CAPÍTULO II . Supervisión de la actuación de las administraciones públicas en el ámbito del País Vasco
En el ámbito de la salvaguarda de los derechos de las personas de la Comunidad Autónoma del País Vasco que tiene atribuida el Ararteko frente a las irregularidades, negligencias, abusos, y cualquier actuación incorrecta de las administraciones públicas vascas, son dos los instrumentos básicos de los que se vale para ello:
Durante el año 2015 han sido 6.394 las quejas de todo tipo presentadas por la ciudadanía. A lo largo del año se han iniciado, además, 61 expedientes de oficio, destacando por áreas los correspondientes a la iniciativa de la oficina de la infancia y la adolescencia, así como a las de derechos lingüísticos, cultura y deporte, justicia, seguridad e inclusión social.
En este capítulo se estructuran todas estas actuaciones agrupándolas según las diferentes áreas materiales (17) en las que se organiza esta función en el trabajo de la oficina del Ararteko, y se analizarán en cada una de ellas los datos de actividad más representativos, así como una exposición, separada en bloques temáticos, de las quejas más relevantes tramitadas en dicha área, y las novedades legislativas que hubieran podido producirse durante la anualidad de referencia.
En función del área temática con la que se relacionan las quejas presentadas, observamos que en el año 2015 se mantienen en los altos niveles presentes ya en años anteriores las demandas relativas a los dispositivos de lucha contra la exclusión social, destacando especialmente, las referidas a problemas de funcionamiento de Lanbide y sus actuaciones en materia de Renta de Garantía de Ingresos y de Prestación Complementaria de Vivienda.
Este año se refuerza la estructuración del trabajo de cada área en torno al plan de actuación desarrollado. Se trata de un instrumento de planificación y de homogeneización del trabajo en todas las áreas, implantado a partir del año 2010, que progresivamente se articula como instrumento de planificación estratégica del área. Igualmente, se introduce al final de cada una de ellas un apartado de valoración de los derechos ciudadanos ligados al área concernida que permite apreciar, mediante una visión rápida, el estado de la cuestión durante el año 2015 en cada área material.
Merece la pena hacer mencionar la mecánica de trabajo del Ararteko en relación tanto con las quejas escritas remitidas al Defensor del Pueblo como con aquellas quejas que se rechazan, ya que en todas ellas se realiza un trámite abreviado y un análisis de viabilidad y de competencia. De hecho, en la estadística de rechazos consignada en el capítulo precedente, aparece como causa de inadmisión en 5 de dichos supuestos la duplicidad con el Defensor del Pueblo, de forma que mediante el estudio individualizado de cada queja, está garantizada la evitación de duplicidades en la actividad del Ararteko.
Por ello, incluso en aquellas que no se tramitan, ha de constatarse esa dedicación, que se completa, en muchos casos, con asesoramiento a la persona que presenta su queja sobre la forma idónea de proceder o, lo que es más importante para el Ararteko, la búsqueda de soluciones concretas a los problemas concretos que se presentan, con independencia del trámite posible o deseable o de la propia recomendación a la administración afectada; es decir, la primacía de la consecución de soluciones materiales sobre el procedimiento administrativo, ejerciendo una suerte de mediación informal que genera muy buenos resultados y produce satisfacción a las personas reclamantes.
1 DERECHOS LINGÜÍSTICOS, CULTURA Y DEPORTE
1.El área en cifras
En el área se han abierto un total de 28 nuevos expedientes de queja en 2015, que representan un 1,39% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por temas:
• Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con las administraciones vascas 9
• Protección del patrimonio cultural, industrial y artístico 8
• Actividades deportivas 4
• Otros aspectos 4
• Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 3
Vuelven a ser mayoría las reclamaciones en torno a los derechos lingüísticos derivados de la cooficialidad del euskera y el castellano. Han decrecido los expedientes relativos a la Administración de Justicia, la Sanidad y la Seguridad, sectores que tradicionalmente centraban las quejas de las personas que no habían conseguido relacionarse en euskera con los poderes públicos. Han aumentado, sin embargo, las promovidas ante actuaciones municipales monolingües en uno u otro idioma, ya sea con ocasión de actos públicos, ya de la difusión de informaciones relevantes para el ejercicio de los derechos de la ciudadanía.
En estos supuestos, por otra parte, la intervención de esta institución ha querido ir más allá del problema planteado por cada queja particular. La normalización lingüística representa un ámbito tan necesitado de iniciativas públicas como de consenso social. Por eso, hemos insistido en que las soluciones arbitradas en cada caso fueran acompañadas de una explicación razonada de las políticas desarrolladas por cada Ayuntamiento en esta materia, de manera que las personas reclamantes fueran conscientes de los criterios a los que obedecen, así como de las medidas que eventualmente se adoptarían, con el fin de evitar la repetición de las disfunciones que, en su caso, se hubieran observado. Debemos agradecer la colaboración que en este sentido hemos recibido de los ayuntamientos de las tres capitales de nuestra comunidad autónoma, así como de los de Mungia, Bermeo, Berriz, Arrasate-Mondragón e Idiazabal.
La identificación y selección de bienes para su declaración de interés cultural ha constituido otro de los ámbitos de actuación en el área, ya sea a instancias de particulares o de iniciativas ciudadanas para la preservación de nuestro patrimonio cultural. Los criterios de valoración al respecto, la participación ciudadana y los plazos de tramitación son los tres aspectos en los que hemos tenido ocasión de intervenir al respecto, tanto ante el Departamento de Cultura del Gobierno Vasco como ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
De entre el resto de quejas recibidas en el área cabe destacar las planteadas en materia deportiva, que este año se han centrado en el deporte practicado por niños y niñas.
En cuanto al estado al cierre de este informe de las quejas tramitadas a lo largo del año, es el siguiente:
2. Quejas destacadas
2.1. Ayudas municipales para el estudio del euskera
Situación denunciada
Una vecina de Abanto-Zierbena se dirigió a esta institución, disconforme con que su Ayuntamiento le hubiera denegado la mayor parte de una beca que precisaba para el estudio del euskera, como consecuencia de un error en la solicitud que no se le había permitido subsanar.
La reclamante había optado a una convocatoria municipal de ayudas, cuyo objeto era subvencionar la matrícula de los cursos de euskera realizados. Sin embargo, y según reconocía, la documentación que había aportado en un primer momento no contenía sino el primero de los pagos parciales efectuados en tal concepto, y tampoco había hecho constar en su solicitud la cantidad total abonada. Sostenía que el Ayuntamiento tenía que haberle avisado de esta circunstancia, de manera que pudiera corregirla, en vez de dar por supuesto que el importe de la matrícula se correspondía con el de ese pequeño pago inicial. De hecho, continuaba, tan pronto había sido informada por los propios servicios municipales de que ese era el motivo de la escasa cuantía de la ayuda recibida, había tratado de presentar los justificantes del resto de los pagos realizados. El Ayuntamiento, sin embargo, había rechazado esta posibilidad por extemporánea, lo que a juicio de la promotora de la queja resultaba contrario a Derecho. Solicitaba por ello que se revisara la cantidad concedida, tomando como referencia el gasto real acreditado, como si la subsanación se hubiera producido.
Intervención del Ararteko
En un primer momento, el Ayuntamiento de Abanto Zierbena sostuvo que la solicitud no adolecía de defectos que le hubieran obligado a requerir a la reclamante para que la subsanara, pues cumplía todos los requisitos formales. El Ararteko, sin embargo, centró su análisis en su contenido, que examinó aplicando dos principios a los que responde la subsanación de escritos y documentos prevista en nuestro ordenamiento:
• El principio constitucional de no indefensión, concretado procedimentalmente en el principio in dubio pro actione, o regla general de la interpretación más favorable al ejercicio de las acciones
• El principio antiformalista que es de aplicación al procedimiento administrativo, tendente a la consecución de un resultado final de eficacia tuitiva de los derechos y legítimos intereses en juego.
En su virtud, la subsanación que prevén nuestras leyes no solo se refiere a la falta de alguno de los documentos que deben acompañar a la solicitud inicial, sino también al incumplimiento de los requisitos que la ley establece para su contenido, y en particular el de incluir los hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. En este sentido, comprobamos que faltaba en ella un dato esencial, como era importe de la matrícula del curso cuya subvención constituía, precisamente, el objeto de las ayudas a las que se optaba.
Planteamos a las autoridades municipales que debían haberlo advertido así al examinar la solicitud, y haber requerido a la interesada para que tuviera oportunidad de subsanarla. Partiendo de esta base, y de que la solicitante había desplegado una conducta tendente a facilitar el dato de la matrícula abonada tan pronto fue informada de lo sucedido, así como a justificarlo documentalmente, concluíamos que no podía hablarse en este caso de una presentación extemporánea de los documentos que acreditaban el importe total abonado.
Emitimos por todo ello la Resolución del Ararteko de 25 de junio de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Abanto y Ciérvana-Abanto-Zierbena que revise el importe de la beca municipal concedida a una ciudadana para el estudio de euskera
Resultado
El Ayuntamiento de Abanto Zierbena colaboró diligentemente con esta institución en el contraste de los hechos objeto de queja, y aceptó corregir su actuación de acuerdo con lo recomendado por el Ararteko.
2.2. Denegación de licencias deportivas a menores extranjeros
Situación denunciada
Se dirigió a esta institución el padre adoptivo de un menor de origen extranjero, en queja por los problemas que existían por parte de la Federación Vasca de Fútbol para inscribir a en el deporte federado a los y las menores nacidos en otros países, en la medida en que no acreditaran la preceptiva autorización de la FIFA.
