padres, hablaban regularmente por teléfono, mantenían correspondencia escrita prácticamente a diario y la reclamante acudía todas las semanas a comunicar con su novio acompañada de la madre de este, además de la colaboración que su familia había ofrecido para la reinserción sociolaboral del interno.
Resultado
En atención a las circunstancias expuestas, el Centro decidió otorgar a la reclamante, a los efectos solicitados, la condición de allegada íntima.
Por otro lado, la Junta de Tratamiento elevó propuesta de clasificación del interno en 3º grado de tratamiento, con el fin de que pudiera asistir al COTA (Centro de orientación y tratamiento de adicciones) de Vitoria, y atender la oferta laboral recibida con el apoyo de la familia de la reclamante. Ello permitiría al interno abandonar de forma diaria el establecimiento durante el horario diurno, reanudando con normalidad sus relaciones familiares y sociales.
2.Contexto normativo y social
A la luz de las últimas estadísticas publicadas al cierre del presente informe, se confirman dos tendencias que vienen marcando, en los últimos años, el contexto de nuestra intervención en este ámbito: el descenso en el número de personas presas en España, y el descenso en el número de delitos.
Por lo que se refiere al primer aspecto, a lo largo de 2015 se han seguido sintiendo los efectos de las reformas operadas por la Ley Orgánica 5/2010, de reforma del Código Penal, que rebajó las penas para determinados delitos contra la salud pública, cuya penalidad originaria atentaba contra el principio de proporcionalidad. Y así, tras 20 años de continuo aumento, la población reclusa ha descendido un 13% en un lustro, con una reducción de los presos extranjeros en torno al 30%, y una caída media de 1500 internos al año.
Al caracterizar el perfil tipo de las personas en prisión, la memoria del Ministerio del Interior lo describe como el de un varón (92% de los casos), español, y cumpliendo condena por «delitos contra el patrimonio y el orden socioeconómico». Si bien con un 37,7% esta tipología delictiva sigue siendo la mayoritaria en prisión, su peso disminuye año a año, lo mismo que el del segundo grupo más numeroso, que es el de tráfico de drogas (un 23,8% del total de los penados). Ambas tipologías son en la actualidad la causa de un 61,5% de las condenas, pero hace una década eran el motivo de encarcelamiento del 80% de las personas en prisión.
Un 30% de las personas presas son de nacionalidad extranjera, y un 13% está en la cárcel de manera preventiva. Tres de cada cuatro internos penados (71,2%) tiene edades comprendidas entre los 31 y los 60 años de edad, siendo los 39,7 años la edad media del recluso ya condenado, mientras que baja a los 37,8 años en el caso de los preventivos.
En cuanto al descenso de la delincuencia, y por lo que se refiere a Euskadi, a falta de los datos del último trimestre, las estadísticas de la Ertzaintza lo cuantificaban en un 3,91% respecto al año anterior, aplicable a prácticamente todos y cada uno de los tipos penales. La tasa de infracciones por 1.000 habitantes ha bajado en nuestra Comunidad de 29,95 a 28,78, lo que consolida la tendencia iniciada en 2012 y constituye la realidad delincuencial más baja de los últimos diez años.
Basándose en estos datos, laFiscalíaadvertía un año más, en su Memoria 2015, respecto a la «sobreutilización» que se hace en España de la pena de prisión. La Fiscalía incide, en este sentido, en la «paradoja» que supone el hecho de que en España los niveles de criminalidad (44 delitos por cada mil habitantes) estén muy por debajo de la media de la Unión Europea (62 delitos), mientras que la tasa de personas encarceladas (140 personas por cada 100.000) es una de las más altas de los países de Europa Occidental, por encima de países como Portugal, Italia, Francia, Holanda o Alemania.
En el mes de julio entró en vigor la polémica reforma del Código Penal (CP), frente a la que esta institución alertó, entre otros aspectos, de la presión que ello puede producir sobre nuestro sistema penitenciario como consecuencia de algunas de las modificaciones en materia de ejecución penal, que afectan principalmente a cuatro aspectos:
• La clasificación directa en tercer grado prevista en el art. 36.3 CP.
• La nueva regulación de la libertad condicional como «suspensión de la ejecución del resto de la pena» de los arts. 90, 91 y 92 CP, así como la supresión del régimen de sustitución de las penas del art. 88 del CP de 1995. Se trata con ello de evitar la sucesión de incidentes dilatorios en la ejecución (petición de sustitución tras suspensión denegada o revocada, o viceversa), estableciendo un único régimen de suspensión en el que, entre otras reglas y condiciones, puede plantearse ahora la imposición de trabajos en beneficio de la comunidad o multa.
• La sustitución de la ejecución de la pena de prisión por la expulsión de personas extranjeras, prevista en el art. 89 CP. Con el objetivo de incidir sobre los altos porcentajes de población extranjera en prisión, se impone, con contadas excepciones, la expulsión sustitutiva de los extranjeros penados que alcanzaren el tercer grado penitenciario y/oles sea concedida lalibertad condicional. Una de tales excepciones es el arraigo familiar, siendo varias las personas que acudieron por este motivo ante el Ararteko a lo largo del año, alegándolo como impedimento para su expulsión. Los requisitos para su acreditación, así como otros criterios para la aplicación de esta medida, fueron desarrollados por la Fiscalía General del Estado en su Circular 7/2015.
• La introducción de la nueva modalidad punitiva de la prisión permanente revisable. Especial consideración ha merecido para el Ararteko este último aspecto de la reforma, cuya constitucionalidad fue cuestionada ante el TC por todos los grupos de la oposición, apelando a cuatro artículos de la Ley Fundamental: el 15.1, que prohíbe penas crueles e inhumanas, pues el hecho de que sea«revisable» no impide que pueda ser mantenida prácticamente hasta el final de la vida; el 17, que regula el principio de proporcionalidad; el 25.1, ya que no es una pena determinada, sino que se prolonga en el tiempo incluso hasta la muerte del reo; y el 25.2, al restringir la posibilidad de reinserción
En todo caso, el calado de las reformas a las que hemos asistido en esta materia a lo largo del bienio 2014-2015 hace necesaria una labor de armonización, que las Jornadas de Fiscales de Vigilancia Penitenciaria celebradas en 2015 echaban en falta en dos ámbitos:
• por una parte el normativo, pues la entrada en vigor de las reformas introducidas por Ley 23/2014, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, así como la Ley Orgánica 1/2015, de reforma del CP y la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, determinan la urgente necesidad de una modificación de la Ley Orgánica General Penitenciaria, el Reglamento Penitenciario y la Disposición Adicional 5ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Así lo hemos comprobado, por ejemplo, con ocasión de expedientes de suspensión-sustitución, en que la nueva naturaleza de la «prestación o medida» (art. 84 CP) que condiciona la suspensión la sitúa fuera del ámbito de aplicación delart. 49 CP, por lo que el control de su cumplimiento no será ya del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, sino que vuelve al tribunal sentenciador.
• Por otra parte, en los criterios de aplicación de las nuevas disposiciones, algunas de las cuales han seguido provocando controversias a lo largo del año. Entre ellas, la generada por la Ley Orgánica 7/2014, que tras un largo retraso vino a trasponer la Decisión Marco 2008/675/JAI, del Consejo de Europa, de 24 de julio de 2008, si bien limitando su alcance, al señalar el 15 de agosto de 2010 como fecha a partir de la cual serán tenidas en cuenta a estos efectos las condenas dictadas por un tribunal de otro Estado miembro de la Unión Europea. Ello suscitó las críticas de cualificados operadores jurídicos, que a lo largo del año han insistido en que la forma en que España había llevado a cabo la trasposición incumplía el mandato de la Comisión, y han planteado públicamente tres vías para corregir la situación: el planteamiento de un recurso de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por transposición incorrecta de la norma comunitaria; la interposición de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, que podría dar lugar al planteamiento de la oportuna cuestión previa ante el TJUE; y por último, el planteamiento de un recurso ante el Tribunal de Estrasburgo fundamentado en los artículos 5 y 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Fue en ese contexto que la Comisión Europea, en su respuesta E-004375/2015 a la pregunta escrita que le fue formulada al respecto, declaró “estar al corriente de las decisiones de los tribunales españoles y de los votos particulares”, así como que se estudiaría la situación con vistas a garantizar la correcta aplicación, en la práctica, del acervo de Derecho de la Unión Europea por parte de todos los Estados miembros.
En el apartado jurisprudencial debe mencionarse, por su relevancia en relación con algunas de las quejas recibidas en esta institución, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 14 de septiembre de 2015. En ella se confirma la Resolución del Gobierno Vasco por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, y en particular en lo que se refiere a las subvenciones concedidas al “Proyecto para garantizar el derecho a la educación de las cárceles”. Al respecto señala la Sala que aunque la subvención tenga como principales destinatarios a personas acusadas o condenadas por delitos relacionados con el terrorismo, no por ello se atenta a los derechos a la paz, la convivencia y la libertad, ni se infringe el deber de deslegitimación social, ética y política del terrorismo.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones.
3.2. Reuniones con la Administración
Ha sido constante durante el año el contacto mantenido con la Viceconsejería de Justicia, de la que depende el Servicio Vasco de Gestión de Penas, en torno a cuestiones relacionadas con los itinerarios de inserción sociolaboral.
También hemos tenido ocasión de trabajar con responsables de Osakidetza, cuya colaboración ha sido determinante para la resolución de cuantos expedientes se han planteado en materia de sanidad penitenciaria.
3.3. Participación en actos, cursos y conferencias
A lo largo del año han sido varias las ocasiones en que esta institución ha tomado parte como ponente en seminarios especializados sobre la condición de las personas presas, en tres ámbitos principalmente:
• En el universitario, hemos tenido oportunidad de exponer las líneas de nuestra intervención en el área y el diagnóstico del Ararteko sobre la situación de nuestras prisiones, en el marco de diversos cursos de postgrado de la Universidad del País Vasco.
• En el de la red asociativa, a través de los encuentros organizados por las entidades de iniciativa social que trabajan en el entorno penitenciario, sobre el abordaje multidisciplinar de los itinerarios de reinserción social y laboral. En este mismo ámbito, participamos activamente en una jornada de trabajo sobre la experiencia catalana tras la asunción de las competencias penitenciarias.
• En el institucional, el Ararteko ha expuesto su análisis de la realidad penitenciaria en relación con dos colectivos específicos:
- Mujeres: Con ocasión del Día Internacional de lucha contra la violencia hacia las mujeres, el Ararteko organizó en el Parlamento vasco una conferencia internacional, con aportaciones de la Judicatura, la investigación universitaria y las entidades de iniciativa social que trabajan en este entorno.
- Personas condenadas o en prisión por delitos relacionados con el terrorismo: distintos seminarios y foros de reflexión convocados por la Secretaría de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco
Esta institución participó asimismo en el acto que se celebró, en la prisión de Martutene, en recuerdo del personal del Centro que fue víctima del terrorismo.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Debemos comenzar señalando que la integración de la sanidad penitenciaria en Osakidetza, más allá de disfunciones puntuales, sigue siendo valorada unánimemente como factor que ha mejorado la atención. Ello da cuenta del éxito del modelo asistencial penitenciario en materia de salud, que define el recurso sanitario en prisión como una parte más de la estructura global de asistencia sanitaria pública. Las quejas recibidas durante el año han sido debidamente atendidas por Osakidetza, siendo dos los ámbitos en los que trabajábamos para corregirlas al cierre del informe: por un lado, los retrasos observables en determinadas especialidades médicas, como consecuencia de la escasez de medios para el traslado a consulta de los y las pacientes que se encuentran en prisión; por otro, el control de la administración de fármacos.
Esta positiva evolución se extiende también a la atención que reciben las personas presas con patologías mentales, cuya mayor vulnerabilidad hace que nos refiramos específicamente a ellas. Persisten sin embargo carencias, que el Ararteko expuso en el mes de noviembre ante la Comisión de Derechos Humanos, Igualdad y Participación Ciudadana del Parlamento Vasco. Lo hizo basándose en las conclusiones de su Informe Extraordinario La atención sociosanitaria a la salud mental de las personas privadas de libertad en la CAPV, un mes después de que fueran refrendadas, con ocasión del Día Mundial de la Salud Mental, por las entidades de iniciativa social que trabajan en los dos ámbitos de las políticas públicas más directamente afectados: por un lado, el penitenciario, a través de la red ESEN (Espetxe Sarea Euskadi-Nafarroa); por otro lado, el de la salud mental, a través de la Federación de Euskadi de Familiares de Personas con Enfermedades Mentales (FEDEAFES), entidad cuya labor en prisión a lo largo del año merece ser destacada, a nuestro juicio, por su solvencia y profesionalidad.
Han proseguido, por otra parte, las gestiones de esta institución para conseguir que la red vasca de salud mental atienda a las personas de la Comunidad Autónoma Vasca que, presentando patología psiquiátrica crónica, se vean incursas en procedimientos judiciales penales o estén cumpliendo penas o medidas con ocasión de los mismos. Entendemos que dicha atención debiera poder prestarse a toda persona a la que se haya impuesto una pena o medida que se ejecute en Euskadi, con independencia de la ubicación y el ámbito jurisdiccional del órgano judicial que la haya acordado. Por todo ello, hemos venido trabajando para promover la colaboración interinstitucional entre las administraciones vascas y las autoridades judiciales a las que corresponde, en última instancia, valorar la adecuación de un determinado recurso hospitalario a la realidad de la persona a la que se haya impuesto la medida en cuestión, tanto desde el punto de vista del tratamiento como del de la seguridad.
4.2.Del resto de aspectos que han sido motivo de queja en cada uno de los centros penitenciarios de nuestra Comunidad, presentamos a continuación los que a la fecha de cierre del informe permanecían irresueltos:
• En la prisión de Araba-Álava, las entidades no gubernamentales con las que nos hemos entrevistado denunciaban las siguientes carencias:
- Desatención de las personas clasificadas en tercer grado que continúan en las antiguas instalaciones de Nanclares, por causa de las deficientes condiciones de salubridad, frío y humedad en que se encuentran estas. Los internos e internas carecen en ellas de atención médica y del resto de servicios que debe ofrecer un centro penitenciario. La situación resulta especialmente penosa para las personas que deben permanecer en sus instalaciones durante todo el fin de semana. Al salir a sección abierta, por otra parte, el hecho de no estar empadronados impide el acceso a la Tarjeta Sanitaria y a la atención de especialistas.
- Relación de presos y entidades con el funcionariado: el contacto resulta distante e impersonal. Si la sociabilidad despatologiza, la estructura material de la prisión despersonaliza. Relacionado con lo anterior, persiste el problema del aislamiento de las personas presas que no asisten a los talleres. No salen en todo el día de su módulo, cada uno de los cuales tiene su propio patio, más pequeño aún en el caso de los módulos de enfermería y mujeres.
- Transporte y accesibilidad: El Centro sigue sin contar con una parada de autobús, a pesar de que las entradas y salidas de internos e internas en régimen abierto, familiares, visitas de profesionales y entidades colaboradoras, etc. hacen que el Centro genere a diario más movimientos de personal que algunas localidades que cuentan con transporte público.
- Empadronamiento, que no se produce, como debiera, en todos los casos. Ello produce múltiples problemas a las personas internas, principalmente con vistas al acceso a la sanidad y a servicios y beneficios sociales, paradójicamente en el momento en que más los necesitan, como es el del paso a régimen abierto.
• En Martutene, los puntos más problemáticos son los siguientes:
- Se repiten las quejas por las condiciones materiales del edificio, desde su humedad y oscuridad hasta la deficiente comunicación en los locutorios.
- La sección abierta, concebida para albergar tan sólo a personas clasificadas en tercer grado que salen a las 7 y vuelven a las 23 horas, sufre especialmente esta falta de adecuación como consecuencia de la superpoblación. Y es que muchas personas internas que, por su clasificación, podrían hacer vida en semilibertad, se ven obligadas sin embargo a permanecer en ella, ya sea por causa de sanción, o por no contar en el exterior con actividades laborales, formativas o de inserción social. Todo ello pone de manifiesto la necesidad de un Centro de Inserción Social (CIS) en Donostia-San Sebastián.
- Hay una queja generalizada entre los abogados y abogadas sobre la excesiva a apelación a razones de «seguridad» y de «protección de datos» para limitar su acceso a los datos de sus clientes que constan en su expediente, y que precisan para su defensa y representación.
• En Basauri, además de los problemas ya mencionados en otras partes de este informe, existen dos ámbitos de queja específicos, que se repiten además año tras año:
- los procesos individuales de inserción se ven truncados por traslados a prisiones fuera de Euskadi (fundamentalmente, Dueñas, Villabona, Burgos y Teixeiro) en que no existen los recursos aquí disponibles. Se echa en falta, en este sentido, una mayor vinculación de los destinos a los procesos de tratamiento, así como que éstos constituyan la columna vertebral de las decisiones que se adopten en materia de permisos, salidas y participación en actividades formativas. También en Bizkaia hace falta un CIS.
- carencias de personal de tratamiento, como consecuencia de bajas no cubiertas. En cuanto a la plaza de jurista, si bien en teoría figuraba como cubierta, en la práctica no estuvo ocupada desde el mes de septiembre hasta el cierre del presente informe, con las repercusiones negativas que ello produce a los internos en relación con el retraso de informes, particularmente en materia de revisiones de condena, refundiciones y responsabilidades civiles.
4.3. Resulta contradictorio, y atenta contra el principio de igualdad, que las personas penadas que hacen vida fuera de prisión por necesidades terapéuticas (art. 182 RP) no puedan percibir la Renta de Garantía de Ingresos (RGI). Sus gastos de manutención no reciben ningún tipo de cobertura institucional, por lo que en su situación, y siempre que se cumpla con el resto de requisitos, concurren las mismas razones que justifican la concesión de la RGI al resto de personas en tercer grado, las cuales sí las reciben. Dicha situación penitenciaria no anula la virtualidad de ninguno de ellos, ni el fundamento de la ayuda.
Muchas de las personas que están en tercer grado restringido, ordinario o telemático, también son objeto de intervenciones terapéuticas relacionadas con sus adicciones sin que por ello se les prive del acceso a la RGI Igualmente se concede la RGI a todas las personas que se encuentran sometidas a tratamientos de toxicomanías o de carácter psiquiátrico pero que no están cumpliendo una pena, y no a las que lo hacen por disposición del Reglamento Penitenciario, siendo las situaciones sociales de base a valorar en uno y otro caso idénticas.
En definitiva, la clasificación en tercer grado por la vía del art. 182 RP no puede ser excluyente del acceso a la RGI, y privar de ella a las personas que se encuentran en esta situación no solo conculca el principio de igualdad, sino que compromete seriamente las posibilidades de inclusión social de un colectivo en situación de especial vulnerabilidad.
4.4. En relación con el apoyo que reciben las personas presas desempleadas, observamos un margen de mejora en la necesaria coordinación interinstitucional, que cabe identificar a dos niveles:
Por un lado, entre Lanbide (encargado de la asistencia en la búsqueda de empleo) y el Servicio Público de Empleo Estatal (que gestiona esta ayudas), tanto al ingresar en prisión como al salir de ella. Lo ideal, en este sentido, sería que el abordaje de ambas ayudas fuera integral, haciendo un estudio de las necesidades de la persona, para cubrirlas con el subsidio complementado, en la medida en que fuera necesario, por la RGI. Para ello, sin embargo, sería necesario un nivel de coordinación interinstitucional que esta institución trabaja por propiciar.
Por otro lado, venimos interviniendo ante disfunciones que hemos percibido en la gestión, por parte de los servicios sociales de base, de solicitudes de ayudas que ofrecen de las Diputaciones Forales, así como solicitudes de padrón que las personas internas precisan para acreditar su arraigo. Y es que existen ayuntamientos que, al ser remitidas por los servicios sociales de la prisión, exigen distintos medios de acreditación de la voluntad de la persona interna que parecen obviar el hecho de que esta se encuentra en prisión, y que en la práctica dificultan o retrasan su concesión más allá de lo razonable, olvidando la razón de ser de los servicios penitenciarios de trabajo social. También hemos identificado buenas prácticas como la del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, siendo su modelo la base sobre la que propiciaremos un protocolo de relación entre los servicios sociales de base y los penitenciarios.