Intervención del Ararteko
Apelamos ante la Dirección de Deportes del Gobierno Vasco a los principios que recoge la normativa estatal de Protección Jurídica del Menor, así como la Ley vasca 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia. Planteamos por otra parte que la Ley que regula los derechos y deberes de las personas extranjeras, si bien no hace referencia al derecho a federarse de los menores que están en situación irregular, sí prevé su derecho a la educación, que incluye la obtención de la titulación académica correspondiente y el acceso al sistema público de becas y ayudas en las mismas condiciones que los españoles, sin exigir que tengan permiso de residencia, ni ellos o ellas ni sus progenitores.
Concluíamos de todo ello que los extranjeros y las extranjeras menores de edad deben ser tratados con igualdad en relación con los menores nacionales, sobre todo en los ámbitos que están relacionados con su formación y desarrollo integral. Señalábamos que los requisitos cuya exigencia motivaba la queja pueden tener sentido en otros contextos, en la medida en que sirven para evitar determinadas prácticas abusivas por parte de grandes clubes de fútbol, que por resultar contrarias al interés del menor justifican una serie de prevenciones específicas. Pero su aplicación indiscriminada a supuestos que nada tienen que ver con tales prácticas, como es aquí el caso, produce un efecto claramente disfuncional en relación con el interés del menor.
Resultado
El Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco se mostró de acuerdo con el Ararteko, y llevó a cabo las gestiones necesarias para que estos menores estuvieran federados. Su dictamen concluye con una valoración que reproducimos en su integridad, por considerarla ejemplar:
“En resumen, a tenor de todo este con junto de disposiciones que se acaban de transcribir, no cabe duda que la Dirección de Juventud y Deportes del Gobierno Vasco tiene que actuar, en relación a las funciones públicas delegadas que ejercen las federaciones vascas en materia de emisión de licencias, en cumplimiento del interés superior del menor y no cabe tolerar discriminaciones por ser un menor extranjero. Los extranjeros y las extranjeras menores de edad con vecindad administrativa en el País Vasco deben ser tratados con ·igualdad frente al resto de los menores, sobre todo en los ámbitos que están relacionados con su formación y desarrollo integral. La práctica del deporte y la posibilidad de competir benefician a los menores, por lo que una negativa a emitir la correspondiente licencia federativa no es conforme con el interés del extranjero o extranjera menor de edad. Además, no resulta concebible aplicar el artículo 19 del Reglamento sobre el Estatuto y la Transferencia de Jugadores de FIFA- cuyo título invoca la protección de los menores- en grave perjuicio de ellos. Resulta muy loable que las federaciones internacionales traten de proteger a los futbolistas menores frente a la explotación abusiva de los clubes con pretensiones mercantilistas, pero en el caso que nos ocupa nos encontramos ante una práctica recreativa de unos menores extranjeros bajo la tutela de la Administración, y no ante un fichaje de jugadores con pretensiones especulativas por parte del club recurrente que, muy al contrario, viene desarrollando una importante labor social.”
3. Contexto normativo y social
La efectividad en la defensa de los derechos está ligada, entre otras cosas, al conocimiento del entorno de valores en que estos se ejercen, y en particular de la importancia que en cada momento adquieran para la ciudadanía, como fundamentos su convivencia, los principios a los que responden. Por eso, en materia de derechos lingüísticos, debemos hacer referencia a algunas de las conclusiones del sociómetro del Gobierno Vasco> que recogía, a mediados del año del que se informa, las actitudes y opiniones de la ciudadanía vasca en torno al euskera:
• Los/las ciudadanos/as tienen como un valor positivo el bilingüismo y el plurilingüismo.
• Los/las ciudadanos/as no contraponen un idioma y otro, sino que se muestran a favor de elegir ambos.
• Los/las ciudadanos/as opinan que en la situación sociolingüística actual, realizar políticas favorables al euskera es legítimo.
• Los/las ciudadanos/as relacionan el bilingüismo con la convivencia y la igualdad.
• El euskera es de todas y de todos. Dicho de otro modo, a los/las ciudadanos/as les interesa el futuro del euskera. Creen que el euskera es un elemento del que estar orgulloso.
• El euskera es una oportunidad para todos y prestigia a quien lo habla.
• Los/las ciudadanos/as defienden el respeto al prójimo y la no discriminación. Defienden los derechos lingüísticos de todos sin distinciones.
• Para el futuro, desean ciudadanos/as trilingües equilibrados.
Como hemos señalado, las políticas municipales han centrado a lo largo del año las intervenciones del Ararteko en este campo. Por ello nos parece particularmente significativo, a efectos de contextualizar nuestra actividad al respecto, el Análisis de la Política Lingüística Municipal que hizo público Kontseilua en el mes de mayo. Se aborda en él la presencia de ambos idiomas oficiales en el trabajo interno de nuestros ayuntamientos y en su relación con la ciudadanía, así como en su labor de fomento y sus políticas de contratación. A todo ello haremos referencia en el apartado de conclusiones.
Precisamente en relación con el uso del euskera como idioma de trabajo en nuestras corporaciones locales, el año del que informamos se ha visto marcado por una polémica en torno a la validez de las actas de sus Plenos. La Delegación del Gobierno en la CAV consideró no recibidas las que le eran remitidas sin traducción al castellano, y recurrió ante los tribunales, a través de la Abogacía del Estado, las decisiones municipales adoptadas en tal sentido.
El Parlamento Vasco tomó postura en favor de los ayuntamientos que así lo habían decidido, respaldando el valor legal pleno de los documentos redactados en euskera para toda instancia administrativa presente en los territorios en los que es idioma oficial, incluida la administración periférica del Estado. En el mismo sentido se pronunció finalmente el Tribunal Superior de Justicia, que tras varias resoluciones judiciales en sentido contradictorio, en el mes de octubre dictó sentencia avalando el envío de actas solo en euskera, y afirmando que una institución oficial en Euskadi debe ser capaz de entender la lengua vasca.
Y es que lo contrario supondría, en definitiva, privar al euskera de su carácter oficial cuando no fuera acompañado del castellano. Así lo viene defendiendo esta institución, en relación con la decisión adoptada por algunos ayuntamientos, en el marco de sus planes de normalización lingüística, de utilizar por defecto el euskera en su comunicación con la ciudadanía. No se trata de una opción caprichosa, pues es evidente que existe entre muchos vascohablantes una inercia a utilizar el castellano en sus relaciones con la Administración, por razones históricas que tienen que ver con la minorización de nuestra lengua propia, y que es legítimo que los poderes públicos quieran contrarrestar. Es en los municipios con un elevado porcentaje de vascoparlantes donde la utilización únicamente del euskara, sin ser necesariamente acompañada del castellano, representa una oportunidad para que sea instrumento real de comunicación, aunque al mismo tiempo sin que pueda causar discriminación a las personas que deseen utilizar el castellano y así lo manifiesten.
Son variadas las situaciones a las que hemos aplicado este criterio, que requiere un análisis matizado de cada supuesto. Por citar algunas de ellas:
• En el caso de una revista municipal en un entorno euskaldun, o de la señalización que contribuye a conformar su “paisaje lingüístico”, no hemos considerado que el hecho de utilizar solo el euskara supusiera, en los términos que hemos expuesto, una actuación contraria a la Ley.
• Parece razonable entender, sin embargo, que si alguien necesita tramitar licencias de obras o de instalación de un local de negocio, así como en todo tipo de notificaciones individuales, toda persona tiene derecho a que las comunicaciones sean en castellano si así lo solicita.
- Las previsiones del Plan al que apelaba el Ayuntamiento guardan relación con el euskera como idioma de trabajo. Serían de aplicación, por tanto, en la medida en que el reclamante hubiera solicitado la traducción de una documentación que debiera manejar con ocasión de su desempeño profesional, o bien para la comunicación interna con instancias municipales.
- En este caso, sin embargo, el contexto en que el reclamante solicitaba tales documentos no era el de una relación interna de trabajo, sino la misma relación externa que el Ayuntamiento pudiera tener con cualquier ciudadano que, considerando vulnerados sus legítimos derechos e intereses por una actuación municipal, pretenda defenderlos impugnándola ante los tribunales.
Así se lo expusimos al Ayuntamiento, que accedió a facilitar al abogado del reclamante la traducción solicitada.
Hemos seguido recibiendo quejas por violación de los >derechos lingüísticos de las personas consumidoras y usuarias, que el Ararteko no ha podido tramitar en la medida en que se refirieran a actuaciones de empresas privadas. En todo caso, y por formar parte del contexto de nuestra intervención, consideramos significativos los resultados del Informe que en esta materia hizo público el Gobierno Vasco a principios de año, y de acuerdo con el cual, tan sólo el 22% de las compañías privadas cumplían lo que prescribe el Decreto 123/2008 en cuanto a rotulación, traducción, etiquetado y personal capacitado para atender en euskera a los clientes. Por sectores, las que se adecuaban a esta normativa entre las entidades bancarias eran el 50%, mientras que las cadenas de comercio que la cumplían no pasaban del 35,3%; por detrás se situaban el transporte (25,5%), correo y comunicaciones (16,7 por ciento), energía (7,1%), centros comerciales (3%) y supermercados (1%).
No es este, en todo caso, el único enfoque posible al abordar la relación entre la normalización lingüística y el mundo de la empresa. También resulta interesante conocer la contribución del sector del euskera a la economía, utilizando las mismas variables macroeconómicas que se tienen en cuenta para medir el peso de un determinado sector en la economía de un país, De ello se ocupó el informe «Valor e impacto económico del euskera», que vio la luz en el mes de octubre de la mano del Gobierno Vasco y la >Red Europea para la Promoción de la Diversidad Lingüística<. El estudio, pionero entre los referidos a lenguas minorizadas, permitió cuantificar la dimensión y el valor económico de los sectores del euskera, tanto en términos de empleo (supone un 6,3% de los puestos de trabajo), como en valor añadido bruto (4,5% del total de la economía) y producto interior bruto (4,2%).