4.5. A lo largo del año del que informamos, el Ararteko ha continuado manifestando, a través de su intervención en seminarios especializados y declaraciones públicas, su criterio favorable a un cambio en el en los mismos términos de defensa de los Derechos Humanos de todas las personas que tiene expresados, desde hace años, en cuantos foros jurídicos viene participando.
Teniendo en cuenta que el año no ha registrado avances significativos al respecto, esta institución considera su deber reiterar la demanda de que todas las personas presas cumplan su condena en cárceles próximas a sus lugares de origen para satisfacer un triple objetivo: favorecer su reinserción social, tal como exige el ordenamiento jurídico; evitar el desarraigo social de los penados, favoreciendo sus vínculos sociales; y acabar con los efectos negativos, costes y riesgos que el alejamiento comporta para familiares y amigos, que no son justificables de ningún modo y que son perfectamente evitables en la actual situación. Las quejas que al respecto hemos recibido este año señalaban específicamente el perjuicio que ello viene produciendo a las personas menores de edad. Por otra parte, venimos pidiendo que la Administración penitenciaria facilite la aplicación de las normas legales que prevén la excarcelación, con las cautelas que sean necesarias, de los internos que padezcan enfermedades graves e incurables.
4.6. En relación con la práctica de cacheos y registros con desnudo integral o métodos invasivos de la intimidad, hemos tenido ocasión de pronunciarnos a raíz de las quejas recibidas por la práctica establecida en determinadas prisiones del Estado, que comenzaron a exigir, de forma sistemática, que los familiares de las personas internas condenadas por terrorismo se desnudaran para poder mantener una comunicación vis a vis. En línea con los criterios señalados por los fiscales de Vigilancia Penitenciaria en su encuentro de 2015, sostuvimos que es insuficiente la invocación de meras sospechas genéricas de introducción de drogas u otros efectos prohibidos para motivar la realización de este tipo de controles. En tanto en cuanto los visitantes disfrutan de todos sus derechos, entre ellos a la intimidad y la integridad moral, no cabe una afectación genérica de los mismos con el fin de mantener la seguridad en los establecimientos penitenciarios, sino que sería preciso atender a dicha necesidad mediante la individualización de cada caso.
4.7. Compartimos por último, y hacemos nuestra, la necesidad expresada por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Euskadi, cuando entre las necesidades para el periodo comprendido entre los años 2016 y 2020 incluyó la creación de un Juzgado de Vigilancia Penitenciaria en Vitoria-Gasteiz, en atención al volumen de trabajo que pesa sobre el único actualmente existente y a que la mayor parte de ese trabajo, como es lógico por su dimensión, surge del Centro Penitenciario de Araba-álava.
7. PERSONAS GITANAS Y OTRAS MINORÍAS CULTURALES
Antecedentes
El Ararteko presta atención especial a las dificultades y necesidades del pueblo gitano, como minoría cultural que ha sufrido una marginación social y política y que exige de políticas de promoción de igualdad, lucha contra la discriminación y reconocimiento de su identidad cultural. En este apartado recogemos las actuaciones del Ararteko que les afectan y mencionamos algunos elementos significativos que se han destacado este año.
1. El área en cifras
Las quejas que recibimos que afectan a personas gitanas se analizan, por regla general, en las distintas áreas del Ararteko al tratarse de cuestiones similares a las que nos traslada el resto de la ciudadanía. En ese sentido es difícil hacer referencia a un número concreto.
Las personas gitanas acuden a esta institución principalmente por dificultades para disponer y mantener una vivienda, para acceder a prestaciones económicas y a los servicios sociales, así como para inscribirse en el padrón municipal y ser consideradas vecinas de un municipio. Otro motivo de queja está referido al hecho de que, en ocasiones, residen en barrios que han sufrido un deterioro urbanístico y requieren de un procedimiento de regeneración urbanística. También suelen ser objeto de queja los problemas en las relaciones vecinales.
Este año destacamos como elemento a valorar la recepción de un menor número de quejas presentadas expresamente por personas gitanas en las que se haga mención a su condición de gitano o gitana como elemento que haya afectado en la decisión de la Administración.
2. Quejas destacadas
2.1. Suspensión y denegación de prestaciones económicas
Hemos recibido quejas que afectan a la modalidad de la Renta Complementaria de Ingresos de Trabajo. Esta modalidad de Renta de Garantía de Ingresos permite complementar los ingresos de trabajo con una ayuda para garantizar que la cantidad mensual que la unidad familiar percibe sea digna, para evitar el efecto desincentivador que a veces puede implicar el trabajo en condiciones precarias. La Ley 18/2008 de Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social prevé el abono de una Renta Complementaria de Trabajo en los casos en los que existen ingresos por trabajo limitados. Para ello se excluye del cómputo determinado porcentaje de ingresos procedentes de una actividad laboral por cuenta propia o ajena. Las personas gitanas trabajan en actividades como la venta ambulante y se organizan en cooperativas que presentan ciertas especificidades. Las actividades que llevan a cabo no suelen implicar unos ingresos elevados, por lo que en muchas ocasiones son compatibles con la percepción de la Renta de Garantía de Ingresos en su modalidad Complementaria de Ingresos de Trabajo. La manera en la que se reflejan estos ingresos en documentos contables o respecto a la normativa fiscal es especial. En este sentido, con independencia de que la normativa debe ser la misma, entendemos de interés el profundizar el conocimiento sobre la manera en la que se desarrollan las actividades laborales por parte de las personas gitanas para poder valorar si determinadas conductas o actividades entran dentro de la cobertura de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social. Esta mejora del conocimiento mutuo puede favorecer, así mismo, las actuaciones orientadas a propiciar el empleo de las personas gitanas.
Siguiendo este mismo hilo conductor, las quejas que afectan a las personas gitanas reflejan, en ocasiones, una dificultad para ajustarse a los requisitos establecidos en la normativa cuando de fondo acreditan una carencia de recursos económicos y una situación de exclusión social. También tiene una incidencia notable la manera de entender algunas pautas culturales: los vínculos familiares entre las personas gitanas. En un expediente de queja, Lanbide exigía la presentación de una escritura de propiedad de una vivienda que no está inscrita en el Registro de la Propiedad, en otro se exigía acreditar que ha habido un divorcio cuando no ha habido relación en un periodo largo de tiempo y la presentación de una demanda de divorcio puede dar lugar a dificultades en las relaciones entre familias gitanas. Son algunos ejemplos que muestran que la clave cultural y de exclusión social grave es importante en el diseño y aplicación de la política de garantía de ingresos. Sobre todo cuando se ha reconocido por parte del propio Departamento de Empleo y Políticas Sociales que no se está cubriendo el 100% de las situaciones de exclusión social grave. En este sentido la interlocución y el diálogo con las asociaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las personas gitanas y en el reconocimiento cultural puede ayudar a mejorar la aplicación de la normativa y hacer más efectivas las acciones dirigidas a la inclusión social y laboral de las personas gitanas.
Otra queja a destacar en materia de prestaciones económicas es la presentada por una asociación de defensa de derechos de las personas gitanas que tiene por motivo la disconformidad con la denegación del acceso al documento de criterios de Lanbide.
Concretamente, el reclamante manifestó en su escrito de queja que, a pesar de haberse dirigido en diferentes ocasiones a la dirección de una oficina de Lanbide, había declinado entregar una copia del escrito de criterios utilizado por Lanbide. En el área de Inclusión Social del Capítulo II del presente Informe, hacemos mención a una actuación de oficio en la que trasladábamos la preocupación manifestada por parte de personas a título individual, servicios sociales municipales y organizaciones sociales por la falta de transparencia que implicaba la no publicación del documento de criterios utilizado por Lanbide en la gestión de la RGI.
Asimismo, entendíamos que debía darse publicidad al contenido del documento mediante la elaboración de una Orden del consejero del Departamento de Empleo y Políticas Sociales.
Finalmente, mostramos nuestra preocupación en relación con la necesidad de que se haga una reflexión sobre las dificultades que implica la falta de difusión del referido documento que contiene los criterios que Lanbide utiliza para la gestión de las prestaciones sociales, cuando se trata de un documento fundamental en las decisiones de este organismo autónomo.
Lanbide ha compartido la opinión del Ararteko de que el citado Documento de criterios, con un contenido parcialmente distinto debería ser objeto de aprobación formal mediante Orden del consejero de Empleo y Políticas Sociales o Resolución del director general de Lanbide, así como de la publicación en el Boletín Oficial del País Vasco, para (el) general conocimiento tanto de los posibles usuarios del Sistema Vasco de Inclusión Social o beneficiarios de sus prestaciones como de cualquier operador o interesado en dicho Sistema.
Hemos procedido el cierre del presente expediente al entender que Lanbide ha adquirido el compromiso de positivización y posterior publicación de los criterios para su general conocimiento. El Ararteko hará un seguimiento de dicho compromiso, permaneciendo a la espera de que Lanbide incorpore las mejoras señaladas.
2.2. Otras dificultades
Este año no hemos tramitado ninguna queja que afecte a la dificultad para la inscripción en el padrón de personas gitanas; de hecho, las quejas o dificultades trasladadas a esta institución con esta problemática se han reconducido.
Entre los problemas detectados sigue persistiendo la dificultad para el alquiler de viviendas que se ofrecen al colectivo gitano, en ocasiones por las reticencias a alquilar por parte del propietario o por los prejuicios que traslada la Comunidad de Propietarios al dueño de la vivienda que ha decidido alquilarla a personas gitanas. A ello se añade que el precio del alquiler de una vivienda en el mercado privado es elevado, lo que dificulta el acceso a la vivienda.
Con relación a la vivienda pública, las viviendas sociales y de protección oficial han sido una garantía fundamental que ha permitido que puedan disfrutar del derecho a una vivienda. Las quejas que hemos recibido son similares a las que se reciben por parte de otros colectivos y personas, por lo que nos remitimos al área de Vivienda del Informe.
2.3. Actuaciones en barrios degradados
El año pasado hacíamos mención a una actuación de oficio que habíamos concluido al inicio del año 2015, Resolución del Ararteko, de 13 de enero 2015, por la que se finaliza la actuación de oficio relativa a las actuaciones del Ayuntamiento de Sestao en materia de gestión del padrón municipal, del proceso de regeneración y sobre algunas cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana, en la que concluíamos, respecto al proceso de regeneración de Sestao: “El proceso de regeneración de Sestao no ha terminado por lo que las recomendación que contenía la Resolución del Ararteko de 6 de noviembre de 2006 se mantienen vigentes. Las necesidades que presenta Sestao afectan a diferentes ámbitos, además del urbanístico y de acceso a la vivienda, hay una parte de población importante en situación de desventaja social (por diferentes motivos, entre ellos por ser parados de larga duración por pertenecer a minorías étnicas o con dificultades para acceder al empleo que requiere de políticas sociales inclusivas. En los últimos años Sestao ha sido objeto de mejoras urbanísticas, se han reformado edificios, carreteras y urbanizado terrenos. Las actuaciones realizadas son insuficientes para hacer frente a la situación social, urbanística y económica de Sestao. Se hace preciso retomar el pacto interinstitucional para proponer políticas públicas con la correspondiente dotación económica que incidan en la transformación social y económica de Sestao e incorporar la participación de todos los agentes públicos y privados implicados en el desarrollo social, laboral y económico de la Margen Izquierda del Nervión”.
Este año mencionamos una intervención con relación a una vivienda en el Barrio de Txabarri en Sestao. La queja pone en nuestra consideración las dificultades para hacer frente a las obligaciones de rehabilitación del mencionado inmueble. El edificio está calificado –dentro del Plan Especial de Rehabilitación Integral de Txabarri-El Sol– como edificio a rehabilitar a través de la intervención privada.
Según expone en su reclamación se han realizado diversas intervenciones para rehabilitar el inmueble con ayudas de las subvenciones municipales y de la sociedad Sestao Berri.
En opinión de la persona que presentó la queja, los requisitos para las ayudas públicas para la rehabilitación plantean problemas en el caso de intervenciones urgentes (termitas) o sobrevenidas (viga estructural dañada). Asimismo, expone las dificultades para hacer frente al pago de las derramas que otros propietarios no pueden hacer frente.
El Ayuntamiento de Sestao nos ha remitido información sobre el proceso de rehabilitación de este edificio y otros aspectos relaciones con la rehabilitación de área de Txabarri-El Sol.
Entre las consideraciones remitidas hemos recordado que en el marco del contenido del derecho de propiedad y de la legislación urbanística, los propietarios de los terrenos tienen el deber legal de conservarlos en unas condiciones de seguridad y salubridad mediante los trabajos y obras precisas. El cumplimiento de las mencionadas condiciones será fiscalizado por el ayuntamiento correspondiente, de conformidad con lo previsto en la legislación urbanística y, subsidiariamente, por el órgano competente en materia de vivienda del Gobierno Vasco.
El Ayuntamiento de Sestao nos ha informado de las actuaciones impulsadas para la rehabilitación del inmueble a iniciativa de la comunidad de propietarios. Estas actuaciones han permitido la inspección técnica de la edificación y la determinación de un programa de obras a ejecutar por los propietarios con las medidas de fomento de la rehabilitación aprobadas tanto por el Gobierno vasco como por el Ayuntamiento.
Hemos trasladado que las dificultades de alcanzar acuerdos entre los propietarios o hacer frente a las obligaciones económicas es una cuestión de complicada resolución dado su carácter jurídico privado. Los aspectos particulares de la comunidad de propietarios, salvo en cuestiones de asistencia o acompañamiento técnico, son cuestiones privadas que exceden las labores de intervención de las administraciones.
En todo caso, las dificultades de acuerdos entre los propietarios, no deben impedir ni retrasar el correcto cumplimiento de las obligaciones de conservación de los inmuebles. En aquellos casos en los que el ayuntamiento tenga conocimiento del incumplimiento de las obligaciones urbanísticas tiene la obligación de intervenir mediante los mecanismos de control previstos.
En las distintas actuaciones que ha llevado a cabo esta institución que afectan a Sestao, se ha comprobado la necesidad y oportunidad de que las actuaciones urbanísticas vayan acompañadas de un seguimiento social que permita a las personas disponer de una información adecuada sobre los derechos sociales de los que son titulares y una atención social ajustada a las necesidades de las familias y a la existencia de niños y niñas. En esta comunidad de propietarios algunos de los vecinos y vecinas se encuentran en situación de exclusión social por lo que sería conveniente que se atendiera adecuadamente a dicha necesidad de acompañamiento.
Hemos concluido que el Ayuntamiento de Sestao debe continuar con su labor inspectora y comprobar el efectivo cumplimiento de las obligaciones de conservación y rehabilitación de estos inmuebles respecto a la inspección técnica de los edificios y, en su caso, de las ordenes de ejecución que garanticen la función social de la propiedad que conlleva el deber de conservación, mantenimiento y rehabilitación.
2.4. Otras quejas
Hemos recibido quejas con relación a la falta de actuaciones por parte de un Ayuntamiento con denuncias debidas a problemas de convivencia, salubridad, higiene y contaminación acústica en la que no se deducía ninguna actuación irregular. Hemos concluido que las administraciones públicas deben respetar la diversidad cultural y los derechos de las minorías, como son la protección de su pluralismo y la participación en la vida pública sin incurrir en ninguna discriminación por motivos étnicos. En ese caso veíamos que los problemas de convivencia se basaban en una diferente comprensión sobre las relaciones vecinales y que estaban siendo atendidos por parte del municipio que apoyaba un programa de integración intercultural con una Asociación que trabaja en la defensa de los derechos de las personas gitanas. En opinión del Ararteko es en el marco de dicho programa y en un trabajo colaborativo y coordinado entre la administración pública, las organizaciones sociales y asociaciones y los vecinos y vecinas donde se deben establecer puentes para mejorar la comunicación intercultural.
3.Contexto normativo y social
Unión Europea
Mencionamos varias resoluciones del Parlamento europeo:
• Resolución del Parlamento Europeo, de 24 de noviembre de 2015, sobre la política de cohesión y las comunidades marginadas (2014/2247(INI))
El Parlamento Europeo llama la atención sobre la necesidad urgente de abordar la situación social de las comunidades marginadas, subrayando el importante papel de la política de cohesión en el apoyo a su inclusión económica y social.
Además, recuerda que las comunidades marginadas, como la población gitana se introdujeron como grupo objetivo de la política de cohesión debido a la creciente preocupación y al compromiso en la lucha contra la exclusión social, destacando especialmente la grave situación de la población gitana. Así mismo, el informe pide tener en cuenta la discriminación sistemática, significando el papel del antigitanismo cuando se trata de analizar las razones de la exclusión.
En este informe se hace un análisis sobre cómo se han usado los Fondos Estructurales en el pasado periodo de programación (2007-2013) y se hacen recomendaciones a la Comisión Europea y a los Estados Miembros para que promuevan el uso de estos recursos europeos para el siguiente periodo de programación (2014-2020). Igualmente, invita a la Comisión a abordar la política de cohesión para las comunidades marginadas en su diálogo estructurado con la sociedad civil, mientras se asegura de que los representantes de las comunidades marginadas participan y promueven un debate basado en el análisis cuantitativo y cualitativo.
• Citaremos también la Resolución del 15 de abril de 2015 del Parlamento europeo sobre la necesidad de combatir el problema del antigitanismo en Europa y en la que solicita que se declare un día de conmemoración del genocidio del pueblo gitano durante la Segunda Guerra Mundial. EstaResolución es de especial interés porque hace un recorrido detallado del problema y de las medidas que pueden ayudar a combatirlo. En ella el Parlamento reconoce una “profunda preocupación por el auge del antigitanismo, que se manifiesta, entre otros, en la retórica antigitana y los actos violentos cometidos contra los gitanos en Europa —asesinatos incluidos—, que son incompatibles con las normas y los valores de la Unión Europea y constituyen uno de los principales obstáculos para lograr la integración social de los gitanos y garantizar el pleno respeto de sus derechos humanos”.
• Este año también se ha reunido la Plataforma Europea para la Inclusión gitana. Esta plataforma tiene por objeto mantener el compromiso político a favor de la integración de los romaníes como uno de los objetivos importantes dentro de las agendas políticas nacionales de los Estados Miembros. Reúne a gobiernos nacionales, representantes de instituciones de la UE y organizaciones internacionales así como organizaciones de la sociedad civil.
País Vasco
Entras las actuaciones de lucha contra la discriminación mencionamos la Red Era Berean, Red impulsada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco para luchar contra la discriminación por origen racial, étnico o nacional, y por orientación e identidad sexual e identidad de género. Está conformada por diversas organizaciones sociales en el ámbito de la inmigración, la promoción del pueblo gitano y de los colectivos LGTB. Es una Red que opera en todo el territorio autonómico y que tiene por objeto hacer frente a las situaciones discriminatorias que afectan al ámbito privado desde diferentes perspectivas.
A nivel estatal también existe un servicio de asistencia a víctimas que depende del Consejo para la Eliminación de la Discriminación Racial o étnica adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
Informes
La Red Europea contra el Racismo (ENAR) ha publicado un informe que concluye que la población gitana europea es uno de los colectivos más castigados por los crímenes racistas. Este informe estudia los patrones de estos crímenes racistas, los grupos objeto de estos ataques, la naturaleza de estos crímenes y los efectos sobre las víctimas. También examina la respuesta de los Estados miembro de la UE a los delitos racistas.En lo referente a España la crisis económica ha empeorado la situación, ya que la tasa de desempleo ha alcanzado un nivel sin precedentes (27,16%), aunque en el caso de la comunidad gitana llega hasta el (42%).