El conocimiento de esta realidad aporta nuevos elementos, sin duda, a los consensos sociales a los que nos referíamos al principio de este apartado, en un doble sentido: por un lado, contribuye a superar los prejuicios lingüísticos que tienden a distinguir entre lenguas eficaces con valor económico y lenguas no útiles, negando o ignorando el valor de las lenguas minorizadas -que no necesariamente minoritarias; por otro lado permite comprender, en el caso del euskera, la interacción y sinergias entre nuestra realidad socioeconómica y las políticas de normalización lingüística, tanto por lo que se refiere a su convivencia con el castellano, como con el resto de las lenguas globales.
Las anteriores consideraciones cobran pleno significado, por último, en el marco de la relevancia que a lo largo del año del que informamos ha adquirido el respeto a la diversidad lingüística en el ámbito internacional, y en particular como elemento crítico a la hora de afrontar los retos que supone la construcción europea. Lo ha hecho de la mano de la Hoja de Ruta para la Diversidad Lingüística en Europa, basada en las recomendaciones formuladas por el Parlamento Europeo en su Resolución de 11 de septiembre de 2013, sobre las lenguas europeas amenazadas de desaparición y la diversidad lingüística en la Unión Europea.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan por el que se ha regido la actuación del Ararteko en esta área, cabe reseñar la importancia que ha tenido la colaboración con la sociedad civil organizada:
• Clubs deportivos.
• Comisiones de euskera de los colegios de abogados.
• El observatorio de derechos lingüísticos Hizkuntz Eskubideen Behatokia, con quien venimos colaborando en relación con las quejas que reciben por dificultades de la ciudadanía para relacionarse en euskara con las administraciones, así como con vistas al diagnóstico en general sobre los aspectos más necesitados de políticas activas para lograr la efectividad de tal derecho.>
Nos hemos reunido asimismo con la Viceconsejería de Política Lingüística del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, que ha colaborado satisfactoriamente en la resolución de cuantos casos han sido motivo de queja ante esta institución, tanto en relación con las administraciones vascas como con la estatal. En esa misma línea debemos hacer mención al trabajo conjunto que el Ararteko ha venido desarrollando con el Servicio para la Garantía de Derechos Lingüísticos Elebide, en virtud del vigente convenio de colaboración.
Cabe citar en este apartado, asimismo, la colaboración recibida de la Dirección de Personal de Osakidetza, con la que nos hemos reunido con vistas a la mejora del sistema de atención a las quejas recibidas, así como la implementación de las medidas recomendadas por esta institución.
Por último debemos mencionar, en materia de promoción del aprendizaje del euskera, la Recomendación General del Ararteko 3/2015, de 20 de abril. Ampliación de las ayudas públicas a personas desempleadas para el aprendizaje del euskera, garantizando el acceso a ellas en condiciones de igualdad.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Políticas municipales
Los ayuntamientos vascos, y en especial los de las zonas mayoritariamente vascoparlantes, se muestran particularmente activos en el ámbito de la normalización lingüística. En este sentido, el impacto que las políticas municipales tienen sobre los derechos de la ciudadanía, es directo, resultando varios los retos que, a tenor de los expedientes tramitados, cabría identificar:
• Existe un desequilibrio entre las medidas de fomento adoptadas en las distintas localidades, tanto por lo que se refiere a su alcance y contenido, como a su carácter subvencional o ejecutivo. Las políticas en esta materia tienden resultan ser más activas allí donde es mayor el nivel de conocimiento y uso del euskera, lo que nos debe advertir frente al peligro de que se conviertan en instrumentos para acomodarse a la realidad, o para preservarla, más que en herramientas para su transformación.
• Se observan diferencias en cuanto a los requisitos lingüísticos exigidos para las contrataciones del personal que trata con la ciudadanía, siendo este un aspecto que condiciona como ningún otro la efectividad de sus derechos. Por otra parte, la ausencia de exigencia lingüística en la subcontratación de determinados servicios crea disfunciones, que pueden llegar a vaciar de contenido los criterios aprobados al respecto.
• Son muchos aún los municipios que carecen de una ordenanza reguladora o un plan general de uso del euskera, observándose cierta inseguridad en algunos ayuntamientos en torno a los recursos interpuestos a raíz de su aprobación.
• Un ámbito esencial de los planes de normalización lingüística es el referido al espacio socioeconómico, que es preciso desarrollar más allá de la concesión de subvenciones para la traducción.
5.2. Ayudas al aprendizaje del euskera para personas desempleadas
El Servicio Vasco de Empleo, Lanbide, incluye cursos de otros idiomas entre sus programas de capacitación para el empleo, pero no de euskera, por ser en el ámbito local donde se gestionan las ayudas públicas destinadas a tal fin. Sin embargo, no todos los ayuntamientos cuentan con programas al respecto, ni existe homogeneidad entre los que actualmente están a disposición de la ciudadanía. Ello genera, en la práctica, una situación de agravio comparativo que incide sobre un sector de la población cuya empleabilidad, en todo caso, debería ser potenciada por parte de los poderes públicos con criterios de igualdad, con independencia del municipio en el que residan.
La cuestión trasciende la perspectiva meramente municipal. Por ello, nos hemos dirigido también al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, así como a su Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura, para que colaboren con el fin de promover y ampliar las ayudas públicas a personas desempleadas para el aprendizaje del euskera, garantizando el acceso a las mismas en condiciones de igualdad.
5.3. Validez jurídica y comunicación de actos y documentos emitidos únicamente en euskera
Para que un documento incorporado a un expediente administrativo tenga validez, la normativa no exige que venga expresado en ambos idiomas oficiales, bastando con que esté redactado en uno de ellos. Ahora bien, por lo que respecta a su comunicación, es preciso recordar que las administraciones públicas no tienen derechos lingüísticos, sino la obligación legal de respetar los de la ciudadanía. Son dos las consecuencias que de ello se desprenden, y que nos vemos en la necesidad de recordar ante los problemas que se siguen produciendo:
• Con independencia del valor legal pleno de los documentos emitidos únicamente en euskera, cuando su destinatario es una persona física o jurídica, esta tiene derecho a elegir en cuál de los dos idiomas oficiales desea recibirlos. Asimismo, la Administración debe respetar en todo caso el derecho de cualquier persona a que el contenido de informes o documentos que legítimamente solicite le sea comunicado en el idioma oficial de su elección.
• En las relaciones entre administraciones, las comunicaciones en cualquiera de las dos lenguas oficiales tienen un valor legal, por lo que no cabe ignorarlas ni exigir su traducción al otro idioma oficial. Lo mismo cabe decir de los escritos que presente la ciudadanía ante los distintos poderes públicos.
5.4. La atención en euskera por parte de la Administración del Estado
Persisten las quejas contra el escaso nivel de euskaldunización del personal al servicio de la Administración del Estado en Euskadi. Por eso, y aunque por motivos competenciales hayamos debido remitirlas a nuestro homólogo estatal, nos vemos en la necesidad de recordar lo obvio: que habiendo transcurrido más de treinta años desde que fuera implantada la cooficialidad lingüística del euskera y el castellano, todos los poderes públicos presentes en nuestra comunidad vienen obligados a garantizar que el ejercicio de los derechos que de ella se desprenden, sin que este se vea disuadido en la práctica por obstáculos o inconvenientes como los que tales quejas ponen de manifiesto.
Las medidas adoptadas al respecto, por otra parte, deberían responder a una planificación integral. Y así, mientras resulta evidente la mejora en organismos como la Tesorería General de la Seguridad Social, en otros se producen situaciones como la que refería un usuario de Correos, quien refería que su personal de atención al público no solo se había negado a hablarle en euskera, sino que le había indicado que era él quien tenía la obligación de utilizar el castellano, al tratarse de un organismo vinculado a la Administración central. Concluía el reclamante señalando que más allá de la situación, acaso nada fuera tan sintomático como el hecho de que, tras interponer una queja ante el propio organismo, recibiera una carta que era copia literal de la que este le había remitido diez años antes, a raíz de un episodio similar. En ella, tras disculparse por carecer de suficiente personal bilingüe, le señalaba que estaba en marcha un plan de medidas para lograr el respeto a los derechos lingüísticos de sus usuarios.
En todo caso, y mientras tales medidas no fructifiquen, la insuficiente dotación de personal bilingüe en un organismo oficial no debería condicionar el ejercicio por parte de la ciudadanía de los derechos que las leyes le reconocen. Para ello, es preciso un protocolo específico de atención al público, que garantice que quien desee atención en euskera sea transferido con agilidad al personal vascoparlante del que disponga el servicio, sin verse por ello sometido a esperas ni dilaciones superiores a las que le afectarían si optara por el castellano. Solo así podrá evitarse que, mientras la normalización lingüística no sea una realidad en todos los servicios públicos, la ciudadanía vea condicionada la efectividad de sus derechos, en la práctica, por el azar de que su atención corresponda a una persona o a otra.
5.5. Atención sanitaria en ambos idiomas oficiales
En el ámbito de la salud, la normalización lingüística representa un proceso largo y complejo que debe ser examinado con perspectiva histórica, tanto en el sentido de tener presente la positiva evolución de los últimos años, como en el de valorarla a la luz de un principio que, a nuestro juicio, resulta esencial desde la perspectiva de la garantía de derechos: y es que atender en euskera a la ciudadanía en ningún caso debería percibirse como algo distinto ni subordinado a la calidad asistencial del servicio que se le ofrece, pues constituye parte integral de la que se debe a los y las pacientes vascoparlantes, y como tal debe ser promovida y garantizada.