Otro informe, en esta ocasión, de la Red europea de expertos legales en materia de no discriminación, analiza la discriminación a la que se enfrentan los niños y niñas gitanos en el ámbito educativo. El informe se centra en diez países de la UE: Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, España, Francia, Grecia, Italia, Reino Unido, República checa, y Rumanía porque o bien cuentan con un porcentaje de población gitana elevado, o porque fueron identificados en el estudio realizado por la Agencia de Derechos Fundamentales en 2012 como países en los que existen problemas específicos en lo que respecta al ámbito educativo y la población gitana, o por haber sido denunciados ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (de hecho existen sentencias condenatorias contra Croacia, Eslovaquia, Grecia, Hungría y República checa por segregación de los alumnos por motivos de origen étnico).
El informe analiza los últimos desarrollos e informaciones en lo que respecta a la segregación de los alumnos gitanos en los centros educativos en cada uno de los países, incluyendo jurisprudencia, documentos políticos y otros recursos relevantes. Asimismo analiza el marco legal a nivel europeo, centrándose en el marco establecido por la Directiva de Igualdad Racial y las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con los casos de discriminación de la población gitana en el ámbito educativo, relacionados con diferentes formas de segregación, ya sea en colegios especiales, dentro de los colegios o entre colegios.
La Comisión Europea ha publicado un Euro barómetro especial sobre Discriminación en la UE, un estudio de opinión que viene realizando cada tres años. Basado en 28.000 encuestas realizadas en los 28 Estados miembros, los datos de este año arrojan datos preocupantes sobre las actitudes discriminatorias de los europeos y europeas hacia ciertas minorías étnicas, religiosas y sexuales.
Esta macroencuesta confirmael fuerte rechazo de una parte importante de la población europea hacia la comunidad gitana, quien, junto con la comunidad musulmana, es el grupo social más discriminado.
Estos datos deben matizarse según los países; por ejemplo,en el caso español el rechazo a los gitanos y gitanas es mucho menor que la media europea. Los países que muestran un mayor rechazo a los gitanos en el ámbito laboral son la República Checa (sólo un 29% se siente cómodo o indiferente), Italia (37%), Eslovaquia (41%) y Bulgaria (43%).
Con relación a los delitos de odio mencionamos el informe del 2014 del Ministerio de Interior que recoge datos de interés referidos a esta grave actitud.
La Comisión Europea ha publicado una guía básica bajo el título de “¡Conoce tus derechos!”, que brinda a los ciudadanos toda la información necesaria para actuar ante casos de discriminación. Asimismo en este documento se ofrecen indicaciones para acceder a la legislación europea que ampara a quienes sufren discriminación, principalmente la Directiva 2000/43 centrada en la discriminación racial o étnica.
El Consejo de Europa ha publicado un manual “Espejos - Manual para la lucha contra antigitanismo través de la educación en derechos humanos”.
Otras informaciones de interés
Este año se han publicado dos sentencias de enorme interés: La sentencia del Tribunal de la Unión Europea, en el asunto C-83/14 que concluye que la instalación de contadores eléctricos a una altura inaccesible en un barrio poblado principalmente por personas de etnia gitana constituye una discriminación basada en el origen étnico cuando los mismos contadores están instalados en otros barrios a una altura normal. Según el Tribunal, aun cuando no existiera otra medida de igual eficacia, dicha práctica parece desmesurada en relación con estos objetivos y con los intereses legítimos de los habitantes del barrio afectado.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dictado también este año una sentencia CASE OF BALáZS v. HUNGARY que condena a Hungría por discriminación, por no investigar un ataque racista contra un hombre de etnia gitana. El Tribunal en su sentencia destacó que es necesaria “una investigación vigorosa” de las denuncias de violencia racista contra los gitanos. Las autoridades húngaras no lo han hecho, lo cual los hace responsables de discriminación.
Este año la Real Academia Española, finalmente ha incluido en la edición en línea que la acepción de trapacero es un uso ofensivo o discriminatorio y ha informado al Defensor del Pueblo que añadirá en su próximo Diccionario una nota de uso que advertirá del significado “ofensivo o discriminatorio” de las acepciones “trapacero” y “trapacería” para definir las palabras “gitano” y “gitanada”. El Consejo del Pueblo Gitano del País Vasco había pedido a la RAE que eliminara dicha acepción. También desde las asociaciones, el Consejo Estatal del Pueblo Gitano y el Instituto de Cultura Gitana se había elevado dicha petición.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
La existencia de asentamientos de personas gitanas de Europa del Este en nuestra Comunidad y la necesidad de coordinación entre diferentes agentes privados y públicos motivó la elaboración de la Recomendación general del Ararteko 3/2011, de 5 de octubre: Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la que se analiza la realidad de los asentamientos de personas gitanas en el País Vasco y la insuficiente cobertura a sus necesidades más básicas.
El único asentamiento que tenemos conocimiento que se mantiene en Euskadi es el asentamiento denominado “del Urumea” localizado en los municipios colindantes de Astigarraga y Hernani. Este proyecto se llevó a cabo con la colaboración y coordinación de los ayuntamientos de Astigarraga y Hernani, la Diputación Foral de Gipuzkoa, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco y la Asociación Romi Bidean. También han colaborado diferentes agentes privados y públicos. El trabajo colaborativo y coordinado ha permitido que se pueda hacer frente a las necesidades de regularización documental, educación, activación laboral, formación laboral, búsqueda de vivienda, atención sanitaria, solicitudes de prestaciones económicas y a un trabajo de inclusión social y comunitario. Su objetivo era que para el año 2017 se habría podido desmantelar con los objetivos de inclusión social cumplidos. Las previsiones existentes son que puede que en el año 2016 ya no quede ninguna familia en el mismo. El programa desarrollado y la colaboración y coordinación que se ha llevado a cabo se valoran de una manera muy positiva por el Ararteko, y en este sentido es de destacar que se ha cumplido nuestra recomendación general.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
1. Las personas gitanas parten de una situación de desigualdad y de exclusión social que debe ser tomada en consideración y ser objeto de políticas públicas de promoción que les permitan tener oportunidades para avanzar social, política y económicamente.
Aunque se ha avanzado en el reconocimiento de derechos sociales, derecho a la educación, a la atención sanitaria, a la vivienda y se han dado pasos como es su reconocimiento como minoría cultural y en la denuncia y confesión de la persecución política que han sufrido, todavía hay cuestiones de peso pendientes. Los grandes retos que deben afrontarse son lograr mayor efectividad en la lucha contra la discriminación, especialmente en los ámbitos privados y en el empleo, y el conseguir una mayor participación social, económica y política.
Para avanzar en la lucha contra la discriminación es importante tener en cuenta en el diseño de las políticas públicas la clave intercultural y de gestión de la diversidad, así como en la formación de los agentes públicos. Los programas de formación que se están llevando a cabo desde Biltzen, servicio vasco de integración y convivenciaintercultural y las medidas puestas en marcha como es la red Era Berean, impulsada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco con la colaboración de determinadas organizaciones sociales para luchar contra la discriminación por origen racial, étnico o nacional, así como por orientación e identidad sexual e identidad de género, se valoran de manera positiva.
La incorporación de los elementos culturales y antidiscriminatorios y la denuncia firme de cualquier acto o discurso que vulnere los derechos humanos y la dignidad de las personas son primordiales para avanzar en la igualdad de este colectivo.
2. Se necesitan medidas específicas que tengan en cuenta la singularidad de las necesidades de las personas gitanas y sus itinerarios de inclusión social y laboral. La gestión de Lanbide, servicio vasco de empleo, y de los servicios sociales debe tener en cuenta las necesidades y peculiaridades de las personas gitanas. Las medidas de promoción del empleo, de la inclusión social o de lucha contra la exclusión, deben tener en consideración las especificidades de las personas gitanas y la clave intercultural para que puedan ser efectivas. Asimismo se debe tener en cuenta la situación específica de las mujeres gitanas, lo que implica el diseño de políticas públicas de promoción laboral y económica que se adapten a sus singularidades y necesidades.
3. La segregación residencial o escolar no favorece la inclusión social. En este sentido los esfuerzos dirigidos a evitar la concentración espacial de situaciones de dificultad redundarán en mayores posibilidades de incorporación social, laboral y económica. La regeneración urbanística de barrios degradados es una oportunidad para ello.
4. El reconocimiento como derecho subjetivo en el País Vasco a la vivienda es un avance que tiene una especial relevancia en este colectivo que históricamente ha tenido dificultades para disponer de un alojamiento adecuado. El Ararteko hará un seguimiento de su desarrollo y de la efectividad del mismo, así como del cumplimiento de laRecomendación general del Ararteko 3/2011, de 5 de octubre: Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
5. Es fundamental el apoyo a las asociaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las personas gitanas. Estas organizaciones sociales permiten la participación social y política de las personas gitanas y facilitan la efectividad de las políticas públicas dirigidas a las personas gitanas por lo que son primordiales en una sociedad democrática.
8. PERSONAS INMIGRANTES Y DIVERSIDAD CULTURAL
Antecedentes
En este apartado recogemos las actuaciones del Ararteko que afectan a los derechos de las personas inmigrantes como personas destinatarias de las políticas de las administraciones públicas vascas. Así mismo, hacemos mención a las novedades más significativas que afectan al fenómeno inmigratorio y a los derechos de las personas extranjeras. Por último, presentamos una valoración del estado de los derechos ciudadanos en este ámbito.
Según datos de Ikuspegi, Observatorio vasco de Inmigración, el nº de personas extranjeras en el año 2015 es de 137.397, procedentes de 116 países. Dicha cifra comprende al 6,3% de la población vasca; en el Estado la población media extranjera es superior, al alcanzar la cifra del 15%. El 50,7% son hombres y el 49,3% son mujeres. Las nacionalidades de origen principales son Marruecos, Rumania, Bolivia, Portugal y Colombia. El año pasado el número de personas extranjeras era 141.316 personas por lo que se confirma la tendencia a la baja, ya que desde el año 2012 en que el número de personas empadronadas era de 151.894, ha habido una disminución de 14.497 personas empadronadas (sin tener en cuenta las nacionalizaciones que se han concedido). El aumento del número de personas refugiadas en Europa no ha tenido, por el momento, un efecto en las inscripciones en el padrón.
Según el Ministerio de Empleo, con cifras de abril 2015, en la CAV había 48.059 extranjeros afiliados a la Seguridad Social, 3.100 menos que en el mismo mes de 2008. A lo largo del año la cifra de afiliados ha aumentado. Aproximadamente un tercio proceden de la Unión Europea sobre todo de Rumanía, Portugal, Francia e Italia, mientras que dos tercios son extracomunitarios destacando Bolivia, Marruecos, China y Colombia. La afiliación femenina ha resistido mejor la crisis ya que las trabajadoras extranjeras pasan de 18.684 en abril de 2008 a 23.274 en el mismo mes de 2015. Entre los motivos está la mayor estabilidad de la actividad de servicio doméstico, frente a otros sectores con elevada presencia extranjera a los que ha afectado en mayor medida la crisis, como es la construcción.
Según el barómetro 2015 de Ikuspegi, la población vasca ha dejado de ver a la inmigración como un problema real. Las opiniones contrarias a este fenómeno se han reducido hasta el 12,4%, un porcentaje que no se veía desde 2008, y también ha mejorado el índice de tolerancia, hasta llegar al 58,04% (la segunda puntuación más alta desde que se contabiliza este dato). Ha aumentado el porcentaje de opiniones favorables al acceso de la población inmigrante a la sanidad o la educación, un dato que en los últimos años había sufrido un importante desgaste
Europa este año ha vivido la mayor crisis de refugiados desde la II Guerra Mundial con un aumento sin precedentes de demandantes de asilo. También han aumentado considerablemente los flujos migratorios. Según el informe anual de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) han podido llegar 1 millón de personas, frente a los 630.000 de 2014. En el 2015 se han podido conceder el estatuto de refugiados a entre 350.000 y 450.000 personas. La OCDE subraya que, pese a la magnitud del fenómeno, “Europa tiene tanto la obligación como la capacidad de manejar esta trágica crisis sin precedentes”. El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha cifrado también en más de un millón el número de migrantes y refugiados que han llegado a Europa por mar en 2015. El total de llegadas ascienden a 1.000.573 de las que 844.176 —más del 80%— lo han hecho a Grecia, principalmente a la isla de Lesbos. Por otra parte, 152.000 personas han llegado a Italia, 3.592 lo han hecho a España y otras 105 a Malta. El 49% de las personas llegadas a Europa provenían de Siria, mientras que el 21% lo ha hecho de Afganistán y el 8% de Irak. A ellos hay que sumar un 4% de llegadas desde Eritrea, un 2% desde Pakistán, Nigeria y Somalia, y 1% desde Sudán, Gambia y Malí. Entre estos diez países suman más del 90% de las llegadas. ACNUR ha afirmado además que el 25% de los migrantes y refugiados son niños, mientras que el 17% son mujeres adultas y el restante 58%, hombres adultos. Según datos de Médicos sin Fronteras este año, de nuevo, lamentablemente, han fallecido 3.771 personas en el Mar Mediterráneo intentando alcanzar Europa.
1. El área en cifras
Las personas inmigrantes al igual que el resto de la ciudadanía presentan quejas que afectan a todas las áreas de la institución. Se puede destacar que muchas de las quejas incumben a derechos sociales, por lo que las áreas más concernidas son las de Inclusión Social, Educación, Vivienda, y Sanidad. Otra área afectada es la de Seguridad. Las quejas que atañen a menores extranjeros se analizan en el informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, a cuyo informe nos remitimos. Las quejas que implican a la Administración General del Estado se remiten a la Oficina del Defensor del Pueblo. Por todo ello es difícil concretar el número de quejas que conciernen a este colectivo.
2. Quejas destacadas
2.1. Empadronamiento
Este año nuevamente hemos tramitado quejas que afectan a la inscripción en el padrón. Estas quejas suelen reconducirse tras la intervención del Ararteko, y en nuestra opinión los ayuntamientos cumplen, en general, la normativa que rige esta materia.
Este año destacamos una actuación que ha dado lugar a una sugerencia que se ha aceptado por el Ayuntamiento de Bilbao.
Hemos concluido una queja formulada por una Asociación relativa a que el Ayuntamiento de Bilbao mantiene una lista de pisos en los que las solicitudes de inscripción padronal no se realizan al momento, sino que quedan pendientes de comprobación de la efectividad de la residencia que se solicita, con la consiguiente demora por varios meses.
En la queja hacían referencia a que la demora no mantiene ninguna excepción y afectaba tanto a personas adultas como a menores. Además, añadían, que existía una dificultad para darse de alta en un domicilio cuando no había pasado un mes desde la anterior alta en otro domicilio. Según la información que tenían, el aplicativo informático no permitía que hubiera inscripciones en el padrón con duración menor a la de un mes. Otra circunstancia que podía dar lugar a dificultades en la inscripción en el padrón era cuando en una vivienda había un número elevado de personas ya inscritas en ese domicilio.
Hemos sugerido al Ayuntamiento, resolución del Ararteko, de 16 de junio de 2015, que en los expedientes en los que no se tramita al momento el alta en el padrón de habitantes, se fundamente la conveniencia de reclamar informes que acrediten la residencia efectiva y en dicha justificación se tenga en cuenta el principio de proporcionalidad, el de igualdad y el interés superior del menor. Así mismo que dé publicidad a los criterios que justifican la elaboración de los informes de comprobación de la realidad de la residencia en el domicilio. El Ayuntamiento ha contestado que se impartirán las correspondientes instrucciones para que se actúe de conformidad con lo recomendado y que se estudiará la formalidad jurídica para hacer públicos los criterios generales, o más bien genéricos que justifican la elaboración de informes de comprobación, o de otras indagaciones que prueben la residencia efectiva. Por último nos ha comunicado que se informará a esta institución de su resultado.
2.2. Denegación, suspensión y extinción de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
Hemos seguido recibiendo quejas que afectan a la denegación y extinción de prestaciones a personas inmigrantes cuyo cónyuge vive en otro país, normalmente en su país de origen. La normativa establece que las personas unidas a otras por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal para constituir una unidad de convivencia deben vivir juntas (art. 5.1 a) del Decreto 147/2010, regulador de la Renta de Garantía de Ingresos) y establece una excepción que afecta a las personas inmigrantes a quienes permite la posibilidad de solicitar la prestación y vivir de manera separada como máximo durante dos años. Esta previsión legal ha dado lugar a que se extingan prestaciones a personas extranjeras que no han reagrupado a su cónyuge en ese tiempo o no han formalizado la separación o el divorcio. Esta institución ha trasladado su opinión relativa a las dificultades que mantienen los cónyuges extranjeros para la reagrupación familiar y a la realidad de que, en muchos casos, se constata un periodo largo de separación de facto. Así, cuando la pareja es extranjera debe reunir determinados requisitos previstos en la normativa, por lo que la reagrupación familiar no depende de su voluntad, a diferencia de las parejas autóctonas. Tanto la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con sus modificaciones, como el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo establecen requisitos para poder entrar y residir en España a las personas que no tienen la nacionalidad de los Estados que contempla, lo que dificulta el cumplimiento del requisito de acreditar la convivencia.
El Ararteko ha trasladado a Lanbide que en el caso de unidades de convivencia constituidas por personas inmigrantes, (o solicitantes de refugio o de protección internacional a los que se les ha denegado la solicitud), que no puedan reagrupar a su cónyuge (porque no cumplen los requisitos previstos en la normativa o la Administración General del Estado les ha denegado la solicitud de reagrupación) se dejaría sin contenido el derecho a la RGI al exigirles un requisito ajeno a su situación de vulnerabilidad que no pueden cumplir.
Por otro lado, se trata de parejas que llevan, en ocasiones, un tiempo largo de separación de hecho. Las personas separadas de hecho con último domicilio conyugal en otro Estado o bien que desconocen el domicilio del otro cónyuge o se encuentra en otro país, tienen dificultades para formalizar la separación o divorciarse, por lo que no puede entenderse que en estos casos haya un matrimonio o una relación normalizada.
Queremos mencionar un expediente en el que la aplicación de esta previsión legal ha hecho que ni tan siquiera se aplique la excepción de los dos años, por lo que se le ha denegado la solicitud de prestaciones de RGI y PCV por no constituir una unidad de convivencia al estar casado y no vivir con su cónyuge residente en Argelia. El promotor de la queja adquirió la nacionalidad española en el año 2013. Además, estaba afecto a un grado de discapacidad del 44%.
Lanbide entendía que la excepción no se aplicaba a las personas de nacionalidad española originaria o adquirida. Entiende que el acceso a la nacionalidad, cuya tramitación se inicia por un acto voluntario de solicitud por parte de la persona interesada, tiene lugar cuando ha transcurrido un tiempo suficiente como para que la persona inmigrante tenga arraigo suficiente en el país y con dicho acceso deja de ostentar la condición de inmigrante. En su opinión no hay una diferencia de trato discriminatoria sino que la diferencia está basada en un motivo suficientemente fundado ya que no constaba que se hubiera solicitado la residencia en España del cónyuge extranjero. El Ararteko analizó la actuación de Lanbide desde la perspectiva del principio de igualdad y emitió la Resolución del Ararteko de 5 de mayo de 2015.
En la misma se concluía que la exigencia de que los cónyuges vivan juntos para constituir una unidad de convivencia, prevista en el art.5.1 a) del Decreto 147/2010, en el caso de que la persona nacional tenga un cónyuge extranjero va en contra del derecho a la igualdad (art. 14 CE) y deja sin contenido el derecho subjetivo a la RGI (art. 12 Ley 18/2008). En la aplicación de dicha previsión legal se está dando un trato diferente a una persona de nacionalidad española con discapacidad cuyo país de origen ha sido otro Estado, pero ha adquirido la nacionalidad española, respecto a otras personas españolas.
Estas personas tienen más probabilidad de que tengan un cónyuge originario de un Estado que no forma parte del Acuerdo Schengen, por lo que para vivir juntos en el País Vasco tienen que cumplir determinados requisitos legales. Así mismo, la denegación de la prestación de RGI por no poder vivir con su cónyuge implica un trato diferente respecto a otras personas que no tienen cónyuge o pareja y que en las mismas circunstancias de exclusión social pueden acceder a la RGI.
El resultado que se obtiene al aplicar dicha previsión legal aparentemente neutra es desproporcionado porque impide el acceso a un derecho subjetivo, como es el derecho a la RGI, que tiene por objeto hacer frente a las necesidades más básicas y a los gastos derivados del proceso de inclusión social y laboral. Por último, señalábamos que los movimientos migratorios están dando lugar a nuevos supuestos de convivencia, como es este caso, en el que una persona inmigrante ha accedido a la nacionalidad española sin haber reagrupado a su cónyuge de otra nacionalidad. Por ello entendíamos que el Gobierno vasco, en aplicación de la previsión establecida en el artículo 5.4 del Decreto 147/2010, debería definir, a iniciativa propia o a propuesta de otras administraciones públicas, nuevos supuestos de unidad de convivencia atendiendo a la evolución social y, en particular, a la evolución de los modelos de estructura familiar.
En otro expediente, Lanbide había denegado a una persona las solicitudes de RGI y PCV por haber sido objeto de un despido al haberse extinguido su autorización de trabajo y residencia. Lanbide había entendido que era de aplicación el art. 9 del Decreto 147/2010, que señala, entre los requisitos para acceder a la titularidad del derecho, el hacer valer con carácter previo a la finalización de la instrucción del expediente todo derecho o prestación de contenido económico que le pudiera corresponder y, en caso de disponer de ingresos por trabajo, no disfrutar de una reducción o situación análoga.
En opinión del Ararteko, no puede entenderse que el hecho de haber sido objeto de un despido objetivo tomando como base el encontrarse de manera sobrevenida en situación administrativa irregular, pueda entenderse que tiene un carácter voluntario y que dicha conducta implica no hacer valer un derecho económico. Por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia entendió no ajustada a derecho la denegación de la autorización de residencia permanente. Con base en todo ello trasladamos a Lanbide que debería revisar la denegación de las prestaciones, lo cual, según nos ha informado, ya ha realizado.
Otra dificultad específica que afecta a este colectivo es la de presentar entre la documentación necesaria para el reconocimiento de las prestaciones documentación pública extranjera. Las dificultades afectan tanto a la expedición porque, en ocasiones, implica un coste elevado la tramitación en el país de origen, como al cuestionamiento de la veracidad de su contenido. Esta documentación abarca certificaciones relativas a la existencia de bienes en el país de origen o bien a su estado civil. Hemos trasladado a Lanbide que el concepto de documento público se ha definido en la Ley 29/2015, de 31 de julio de cooperación jurídica internacional en materia civil (artículo 43 e). En este sentido los documentos públicos expedidos o autorizados por autoridades extranjeras serán ejecutables en España si lo son en su país de origen y no resultan contrarios al orden público (artículo 56). En consecuencia, en aplicación de la nueva normativa, los documentos públicos expedidos o autorizados por autoridades extranjeras tienen validez en la tramitación de los expedientes de reconocimiento de prestaciones económicas.
Lanbide nos ha trasladado que están llevando a cabo un esfuerzo considerable para cotejar la veracidad de la documentación que se presenta. Por un lado, conceden un plazo de seis meses para presentar la documentación y su intención es mejorar la información a la ciudadanía sobre los documentos que deben solicitar y dónde solicitarlos en sus países de origen. También están recogiendo información sobre la validez de los documentos de identidad y están formando al personal técnico sobre estas cuestiones. La mejora en la información a la ciudadanía y en la formación del personal que supervisa la documentación que se presenta es fundamental para evitar errores en el reconocimiento del derecho a estas prestaciones económicos que hacen frente a necesidades básicas, así como para el control de que la documentación que se presenta en el expediente se ajusta a la realidad.
Otro problema que mencionamos es el de la titularidad de algún bien inmueble en el país de origen. Esta exigencia únicamente se requiere acreditar a las personas extranjeras. Entre los requisitos para acceder a la titularidad del derecho, el artículo 9.3 b) del Decreto 147/2010, de 25 de mayo exige no disponer de ningún bien inmueble además de la vivienda habitual. Cuando una persona inmigrante presenta un certificado de un bien del que es propietario en el país de origen se deniegan las prestaciones, en aplicación de dicha previsión legal. Hemos trasladado a Lanbide la reflexión de que estos bienes suelen tener un escaso valor. La convivencia y relación con personas de otros orígenes que proceden de realidades administrativas diferentes y con contextos sociales y económicos alejados del nuestro hace necesario tener una perspectiva abierta e intercultural en el análisis de los expedientes y en la interpretación de la normativa. Se trata de personas que han iniciado un proyecto migratorio y que se encuentran en situación de riesgo de exclusión social por lo que no se les presume una solvencia económica. Así mismo, el valor de estos bienes, puesto en relación con la realidad de estos países con estructuras económicas muy débiles, hace muy improbable que se trate de personas que acrediten recursos económicos suficientes. Al contrario, en la mayoría de los casos cumplen materialmente con los requisitos para ser titulares del derecho a las prestaciones económicas.
En este apartado nos referimos exclusivamente a las quejas que afectan a las personas extranjeras que tienen por motivo algún elemento específico por su condición de extranjería. En el área de inclusión social del Capítulo II de este Informe, hemos hecho referencia a las quejas genéricas que afectan a la denegación, suspensión o extinción de estas prestaciones
2.3. Quejas que mencionamos en otros apartados del informe
En el área de Seguridad del capítulo precitado hemos dado cuenta de la intervención que hemos realizado respecto a los mensajes xenófobos y símbolos nazis aparecidos a comienzos de año en la sede de una asociación de Vitoria-Gasteiz que trabaja en el ámbito de la inmigración. Los hechos se repitieron en el mes de noviembre, lo que nos ha obligado a plantear nuevamente el asunto.
En el área de Salud, igualmente, hacemos referencia a que las quejas tramitadas ponen de manifiesto que siguen existiendo situaciones no deseables que dificultan el acceso a la asistencia sanitaria a las personas extranjeras, bien en la solicitud de la acreditación correspondiente, prevista en el Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, o en las Instrucciones de la Dirección de Aseguramiento y Contratación, o bien al acudir al centro de salud, es decir, tanto en el ámbito del Departamento de Salud como de Osakidetza. También mencionamos la práctica de entregar una factura en la asistencia sanitaria por urgencia.
Estas quejas parecen manifestar diferencias en la interpretación de la normativa que deberían ser corregidas. En este sentido se recuerda que es de aplicación el art. 2.3 el Decreto vasco 114/2012 al haberse levantado la suspensión por el Auto 239/2012, de 12 de diciembre de 2012 del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional tuvo en consideración el derecho a la salud y el derecho a la integridad física de las personas afectadas por las medidas impugnadas, así como la salud pública y la conveniencia de evitar riesgos para la salud del conjunto de la sociedad frente al ahorro económico (que señala no se había concretado), por lo que mantuvo la vigencia de la ampliación del ámbito subjetivo del derecho a acceder a la asistencia sanitaria pública y gratuita que establecía el Decreto vasco antes citado. Por ello concluimos reiterando la importancia de establecer un marco jurídico adecuado que dote de seguridad jurídica al acceso a la asistencia sanitaria e insistimos en la necesidad de superar el límite de empadronamiento de un año que recogíamos en la Recomendación General del Ararteko 8/2013, de 24 de setiembre,de manera que sea posible el acceso efectivo a la asistencia sanitaria de las personas que no tienen la condición de aseguradas ni beneficiarias del Sistema Nacional de Salud.
En el área de Urbanismo y Ordenación del Territorio mencionamos las actuaciones realizadas con relación a la gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística.
Hemos tramitado varias reclamaciones sobre los requisitos recogidos en la legislación urbanística para la apertura de nuevos centros de culto. En dicho apartado recogemos los planteamientos que entendemos pueden servir de base para la reflexión sobre una adecuada gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística. Mencionamos la queja relativa a la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao que había introducido una serie de requisitos técnicos para la apertura de centros de cultos vinculados a credos religiosos. Entre otras restricciones planteaba la incompatibilidad de la apertura de estos centros en locales en edificios de uso residencial, siendo solo compatible con edificios destinados a usos terciarios. Estas propuestas de ordenación han sido cuestionadas por restringir el derecho fundamental a la libertad religiosa. Esta modificación del PGOU ha sido recurrida a la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dando lugar a dos resoluciones. En la última sentencia el TSJ del País Vasco ha anulado la ordenación controvertida por no haber respetado el derecho a la participación ciudadana que recoge el artículo 108 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo.
El criterio de esta institución respecto a la ordenación urbanística de los centros de culto ha sido expuesto con anterioridad como es el caso de la resolución del Ararteko de 9 de enero de 2012, dirigida al Ayuntamiento de Bilbao por la apertura de un nuevo centro de culto musulmán en el barrio de Basurto.
Mencionamos también una queja de una asociación sociocultural que plantea el retraso en la tramitación de una solicitud de licencia para acondicionar un local como sede de esta asociación.
La asociación presentó en el registro del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz una solicitud de permiso de obras y entregó el proyecto de actividad y acondicionamiento del local. Al transcurrir más de 7 meses sin recibir respuesta solicita la intervención del Ararteko. El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz nos ha remitido un informe del servicio de edificaciones en el que da cuenta de que ha sido concedida la licencia de obras solicitada para acondicionar el local para asociación cultural árabe. El informe remitido no indica los motivos por los cuáles el procedimiento ha requerido más de ocho meses. Hemos dirigido una resolución al Ayuntamiento en la que le indicamos que la tramitación del expediente administrativo ha sufrido un retraso de más de cinco meses respecto a los plazos previstos en la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, y le hemos recordado la obligación de las administraciones públicas de tramitar el procedimiento sin dilaciones indebidas y el derecho de la ciudadanía a obtener un pronunciamiento expreso dentro del plazo máximo para resolver dicho procedimiento.
En el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia anexo a este Informe se recoge una actuación de oficio que hemos iniciado con relación a la progresiva disminución de posibilidades de escolarización–formación de los menores tutelados que residen en los centros dependientes de la Administración. Si bien es cierto que a los menores de 16 años, en edad de escolarización obligatoria, el sistema educativo vasco les ofrece un acceso que les permite un tránsito relativamente fácil a cualificaciones profesionales, no sucede lo mismo para los chicos que son tutelados con más de 16 años. Los dos sistemas desde los que se articulan las acciones para la cualificación profesional no están, de facto, permitiendo el acceso de estos chicos. El sistema educativo, más concretamente, la formación profesional, ha sufrido una modificación importante que afecta, precisamente, a los programas de los que se venían beneficiando estos chicos y chicas. Estas dificultades son compartidas también por jóvenes mayores de 18 años sin titulación académica anteriores, situación en la que se encuentran buena parte de los jóvenes extranjeros atendidos desde los programas de inserción social.
Por último, este año también hemos tramitado varias quejas que afectan a las dificultades para federarse de los menores nacidos en otros Estados en la medida en que no acreditaran la preceptiva autorización de la FIFA. En el área de Deportes, Cultura y derechos lingüísticos del Capítulo II, hacemos mención a dichas actuaciones. En las mismas volvemos a reiterar los argumentos relativos al principio de igualdad y al derecho a la educación. La Dirección de Juventud y Deportes del Gobierno vasco nos trasladó su posición firme y favorable respecto al derecho a estar federado y a los beneficios que implica para los menores la práctica del deporte.
2.4. Quejas recibidas que afectan a la Administración General del Estado
Se reciben numerosas consultas que afectan a las dificultades para la regularización administrativa y a la reagrupación familiar que se derivan al servicio del Gobierno vasco Aholku Sarea.
Las quejas las remitimos al Defensor del Pueblo por ser la institución competente. Muchas de ellas afectan a la denegación o retraso en la tramitación de la solicitud de nacionalidad. Este año destacamos las quejas relativas al nuevo procedimiento para la obtención de la nacionalidad española, regulado en el Real Decreto 1004/2015 de 6 de noviembre. En el mismo se establecen como requisitos previos e indispensables para valorar la integración en la sociedad, y la adaptación del solicitante a la cultura y costumbres españolas, la superación de unos exámenes: uno de conocimientos constitucionales y socioculturales de España, y otro de idioma español para los extranjeros en cuyo país de origen el castellano no sea lengua oficial, así como el pago de tasas por la realización de los exámenes y por iniciarse el expediente. Las quejas recibidas se refieren tanto al coste económico como al hecho de que no se toman en consideración para iniciar el expediente otros elementos como la vida laboral u otros elementos de arraigo. También se refieren, entre otros motivos de queja, a las dificultades que implica la superación de dicho examen para personas con bajos nivel formativo o que se deba realizar el examen aun en el caso de que se hayan cursado estudios en instituciones educativas españolas.
Igualmente, hemos remitido quejas que tienen por objeto la tardanza en la resolución de las solicitudes de apatridia por parte del Ministerio de Interior. Sobre esta cuestión el Defensor del Pueblo ha elaborado una recomendación con relación a la necesidad de adoptar las medidas necesarias para evitar la creciente demora que soportan las solicitudes de apatridia.
Otras quejas afectan a la denegación de la autorización administrativa para trabajar y residir. Se trata de personas que viven en nuestra comunidad durante años, que han cursado estudios en centros educativos vascos y que son personas beneficiarias, en ocasiones, de ayudas y prestaciones económicas para poder hacer frente a sus necesidades más básicas, pero que no disponen de una autorización administrativa para residir y trabajar porque no pueden presentar un contrato de trabajo. Otro motivo de queja es la renovación de la autorización administrativa a un único miembro de la familia y la denegación al resto porque no disponen de recursos económicos suficientes.
3.Contexto normativo y social
Este año destacamos los conflictos bélicos del Norte de áfrica, Siria, Irak que han dado lugar al desplazamiento de numerosas personas que huyen de la violencia y de la miseria y la respuesta de la sociedad vasca y de las administraciones públicas vascas que se han solidarizado con el sufrimiento y las dificultades de estas personas.
A continuación recogemos algunos informes de interés sobre la política migratoria de la Unión Europea, programas y actuaciones de interés en el País Vasco, informes publicados en el 2015 con relación a discriminación y racismo que las personas inmigrantes sufren, o con relación a políticas de extranjería o respecto a la situación social y laboral de las personas inmigrantes, así como novedades normativas y protocolos de interés.
3.1. Unión Europea
En la Agenda Europea de Migración, presentada por la Comisión en mayo de 2015, se reconoce la necesidad de un enfoque global para la gestión de la migración. La agenda plantea diferentes retos, entre ellos desincentivar la inmigración irregular, luchar contra el tráfico de personas, fortalecer las fronteras exteriores y salvar las vidas, avanzar hacia una política común de asilo que tenga en cuenta la solidaridad entre los Estados o desarrollar una política sobre inmigración irregular que atraiga a trabajadores que son necesarios para la economía europea. Entre otras cuestiones se refiere a las operaciones de búsqueda y salvamento, a la asistencia de emergencia para asistir a personas refugiadas, a la reubicación de solicitantes de asilo con un sistema estable que se active automáticamente, a dotar de recursos personales en los puestos de Italia y Grecia para facilitar la identificación, y en el reasentamiento de refugiados provenientes de operaciones de la ONU fuera de Europa, y a la devolución de inmigrantes que solicitan asilo por razones económicas. También se prevé un presupuesto de ayuda al desarrollo para reducir la pobreza y para colaborar con los gobiernos en la persecución de los grupos organizados que trafican con personas y la elaboración de una lista de Estados “seguros” respecto de los que no cabría la concesión de asilo.
También se ha presentado el Plan de Acciónde la UE contra el tráfico ilícito de migrantes (2015 - 2020) y la COMUNICACIóN conjunta al Parlamento europeo y al Consejo: Abordar la crisis de los refugiados en Europa: el papel de la acción exterior de la UE Bruselas. En el mismo se describe la acción exterior de la Unión Europea para hacer frente a la crisis de los refugiados que se basa en el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad de 2011.
Por otro lado, en el informe de ACNUR “Tendencias del Asilo” se recogen los datos que reflejan el aumento de los solicitantes de asilo en el año 2014, como consecuencia de las guerras en Siria y en Irak y el deterioro de la seguridad en múltiples países.
3.2. País Vasco
Queremos destacar programas y actuaciones en favor de la interculturalidad, los encuentros entre familias dentro del programa bizilagunak, los actos de bienvenida a los nuevos empadronados realizados por algunos ayuntamientos, o las declaraciones de ciudades-refugio, ciudades-asilo de plenos municipales, y su disposición a la acogida, siguiendo iniciativas europeas, como la iniciativa ciudadana alemana Flüchtlinge– willkommen [refugiados bienvenidos]. También mencionamos los programas antirumores que se han llevado a cabo en diversas ciudades, las actuaciones de los municipios integrantes de la Red “Intercultural Cities” y el programa DELI promovido por el Consejo de Europa.
Como iniciativa ciudadana destacamos la plataforma Gora Gasteiz que generó una dinámica ciudadana democrática, participativa, abierta y constructiva en defensa de la diversidad y la tolerancia.
Mencionamos por su importancia la proposición no de ley del Parlamento vasco relativa a la denuncia de agresiones xenófobas y la necesidad de desterrar del debate político discursos que puedan provocar dichos actos que se discutió por el Pleno del Parlamento el día 4 de junio. [1011 2 1 743]
3.3. Discriminación y racismo
En el informe anual de la Comisión Europea contra el racismo y la intolerancia (ECRI) publicado en el 2015 Annual report on ecri’s activities, se recoge un aumento de actos vinculados al antisemitismo y a la islamofobia, así como de discursos públicos que hacen referencia a políticas xenófobas o contrarias a los movimientos migratorios y que propician lo que se ha denominado el discurso del odio.
También es destacable el Informede Sos Racismo “Reservado el derecho de discriminación; sobre testing y litigio estratégico sobre discriminación a la población inmigrante en el acceso a locales de ocio”.
Por otro lado mencionamos el informe realizado por Ikuspegi, Observatorio Vasco de la Inmigración, “El impacto económico y demográfico de la inmigración en el País Vasco” que, además de analizar el aspecto demográfico, concluye que las personas extranjeras que viven en Euskadi aportan globalmente al Estado de Bienestar más de lo que implican de gasto. Sostiene, además, que el gasto social per cápita es menor entre los extranjeros que entre los nacionales.
3.4. Otros Informes y estudios que analizan políticas de extranjería y el fenómeno inmigratorio
• Informedel Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes en el que, entre otras cuestiones, pide a las autoridades españolas que adopten las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios de las Fuerzas Armadas Marroquíes no entren en territorio español, y también que ningún extranjero se entregue a estas fuerzas a la luz del riesgo de malos tratos. El informe es especialmente incisivo respecto a las devoluciones. El Comité insiste en recordar la obligación de no enviar a una persona a un país donde haya razones fundadas para creer que correría un riesgo real de ser sometida a tortura u otras formas de malos tratos.
• Informesobre la situación actual de los centros de internamiento de extranjeros en España y su adecuación al marco legal vigente elaborado por las Clínicas Jurídicas de ICADE (Universidad Pontificia Comillas), Per la Justícia Social (Universidad de Valencia), Dret al Dret (Universidad de Barcelona) y el Observatorio de Derechos Humanos (Universidad de Valladolid) para la Organización No Gubernamental “Pueblos Unidos” Servicio Jesuita a Migrantes. El objeto del informe es la revisión de la situación actual de los CIE en España, a fin de verificar el cumplimiento de la normativa de aplicación e identificar los aspectos necesitados de mejora y/o implementación, a nivel legal y a nivel fáctico.