Desde este enfoque valoramos el avance a lo largo del año del Segundo Plan de Euskera de Osakidetza, a través de cuyo seguimiento hemos podido contrastar el nivel de cumplimiento de las medidas que incorpora para lograr la efectividad, que aún no es plena, del derecho de toda la ciudadanía a recibir atención médica en el idioma oficial de su elección, así como para convertir al euskera en lengua de trabajo en el sistema vasco de salud. En cuanto al margen de mejora que se desprende de ese contraste, cabe citar los siguientes aspectos:
• Resultan positivas las medidas introducidas para que los y las pacientes puedan hacer constar su preferencia lingüística al ser atendidos, así como las campañas que se han desarrollado desde ayuntamientos y diputaciones para dar difusión a esta posibilidad
• Siendo imprescindible el compromiso de la Dirección de Osakidetza con la normalización lingüística, no es sin embargo condición suficiente para la efectividad de muchas de las medidas adoptadas. Es en los ámbitos intermedios de responsabilidad donde, en ocasiones, se observa la falta de conocimiento o implicación que habría que superar. Valoramos como positivas las medidas de concienciación y formación puestas en marcha en este sentido, que deberán ser objeto de un seguimiento específico.
• La sustitución del personal que se jubila representa una oportunidad para la normalización lingüística, pero solo en la medida en que recaiga en personas capaces de trabajar en los dos idiomas oficiales. De lo contrario supone un problema, que de acuerdo con las quejas recibidas, viene afectando a puestos de responsabilidad en la atención médica y, en particular, a nivel de jefaturas de servicios.
• Con vistas a la externalización de servicios, es particularmente relevante que exista un control y seguimiento del cumplimiento de los criterios lingüísticos exigidos en la contratación, pues de ello depende, en la práctica, la virtualidad de los derechos de la ciudadanía.
5.6. Perfiles lingüísticos en la contratación de productos y servicios
El último punto del apartado anterior resulta aplicable, en realidad, a todos los sectores de las políticas públicas. Por eso, y teniendo en cuenta el nivel de contratación externa y subcontratación existente en algunos de ellos, resulta necesario que se den criterios comunes sobre los requisitos lingüísticos que deberán reunir las empresas que opten a un contrato público, así como acabar con la inseguridad jurídica que se produce a raíz de las impugnaciones de las normativas aprobadas en esta materia a nivel foral y municipal. Al cierre de este informe, el Gobierno Vasco estaba ultimando una instrucción en este sentido, con el doble objetivo de regular este aspecto de las contrataciones del ejecutivo autónomo, y servir de modelo para el resto de las administraciones vascas.
5.7. Sector privado
En este ámbito, la labor del Ararteko ha de centrarse en la actividad de los poderes públicos para hacer cumplir la normativa aprobada hace ya ocho años, que establece el derecho de las personas a ser atendidas e informadas en el idioma oficial de su elección por grandes superficies y empresas de servicios (telefonía, energía, transporte).
Los plazos de adaptación a estas previsiones legales no fueron impuestos a todas las compañías, sino solo a aquellas a las que se les suponía capacidad económica, por su tamaño e implantación en el mercado, para afrontar los cambios necesarios en su tránsito al bilingüismo. No parece razonable, por tanto, que los poderes públicos permanezcan indiferentes ante la constatación de su incumplimiento, que es manifiesto a la vista de los estudios publicados durante el año. Más allá de la polémica en torno a la conveniencia de utilizar la vía sancionatoria, entendemos necesario evaluar en función de sus resultados las medidas adoptadas para corregir esta situación, así como para garantizar que se cumplen los compromisos adquiridos por las empresas en el marco del Plan de choque que puso en marcha la Viceconsejería de Política Lingüística para normalizar el uso del euskera en los grandes establecimientos.
5.8. Deporte practicado por niños y niñas
Observamos en nuestras administraciones públicas un compromiso por fomentar en niños y niñas, a través del deporte, los objetivos educativos y de participación por encima del éxito competitivo, como viene recomendando esta institución. A lo largo del año, no obstante, nos ha sido manifestada en distintos foros y por distintas vías (quejas particulares, reuniones con organizaciones sociales y educativas, contraste con personas expertas…) la preocupación por ciertos comportamientos y actitudes observadas por parte de algunos clubs y/o entrenadores, en el marco del deporte practicado en edades previas al deporte escolar. Nos referimos a la práctica consistente en dar protagonismo en entrenamientos y partidos a unos menores en detrimento de otros, atendiendo a criterios de mayor o menor rendimiento competitivo. Esta institución es consciente de que son mayoría los clubs, entrenadores y entrenadoras que desarrollan con toda corrección su función de dirección de la práctica deportiva de niños, niñas y adolescentes. Por ello hemos iniciado una actuación por la que se ha recabado información sobre el estado de la cuestión de una muestra de 12 municipios de toda Euskadi, basándonos en la cual el Ararteko emitirá una recomendación general al respecto en 2016.
2 EDUCACIÓN
1. El área en cifras
En el año 2015 se han tramitado un total de 138 quejas en el área de educación. Esta cifra representa el 6,84% del total de quejas recibidas en el conjunto de las áreas de actividad de la institución.
Las administraciones afectadas por estas quejas han sido:
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco).....................99
• UPV/EHU..............................4
• Administración local..................2
• Administración foral...................1
Por lo que respecta a su contenido, las quejas recibidas han estado referidas a las siguientes subáreas:
• Becas y otras ayudas ......................................23
• Formación profesional ....................................23
• Admisión del alumnado ...................................22
• Derechos y deberes ........................................13
• Otros aspectos .................................................9
• Transporte escolar ............................................9
• Necesidades educativas especiales ....................8
• Situaciones de maltrato o acoso escolar .............7
• Enseñanza universitaria ......................................6
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo............................... 5
• Enseñanzas artísticas .........................................4
• Comedor escolar ..............................................3
• Educación infantil ..............................................2
• Centros educativos ...........................................1
• Educación Secundaria Obligatoria .....................1
• Planificación/programación educativa .................1
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa .............................1
En cuanto al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, cabe señalar que de todas las quejas recibidas a lo largo de 2015, más las que seguían en curso a 1 de enero de 2015, su situación es la siguiente al abordar la redacción del presente informe:
2. Quejas destacadas
2.1. Admisión del alumnado
Los profesionales que han venido siguiendo de cerca la evolución educativa de un menor con una trayectoria escolar complicada y al que le ha sido diagnosticado un trastorno generalizado de desarrollo –síndrome de Asperger– junto con un trastorno del desarrollo de habilidades instrumentales han aconsejado a su familia que prosiga su escolarización y curse enseñanzas de educación secundaria obligatoria en un centro educativo de reducidas dimensiones cercano a su domicilio. De ahí que haya tomado parte en el proceso de admisión del alumnado 2015-2016.
Como es sabido, uno de los criterios que se utilizan con el fin de determinar el orden de prioridad de las solicitudes presentadas, en el caso de insuficiencia de plazas, es el relativo a la posible discapacidad del alumno o alumna solicitante. Por ello, como cabía esperar, su familia ha tratado de hacer valer la puntuación que se reconoce por este criterio con el fin de apurar las posibilidades de admisión en los centros educativos de su elección.
Sin embargo, una vez iniciado el proceso de admisión, el centro comunicó a la familia la imposibilidad de considerar este criterio del baremo referido a la discapacidad con el argumento de que el certificado o la resolución aportada lo había sido fuera de plazo, situación ésta que pudo confirmar en el momento de la publicación de las listas provisionales en las que el menor figuraba como no admitido al no habérsele tenido en cuenta la puntuación correspondiente al criterio de discapacidad.
Ciertamente, el tenor de la Orden de 15 de de 2014, de la consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se establece el calendario común de presentación de solicitudes y plazos de admisión, y se aprueban las instrucciones para la admisión de alumnos y alumnas para el curso académico 2015-2016, debe llevar a rechazar la obtención de puntos por criterios recogidos en el baremo que sean acreditados una vez finalizado el plazo de admisión de solicitudes. Pero a nuestro modo ver este no era el caso del menor que nos ocupa.
La familia, al formalizar en plazo su solicitud de admisión, solo pudo aportar el certificado del jefe de la Sección de Valoración de la Discapacidad del Departamento de Acción Social de la Diputación Foral correspondiente en el que se hacía constar que se había presentado en dicha Sección una solicitud de reconocimiento del grado de discapacidad en una fecha anterior al inicio del proceso de admisión. Fue más adelante cuando la familia pudo hacer entrega de la resolución finalmente emitida, con la que en definitiva pudo acreditar que este menor cumplía ya con esta condición de alumno con discapacidad en el plazo de formalización de solicitudes.
En nuestra opinión, todas estas circunstancias obligaban a considerar la procedencia del trámite de subsanación de defectos a que se refiere el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), cuya omisión debía llevar a considerar la certificación aportada con posterioridad, puesto que no se trataba de un documento referido a un criterio nuevo no alegado ni acreditado en el momento de la presentación de la solicitud sino de un documento añadido aportado con fin de completar la documentación inicialmente entregada en relación con este criterio relativo a la discapacidad.
Por todo ello, recomendamos a los responsables del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que reconocieran la puntuación del apartado del baremo relativo a la concurrencia de discapacidad a este menor participante en el proceso de admisión de alumnado para el 2015/2016 (Resolución del Ararteko de 14 de mayo de 2015).
Esta recomendación fue aceptada y el menor al que se refería la queja ha sido finalmente admitido en el centro elegido como primera opción por su familia.
2.2. Derechos y deberes: pérdida del derecho a la evaluación continua
La madre de un joven que, el curso 2013-2014, realizó estudios de bachillerato en un instituto de enseñanza secundaria dependiente del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura acudió en queja a esta institución con el siguiente relato.