• Estudio: Crisis, empleo e inmigración en España. Un análisis de las trayectorias laborales, elaborado por el Centro de Estudios Sociológicos sobre la Vida Cotidiana y el Trabajo (QUIT) y la Obra Social ‹La Caixa›. Los autores del estudio subrayan que el desempleo de larga duración afecta ya a un 51% de los trabajadores inmigrantes, frente al 35% de los autóctonos. Las mujeres han soportado relativamente mejor la situación sufren menos tasas desempleo pero, en cambio, soportan una reducción salarial. Las mayores dificultades de los inmigrantes en España se resumen en una cifra: mientras que la tasa media de empleo en la OCDE llega a los dos tercios, en España se queda ligeramente por encima del 50%.
• Informe: Indicadores de Integración de los Inmigrantes 2015: “Instalarse”, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión Europea que muestra cómo en desempleo, tasa de pobreza o niveles educativos, los inmigrantes en España están entre los que salen peor parados.
• Informe de la Agencia de Derechos Fundamentales europea FRA en el que se examinan todas las formas de explotación laboral en la UE que afectan a trabajadores que se desplazan dentro o hacia la UE. Las conclusiones indican que la explotación laboral delictiva y/o criminal es amplia en una serie de sectores, en particular en la agricultura, la construcción, la hostelería y la restauración, el trabajo doméstico y la industria manufacturera, lo que se suma a un escaso riesgo de que los autores se enfrenten a procesos penales o sean obligados a compensar a las víctimas. Los inmigrantes de terceros países son objeto de las formas más severas de explotación, que llevan a la servidumbre o esclavitud en alza en Portugal y enEspaña.
• Por último, según el ranking internacional de integración, Mipex que realizan cada cuatro años el Migration Policy Group y el CIDOB con apoyo de la Comisión Europea, España suspende en educación, lucha contra la discriminación y participación política de los inmigrantes “la inacción y retrocesos durante la crisis puede haber deshecho algunos logros básicos para garantizar la igualdad de protección para todos los grupos vulnerables de la sociedad en España”. En el correspondiente a 2015, España pierde tres puestos respecto a 2011 y se sitúa en undécima posición de 38 posibles, abandonando así el top 10 de países en materia de integración. Aunque en Euskadi los resultados en algunas áreas diferirían nos parece de interés conocer la evolución de estos indicadores en España.
3.5. Novedades normativas y protocolos
• Ley Orgánica 4/2015, de Seguridad Ciudadana que incorpora una disposición final primera que modifica la ley de extranjería y cuya regulación facilita las expulsiones colectivas y sumarias. Estas expulsiones son muy cuestionadas porque dificultan el acceso a un recurso efectivo contra una decisión que pueda vulnerar el principio de no devolución, se dificulta la valoración individualizada de la situación personal e incrementan el riesgo que podría correr esa persona de ser devuelta.
• Real Decreto 987/2015, de 30 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero. Esta modificación permite reconocer derechos a otros miembros de la familiar que no entran en la definición del art. 2 de la Directiva y que, en el país de procedencia, estén a cargo o convivan con el ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia con carácter principal o, en caso de que por motivos graves de salud, sea estrictamente necesario que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia. Además, también se considerará miembro de la familia extensa a la pareja con la que el ciudadano de la Unión mantenga una relación estable debidamente probada.
• Este año se ha acordado el Protocolo para la detección y actuación ante posibles casos de trata de seres humanos con fines de explotación sexual de la Subdirección General de Integración de los Inmigrantes. El objetivo general del mismo es establecer pautas de actuación para la detección e intervención ante posibles casos de trata con finalidad de explotación sexual de seres humanos que puedan presentarse.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
En este apartado mencionamos la actuación que hemos remitido al Defensor del Pueblo con relación al tratamiento informativo por parte de la Dirección General de la Policía, en concreto, respecto a la nota de prensa publicada por la Dirección General de la Policía en la provincia de Gipuzkoa. En dicha nota de prensa, publicada el 10 de junio, se hacían afirmaciones que afectan a la imagen social de la inmigración y, en concreto, de un colectivo vulnerable como es el de los menores extranjeros no acompañados. La mencionada nota de prensa ha tenido repercusión mediática (Diario Vasco, 11-06-2015). En opinión del Ararteko la nota de prensa no se limita a recoger los datos de las actuaciones policiales sino que hace valoraciones que podrían vulnerar el derecho a la presunción de inocencia. La nota de prensa hacía referencia a la comisión de delitos que no han quedado acreditados e incorporaba valoraciones como la existencia de un efecto llamada. El tratamiento informativo debería tener en cuenta que puede que se trate de menores y que rige el principio del interés superior del menor y requiere ser más cauteloso. Así mismo mencionábamos la recomendación general del Ararteko con relación al tratamiento de la información sobre inmigración “Los cuerpos policiales dependientes de las administraciones públicas vascas deben dotarse de códigos de conducta con relación al tratamiento de la información que proporcionan sobre la inmigración”.
Hemos trasladado al Defensor del Pueblo la opinión del Ararteko en el sentido de que corresponde a los tribunales el enjuiciamiento de las conductas y a que es conveniente mantener un criterio responsable y ponderado con relación a las informaciones de la policía relativas a las actuaciones de las personas inmigrantes, para evitar que la información se constituya en instrumento de creación, reproducción y reforzamiento de la discriminación.
4.2. Reuniones
Este año hemos mantenido varias reuniones con el Servicio Biltzen, Servicio Vasco de Integración y ConvivenciaIntercultural, con relación a la puesta en funcionamiento de la Red Era Berean, Red impulsada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco para luchar contra la discriminación por origen racial, étnico o nacional, y por orientación e identidad sexual e identidad de género. Esta red está constituida por las asociaciones CEAR Euskadi, Cruz Roja, Gao Lacho Drom, Kale Dor Kayiko, Nevipen, Errespetuz, CITE-CC.OO, Ehgam, Gehitu, Agifugi y SOS Arrazakeria Gipuzkoa.
También nos hemos reunido con el servicio jurídico vasco en materia de extranjería, Aholku Sarea, adscrito al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco, que tiene por objeto orientar sobre la regularización documental de las personas extranjeras así como evitar su irregularidad sobrevenida, y contribuir al ejercicio del derecho a la vida en familia. Está dirigido tanto a las personas extranjeras como a las personas profesionales de la Administración Pública y Entidades del Tercer Sector, que participan en el acompañamiento de los distintos itinerarios de inclusión. El Ararteko deriva las consultas ciudadanas que recibe a ambos servicios.
Así mismo mencionamos la reunión con la Asociación Cruz Roja que nos ha informado de las actuaciones que están llevando a cabo con relación a las víctimas de trata de seres humanos. En dicha reunión compartimos preocupaciones y reflexiones sobre posibles líneas de intervención. Entre ellas destacamos la necesidad de información y sensibilización, de detección de víctimas y de trabajo en red. Entre las dificultades que nos trasladaron está la de la inscripción en el padrón por no disponer de pasaporte.
4.3. Participación en jornadas y seminarios
Mencionamos por su trascendencia la participación en un seminario sobre“Detección e intervención con víctimas de Trata de Seres Humanos (TSH)”, donde conocimos de cerca esta dramática realidad de muy difícil visibilización y en la que se traslada que Bilbao es, por lo que señalan algunos indicios, uno de los destinos o núcleos de actividad de las redes de trata.
Este año también hemos participado en una mesa redonda en la Jornada relativa alEnfoque interseccional en el abordaje de las situaciones de discriminación que se ha organizado por el servicio Biltzen, así como en otros foros y jornadas en los que se abordaban las dificultades de las personas inmigrantes y la discriminación que sufren, con ocasión de los que se ha trasladado la opinión del Ararteko orientada a promover una cultura de respeto a los derechos humanos.
Por último hacemos mención a las declaraciones institucionales con ocasión del Día Internacional para la eliminación de la discriminación racial (21 de marzo), Día internacional Persona Refugiada (20 de junio), Día mundial contra la trata de personas (30 de julio) y Día internacional de la persona inmigrante (18 de diciembre).
Además se ha realizado un comunicado conjunto de defensores del pueblo ante la crisis de refugiados en Europa, que se puede conocer con detalle en el Capítulo V de este Informe.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
1. Las personas extranjeras se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, con trabajos precarios, en su mayoría, y con una mayor debilidad por tener redes sociales y familiares más débiles que la población autóctona. A pesar de la crisis muchas personas extranjeras han optado por quedarse y una segunda generación, con necesidades diferentes a la primera, vive entre nosotros. Los retos que tenemos tienen que ver no sólo con la acogida, que este año, dado el incremento que ha habido de personas que solicitan asilo en toda Europa, también puede tener su efecto en Euskadi, sino con la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad de trato, el ejercicio de derechos sociales y políticos, la participación social, económica y política, la educación en valores, y una política activa de respeto a la diversidad cultural y religiosa.
Este año como datos positivos a subrayar destacamos el compromiso del Ministerio de Sanidad con el reconocimiento del derecho a la atención primaria con independencia de la situación administrativa y también la mejora del empleo y, en consecuencia, la disminución de perceptores extranjeros de prestaciones sociales de RGI y PCV. Así mismo, es necesario subrayar la implicación de las administraciones públicas vascas en la concesión de subvenciones a asociaciones que trabajan en el ámbito de la defensa de los derechos de las personas inmigrantes y refugiadas, en el apoyo al personal técnico local de inmigración, o en la participación en programas como es el de ciudades interculturales o el DELI del Consejo de Europa.
2. Entre nuestras preocupaciones destacamos la necesidad de impulsar políticas de ordenación urbanística que eviten la segregación de los espacios de culto en determinados ámbitos urbanos, en aplicación de lo que se denomina el “derecho a la ciudad”, derecho que tienen todas las personas a acceder a un entorno urbano, en igualdad de condiciones, a los equipamientos y dotaciones necesarios para el ejercicio de otros derechos, como sería el de la libertad religiosa y la importancia de una oferta formativa para los jóvenes extranjeros que tenga en cuenta sus circunstancias académicas y sea sensible a las dificultades que implica la regularización de su documentación.
Otro motivo de preocupación, es la dificultad de algunas personas, y en especial las personas jóvenes, para acceder a una autorización de trabajo y residencia por no disponer de una oferta de trabajo. Las administraciones públicas vascas están gestionando servicios públicos de los que son destinatarias como el educativo, el de orientación laboral y la formación ocupacional. Asimismo, están concediendo ayudas y prestaciones a familias extranjeras que viven en nuestras ciudades, algunas desde hace muchos años, para hacer frente a sus necesidades básicas y apoyar su proceso de inserción laboral. No obstante, muchas de estas personas no pueden disponer de una autorización para trabajar o su acceso es dificultoso, por lo que se pone de manifiesto una incoherencia entre los esfuerzos que se realizan por las administraciones públicas vascas y los obstáculos para el acceso al mercado laboral, ya que para trabajar se debe disponer de una autorización administrativa cuya concesión corresponde a la Administración General del Estado.
3. Hemos manifestado nuestra condena a los discursos y actuaciones xenófobas, como las que se han producido este año en la sede de una asociación. Estas actuaciones atentan gravemente contra los derechos humanos y deben ser combatidos con firmeza y contundencia para evitar su propagación.
Los planes de inmigración y de gestión de la diversidad y las medidas que se han acordado por las administraciones públicas para gestionar el hecho social de la inmigración, han recordado la relevancia del uso de un lenguaje adecuado y del discurso público en la creación de estereotipos sociales. Por ello insistimos en la importancia de un adecuado tratamiento informativo del hecho inmigratorio a fin de evitar la creación o el reforzamiento de estereotipos y prejuicios sociales. La generación de un discurso apropiado sobre la inmigración es tan importante como las mismas políticas inmigratorias.
Con relación a los discursos y opiniones xenófobas y abiertamente racistas en los últimos años se ha analizado ampliamente el papel de los medios de comunicación en la creación de imágenes, opiniones y actitudes y se ha concluido que tienen una responsabilidad social en la creación de opinión y en la generación de actitudes que contribuyan a la convivencia y al respeto mutuo.
Esta responsabilidad se extiende a otros sectores generadores de discurso, como las instituciones públicas, cuando adoptan posicionamientos y declaraciones públicas o actúan como fuente de información de la noticia.
4. Las estrategias que se llevan a cabo en las migraciones por los hombres o por las mujeres son diferentes y se deben tomar en consideración. En las fronteras hay situaciones humanitarias muy graves, por la presencia de menores, mujeres con bebés o en estado de gestación muy avanzado, víctimas de trata o personas con traumas por su historia de vida, además de personas que huyen de los conflictos bélicos y del derrumbe político y social, y que han sufrido episodios de tremenda violencia. La atención a estas personas exige respuestas comprometidas desde la perspectiva humanitaria, mayor concienciación social y la puesta en marcha de medidas para evitar que se incumpla el ordenamiento jurídico y los derechos y garantías que comprende. En este sentido, los procedimientos de expulsión o rechazo en frontera sin las suficientes garantías, como la de disponer de un plazo adecuado para formular alegaciones, ponen en peligro derechos reconocidos en el Derecho Internacional, entre ellos el derecho al asilo, el derecho a la defensa o el derecho a la vida familiar. La lucha contra la trata también exige una perspectiva humanitaria para poder detectar y proteger a estas personas.
5. La insuficiente financiación destinada a los procedimientos de asilo y el retraso en la aprobación del reglamento de asilo, pese al incremento de solicitudes, son muy preocupantes. Otro dato importante es que ninguna persona de origen subsahariano ha logrado pedir protección internacional en las salas de asilo de los pasos fronterizos en Ceuta y Melilla. Hay que recordar que si bien ningún país está obligado a conceder su protección a todo solicitante de asilo, en cambio sí está obligado a examinar individualmente toda solicitud. Tampoco cabe organizar expulsiones colectivas y hacia lugares donde las personas pueden sufrir malos tratos.
6. El mar Mediterráneo, en concreto el canal de Sicilia, ha sido objeto de graves naufragios como el que ocurrió en abril en el que desaparecieron más de 700 personas cuando intentaban alcanzar las costas de Italia. Es la mayor tragedia de este tipo ocurrida en el Mediterráneo en las dos últimas décadas, que ha dado lugar a que se restablezcan las operaciones de salvamento marítimo por la Unión Europea y los Estados miembros. Hay que insistir en que al hablar de las migraciones y de las operaciones que tienen lugar en el mar Mediterráneo salvar vidas, prevenir los naufragios y socorrer eficazmente a toda persona en peligro debe ser una de las prioridades, sin perjuicio de las medidas preventivas para evitar que las personas y las familias se vean obligadas a desplazarse.
El mar Mediterráneo se ha cruzado por motivos comerciales y culturales durante la historia de la humanidad. Estas últimas décadas está siendo objeto de numerosas tragedias que exige reflexionar desde la perspectiva de los derechos humanos.
Este mar separa Europa de áfrica, la distancia es escasa lo que contrasta con las diferencias entre una zona y la otra. En tan poco espacio las diferencias económicas son las mayores del mundo, lo que obliga a una reflexión profunda sobre el papel de Europa en áfrica.
7.Las diferencias también existen en cuanto a la respuesta a la crisis de refugiados ya que hay Estados como Líbano, Irak, Egipto y Turquía que han acogido a personas refugiadas, y también algunos Estados europeos, aunque de manera más limitada- principalmente Suecia y Alemania-, que han mantenido inicialmente una actitud de acogida. Sin embargo, otros Estados no han acogido a ningún refugiado como son los países del Golfo, o bien en Europa en la que en muchos casos se han realizado propuestas de están más dirigidas a la protección de las fronteras que a la atención a las personas.
La UE no debería eludir sus compromisos con las personas que buscan refugio y asilo y sería conveniente que hubiera solidaridad entre los Estados para un reasentamiento y reubicación de las personas que solicitan protección. Desde la perspectiva humanitaria se deberían fortalecer los procedimientos de admisión humanitaria y evaluarse el sistema de Dublín para conseguir una distribución más equitativa de los solicitantes de asilo.
El marco jurídico permite a la Unión Europea definir y ejecutar políticas comunes que tengan por cometido mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional; promover un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sólida y en una buena gobernanza mundial; y ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano, artículos 3.5 y 21 del Tratado de la Unión Europea. Entre las cuestiones importantes está la revisión de la cooperación con terceros Estados, de origen y de tránsito si no respetan las libertades y derechos fundamentales o el cumplimiento de los compromisos relativos al 0,7 de Ayuda Oficial al desarrollo acordado en la 34 sesión de la Asamblea General (1980) sin condicionarla a inversiones en materia de seguridad o de control migratorio.
Además de la lucha contra traficantes se deberían abrir más vías de acceso legal y seguro a Europa a las personas migrantes y refugiadas, de manera que puedan solicitar asilo en países terceros sin tener que arriesgar su vida ni enriquecer a las mafias.
La necesidad de atención a tantas personas refugiadas debe servir para superar la perspectiva nacional en el tratamiento a las cuestiones de inmigración y asilo, ya que dicha perspectiva está poniendo en cuestión a la Unión Europea cuando únicamente cabe hablar desde una perspectiva europea al afectar a todos los Estados en aplicación del artículo 67.2 y 78 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida.
8. Se valora de manera muy positiva la iniciativa del Gobierno Vasco y del resto de las administraciones públicas vascas de acoger a las personas refugiadas con los recursos que se han ofrecido con independencia del modo en que han viajado hasta el Estado. Asimismo la coordinación y la previsión de una redistribución territorial y municipal que impida desequilibrios en la atención. También son muy adecuadas las declaraciones de los plenos, juntas y asambleas en los que se manifiesta la solidaridad hacia las personas refugiadas. El Ararteko hará un seguimiento a lo largo del 2016 de las actuaciones a las que las administraciones públicas vascas se han comprometido.
9. Este año también se ha sufrido atentados terroristas en Europa que han acabado con la vida de muchas personas y han conmocionado a la población y a los agentes públicos europeos. Ello está implicando un reforzamiento de medidas de seguridad que debe conciliarse con el reconocimiento de derechos fundamentales y debe ser compatible con otras medidas dirigidas a garantizar la cohesión social y fomentar una cultura de paz. El diálogo intercultural y religioso es un instrumento muy valioso para luchar contra la intolerancia y el extremismo.
9. LESBIANAS, GAYS, BISEXUALES, TRANSEXUALES E INTERSEXUALES
Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se fundamenta en el artículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad de todas las personas y la prohibición de discriminación, así como en diversos instrumentos internacionales que declaran la igualdad de derechos de lesbianas, gays, bisexuales, y personas transexuales e intersexuales. La orientación sexual o la identidad de género no pueden ser causa de discriminación, y los poderes públicos vascos están obligados a remover los obstáculos que impidan que la igualdad de todas las personas sea real y efectiva.
Nuestro trabajo en esta área se orienta a la defensa de la dignidad humana y del derecho humano a la libre orientación sexual e identidad de género de todas las personas, así como al aseguramiento del ejercicio igual y pleno de todos los derechos ciudadanos por parte de las personas LGBTI. En ese sentido, pretendemos promover que las administraciones públicas vascas desarrollen las medidas y actuaciones necesarias para eliminar cualquier causa de discriminación de estas personas y para lograr que sus derechos se ejerzan en condiciones de igualdad. Además de tramitar las quejas relacionadas con este tema, llevamos a cabo distintas actividades para impulsar y promover la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de las personas que conforman este colectivo.
La finalidad nuestras actuaciones en esta área se resume en estos tres objetivos:
• Lograr que las administraciones públicas vascas integren en toda su actividad el pleno respeto a la igualdad y no discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, articulando las medidas necesarias para una materialización real y efectiva de estos derechos.
• Promover en el conjunto de la sociedad vasca una cultura de no discriminación y pleno respeto a los derechos de diversidad afectivo-sexual y de géner
• Combatir cualquier forma de homofobia o transfobia, difundiendo el conocimiento y la sensibilización hacia la situación de las personas LGBTI en Euskadi.
1. Quejas destacadas
Atención sanitaria a niños y niñas transexuales1
Queremos destacar entre las quejas recibidas en esta área una queja relativa a la actuación de Osakidetza en el marco de los servicios que el Servicio Vasco de Salud presta a niños y niñas trans a través de la Unidad de Género del Hospital de Cruces. Una madre y un padre solicitaron nuestra intervención con motivo del abordaje que desde la Unidad de Género del Hospital de Cruces se hizo de la situación de su hijo menor de edad, quien se siente y vive como un niño, aun habiéndosele asignado en su nacimiento el sexo de niña, con el que está registrado legalmente. Estos padres expresan su discrepancia respecto al modo en que se ha tratado su caso desde la referida unidad de Osakidetza. En el marco de este expediente hemos tenido ocasión de conocer la opinión de las personas responsables del sistema vasco de salud sobre esta cuestión, y de contrastar, así mismo, el parámetro de derechos contenido en los instrumentos internacionales y propios relativos a los derechos de las personas trans, y en particular de los niños y niñas trans. Nuestra posición respecto a este complejo tema, queda reflejada en una resolución que se emitirá a principios del año 2016, por la que se recomienda a Osakidetza que establezca cauces de diálogo y responda debidamente a las inquietudes, críticas y demandas de información planteadas ante ese organismo por las familias de menores de edad con una identidad o expresión de género diversa, y que tenga en cuenta una serie de pautas y principios en la atención a estas personas, así como en la elaboración de la guía clínica prevista en el artículo 9 de la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales.
Trabas en la inscripción registral de la filiación de los hijos e hijas de parejas de lesbianas
Se trata de un tema sobre el que hemos recibido este año diversas quejas, todas ellas relacionadas con las dificultades que tienen las parejas de lesbianas a la hora de inscribir la filiación del hijo o hija de la madre no biológica. Son diversos los problemas jurídicos que, con este motivo, se suscitan y atañen todos ellos al funcionamiento del Registro Civil y, en última instancia, a la aplicación de la legislación estatal en la materia, creando dificultades en el momento de la inscripción registral de los hijos e hijas nacidos en el seno de familias cuyas titulares son dos mujeres. A pesar de las limitaciones que la ley nos impone –pues queda fuera de nuestras funciones institucionales el control del poder judicial-, esta institución ha abordado ya en su momento esta cuestión mediante diferentes actuaciones en la medida de nuestras atribuciones. Por un lado, remitimos en su momento a la Defensora del Pueblo de España un informe en el que dábamos cuenta del problema que se suscita en relación con la interpretación del artículo 7.3 de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida. Concretamente, en el año 2011 solicitamos a dicha institución que iniciara una intervención en este asunto encaminada a lograr una clarificación de la interpretación legal, de tal modo que se asegurase una práctica registral homogénea y se garantizase una adecuación plena de las actuaciones de todos los registros civiles al principio constitucional de igualdad. Por otro lado, en diciembre de 2010, decidimos también dictar la recomendación general 4/2010, en la que instamos al Gobierno Vasco para que informara a todos los centros sanitarios vascos que realizan técnicas de reproducción asistida de esta ambivalencia legal, de manera que las parejas de mujeres afectadas tuvieran conocimiento de la situación que atañe a la inscripción legal de la filiación de sus futuros hijos o hijas, desde el mismo momento en que inician el tratamiento de reproducción asistida. Con todo, no podemos obviar que la regulación actualmente vigente impone -para un reconocimiento legal de la filiación de las dos madres- que éstas estén casadas y que los hijos o hijas nazcan como resultado de las técnicas de reproducción asistida, pues de lo contrario, si no concurren estas dos circunstancias, sólo se hace posible establecer la filiación respecto a la pareja de la madre biológica mediante el recurso a un proceso de adopción en el marco del matrimonio civil o de la legislación autonómica sobre parejas de hecho. Debemos señalar al respecto que, por tratarse de una opción del legislador estatal, la institución del Ararteko no tiene atribuciones que permitan cuestionar dicho estatuto jurídico. No obstante, somos conscientes de que esta regulación legal puede crear disfunciones que afectan al principio de igualdad entre las personas, en la medida en que genera de facto diferencias de trato difícilmente justificables entre parejas heterosexuales y parejas del mismo sexo. El incremento de quejas y consultas sobre esta cuestión nos indica que se trata de un tema irresuelto, que será preciso abordar de nuevo en el futuro.
2. Contexto normativo y social
Marco jurídico general
El marco jurídico que afecta a esta área ha sido reformado en los últimos años para instaurar una plena equiparación formal de los derechos civiles de las personas LGBTI, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas trans al sexo sentido. Así, primero se aprobó en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después la reforma del Código Civil llevada a cabo por la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio y, finalmente, la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, de modo que este conjunto normativo se ha constituido como base legal para instaurar un nuevo modelo de derechos para el colectivo LGBTI. No obstante, la realidad nos muestra que todavía subsisten muchos ámbitos en los que los derechos de las personas LGBTI continúan mermados en la práctica. Uno de ellos es justamente el relacionado con la identidad de género de las personas trans.
Documentación administrativa para las personas transexuales en Euskadi
En el País Vasco se ha querido abordar esta cuestión mediante la aprobación, en diciembre de 2015, por el Gobierno Vasco, del Decreto 234/2015, de 22 de diciembre, sobre la documentación administrativa de las personas transexuales que regula la documentación administrativa que podrán utilizar en Euskadi las personas trans hasta que se produzca la rectificación de su sexo en el Registro Civil para que puedan ser tratadas de acuerdo con su identidad de género libremente determinada. Las personas transexuales inmigradas podrán utilizar esta documentación hasta producirse el cambio registral en su país de origen.
La Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, permitió, previo cumplimiento de una serie de requisitos, el cambio de la asignación registral del sexo y del nombre propio en el Registro Civil, facilitando así el proceso de adaptación de toda la documentación administrativa a la verdadera identidad de género de una persona, si bien dicha norma no entra a regular aspectos de suma importancia en el tratamiento integral de la transexualidad. Sin embargo, la complejidad de la situación de estas personas requiere una atención integral que va más allá del ámbito meramente registral. Por tal motivo, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, que pretende lograr una atención integral de estas personas y avanzar hacia la superación de todas las discriminaciones que por razón de la condición o circunstancia personal o social perduran en la legislación. Este decreto recientemente aprobado por el Gobierno Vasco viene ahora a desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 7 de la referida ley.
El procedimiento de expedición de la documentación (tarjeta identificativa) que este nuevo decreto vasco instaura a partir de ahora, se iniciará a solicitud de la persona interesada, por sí misma o debidamente representada. En el caso de que la persona solicitante sea menor de edad, la solicitud será formulada por sus representantes legales, teniendo aquella en todo caso derecho a ser oída y manifestar su opinión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección de la Infancia y Adolescencia.
Las personas portadoras de la documentación regulada en este decreto tendrán en adelante derecho, tanto en el ámbito sanitario como educativo, a:
• Ser tratadas conforme a su identidad de género libremente determinada.
• Ser identificadas por el nombre correspondiente a su identidad de género libremente determinada.
• La adecuación de la documentación administrativa, con excepción de las referencias necesarias en el historial médico confidencial de la persona a cargo de Osakidetza-Servicio Vasco de Salud; y la adecuación de los documentos administrativos del centro docente, tales como listas de clase, boletín informativo de calificaciones, carnet de estudiantes, censos electorales para elecciones sindicales o administrativas y otros, con el fin de tener en consideración el género con el que se sienten identificados el alumno o la alumna, el personal administrativo y los y las docentes transexuales, de acuerdo con lo expresado en la documentación administrativa expedida según lo dispuesto en el presente decreto. A pesar de lo anterior, en el expediente oficial del alumno o la alumna se mantendrán los datos de identidad registrados a efectos oficiales.
Acciones prioritarias para los derechos LGBTI en Europa
En otro orden de cosas, y en el ámbito europeo, no podemos dejar de hacer mención a la encuesta que la Agencia de Derechos Fundamentales de la UE (FRA) ha llevado a cabo en toda Europa y cuyos resultados se publicaron a finales de 2014, en la que se ha constatado la precariedad en la que, en general, siguen aún muchos de los derechos de las personas LGBTI. Sin duda, se trata de un referente indispensable a la hora de determinar los espacios de debilidad del sistema de garantías de estos derechos, que esta institución tendrá en cuenta en sus actuaciones. También el Eurobarómetro de 2015 muestra cómo el 60% de los ciudadanos y ciudadanas europeas consideran que la discriminación por razón de la orientación sexual o la identidad de género están ampliamente extendidas en nuestra sociedad. Con todo, también se pone de manifiesto que una gran mayoría de la ciudadanía europea (el 71%) apoya los derechos de las personas LGBTI. Con el fin de hacer frente a dicha discriminación de las personas LGBTI, la Comisión Europeaha publicado en 2015 unlistado de acciones (List of actions by the Commission to advance LGBTI equality), a abordar en los próximos años, que sirven de orientación sobre los ámbitos de actuación prioritarios en esta materia: mejora de derechos y garantías legales para su protección; monitorización y seguimiento de la eficacia de los derechos ya reconocidos para las personas LGBTI y sus familias; medidas de impacto en la ciudadanía, como el fomento de la diversidad y no discriminación; apoyo a actores clave responsables de la promoción y avance en la igualdad de derechos de las personas LGBTI en Europa; recogida de datos y actividades de investigación por los poderes públicos locales; cuestiones transfronterizas internas y acción externa con terceros Estados. Con todo, son los poderes locales los que de manera primaria tienen en su mano el desafío de poner en marcha buena parte de estas acciones en su nivel territorial. Esto concierne, sin duda, también a los poderes públicos vascos, que disponen para ello de un marco jurídico y de una voluntad social singularmente favorable a la defensa de estos derechos.
Derechos de las personas intersexuales
Para finalizar este epígrafe, queremos referirnos sumariamente también a la reciente emisión, en abril de 2015, por parte del Consejo de Europa, de un informe titulado Derechos humanos y personas intersexuales (Human rights and intersex people), en el que se llama la atención sobre la situación de estas personas, nacidas sin una definición biológica asimilable al binarismo sexual hombre-mujer, y que se encuentran desde el momento mismo de su nacimiento con un sinfín de trabas y atentados contra la dignidad humana que limitan gravemente el libre y pleno desarrollo de su identidad de género y, en última instancia, de su personalidad. En 2014, la Organización Internacional de personas intersexuales, OII Europe, en sus siglas en inglés, se reunió en Riga para declarar que es preciso poner en cuestión la definición del sexo que consiste únicamente en hombre y mujer, que es necesario asegurar que las personas intersexuales estén plenamente protegidas frente a la discriminación, para lo cual debería adaptarse la legislación antidiscriminatoria a esta realidad. Así mismo, apelan a la necesidad de ofrecer formación e información sobre esta cuestión desde una perspectiva de derechos humanos, en especial a quienes tengan responsabilidades de atención a estas personas. Desde la institución del Ararteko consideramos indispensable empezar también a trabajar por la sensibilización y defensa de los derechos de estas personas en Euskadi.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación reseñaremos las principales actuaciones llevadas a cabo en el área, en el año 2015, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGBTI:
3.1. Reuniones con asociaciones
Reunión con la asociación de familias de menores transexuales Chrysallis
En dicha reunión esta asociación nos dio a conocer su nacimiento en Euskadi y las demandas que formulan ante las administraciones vascas para que se visibilice ante el conjunto de la sociedad vasca y las instituciones la existencia de estos niños y niñas, y sus necesidad de ser reconocidos y atendidos para poder tener un desarrollo pleno y una vida normalizada. Mostraron su posición crítica ante ciertos servicios administrativos, como el servicio Berdindu Familiak y la Unidad de Género de Osakidetza. Nos hemos comprometido a estudiar estas cuestiones, y hemos dado ya traslado de ellas al Gobierno Vasco mediante distintas actuaciones a las que nos referimos a lo largo de este apartado.
3.2. Reuniones con administraciones e instituciones
En el año 2015 hemos celebrado diversas reuniones y hemos mantenido contacto continuo con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, entre el personal técnico del Ararteko y de la referida dirección. En dichas reuniones hemos tratado a lo largo del año diversos temas de interés común. En particular queremos destacar los siguientes:
Documentación administrativa para personas trans y elaboración de la guía clínica (artículos 7 y 9 de la Ley 14/2012 de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales)
Se trata del desarrollo de esta ley, que se impulsa desde la dirección señalada, priorizando la elaboración de forma participada de la guía clínica, así como el desarrollo reglamentario en materia de documentación administrativa (que ha culminado finalmente a finales del año con la aprobación del Decreto 234/2015, de 22 de diciembre, sobre la documentación administrativa de las personas transexuales. Para ello se está trabajando en coordinación con el Departamento de Salud del Gobierno Vasco y con la propia unidad de género del Hospital de Cruces, con objeto de lograr el mejor desarrollo de las disposiciones legales relativas a este ámbito. También se ha puesto en marcha el desarrollo de la ley, con participación y audiencia a todos los sectores interesados, en cuanto a la documentación administrativa transitoria para aquellas personas trans que no hayan culminado aún la rectificación registral de su identidad de género, habida cuenta de que la Administración General del Estado decidió en su día no recurrir esta disposición de la ley ante el Tribunal Constitucional, aunque las disposiciones relativas a la rectificación de archivos y registros administrativos deben aplicarse estrictamente en el ámbito competencial vasco, quedando reservado al Estado todo lo relativo a los archivos y registros estatales.
Necesidad de reorganización del servicio Berdindu de atención a personas LGBTI, en especial en lo que concierne a la atención a menores y a sus familias
Hemos podido constatar por nuestro contacto con las familias de niños y niñas LGBTI que existen demandas que el Servicio Berdindu del Gobierno Vasco no ha sido capaz de cubrir en lo que a la atención de estas familias se refiere. Con todo, entendemos que se trata de un pilar fundamental del referido servicio (que se apoya además en otros dos pilares: Berdindu Personas y Berdindu Escuela), pues las familias de estos menores necesitan un soporte que les ayude y acompañe en la respuesta a las necesidades de sus hijos e hijas.
3.3. Participación en distintos foros y jornadas, y otras actividades de divulgación
A lo largo del año 2015, hemos participado en distintos foros que organizaban actividades o jornadas relacionadas con los derechos LGBTI. Lo más destacable ha sido lo siguiente:
Participación en el espacio de escuela segura
Hemos continuado con el trabajo en el espacio denominado “Grupo estable por una escuela segura”, foro de trabajo de composición mixta (social-institucional) auspiciado desde la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Gobierno Vasco y el Servicio Berdindu, para impulsar el respeto y la promoción de los derechos de diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes en la escuela, en el que la institución del Ararteko participa regularmente -desde la Oficina de la Infancia y Adolescencia y el área de derechos de las personas LGBTI- junto a otras instituciones (entre las cuales destacamos la presencia del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, y cuya función es básicamente la de coordinar las actuaciones y protocolos en el apoyo y acompañamiento a menores de edad, familias y profesorado en los supuestos de situaciones y conductas que atañen a la identidad y los roles de género de alumnos y alumnas en los centros educativos. Actualmente está en fase de debate y reflexión dentro de ese grupo una propuesta de directrices o recomendaciones para los centros escolares, en relación con la atención de las diversidades sexuales en el sistema educativo vasco y la prevención de la homofobia y transfobia en la escuela.
Charla en la Facultad de Enfermería de la UPV/EHU sobre diversidad afectivo-sexual en la infancia y adolescencia
En mayo de 2015, hemos tenido la ocasión de dar una charla a estudiantes de Medicina y Enfermería de la UPV/EHU sobre el derecho a la diversidad afectivo-sexual y a la identidad de género en la infancia y adolescencia.
3.4. Otras actuaciones de promoción de los derechos LGBTI
Evaluación por la Comisión Europea del proyecto europeo Rainbow Has en favor de los derechos de menores LGBTI
Evaluados ya los resultados del proyecto Rainbow Has, al que nos referimos con más detalle en nuestros informes anteriores (2012, 2013, 2014), podemos confirmar con agradecimiento, por lo que ello supone de reconocimiento de la enorme implicación de esta institución en ese proyecto, que éste ha sido valorado como muy bueno por la Comisión Europea y que ha obtenido, en consecuencia, la totalidad de la financiación solicitada, que estaba condicionada al resultado de la evaluación del trabajo desarrollado a lo largo de los últimos años en dicho proyecto.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El escaso número de quejas ciudadanas que imputen vulneración de los derechos denominados LGBTI a las administraciones públicas vascas apunta, sin duda, a que la igualdad formal está asegurada en este ámbito en la práctica totalidad de nuestro sistema público, pero ello no implica, desde el punto de vista de la igualdad material, que no sea necesario introducir mejoras en los servicios administrativos de atención a estas personas. Además, socialmente queda también un recorrido por hacer para integrar plenamente, en todos los ámbitos, el respeto y la celebración de la diversidad afectivo-sexual y de género. El papel de liderazgo de las administraciones públicas vascas resulta también indispensable para ese fin. Seguidamente enunciamos los principales ámbitos susceptibles de mejora, detectados este año en Euskadi:
Atención adecuada y derechos de los niños y niñas transexuales
Existen demandas de familias de menores transexuales, o con comportamientos de género no normativos, para adaptar mejor el marco de atención pública a estos menores y a sus familias, de manera singular, por lo que respecta a la atención sanitaria y psicológica, así como al ámbito educativo. En la institución del Ararteko existe preocupación por definir de manera más adecuada y adaptada a los derechos de la infancia las prestaciones públicas que, en general, se han establecido al amparo de la Ley 14/2012 para las personas transexuales adultas. Así mismo, preocupa a esta institución que los y las menores de edad que están viviendo experiencias de género no normativas vean menoscabados sus derechos y su libre y pleno desarrollo como personas, a causa de la falta de consenso y la orientación confusa o errática del mundo adulto (familiares, escuela, y/o administraciones públicas). Consideramos por ello esencial consensuar estrategias y establecer criterios claros entre las instituciones con capacidad de intervención en este ámbito, que sitúen en el centro de sus actuaciones el interés de estos niños, niñas y adolescentes, así como sus derechos, de acuerdo con lo establecido en las leyes y normativa de protección de la infancia (interés superior del menor, derecho de ser escuchado, etc.) y con los principios consagrados en los instrumentos propios e internacionales de protección de los derechos LGBTI.
Guía clínica para la atención de las personas transexuales
Debemos manifestar preocupación por la necesidad urgente de que se finalice de manera adecuada el desarrollo de la guía médica prevista legalmente. Aunque el proceso está abierto y actualmente se está elaborando de manera participada y abierta la guía cínica prevista en el artículo 9 de la Ley 14/2012 de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, no obstante está aún pendiente su culminación. Resulta urgente para asegurar la calidad en la atención a estas personas en el ámbito sanitario que se lleve a cabo una traslación efectiva de las previsiones y principios consagrados en la mencionada ley a todo el sistema sanitario vasco, particularmente a los servicios de atención primaria, pediatría, endocrinología y salud mental, que logre integrar plenamente en estos servicios sanitarios el conocimiento especializado y los principios consagrados internacionalmente de respeto a los derechos humanos de estas personas, asegurando para ello también la formación específica en esta materia de todo el personal sanitario concernido.