Según se exponía en la queja, en abril de 2014, la Comisión de convivencia del centro educativo había comunicado a su hijo la pérdida del derecho a la evaluación continua debido a sus reiteradas faltas de asistencia no justificadas. Tras tener conocimiento de ello y después de mantener una serie de encuentros con miembros del centro (tutor, jefa de estudios y directora) así como del Servicio de Inspección, esta madre había decidido presentar una solicitud escrita con el fin de que la Inspección educativa se pronunciara de forma expresa en relación con la actuación del centro educativo. Precisamente, la razón que le llevó a acudir a esta institución fue la falta de contestación a este escrito que, no obstante, más adelante, si fue objeto de contestación por la delegada territorial de Educación. En la contestación que le fue facilitada se informaba a la interesada del resultado de la investigación realizada que, en definitiva, había llevado a concluir el correcto funcionamiento del centro.
Tras analizar las circunstancias del caso, teniendo presentes las formalidades obligadas de todo procedimiento administrativo, como son las relacionadas con la audiencia de los interesados y el deber de motivación, esta institución ha puesto fin a su intervención con una recomendación en la que, en primer lugar, se ha instado a los responsables educativos a que ofrecieran a la interesada una cumplida información del detalle de las faltas de asistencia que han dado lugar a la privación del derecho de evaluación continua de su hijo.
Al mismo tiempo, en segundo lugar, se ha aconsejado a los responsables del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que hagan uso de las Resoluciones sobre organización de curso para incorporar orientaciones para que los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de los centros educativos (ROF), además de establecer el número máximo de faltas a partir del cual se pierde el derecho a la evaluación continua, contengan también las formalidades necesarias que se deben observar en la adopción de esta medida, en particular: el trámite de audiencia a los afectados y sus familias, así como la necesaria motivación a partir de una adecuada gestión del aplicativo informático de control de faltas de asistencia.
Ya por último, se les ha indicado (Resolución del Ararteko de 29 de abril de 2015) que asuman un compromiso activo para evitar que, en aquellos supuestos en los que se plantee una clara disconformidad de la realidad con los datos del aplicativo informático de control de faltas de asistencia, un eventual incumplimiento de tales formalidades pueda ser motivo para que la medida resulte arbitraria o genere indefensión.
2.3. Enseñanzas artísticas superiores de diseño: reserva de plazas a favor del alumnado con discapacidad
Una joven interesada en cursar enseñanzas artísticas superiores de diseño tomó parte en la prueba extraordinaria de acceso celebrada en julio pasado. La joven superó esta prueba. No obstante, el elevado número de solicitudes de admisión junto con la limitada oferta de plazas anunciadas por el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura no permitían su acceso a este tipo de enseñanzas.
No conforme con esta situación, se dirigió a distintas instancias educativas pidiendo que se estableciera una reserva de plazas en favor del alumnado con discapacidad a la que ella pudiera acogerse al estar afectada por una discapacidad física del 72% que le hace tener una movilidad reducida. Asimismo, requirió la intervención de esta institución.
En el curso de las gestiones que se han realizado ante el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura con motivo de la tramitación de esta queja, sus responsables han venido insistiendo en que, tratándose de enseñanzas superiores de enseñanzas artísticas, entre la que se incluyen los estudios de diseño, no hay ninguna previsión legal que contemple la posibilidad de establecer una reserva de plazas en favor del alumnado con discapacidad.
Ciertamente, un repaso de la actual ordenación educativa conduce a esta conclusión. Sólo cuando se trata de las enseñanzas de formación profesional y de las enseñanzas universitarias oficiales de grado se ha previsto, de manera expresa, el establecimiento de cupos de reserva de plazas a favor del alumnado con discapacidad con el objetivo declarado de favorecer su integración social y laboral. Sin embargo, en el caso de las enseñanzas artísticas superiores no se ha dispuesto ningún tipo de medida de esta naturaleza.
Así las cosas, como bien han sostenido los responsables del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura, en estos momentos no resulta posible atender peticiones como las que finalmente han dado lugar a la queja.
De cualquier modo, debemos destacar que los responsables educativos han señalado a esta institución que considerarán la oportunidad de abordar la inclusión o no de un turno específico para personas con discapacidad en las resoluciones de enseñanzas de régimen especial para el curso 2016-2017 o siguientes, lo que nos hace confiar en que próximamente se promoverán los cambios necesarios para favorecer la presencia de las personas con discapacidad en este tipo de enseñanzas.
2.4. Progenitores separados e información sobre becas
Un progenitor separado que, pese a no tener atribuida la custodia de sus hijas, sigue teniendo reconocida la patria potestad sobre las mismas, decía haber intentado repetidamente, pero de manera infructuosa, obtener información relativa a si sus hijas son o no beneficiarias de becas u otras ayudas al estudio.
Según la versión que nos ofrecía en su queja, además de la negativa del propio centro educativo, la propia Inspección educativa parecía haberle facilitado una respuesta insuficiente, al haberse limitado a señalar, sin ofrecerle mayores explicaciones, que “solo tiene derecho a la información ordinaria”.
Iniciada la tramitación de la queja, pudimos comprobar que, en efecto, la primera reacción de la Inspección educativa había sido la de remitirse al contenido de las instrucciones dictadas en su momento por la Dirección de Centros Escolares sobre solicitud de información y de cambio de centro escolar en el caso de padres /madres separados o divorciados o parejas de hecho que hayan finalizado su convivencia y sostener que tales instrucciones no contemplan la comunicación por parte del centro de ninguna información relativa a becas y que acceder a lo planteado por el promotor de la queja podía afectar a la necesaria confidencialidad con la que se deben tratar los datos de carácter personal.
Ello hizo que esta institución se viese obligada a hacer notar que, con independencia del contenido de estas instrucciones, la Administración educativa en general y, en este caso, la Inspección educativa en particular no podían ignorar la solicitud de información que había planteado del promotor de la queja amparándose en el derecho de acceso que se reconoce a los ciudadanos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, canalizándola a través del cauce que estimaran más adecuado.
Los responsables educativos finalmente tuvieron en cuenta las observaciones de esta institución y facilitaron al interesado la información repetidamente reclamada por él.
2.5. Instituto de Formación Profesional a Distancia y oferta formativa en euskera
Este año 2015 ha sido motivo de queja la oferta formativa en euskera del Instituto de Formación Profesional a Distancia ULHI.
En el curso de las gestiones realizadas, el director de Formación Profesional ha insistido en que, en estos momentos, el compromiso del Departamento no puede ser otro que el de procurar una ampliación progresiva de la actual oferta, a tenor de las disponibilidades presupuestarias existentes, tal y como ha quedado reflejado en la enmienda transaccional a la Proposición No de Ley para garantizar en euskera la oferta del Instituto de Formación Profesional a Distancia (IFPD) de 15 de abril de 2015.
En todo caso, a pesar de la corta trayectoria del instituto, se ha mostrado abierto a tratar de satisfacer las necesidades y preferencias lingüísticas del alumnado, al que anima a hacer llegar sus demandas a través de los distintos cauces de comunicación disponibles para contactar, bien con el departamento, bien con el propio instituto.
Ciertamente, las características de las enseñanzas de formación profesional hacen que la planificación necesaria con objeto de garantizar la efectiva opción del alumnado a cursar estudios en cualquiera de las lenguas oficiales presente ciertas especificidades. Por ello, difícilmente cabe cuestionar de partida la implantación progresiva a la que se remiten los responsables educativos.
De cualquier modo, dado que estos responsables se han mostrado abiertos a seguir las recomendaciones que se les puedan plantear en la línea de la iniciativa parlamentaria a la que hemos hecho alusión líneas atrás con el fin de avanzar hacia una mayor presencia del euskera en el IFPD, desde esta institución les hemos mostrado nuestra intención de contribuir, en lo posible, a que en la planificación proyectada se tomen en consideración aquellas preferencias o demandas del alumnado que quiera cursar sus estudios en euskera que nos sean planteadas a modo de queja.
3. Contexto normativo y social
Este año 2015, hemos continuado estando inmersos en un contexto de rechazo a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE).
De todos modos, en la CAPV, los responsables educativos han continuado dando los pasos previstos en el Plan “Heziberri 2020” que este año han culminado con la aprobación de los decretos curriculares de educación infantil y educación básica, proceso para el que se ha querido contar, según declaraciones de estos responsables, con la participación activa de todos los agentes educativos.
En la presentación de estos decretos se ha destacado como aspecto más innovador de los mismos que, por primera vez, se ha dispuesto un perfil de salida del alumnado que es el que ha servido de base a la hora de abordar los retos educativos y de establecer las líneas estratégicas. Se ha destacado también que este perfil del alumnado ha permitido definir el perfil del profesorado con el objetivo último de llegar a una docencia de alta calidad.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
El 27 de mayo de 2015, la Ararteko en funciones compareció en la Comisión de Educación del Parlamento Vasco, a petición de la propia Comisión, para dar explicaciones sobre la consulta planteada por la asociación de madres y padres Burunzpe del centro educativo Sasoeta-Zumaburu de Lasarte-Oria.
Esta asociación ha querido trasladar a esta institución su preocupación por la situación de desigualdad que se da en esta localidad en las condiciones de escolarización del alumnado de los dos centros públicos de infantil y primaria, situación ésta que, en su opinión, debe llevar a reconsiderar los criterios de admisión utilizados, en particular el referido a la condición de antiguo alumno de cualquiera de los progenitores.
Esta institución tampoco renuncia a tratar de buscar una salida a la situación que año tras año se repite en relación con la utilización abusiva o fraudulenta de los datos del padrón debido a la puntuación que se reconoce con la aplicación del criterio referido a la proximidad del domicilio familiar. Por ello, este año 2015, hemos tomado la decisión de abrir un expediente de oficio al efecto que confiamos nos permita realizar algún tipo de propuesta al respecto.
Asimismo, hemos decidido abrir otro expediente de oficio con el fin de poder realizar un seguimiento de las recomendaciones formuladas para favorecer la inclusión educativa del alumnado con enfermedades raras por parte del Consejo asesor de enfermedades poco frecuentes.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura continúa siendo el principal afectado por las quejas recibidas. Por ello, consideramos obligado destacar la actitud de colaboración que los responsables de este departamento vienen teniendo con esta institución, actitud ésta que, en general, ha permitido la adecuada tramitación de los asuntos en los que hemos intervenido.
Como viene siendo habitual, los motivos de queja no se apartan especialmente de los de años precedentes. Un año más, debemos destacar que las subáreas que más quejas acumulan son las referidas a la admisión de alumnos y a las de becas y otras ayudas. Acaso, puede llamar la atención el número de quejas recibidas en torno a las enseñanzas profesional. Los últimos años, hemos venido haciéndonos eco del protagonismo que van cobrando este tipo de quejas. No obstante, este año se da la circunstancia de que una parte importante de estas quejas (en torno a veinte) han estado relacionadas con la impartición de un ciclo formativo de Administración y Finanzas que finalmente se ha resuelto de manera satisfactoria.
El presente ejercicio se ha caracterizado igualmente por continuar con una tónica de franca oposición a las previsiones de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) que se ha hecho especialmente visible con motivo de las pruebas de evaluación de tercero de primaria y la desaparición de los Programas de Cualificación Profesional Inicial.
Por su parte, los responsables educativos de la CAPV han continuado a su vez con los pasos previstos en el marco del Plan “Heziberri 2020” que, a pesar de ser presentados como resultado de la participación activa de todos los agentes educativos, sin embargo, no ha estado exentos de crítica, al entenderse, por parte de algunos agentes educativos, que dificultan el avance de un modelo educativo propio.
Por ello, desde esta institución del Ararteko queremos insistir, como ya lo hicimos en nuestro anterior informe, en la conveniencia de concitar un mínimo consenso en torno a este modelo educativo pedagógico propio.
De todos modos, a lo que en todo caso no renunciamos es a que la realidad de las quejas tramitadas en esta institución a instancia de la ciudadanía y de algunos agentes educativos pueda ser utilizada para impulsar e introducir nuevas mejoras en la prestación de un servicio público educativo que dice perseguir la excelencia.
Precisamente, las quejas recibidas este año 2015 en relación con el proceso de admisión del alumnado hacen que sigamos convencidos de la necesidad de abordar una reflexión, repetidamente pospuesta, sobre los criterios prioritarios de admisión que son utilizados en los supuestos de insuficiencia de plazas.
Las gestiones realizadas con motivo de algunas quejas que también han estado referidas a la admisión del alumnado nos han llevado a reparar una vez más en la importancia de la labor que a este respecto desarrollan las comisiones territoriales de escolarización sobre todo en el caso del alumnado que se incorpora por primera vez a nuestro sistema educativo. De ellas depende, en gran medida, asegurar el reparto equilibrado de este alumnado y a ellas corresponde también velar para que la escolarización de este alumnado en centros concertados sostenidos con fondos públicos lo sea en condiciones totalmente equiparables a las de cualquier centro dependiente de la propia Administración educativa. En este punto, no podemos dejar de hacer referencia igualmente a las quejas de las familias que se encuentran con dificultades para ver atendido su deseo de que sus hijos, recién llegados a la CAPV, puedan seguir cursando enseñanzas en el modelo A, aunque debemos reconocer que, finalmente, en la mayoría de los casos, la Administración educativa ha considerado su pretensión.
De todos modos, si algo debemos destacar este año 2015 de las quejas recibidas en relación con la admisión del alumnado, son las iniciativas promovidas en representación de alumnos con discapacidad o que han necesitado de apoyos específicos durante su escolarización.
De alguna de estas quejas nos hemos hecho eco ya en el apartado de selección de quejas. En una de ellas hemos recomendado al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que apurase las posibilidades que ofrece la normativa que regula el procedimiento administrativo con el fin de permitir la toma en consideración de la condición de discapacidad a un alumno que había instado en plazo dicho reconocimiento ante la instancia correspondiente. En otra, su tramitación nos ha permitido constatar la disposición favorable de los responsables educativos para promover los cambios necesarios que permitan establecer un cupo de reserva de plazas en favor del alumnado con discapacidad para el acceso a las enseñanzas artísticas superiores de diseño, de manera similar a como ocurre en las enseñanzas de formación profesional y las enseñanzas universitarias oficiales de grado.
Precisamente el tenor de la regulación aprobada con respecto a la admisión en este último tipo de enseñanzas oficiales nos ha hecho reparar en que en este caso la reserva de plazas no está prevista únicamente para aquellos alumnos que tengan reconocida una discapacidad igual o superior al 33% sino también para aquellos alumnos con necesidades educativas especiales permanentes asociadas a circunstancias personales de discapacidad, que durante su escolarización, hayan precisado de recursos y apoyos para su plena normalización educativa. Ello nos ha hecho plantearnos la posibilidad de ampliar este mismo tratamiento a otros niveles educativos como el de la formación profesional ya que en esta institución hemos recibido quejas en este sentido en representación de alumnos que, no teniendo reconocido este nivel de discapacidad, no obstante, han contado con apoyos en etapas anteriores y su deseo es el de seguir enseñanzas de formación profesional.
No queremos dejar de mostrar nuestra preocupación también en relación con una queja que hemos recibido, todavía en fase de tramitación, en la que las familias de dos jóvenes discapacitados que cursan estudios de formación profesional nos han hecho partícipes de las dificultades a las que se enfrentan para poder completar su programa formativo, con las obligadas prácticas en empresa, debido a la falta de personal de apoyo.
Las dudas sobre las falta de apoyos suficientes se han dejado entrever en otras muchas de las quejas recibidas. Ha sido el caso, por ejemplo, de los apoyos dispuestos para el alumnado con retraso madurativo. En este caso, así como en otras muchas de las quejas tramitadas, la información facilitada por el departamento en respuesta a la intervención de esta institución nos han permitido dar cumplida satisfacción a las personas interesadas que han promovido las quejas.
En este apartado de necesidades educativas especiales tampoco han faltado quejas como por ejemplo la planteada debido a la negativa a autorizar un grupo de diversificación curricular que hacía que las familias afectadas considerasen que se les estaba negando una oportunidad de formación en su entorno de residencia. En el curso de la actuación realizada, los responsables educativos, además de dar cuenta detallada de las razones que han dificultado dicha autorización, no sólo han mostrado su intención de procurar una atención personalizada e individualizada al alumnado afectado que opte por continuar en el centro sino que incluso han mostrado su compromiso de revisar la actual respuesta educativa, movidos sin duda por las quejas suscitadas el presente curso.
Como decimos, la Administración educativa se ha mostrado muy receptiva a dar solución a las quejas presentadas ante esta institución. De cualquier modo, como venimos señalando de manera reiterada, lo importante, a nuestro modo de ver, en este capítulo de necesidades educativas especiales, es no descuidar la labor de evaluación y seguimiento del Plan Estratégico de Atención a la Diversidad en el marco de una Escuela Inclusiva aprobado para los años 2012-2016. Por nuestra parte, como ejemplo de esta tarea, nos hemos propuesto realizar un seguimiento de las recomendaciones formuladas para favorecer la inclusión educativa del alumnado con enfermedades raras.
Pero volviendo sobre las enseñanzas de formación profesional que cada vez suscitan más interés, tal y como venimos constatando en nuestros últimos informes y atestiguan también las quejas recibidas, debemos manifestar que este año 2015 hemos asistido con preocupación a la realidad a la que se enfrentan determinados jóvenes, como los extranjeros atendidos desde programas de inserción social, debido a la desaparición de los programas de cualificación inicial y de formación transitoria integrada tras la puesta en marcha de la nueva formación profesional básica. Desde la Oficina de Infancia y Adolescencia se viene haciendo una importante labor de seguimiento a este respecto.
Entrando en otro orden de cuestiones, este año 2015, resulta obligado destacar que por fin se ha aprobado el Decreto 69/2015, de 19 de mayo, sobre el transporte escolar del alumnado de los centros docentes públicos no universitarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco financiado por el departamento correspondiente en materia educativa.
Una primera lectura de esta nueva regulación nos lleva a pensar que la misma no se aparta especialmente de la normativa anterior y, por ello, albergamos nuestras dudas, acerca de que con esta nueva regulación se pueda dar una respuesta más satisfactoria a peticiones de transporte como las que en ocasiones se suscitan en enclaves rurales.
En este momento, nos preocupa también que la Administración educativa se escude en el tenor de esta nueva regulación para evitar dar respuesta a las demandas planteadas de transporte a mediodía y de menores de dos años en el caso de familias que, pese a haber elegido escolarizar a sus hijos en centros próximos a sus domicilios, se ven obligados a transportarlos a instalaciones provisionales debido a un falta de previsión en la construcción de las nuevas edificaciones escolares.
Por último, nos ha llamado la atención que este decreto contemple una gestión totalmente diferenciada del servicio de transporte en el caso del alumnado con necesidades educativas especiales. Creemos que ello puede suponer un freno a la inclusión del alumnado con necesidades especiales vinculadas a su discapacidad física, psíquica o sensorial.
En lo que respecta al apartado de comedor escolar, el Departamento de Educación ha dado muestras de una actitud muy razonable en relación con nuevas propuestas como la planteada por una familia de un menor afectado por una enfermedad metabólica que proponía que le fuera autorizada la posibilidad de hacer uso del servicio de comedor con comida preparada en su propio domicilio.