Atención a la diversidad afectivo-sexual y de género en el ámbito educativo
El avance en materia de derechos de las personas LGBTI debe ser impulsado desde las instituciones públicas incidiendo especialmente en la educación de nuestros menores, es decir, promoviendo acciones dirigidas a materializar el respeto de los iguales y el pleno ejercicio de los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género desde la infancia. Venimos constatando que, en el ámbito de la infancia y adolescencia LGBTI, existe una carencia notable del sistema educativo para integrar, visibilizar y promover el pleno respeto a los derechos a la diversidad afectivo-sexual y de género. La insuficiencia de planes o programas de formación y sensibilización del profesorado, la falta de abordaje sistemático y organizado de estas cuestiones en las aulas, o la falta de utilización organizada de materiales específicos relativos a la orientación sexual e identidad de género, así como la falta de visibilización de nuevos modelos de convivencia en los materiales didácticos existentes, son buena muestra de ello. Todo ello lleva a que el profesorado más consciente perciba un apoyo insuficiente por parte del sistema educativo para abordar debidamente estos temas.
Es imprescindible un trabajo conjunto con las instituciones educativas vascas dirigido a crear herramientas que aseguren que la escuela sea un lugar seguro para niños y niñas, independientemente de su orientación sexual o identidad de género, donde puedan desarrollarse íntegramente como personas. Dicho trabajo debe orientarse a lograr que las instituciones educativas, las familias y el profesorado generen alianzas y estrategias conjuntas, aunando sus esfuerzos para lograr que en Euskadi se pueda garantizar la educación desde edades tempranas en valores de respeto, igualdad y libertad, que permitan superar definitivamente los prejuicios hacia la diversidad afectivo-sexual, y hacia la puesta en cuestión de los roles e identidades de género; el apoyo y acompañamiento a niños y niñas, adolescentes y jóvenes que puedan estar sufriendo la marginación o las dificultades que acarrea la diferente orientación sexual o identidad de género para su plena integración social; la seguridad de niños, niñas y adolescentes en el espacio escolar, como contexto necesario para garantizar su feliz y pleno desarrollo personal, en toda su diversidad. No obstante, podemos afirmar también que la administración vasca ha mostrado ya una voluntad expresa para incorporar esta perspectiva al sistema educativo con el Plan Estratégico para la Coeducación y la Prevención de la Violencia de Género en el Sistema Educativo Vasco aprobado en 2013. Ahora bien, es preciso incidir con mayor énfasis en la implementación material de este plan en lo que se refiere al alumnado LGBTI.
Igualdad de las parejas de lesbianas en el reconocimiento de la filiación
En otro orden de cosas, constatamos que quedan pendientes de abordar cuestiones ya reseñadas por esta institución en años anteriores, como la necesidad de clarificar definitivamente la situación de las madres lesbianas respecto al reconocimiento de la filiación de los hijos e hijas en relación con la madre no biológica, y ello, por un lado, mediante una uniformización de las prácticas de los Registros civiles que no perjudique, en lo que respecta al reconocimiento de la filiación no biológica, a los matrimonios de mujeres respecto a los matrimonios heterosexuales, y por otro, mediante una reflexión crítica de la legislación estatal vigente que continúa imponiendo a las parejas de lesbianas el matrimonio y la reproducción asistida como condiciones para reconocer la filiación de la madre no biológica sin tener que recurrir a un proceso de adopción.
Derechos de las personas intersexuales
Las personas intersexuales, nacidas sin una definición biológica asimilable al binarismo sexual hombre-mujer, se encuentran desde el momento mismo de su nacimiento con un sinfín de trabas y atentados contra la dignidad humana que limitan gravemente el libre y pleno desarrollo de su identidad de género y, en última instancia, de su personalidad. Desde la institución del Ararteko consideramos indispensable empezar también a trabajar por la sensibilización y defensa de los derechos de estas personas en Euskadi, que demandan un mayor conocimiento de su realidad y de los principios internacionales que proclaman el derecho a la identidad de género como un derecho humano, más allá de estructuras binaristas que imponen la adscripción al sexo de hombre o de mujer.
10. PERSONAS MAYORES Y PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA
Antecedentes
En este capítulo mencionamos las actuaciones del Ararteko que afectan a las personas mayores y a las personas en situación de dependencia que se caracterizan por una importante heterogeneidad de realidades.
Según datos de Eurostat la proporción de personas mayores de 65 años en los países de sur de Europa rozará el 30% en el año 2030. En el País Vasco ya hay más del doble de personas mayores de 65 años (458.396), que suponen más del 20% del total de la población, que menores de 20 (202.082). Se estima que para 2029 habrá más de 200.000 personas mayores de 80 años en Euskadi, lo que supondrá un 9,9% de la población total, alcanzando el 34,1% la población mayor de 65 años. La mayoría (en torno al 80%) lo conforman personas que pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma (mayoritariamente menores de 80 años). El otro 20% lo constituyen aquellas personas de edad, en su mayoría mujeres, y mayores de 80 años, que precisan de ayuda para realizar las actividades básicas de la vida diaria.
La suma de factores como son el incremento de la esperanza de vida, la mejora en las condiciones de vida y el descenso de las tasas de natalidad están en la explicación de esta mayor representatividad. Ello obliga a dar respuesta a las necesidades de esta población vinculadas tanto al envejecimiento activo, como a las situaciones de dependencia relacionadas con las actividades básicas de la vida diaria (ABVD) o bien con las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD) que implican una relación de la persona con su entorno. Estas dificultades generan unas necesidades de cuidados personales que pueden ser informales, formales o mixtos. En general sus necesidades dependen fundamentalmente del estado de salud –entendida esta en sentido amplio–, del nivel de dependencia y de la capacidad económica que disfruten. Los apoyos familiares y sociales con que cuenten y las características del entorno en el que vivan (accesibilidad, etc.) tienen una incidencia directa en su calidad de vida.
1. El área en cifras
En este apartado se mencionan las quejas recibidas que afectan a las personas mayores, la mayoría relacionadas con el procedimiento de reconocimiento de su situación de dependencia o vinculadas con los servicios y prestaciones derivadas de la misma. Estas quejas comprenden tanto a las personas mayores como a personas a las que se les ha reconocido la situación de dependencia y son menores de 65 años. Hay que tener en cuenta que las quejas que afectan a las personas con discapacidad se analizan en el apartado del informe de personas con discapacidad de este Capítulo. Las quejas que afectan a las personas menores de edad se analizan en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia, anexo al presente Informe.
En total en el año 2015 se han registrado 31 nuevas quejas en el área. Las quejas tienen por objeto diversas cuestiones: la denegación de prestaciones por incumplimiento de los requisitos para acceso a prestaciones como es la inscripción en el padrón, la disconformidad con la cuantía del precio público que deben abonar por entenderla elevada o por que se ha tomado en consideración un recurso económico o un bien de manera inadecuada, por las dificultades para conocer la manera en la que se determina el precio público de los servicios de ayuda a domicilio o centros residenciales o bien alguna incidencia en residencia que ha permitido conocer el funcionamiento del Servicio de Inspección y Control de las diputaciones forales con relación a los centros residenciales. En este sentido, hemos podido deducir de las actuaciones que hemos realizado, que hay un dispositivo administrativo ágil que permite conocer con celeridad las incidencias que se producen en este ámbito, lo que contribuye a una mayor tranquilidad de las personas usuarias y sus familiares.
Otras quejas tienen que ver con la falta de adecuación de los servicios y prestaciones a las necesidades de las personas. En el caso de Territorio Histórico de Bizkaia sigue siendo una carencia el régimen de incompatibilidades entre servicios y prestaciones. Seguimos valorando como necesario reforzar el servicio de ayuda a domicilio mediante un incremento de las tasas de cobertura, una mayor agilidad en su puesta en marcha, y una adecuación de las intensidades del servicio a las necesidades individuales.
Por otro lado, el enfoque comunitario de proximidad de la atención, que recoge el art. 8 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales lleva implícito mejorar las alternativas para la atención a las personas en su entorno habitual. En este sentido el nuevo Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales, prevé mayor flexibilidad respecto a los requisitos relativos a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Se mantiene la exigencia de acreditar los requisitos de parentesco y de convivencia, pero se pueden exceptuar en diversas circunstancias excepcionales como formar parte de órdenes religiosas, en relaciones de convivencia similares a las familiares, o cuando la persona en situación de dependencia tenga su domicilio en un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, despoblación o circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalidades de atención, incluida la atención mediante servicios a través de prestación vinculada. Es una medida excepcional, pero recoge la adecuación a las necesidades de determinada población y es conforme al enfoque comunitario de la atención. En este sentido es necesario seguir reflexionando y valorando otras alternativas que permitan a las personas continuar en su entorno social y familiar.
También hemos recibido quejas que tienen que ver con la revisión de la discapacidad que ha implicado un porcentaje inferior al que tenían reconocido lo que tiene efectos importantes en el ámbito de las prestaciones.
Por último, mencionamos las quejas relativas a la necesidad de acreditación de títulos habilitantes por parte de la persona contratada para la atención y cuidado a las personas dependientes como requisito para poder ser destinataria de la prestación de asistente personal.
2. Quejas destacadas
2.1. Este año hemos seguido insistiendo en la necesidad de establecer niveles adicionales de protección de acuerdo con los arts. 7 y 11.2 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia.
Hemos concluido las actuaciones iniciadas en años anteriores que afectaban a la Diputación Foral de álava con relación a la disminución de la valoración del grado de dependencia y a los efectos que ello implicaba.
La reducción de grado registrada había traído consigo la extinción de la prestación vinculada al servicio de atención residencial e, incluso, la imposibilidad para acceder al propio servicio.
En la resolución señalábamos que el baremo de valoración de la dependencia (BVD), de carácter estatal, había de ser aplicado por las administraciones forales mediante la actuación de sus equipos técnicos, sin que dichas administraciones tengan competencia alguna para su modificación. Sin embargo, teniendo en cuenta la percepción generalizada de las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la red pública sobre gradaciones en álava, difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas, nos pareció oportuno trasladar al ente foral el escenario de desprotección que podía estar acarreando la aplicación del BVD, así como un recordatorio sobre su potestad para establecer niveles adicionales de protección.
La Diputación Foral de álava, a la vista de las consideraciones que le trasladábamos y consciente del posible escenario de desprotección que podía estar acarreando la aplicación del BVD incorporó mayor nivel de protección en el Decreto Foral 24/2013 del Consejo de Diputados, de 23 de julio, que regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, la calificación de discapacidad y el reconocimiento de la existencia de trastornos del desarrollo o del riesgo de padecerlos, el derecho de acceso y el procedimiento de acceso en tales situaciones a los servicios y prestaciones económicas de Servicios Sociales en álava. En este sentido mantuvo el derecho de acceso a prestaciones y servicios para personas que, habiendo estado valoradas con Grado I (puntuación superior a 40 puntos), Grado II o Grado III, pasaran a tener un reconocimiento de Grado I, con menos de 40 puntos, como resultado de una revisión de su situación de dependencia.
Además contempló mediante este Decreto un acceso excepcional a los servicios, a la prestación económica vinculada al servicio y la prestación económica de asistencia personal (no así a la PECEF), a personas que, encontrándose en las situaciones de necesidad reguladas en el Título I del citado decreto, no reunieran los requisitos para acceder a aquellos.
Es decir, aunque inicialmente la prestación vinculada al servicio no era una prestación prevista para las personas a las que se les había reconocido Grado I de Dependencia, en aplicación de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral 39/2007, del Consejo de Diputados de 24 de abril, que regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, el derecho y el acceso a los servicios del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en el Territorio Histórico de álava. Con posterioridad las personas a las que se les ha reconocido el Grado I de dependencia han podido acceder a esta prestación.
En cuanto a la reclamación de cantidades percibidas de manera indebida, el Instituto Foral, en aplicación el artículo 14 del Decreto Foral 24/2008, del Consejo de Diputados de 8 de abril, se encontraba legitimado para analizar en cualquier momento si las condiciones que originaron el derecho a la prestación se mantenían, pudiendo ello derivar en una modificación de la cuantía a percibir, en una suspensión o extinción de la prestación, así como para instar su reintegro si de ese análisis se deducía la percepción indebida de la prestación, como ocurrió en su caso.
Esta institución trasladó a la Diputación Foral de álava que, en nuestra opinión, una correcta interpretación de la legislación sobre procedimiento administrativo general (sobre la posibilidad de otorgar a los actos eficacia retroactiva cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto), situaría la fecha de efectos tenida en cuenta para reclamar esas prestaciones indebidas en la fecha de reconocimiento del nuevo grado de dependencia, no en la de caducidad del reconocimiento anterior. En ese sentido, señalamos que resultaría imposible probar que con anterioridad al momento en que de hecho se practica la revisión tiene lugar la pérdida del requisito exigido, y considerábamos procedente la revisión de oficio de estos actos administrativos por los cuales se exigía el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas.
Asimismo, trasladábamos a la misma que, a la vista del perjuicio que se estaba ocasionando a estas personas -especialmente vulnerables (mayores, personas con enfermedad mental y menores), con ingresos exiguos que habían gastado las prestaciones percibidas- fijara la fecha de la práctica de la revisión en el mismo mes en que se produjera la caducidad y, en todo caso, se informara de manera clara y explícita de las posibles consecuencias derivadas de la preclusión del plazo de validez. Todo ello con el fin de que la inactividad de una Administración no redundara en perjuicio de las personas interesadas.
La Diputación Foral atendiendo a ello, adoptó una serie de medidas dirigidas a hacer coincidir las fechas de caducidad de la anterior valoración con la de la nueva resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, de suerte que se evitara la generación de indebidos. Nos informó que generalizarían la comunicación previa a la caducidad de las valoraciones. Esto se tradujo en una paulatina disminución de las quejas registradas, así como en una disminución notable de la cuantía de los indebidos generados.
Concluíamos dicho expediente valorando favorablemente las modificaciones normativas que permitieron acceder a las prestaciones económicas a personas que se habían visto afectadas por una disminución de grado como consecuencia de la aplicación del nuevo baremo de dependencia y las medidas adoptadas para evitar que se generaran nuevos indebidos.
Además, insistimos en la importancia de que la Diputación Foral facilite copia del expediente íntegro de valoración de dependencia a quien lo solicite, a la vista de las dificultades para articular su defensa por parte de las personas afectadas y la conveniencia de que se contemple la posibilidad de acompañar el dictamen de valoración a la resolución de reconocimiento de la dependencia. Creemos que es una cuestión pendiente que debería valorarse para su aplicación generalizada en las resoluciones sobre el reconocimiento de la dependencia.
2.2. Otra queja estaba motivada en la disconformidad con la atención en una residencia pública que había conllevado la renuncia a la plaza pública adjudicada. En el análisis de la queja pudimos comprobar que la Diputación Foral de Bizkaia había dado respuesta cumplida a las quejas presentadas por la familia. En opinión del Ararteko la Diputación Foral actuó en plazo razonable, hubo una entrevista en el Centro en un tiempo breve y se dio respuesta por escrito a las incidencias denunciadas. Asimismo, se informó de las circunstancias relativas a la tramitación del procedimiento de traslado de residencia.
Aunque resulte comprensible la preocupación de los familiares por el bienestar de la madre, valoramos que había habido una respuesta foral hacia las dudas y dificultades detectadas por la familia y que las actuaciones realizadas por la administración competente reflejaban que se habían atendido adecuadamente tanto las necesidades de la madre como las dudas y preocupaciones de la familia, por lo que no había elementos de peso que permitieran entender que no se estaban cumpliendo las funciones de manera adecuada.
2.3.Otras quejas que hemos tramitado tienen por objeto la obligación de reintegro de las prestaciones económicas percibidas de manera indebida, bien porque la persona afectada desconocía que tenía que computarse una prestación (como es la de Gran Invalidez) o porque había habido un cambio de circunstancias que el perceptor de la prestación ignoraba que tenía que comunicar. Al margen de que la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento y de la existencia de casos aislados en los que podríamos sospechar la existencia de mala fe por parte de la ciudadanía, advertimos, en general, buena fe y desconocimiento completo de estas obligaciones básicas de comunicación de los cambios.
Hemos trasladado al ente foral la importancia de que se mejore la información sobre los requisitos que se deben cumplir y que, en todo caso, es importante que se revisen los expedientes para valorar su adecuación sin dilaciones para evitar que den lugar, con el paso del tiempo, a una acumulación elevada de deuda. Así mismo, hemos trasladado la necesidad de que se cumpla la normativa prevista para tramitar el procedimiento de reclamación por ser una garantía básica de la persona interesada. Hay que tener en cuenta que se trata de un acto administrativo diferente al de modificación de cuantía que cuenta con una regulación propia. Además, debe tomarse en consideración el régimen previsto para la prescripción de la acción de reclamación. Por último, valoramos que en estos casos es procedente facilitar la devolución de la deuda con un fraccionamiento de la misma ajustado a su situación personal.
2.4. En otra queja se planteaba la disconformidad con la negativa a ofrecer a un familiar información por parte de un ayuntamiento relativa a un expediente de prestaciones económicas derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia. En el mismo concluimos que el derecho al acceso a los registros y archivos de las administraciones públicas únicamente cabe respecto a la persona que ostenta la condición de interesada y en este caso no lo era. En definitiva, no valoramos que la información que la persona reclamante solicitaba afectara a su esfera jurídica ni que tuviera una repercusión en sus derechos, sin que fuera suficiente, según la jurisprudencia, que pudiera conllevar efectos hipotéticos, por lo que entendimos conforme a Derecho la negativa del Ayuntamiento a ofrecer la información solicitada.
3. Contexto normativo y social
En primer lugar, hacemos referencia a la aprobación del Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales. La aprobación de la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales conlleva la delimitación del contenido del derecho subjetivo a los servicios y prestaciones sociales previstos en la Ley 12/2008, de 5 de diciembre de Servicios Sociales, que podrá exigirse a partir del 26 de diciembre de 2016. En la misma se define la naturaleza, objetivo, personas destinatarias, de la prestación o servicio y se determinan los requisitos de acceso de cada prestación o servicio y si está sujeto o no a copago.
Para lograr mayor equilibrio territorial, lo que ha sido una demanda constante de esta institución, la Cartera pretende conciliar las competencias de cada Administración con las necesidades de las personas, de tal manera que se cumpla el principio de igualdad y se ofrezcan igualmente respuestas homogéneas a las mismas necesidades en toda la Comunidad. El objetivo es homologar la atención social en Euskadi, ya que actualmente es diferente en álava, Bizkaia y Gipuzkoa.<
También mencionamos el Plan estratégico de Servicios Sociales 2016-2019 que se ha acordado por el Gobierno vasco. Tiene como finalidad la consolidación del Sistema Vasco de Servicios Sociales como un sistema o red universal, de responsabilidad pública integrada por prestaciones, servicios y equipamientos de titularidad pública y privada concertada con prevalencia de la iniciativa pública y social, de modo que se pueda disponer de las plazas y profesionales necesarios para garantizar en toda Euskadi el acceso a los mismos servicios y prestaciones económicas definidas en la Cartera. Para ello la Administración directamente competente para la provisión de cada servicio o prestación económica debe contar con recursos económicos, plazas y profesionales suficientes para responder a la evolución de las necesidades y, en concreto, a la demanda de servicios y prestaciones económicas del sistema tanto si ha sido trasladada a las instituciones como si ha sido identificada por ellas.
El mapa y la memoria económica que se incluyen en el plan estratégico, hacen una estimación de las plazas y, en su caso, de las horas de atención en el año 2017 en cada servicio y prestación económica y también del gasto corriente público necesario para ello. Asimismo establece un diagnóstico de necesidades sociales y un pronóstico de su evolución, así como las líneas estratégicas, los objetivos y las acciones idóneas para su consecución.
Este año 2015 también se ha elaborado el mapa de servicios sociales por la Diputación Foral de Gipuzkoa. En el mismo se establece una hoja de ruta de los servicios y prestaciones que deberán completarse para atender a la demanda social de personas mayores, (entre otros colectivos). Entre las carencias que ha detectado el mapa está el desequilibrio entre comarcas en la oferta de algunos servicios. El mapa detalla y adapta a la realidad de Gipuzkoa la planificación establecida en el ámbito de la CAPV y forma parte, como anexo, del Plan Estratégico de Servicios Sociales de la CAPV a través de la concreción de las coberturas a alcanzar, de acuerdo con los criterios generales establecidos en el ámbito de la CAPV.