En este caso, la Administración educativa ha creído conveniente consultar con la Asistencia Técnica contratada para la auditoría, gestión de calidad y asesoramiento técnico en los comedores de gestión directa, la cual considera que es mucho más recomendable a nivel de seguridad ali
mentaria que la gestión del suministro de las dietas para necesidades especiales sea realizada por parte de una empresa de catering con la disponibilidad de los medios tecnológicos adecuados y la formación específica para la elaboración de menús escolares.
En materia de becas y otras ayudas, los motivos de queja vienen a coincidir con los de años anteriores: demoras administrativas al resolver las solicitudes, retrasos en los abonos de los importes reconocidos, discrepancias con el propio contenido de las bases reguladoras de las ayudas, etc. No obstante, pese a que continúan las quejas sobre estas cuestiones, se ha observado una mejora con respecto a la situación de cursos anteriores. Por ello, animamos a los responsables educativos a que no descuiden este esfuerzo y esta buena disposición que, como decimos, hemos observado estos últimos meses. Como muestra o ejemplo de esta buena disposición, creemos que puede resultar ilustrativo hacer mención al caso de una queja promovida por un solicitante que había cambiado de sexo y nombre sin que el dispositivo informático permitiera esta posibilidad. Tras la intervención de esta institución, el problema se ha solventado rápidamente.
Para finalizar, no queremos cerrar este apartado de valoraciones sin hacer referencia al significativo número de quejas que este año 2015 hemos recibido por parte de familias que nos han hecho llegar su preocupación por variadas razones que, a nuestro modo de ver, en definitiva, son demostrativas de la sensibilidad existente en torno a los derechos y deberes del alumnado.
Entre éstas, debemos mencionar las ya tristemente habituales relativas a convivencia escolar. Pero, en esta ocasión, a estas anteriores se han sumado otras quejas como las referidas a la evaluación del alumnado (en la selección de quejas hemos reflejado uno de los casos tramitados) así como otras, en las que padres y madres nos han mostrado su malestar y preocupación por la forma de conducirse de algunos docentes.
La conclusión a la que nos ha llevado la tramitación de todas estas quejas es a la de la importancia que en todos estos casos cobra la intervención de la Inspección educativa que en muchas ocasiones resulta clave para que las familias se sientan debidamente atendidas y confíen en la Administración educativa.
Nuestra experiencia en muchos de los casos tramitados es que la Inspección y, por ende, la Administración educativa en su conjunto, no han conseguido transmitir esta sensación a las familias. Por ello, desde esta institución queremos insistir en que este debe ser un propósito irrenunciable para los responsables educativos y queremos animarles a que perseveren en esta labor de comunicación con las familias en estos casos tan delicados en los que pueden verse afectados los derechos que como alumnos tienen reconocidos sus hijas e hijos.
3 HACIENDA
1. El área en cifras
A lo largo del año 2015 se han registrado un total de 104 quejas en el área de Hacienda, lo que representa un 5,15% del total de las quejas tramitadas en la institución. Su distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
•Administración local .........................................................................................44
•Administración foral ..........................................................................................29
•Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) .................................................................................................1
En función de las materias o subáreas que se analizan, las quejas recibidas se pueden clasificar de esta manera:
•Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo ..................29
•Impuestos forales ..............................................................................................24
•Impuestos locales ..............................................................................................24
•Tasas .................................................................................................................17
•Precios públicos .................................................................................................10
Por lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas estudiadas en el área al cierre del ejercicio, en diciembre de 2015, su información estadística es la siguiente:
Asimismo, se ha de precisar que el estudio de las quejas recibidas en el área durante 2015 se encuentra mediatizado por la necesaria gestión de las reclamaciones ciudadanas, presentadas en ejercicios anteriores y cuya tramitación no se pudo concluir dentro del ejercicio en el que esas solicitudes de actuación fueron promovidas.
Por último, se puede indicar que si bien, con carácter general, es adecuado el nivel de colaboración de las administraciones tributarias en el envío de información al Ararteko y, en consecuencia, se puede afirmar que dan una respuesta formal y en un plazo razonable a las peticiones de informe que les envía esta institución, también nos encontramos con administraciones que no atienden las solicitudes de información que les envía esta institución. Tal es el caso del Ayuntamiento de Hondarribia.
2. Quejas destacadas
En este apartado se han de abordar las principales cuestiones que las y los ciudadanos han sometido a la consideración de la institución del Ararteko. La pluralidad y diversidad de problemáticas tratadas dificulta enormemente la selección de las quejas.
En todo caso, la tributación local continúa concentrando el mayor número de quejas en el área. No en vano la administración local es la administración de proximidad y, por tanto, quien satisface muchos de los servicios y necesidades más inmediatas de la ciudadanía.
Una consecuencia de la crisis son los impagos, que en ocasiones, aun cuando afecten a relaciones jurídico privadas, tienen trascendencia tributaria.
Una cláusula habitual en los contratos de arrendamiento de nuestro entorno establece que los suministros habidos en la vivienda corren a cargo del arrendatario ocupante del inmueble y usuario real del servicio.
Ahora bien, la legislación tributaria configura a los propietarios de esos bienes como sustitutos del contribuyente, en relación con los servicios o actividades que prestan las administraciones públicas y que benefician o afectan a los ocupantes de esos inmuebles. Quienes podrán repercutir la cuota abonada sobre las personas beneficiarias. Esta previsión resulta aplicable a las tasas de agua, basuras y alcantarillado.
Por ello, resulta ineludible que esta información se proporcione, desde un primer momento, a los titulares de los inmuebles también por parte de las prestadoras de servicios.
La adecuada publicación de las ordenanzas fiscales en los boletines oficiales es imprescindible para que se puedan aplicar sus previsiones.
Esta adecuada publicación adquiere una mayor relevancia en el caso de los tributos de cobro periódico por recibo, pues constituyen la principal fuente de ingresos propios de la que se nutre las haciendas locales. Ejemplo de estos tributos son el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) o el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).
El hecho imponible en estos tributos se devenga el 1 de enero de cada año, por lo que se ha de publicar su modificación en los boletines antes del devengo de esos tributos.
En el marco de la tributación local, la institución del Ararteko ha elevado a lo largo del año 2015 tres recomendaciones:
•La Resolución del Ararteko de 27 de mayo de 2015 recomienda al Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia que incorpore, de inmediato, algún factor de corrección que tome en consideración el número de viviendas afectadas, en las tarifas de agua y saneamiento que aplica a las instalaciones centralizadas de agua caliente.
La ordenanza fiscal contempla el prorrateo del consumo entre el número de viviendas abastecidas en los casos de contador general de agua fría, pero no así en los casos en los que existe un único contador totalizador para registrar el agua que se utiliza en las instalaciones de agua caliente y calefacción central. Las tarifas que aplica el Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia son progresivas y se estructuran en tres tramos, en función del consumo realizado. Ello conlleva que se facture con cargo a la tarifa más elevada prácticamente todo el consumo de agua que realizan estas comunidades de vecinos para mantener su instalación centraliza de agua caliente.
•El cobro de un recargo de hasta el 150% de la cuota líquida en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en bastantes municipios del Territorio Histórico de Gipuzkoa está provocando un gran rechazo por parte de un sector de la ciudadanía. En relación con la aplicación de este recargo se ha elevado una recomendación al Ayuntamiento de Hondarribia, la Resolución del Ararteko de 22 de octubre de 2015, para que revoque de oficio los recibos que había girado al propietario, en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles con recargo, ya que la vivienda gravada se encuentra arrendada desde julio de 2008 y constituye el lugar de residencia habitual del arrendatario, a pesar de que éste no se encuentre empadronado en ella.
•Asimismo, en 2015 se ha formulado la Resolución de 21 de mayo de 2015 al Ayuntamiento de Santurtzi para que emita recibos individualizados de IBI a cada uno de los sujetos pasivos por la parte alí
cuota que les corresponde en el bien inmueble del que son copropietarios.
En materia de tributación foral, en concreto, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) hemos recibido varias quejas, en las que se expresa el desacuerdo con la eliminación de la deducción general y su incidencia en las autoliquidaciones del impuesto, cuando todos los rendimientos obtenidos en el período provienen de rentas del capital, por ejemplo, porque los únicos ingresos percibidos por el contribuyente derivan de una vivienda alquilada.
En 2013 se modificaron las normas forales que regulan el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que entraron en vigor y han afectado al ejercicio fiscal 2014, que se ha declarado esta pasada primavera.
Como se ha indicado, se ha reordenado la tributación de las rentas derivadas del capital. Así la base liquidable del ahorro se grava de manera progresiva a los tipos que señala la escala del impuesto y que se concretan de la siguiente manera:
Asimismo, la actual regulación del impuesto ha suprimido la deducción general por autoliquidación de 1.389 € y en su lugar, ha creado una minoración de la cuota íntegra de 1.389 € por cada autoliquidación que se detrae del resultado de aplicar a la base liquidable general la escala de gravamen. Esto es, no beneficia a las personas contribuyentes cuyos ingresos, aunque sean modestos, se integran en exclusiva en la base liquidable del ahorro.
Por lo que afecta al funcionamiento de la administración tributaria se puede avanzar que los grandes problemas que nos han trasladado las y los ciudadanos en 2015 se centran, por un lado, en la falta de una respuesta expresa y en plazo al contenido de las reclamaciones presentadas y por otro, en las dificultades que encuentran para alcanzar un acuerdo de aplazamiento de pago más acorde con su situación económica, en los casos de precariedad económica.
Con carácter general, las administraciones tributarias vascas se muestran muy favorables a alcanzar acuerdos de pago que permitan saldar la deuda, atendiendo con dignidad las necesidades básicas de la persona deudora. Los problemas surgen, cuando con carácter previo se ha incumplido algún aplazamiento anterior.