Otra novedad normativa es el Decreto Foral 32/2015, del Consejo de Diputados de 2 de junio, que regula el acceso a la Unidad Residencial Sociosanitaria del Territorio Histórico de álava. Además de dicha regulación del acceso, incluye las condiciones de prestación del servicio. Este recurso tiene carácter temporal con un plazo máximo de estancia de 12 meses y se dirige a personas que, tras el alta clínica, presentan necesidades de atención sociosanitaria intensa.
Mencionamos también la Resolución de 3 de noviembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que modifica parcialmente el Acuerdo de 27 de noviembre de 2008, sobre acreditación de centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. En la misma se establecen los requisitos y estándares sobre recursos humanos dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio, tanto en número de profesionales, como en su formación y actualización para el desempeño del puesto de trabajo.
La Dirección de Servicios Sociales del Gobierno vasco ha creado un registro para facilitar la inscripción de todas estas personas. Las personas que se han registrado en el año 2015 podrán seguir trabajando después del 1 de enero de 2016. A partir de esa fecha, tendrán un plazo hasta finales de 2017 para poder acreditar su cualificación, aunque éste podrá alargarse hasta que finalicen los procesos de acreditación de la experiencia laboral que se hayan iniciado entre las citadas dos fechas. Cumplidos dichos plazos, serán exigibles a todas las personas que trabajan los requisitos relativos a las cualificaciones profesionales de atención sociosanitaria a personas dependientes en instituciones sociales y de atención sociosanitaria a personas en el domicilio.
Se ha publicado por la Asociación estatal de directoras y gerentes de servicios sociales el índice DEC 2015 (Desarrollo de los Servicios Sociales), que tiene en cuenta 30 indicadores, entre ellos la cobertura de servicios, el gasto por habitante y los derechos que reconoce cada comunidad autónoma en el Sistema Público de Servicios Sociales. En el mismo se concluye la debilidad del Sistema de Servicios Sociales en buena parte de España. Los resultados vuelven a constatar que las diferencias interterritoriales no se han reducido y siguen siendo extremas en la mayor parte de los indicadores de cobertura de prestaciones y servicios. Con relación al País Vasco los indicadores salvo excepciones son mejores que en el resto del Estado y destaca la inversión y el porcentaje del presupuesto que se destina en comparación con otras comunidades.
El Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco ha elaborado laEstrategia de Envejecimiento Activo para Euskadi 2015-2020. En la misma se recoge el marco conceptual y se establecen los principios en los que se basa: la dignidad, la autonomía, la participación y la corresponsabilidad. La Estrategia se estructura en tres áreas: la adaptación de la sociedad al envejecimiento, un nuevo modelo de Gobernanza, la anticipación y prevención para envejecer mejor, la amigabilidad y participación en la construcción de una sociedad del bienestar y cada área cuenta con diversas acciones. En la elaboración de esta Estrategia se ha tenido en cuenta el Estudio de las condiciones de vida de las personas de 55 y más años que sirve como base a la Estrategia para identificar los aspectos que forman parte de la vida cotidiana de las personas mayores y para conocer las necesidades sentidas por las personas mayores y poder prever las necesidades y actitudes de las generaciones futuras.
En el ámbito internacional la Unión Europea (UE) y la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (United Nations. Economic Comission for Europe - UNECE) han publicado el ranking de envejecimiento activo Active Ageing Index (AAI) que mide, entre otros aspectos, el mantenimiento del empleo, la participación social y la autonomía de las personas mayores en la Unión Europea diferenciando por sexo. Los datos presentan diferencias importantes según los Estados y permite conocer los progresos que se vayan realizando. Euskadi está situada, en el cálculo global, en el puesto número siete entre los 28 países de la UE. El Estado español está en el puesto 17 (sin contar Euskadi).
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1.Este año se han realizado avances para evitar el desequilibrio territorial y lograr garantizar el acceso a las mismas prestaciones y servicios en el conjunto de la CAPV, con niveles de atención y cobertura similares, lo que ha sido una demanda constante de esta institución. La aprobación del Decreto de Cartera de prestaciones y servicios y del mapa de servicios sociales, así como del Plan estratégico de servicios sociales son valorados de manera muy positiva por la dificultad que entraña llegar a un acuerdo entre los tres niveles de administración y los beneficios que supone avanzar hacia la homologación del sistema de servicios sociales, factos clave desde la perspectiva del derecho a la igualdad.
4.2.En el año 2015 ha vencido la suspensión de la incorporación de personas con dependencia valorada con el Grado I que se acordó por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Todas las personas que tienen reconocido un grado de dependencia en España están dentro del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y tienen derecho a los servicios y prestaciones que se reconocen a las personas según el grado de dependencia. Esta suspensión prácticamente no tuvo efectos en Euskadi porque las administraciones públicas vascas se acogieron, finalmente, a la posibilidad de establecer niveles adicionales de protección, lo que hemos valorado de manera favorable. Esa posibilidad de promover niveles adicionales de protección debe seguir siendo un elemento importante del Sistema.
4.3.Entre las mejoras en las que seguimos insistiendo está la conveniencia de que se contemple la posibilidad de acompañar el dictamen de valoración a la resolución de reconocimiento de la dependencia. Creemos que es una cuestión pendiente que debería valorarse para su aplicación generalizada en las resoluciones sobre el reconocimiento de la dependencia
4.4. El aumento del número de personas mayores exige una planificación adecuada de prestaciones y recursos en los próximos años. En esta planificación es importante tener en cuenta la importancia de la proximidad geográfica al entorno habitual como factor determinante a la hora de recibir cuidados mixtos, y porque es la base del enfoque comunitario, principio básico en nuestro Sistema de Servicios Sociales.
4.5. Además de la importancia que ha tenido el desarrollo y aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y de la Ley vasca 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales es importante avanzar en otras políticas más vinculadas al desarrollo de la calidad de la atención y del buen trato y de las actuaciones vinculadas al envejecimiento activo. La contribución de las personas mayores a la sociedad es fundamental por la transmisión del conocimiento y por su experiencia, formación, creatividad, etc., así como por el papel innegable que desempeñan en el cuidado y el apoyo a familiares. Las políticas públicas deben favorecer su participación y reconocer su contribución a la trasformación social otorgando a las personas mayores el protagonismo y la capacidad de intervención social y de interlocución que merecen. La Estrategia de Envejecimiento activo para Euskadi (2015-2020) recoge estos objetivos y es un instrumento esencial para mejorar la calidad de vida de nuestros mayores y promover su contribución al bienestar social, por lo que se debería dotar de los recursos necesarios para su ejecución.
4.6.Como preocupación destacamos la situación de las personas mayores que viven solas que no disponen de redes sociales y familiares suficientes o adecuadas y que tienen o no algún problema de salud mental no incapacitante. Su vulnerabilidad exige la puesta en marcha de programas de intervención sociosanitaria para detectar y hacer frente a las necesidades que presentan.
4.7.Entre las cuestiones pendientes a nuestro juicio, valoramos como prioritaria la mejora en la intervención (Plan de Atención Personalizada o Programa Individual de Atención), así como en la clarificación de las competencias que corresponden a los servicios sociales de atención primaria y secundaria con el objeto de garantizar la coherencia y la continuidad de los itinerarios de atención y la participación de la persona usuaria y, en su caso, de su familia o entidad tutelar que le represente. Además sería necesario que hubiera mecanismos de evaluación y revisión periódica que permitan verificar la adecuación del plan o programa a la evolución de las necesidades de la persona y que prevea la solicitud de su modificación a instancia de la persona interesada o de sus representantes legales. La planificación centrada en la persona, el enfoque preventivo y comunitario y el reconocimiento de derechos que se deduce de la normativa de aplicación y de las convenciones internacionales, como el de las personas con discapacidad, obliga a diseñar la intervención desde los anteriores paradigmas.
4.8.La inversión en servicios sociales conlleva retornos en el mismo ejercicio presupuestario cercanos al 40% según se desprende de algunos estudios. Además, no sólo tiene por objeto la atención a las necesidades básicas de las personas y familias, sino que tiene una importante capacidad de generación de empleo. La atención a las personas dependientes, y a otros colectivos que requieren de cuidados y de atención social, necesita de personal adecuado para poder desarrollar sus funciones con la diligencia y calidad humana que requiere el cuidado. La sociedad tecnológica ha llevado a que en determinados sectores productivos sea menos necesaria la mano de obra, pero en el sector de la atención social y en el de la educación son necesarios más trabajadores con la cualificación y formación adecuada para atender a lo más valioso que tenemos en nuestra sociedad, que son las personas que la componen, entre ellas las personas mayores.
4.9.Entre las prioridades a destacar, insistimos en la necesidad de implicación de las administraciones públicas en la formación y en la acreditación de la cualificación del personal profesional que está ejerciendo sus funciones en este ámbito, especialmente tras las exigencias legales relativas a la cualificación profesional a las que nos hemos referido con anterioridad.
11. PERSONAS VÍCTIMAS DE LOS GRUPOS TERRORISTAS
1. El área en cifras
Durante el año 2015 no se han recibido quejas en relación con el área de las personas víctimas de los grupos terroristas.
2. Contexto normativo y social
2.1. Derecho a la convivencia en paz y libertad. Derecho a la participación
Con fecha 29 de julio se aprobó el Decreto 157/2014, por el que se regula el Consejo Consultivo del Plan de Paz y Convivencia.
El Plan de Paz y Convivencia (2013-2016) preveía la creación de este consejo al que atribuye “que propicie la interacción entre las instituciones y la sociedad civil “
En la composición del Pleno del Consejo está prevista la participación de distintos departamentos del Gobierno Vasco, de las diputaciones forales, de los ayuntamientos vascos, del Consejo Escolar de Euskadi, de la UPV/EHU, de EITB, de Emakunde y de la institución del Ararteko, además de representantes de asociaciones y organizaciones que trabajan en la promoción de la paz y la convivencia, así como el presidente del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo
Un representante del Ararteko ha participado en las reuniones del Consejo consultivo para la Paz y la Convivencia que se han realizado durante el año 2015.
2.2. Derecho a la memoria y a la verdad
La Ley 4/2008 de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo incorpora en sus artículos 7 y 8 los derechos a la verdad y a la memoria de las víctimas del terrorismo.
En estos preceptos se reconoce un derecho al reconocimiento público de dicha verdad y un mandato expreso a los poderes públicos vascos de promover “el asentamiento de una memoria colectiva que contribuya a la convivencia en paz y libertad y a la deslegitimación total y radical de la violencia”.
Las propias víctimas y sus asociaciones han considerado que la memoria a través de los propios testimonios de las víctimas resulta clave para un final del terrorismo respetuoso con sus derechos.
Dos de los instrumentos fundamentales para un tratamiento de la Memoria, creados legalmente y previstos como iniciativas relacionadas con la gestión del pasado en el Plan de Paz y Convivencia (2013-2016) son, el Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos –Gogora- y el Memorial de las víctimas del terrorismo que se han materializado durante este año 2015.
El Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, Gogora, creado por la Ley 4/2014 e inaugurado oficialmente el día de la Memoria, 10 de noviembre, con sede en Bilbao, es el encargado de la coordinación de las políticas públicas de memoria y promoverá actividades de conmemoración, conservación, investigación, formación, participación, difusión, integración, consulta y divulgación.
La existencia de este instituto y la consideración de que sus actuaciones se basen en un amplio consenso socio-político a la hora de definir los objetivos y contenidos, resulta fundamental para una política pública de memoria respetuosa con los derechos de las víctimas.
Resulta también motivo de satisfacción que finalmente se haya puesto en marcha el Memorial de las Víctimas del Terrorismo, creado por la Ley 29/2011 de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección integrales de las Víctimas del Terrorismo, como Centro Nacional para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo y al que esta norma atribuye como objetivo “prevenir y difundir los valores democráticos y éticos que encarnan las víctimas del terrorismo, construir la memoria colectiva de las víctimas y concienciar al conjunto de la población para la defensa de la libertad y de los derechos humanos y contra el terrorismo”
La sede de este centro Memorial situada en Vitoria-Gasteiz, ha sido ya inaugurada e iniciadas las obras de acondicionamiento del edificio que lo alberga y se ha constituido la Fundación, Centro para la memoria de las víctimas del terrorismo cuyo patronato estará constituido entre otros, por representantes de Administración General del Estado, representantes del Gobierno Vasco, de la Comunidad Foral de Navarra, además de otros representantes institucionales y de dos representantes de las víctimas del terrorismo.
La puesta en marcha de este Memorial, tanto tiempo demorada, va a resultar muy importante junto con la ya señalada del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, Gogora, para desarrollar políticas públicas de Memoria.
Hemos destacado tanto en el informe del Ararteko sobre atención institucional a las víctimas del terrorismo como en los informes anuales que son muchos los ayuntamientos vascos que pese a que han sufrido atentados mortales en sus municipios no han organizado actos de homenaje a las víctimas.
El documento Retratos municipales de las vulneraciones del derecho a la vida en el caso vasco (1960-2010), municipio a municipio de los tres territorios históricos elaborado por la Secretaria de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco, es un instrumento muy importante a estos efectos, de recordar a las víctimas del terrorismo.
Este documento sirve para complementar el llamado Mapa de la Memoria, culminado en 2014 y que debe servir a los ayuntamientos para celebrar actos memoriales, en los que las víctimas se sientan reconocidas.
Los avances en la búsqueda de una memoria ética, basada en criterios de consenso y de coordinación entre los distintos instrumentos puestos en marcha deberían servir para el reconocimiento de las víctimas del terrorismo, así como de las víctimas de otras expresiones de violencia.
Resulta también reseñable por su simbólico contenido de reparación de las víctimas del terrorismo el discurso realizado por el Lehendakari Iñigo Urkullu en la jornada “Víctimas del Terrorismo y Sociedad” celebrado en Donostia-San Sebastián, el 5 de junio de 2015, en el que se realiza una autocrítica por la “desatención institucional” a las víctimas del terrorismo a las que pidió perdón por esta desatención.
El Lehendakari señaló que “desde el valor de la rectificación, la disculpa, la petición de perdón individual y colectiva supone para una convivencia en paz de manera justa, nos comprometemos a que la memoria y el honor de las víctimas no queden relegados por una mirada al futuro que olvide el pasado “.
Añadió el Lehendakari que “el fin de la violencia no puede suponer pasar página, sin clarificación, reconocimiento ni crítica explícita sobre lo sucedido. El Gobierno se opone y se opondrá a cualquier historia justificada de la violencia o de las vulneraciones de los derechos humanos”.
Estas palabras muy bien acogidas por las 120 víctimas que participaron en estas Jornadas, deben servir de guía de las políticas sobre memoria de las víctimas del Terrorismo que llevan a cabo las instituciones vascas.
2.3. El derecho a la Justicia
El derecho a la Justicia ha sido un de las más sentidas reivindicaciones de las víctimas del terrorismo y de sus asociaciones.
En el informe sobre la atención institucional de las víctimas del terrorismo se señalan distintos testimonios de las víctimas del terrorismo en los que “se reivindica la necesidad de justicia y la confianza en el buen funcionamiento del Estado de Derecho”
Este derecho se reconoce en el art. 3 de la Ley 4/2008 de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación de las Víctimas del Terrorismo. En la propia exposición de motivos de esta ley se reconoce que “por razones competenciales, este artículo limita su contenido a la regulación de aspectos complementarios del derecho de Justicia, cuya regulación sustancial corresponde al Estatuto de Autonomía”.
En este sentido hay que destacar la aprobación por las Cortes Generales de la Ley 4/2015 de 27 de abril, del Estatuto de la Víctima del delito, que pretende aglutinar “en un solo texto legislativo el catálogo de derechos de la víctima, de un lado trasponiendo las directivas de la Unión Europea en la materia y, de otro recogiendo la particular demanda de la sociedad española”, y que será de aplicación, entre otras víctimas, a las víctimas del terrorismo. Esta norma reconoce el derecho de participación de la víctima en el proceso penal y en la ejecución de las penas.
Esta ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 1109/2015 de 11 de diciembre.
En relación con el derecho a la Justicia de las víctimas del terrorismo, las asociaciones han denunciado, mediante un informe de 2011, del denominado Observatorio contra la impunidad, constituido por varias asociaciones de víctimas del terrorismo, la existencia de más de trescientos casos relacionados con asesinatos terroristas que se encuentran sin resolver, algunos de los cuales han prescrito,.
Esta reivindicación se sigue planteando por organizaciones como COVITE, que ha presentado en 2015, el libro “Agujeros del sistema. Más de 300 asesinatos de ETA sin resolver”.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
El Ararteko ha valorado siempre de manera muy positiva el fundamental papel que desempeñan las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo y reconoce que deben ser considerados como actores imprescindibles en la reivindicación de los derechos de las víctimas.
Resulta también fundamental la actividad de las asociaciones y organizaciones que trabajan en pro de los valores de convivencia y de paz.
Representantes de la institución han acudido durante el año 2015 a distintos actos, foros, seminarios en los que se ha debatido sobre los derechos de las víctimas del terrorismo o se han reivindicado los principios que deben informar las políticas públicas en relación con estas personas.
El nuevo ararteko, Manuel Lezertua, ha mostrado públicamente su cercanía a las víctimas del terrorismo y ha querido que algunos de sus primeros actos desde su incorporación a su puesto sean de reconocimiento a las víctimas.
En este sentido mantuvo una reunión con la presidenta de la Fundación de Víctimas del Terrorismo, María del Mar Blanco, en la que se departió sobre cuestiones de interés de las víctimas y se comprometió a que la Institución del Ararteko seguiría actuando en defensa de los derechos de las víctimas, se reunió asimismo con la presidenta de la Fundación Fernando Buesa, Natividad Rodríguez, para tratar de temas relacionados con la situación de las víctimas.
Por otra parte el Ararteko ha acudido al XIII Seminario de la Fundación Fernando Buesa que bajo el título “La paz era esto. Sociedades después del trauma colectivo” se celebró los días 29 y 30 de octubre.
Asimismo acudió a las jornadas organizadas por COVITE sobre “Radicalización violenta, de la lucha contra ETA a la prevención del terrorismo yihadista”, que se celebraron en Donostia-San Sebastián, los días 26 y 27 de noviembre.
3.2. Colaboración con la Defensora del Pueblo
La Defensora del Pueblo ha iniciado un informe sobre la situación de las víctimas del terrorismo.
La Institución del Ararteko ha ofrecido su colaboración para la realización de este informe que contará con la participación de expertos en esta materia
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Debemos felicitarnos de que la falta de actividad terrorista desde que en 2011 ETA declaró “el cese definitivo de la violencia”, ha supuesto que no se ha producido en 2015 en Euskadi ninguna vulneración del derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad personal de los ciudadanos por actuaciones de grupos terroristas.
La puesta en marcha del Centro Memorial de víctimas del terrorismo y del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos –Gogora- va a contribuir, a la efectividad de los derechos de la memoria y a la verdad de las víctimas del terrorismo.
Asimismo se considera que la aprobación del Estatuto de la Víctima permitirá profundizar en la materialización del derecho a la justicia de las víctimas del terrorismo.
1 Este término pretende dar una mirada amplia a las distintas formas de vivir la identidad de género cuando esta difiere del sexo asignado en el nacimiento, y comprende no sólo a las personas que optan por llevar a cabo procesos médicos de reasignación sexual y/o de terapia hormonal sino también a aquellas que deciden vivir su identidad de género de diferentes formas, sin someterse necesariamente a tales procesos o a algunos de ellos. Consideramos que, en especial al referirnos a niños y niñas, o a menores de edad, la utilización de este concepto se ajusta mejor a la realidad dinámica de construcción de identidad que se vive en la infancia y la adolescencia.