Somos conscientes de las dificultades que entraña el ejercicio de las funciones de recaudación en coyunturas económicas complicadas y que ello reclama que las haciendas forales deban arbitrar medidas que permitan cohonestar la atención de las solicitud de aplazamientos y la contención de prácticas obstruccionistas y dilatorias de las que algunos ciudadanos puedan servirse, con el fin evitar la carga tributaria que deben abonar.
El Reglamento de Recaudación es la norma que las haciendas forales se han dado a sí mismas para optimizar su gestión recaudatoria. Algunas diputaciones forales lo han modificado recientemente, con el fin de que se inadmitan las solicitudes de aplazamiento, en los caso de incumplimiento previo.
Esta previsión se dicta con el ánimo de ofrecer una herramienta ante las solicitudes de aplazamiento que se considera que tiene como finalidad la mera prolongación artificial en el tiempo del procedimiento recaudatorio, pero entendemos que su aplicación no debería ser automática.
A nuestro juicio, las administraciones públicas deberían adoptar medidas para que los procedimientos tributarios no agraven el riesgo de exclusión social de las personas.
La situación de vulnerabilidad de algunas personas hace muy difícil que puedan afrontar el pago de la deuda, si no es mediante la concesión de un nuevo aplazamiento acorde con su actual situación económica. En particular si la deuda se encuentra en vía ejecutiva, pues en esta fase del procedimiento de recaudación su importe sufre un aumento constante como consecuencia de los recargos, intereses de demora y costas propios del procedimiento de apremio.
Sería conveniente que las administraciones tributarias ponderaran las circunstancias del caso teniendo en cuenta el principio de eficacia en la gestión pública. La aplicación de este principio aboga por propiciar la devolución de las cantidades adeudadas, sin que ello genere un agravamiento del proceso de exclusión social que le impida hacer frente a sus obligaciones.
La administración tributaria ha de tener presente que, con carácter general, la ciudadanía no tiene los recursos, ni las destrezas para presentar, desde un primer momento, solicitudes y reclamaciones fundamentadas de manera adecuada y con la documentación pertinente.
Asimismo, al remitirse comunicaciones estandarizadas se obvia que los ciudadanos contribuyentes, en su gran mayoría no son técnicos jurídicos, ni personas expertas que conocen y comprenden la normativa tributaria y sus efectos.
Por último, se ha de mencionar que las haciendas forales de Gipuzkoa y Álava se han comprometido en la pasada campaña de renta a remitir cartas de pago para que los contribuyentes en el IRPF pueda hacer efectiva la cuota a ingresar, derivada de las propuestas de liquidación enviadas al domicilio, en cualquier entidad financiera colaboradora.
En la campaña 2013 del IRPF algunas personas nos trasladaron su desconcierto con la actuación de estas haciendas forales, pues no podían abonar la cuota a ingresar que se derivaba de la propuesta de liquidación enviada. Estos contribuyentes estaban de acuerdo con la propuesta, pero tenían abiertas sus cuentas corrientes en una entidad que opera on line, que no era una entidad financiera colaborada de esas haciendas forales, por lo que no podían domiciliar el pago de la cuota a ingresar en sus declaraciones del IRPF en esa entidad on line. Esta modalidad de declaración sólo admitía el abono de la cuota a ingresar a través de una domiciliación bancaria en una entidad colaboradora.
3. Contexto normativo y social
A finales de 2013 se logró alcanzar unas bases de consenso entre las fuerzas políticas que permitieron iniciar un proceso de reforma del sistema tributario en los territorios históricos, que se materializó en una amplia modificación de las normas forales que regulan los grandes impuestos concertados, en particular, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto sobre Sociedades (IS).
Esta reordenación del sistema tributario, se acometió con el fin de favorecer una mayor y mejor redistribución de la riqueza así como de garantizar la suficiencia de las finanzas públicas, en un momento en el que las consecuencias de la crisis económica y financiera habían golpeado a muchas familias y a muchas empresas.
En 2015 se han autoliquidado por primera vez, de acuerdo con su nueva normativa, estos dos impuestos. Sin embargo, sólo un aspecto muy específico de la nueva regulación ha motivado quejas ante esta institución. En concreto, como se ha mencionado anteriormente, se ha cuestionado la eliminación de la deducción general en el IRPF y su incidencia en las autoliquidaciones del impuesto, cuando todos los rendimientos obtenidos durante el ejercicio han derivado exclusivamente de rendimientos del capital, ya sea éste mobiliario o inmobiliario.
Se ha de precisar, además, que el ordenamiento tributario es muy dinámico siendo habituales aprobaciones periódicas de modificaciones, actualizaciones, ajustes y correcciones técnicas que afectan a los principales impuestos, tanto forales como locales.
Más calado pretende alcanzar la reforma del Impuesto sobre la Riqueza y las Grandes Fortunas, acometida en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, con la aprobación de la Norma Foral 6/2015, de 23 de diciembre, pues, según reconoce su exposición de motivos, busca adecuar la tributación a la realidad fiscal del entorno, para que no pueda percibirse ningún tipo de discriminación.
El cobro de un recargo de hasta el 150% de la cuota líquida en el IBI en bastantes municipios del Territorio Histórico de Gipuzkoa ha provocado desde su implantación en 2013 rechazo por parte de un sector de la ciudadanía. Como consecuencia de la nueva configuración de las corporaciones municipales, algunas entidades locales han optado por suprimir en su ordenanza fiscal de 2016 el recargo para los inmuebles de uso residencial que no constituyan residencia habitual, tal es el caso del Ayuntamiento de Bergara, Pasaia o Mondragón, en otras, la decisión finalmente adoptada se ha centrado en reducir su cuantía, como es el Ayuntamiento de Zarautz, donde para el año 2016 el recargo ascenderá al 100% de la cuota líquida del impuesto y en otras, como por ejemplo, el Ayuntamiento de Hondarribia no ha habido cambio y se ha mantenido el recargo del 50%.
Asimismo, el pasado 12 de octubre de 2015 entró en vigor en territorio común la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Por último, nos hemos de referir a la aprobación de la Ley 5/2015, de 25 de junio, de Derecho Civil Vasco, pues va a tener repercusión fiscal. Esta ley recoge en un único cuerpo legal la normativa civil dictada en la CAV y extiende la aplicación de buena parte de las instituciones forales en materia de sucesiones a casi la totalidad de las ciudadanas y ciudadanos vascos. El importante cambio que introduce requiere la adaptación de las normas que regulan, principalmente, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, pero también el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre el Patrimonio e incluso el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Esta exigencia de acomodación se ha de emprender en breve.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
La actividad predominante en el área de hacienda se centra en el estudio y la resolución de las quejas y consultas individuales que nos plantea la ciudadanía. No obstante, también adquiere trascendencia en el área el seguimiento y la elaboración de recomendaciones generales, así como la promoción de actuaciones de oficio, cuya finalidad está dirigida a favorecer tanto cambios normativos como la implantación de prácticas administrativas más favorables a la ciudadanía.
La adopción de medidas orientadas a minimizar el efecto de la carga tributaria sobre las economías más vulnerables continúa siendo un objetivo en las actuaciones que promueve esta institución. Con ello no se pretende que estas personas o familias obtengan un tratamiento fiscal privilegiado, sino que se les permita afrontar su futuro en unas condiciones asumibles, alejando así el riesgo de la exclusión social.
A raíz de algunas disfunciones que hemos detectado en la determinación de la base imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU) y que, a nuestro juicio, inciden en el principio de capacidad contributiva, esta institución elevó una Recomendación general en 2014, para que se reformaran las normas forales que regulan este impuesto.
La profunda crisis en el sector inmobiliario, como consecuencia del pinchazo de la burbuja inmobiliaria, ha puesto de manifiesto que son reales y se producen en el mercado transmisiones no fraudulentas del derecho de propiedad y de derechos reales limitativos del dominio sobre bienes inmuebles por un precio inferior al de su adquisición. Sin embargo, la normativa de este impuesto no incorpora ninguna corrección técnica que evite la plusvalía objetiva derivada de la propia mecánica del impuesto.
Se ha de reconocer que, hasta la fecha, ninguno de los tres territorios históricos se ha mostrado favorable a avanzar en la reforma del impuesto.
Las actuaciones que, en los últimos dos años, se han acometido están orientadas a reajustar las valoraciones catastrales. Así, en el Territorio Histórico de Bizkaia se ha focalizado la intervención sobre los bienes inmuebles de naturaleza urbana y en Álava se está impulsando un proceso de revisión y ajuste de las valoraciones catastrales al mercado de todos los bienes inmuebles. Estas iniciativas tendrán un efecto directo e inmediato en los recibos del IBI, pero también una incidencia indirecta en la cuota a abonar en el IVTNU.
Asimismo, se ha de indicar que, en febrero de 2015, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Donostia-San Sebastián promovió ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se plantea que la actual regulación de este impuesto puede afectar al principio de capacidad contributiva. Entendemos que la sentencia que dicte el Tribunal Constitucional aclarará las dudas que suscita este impuesto.
Las haciendas forales han de priorizar una administración electrónica inclusiva, que propicia el uso de canales adicionales de relación, sin renunciar, a los ya existentes y disponibles para los ciudadanos y ciudadanas particulares.
En 2014 se iniciaron varios expedientes de oficio, porque en algunos municipios de Gipuzkoa, para obtener el documento del recibo del IBI que se había abonado, a través de domiciliación bancaria, las personas contribuyentes tenían que ir a la página web (dokumentuak.gipuzkoa.net, en el menú referido a recibos), y luego tenían que introducir los datos de identificación que reclamaba el sistema: DNI, referencia bancaria y código de documento. Estos dos últimos datos los proporcionaba el extracto que incorpora el adeudo por domiciliación que les facilitaba la entidad bancaria.
En las respuestas facilitadas se puso de manifiesto la buena disposición de las administraciones tributarias afectadas, para buscar una solución a este problema, que deriva del sistema SEPA (Single Euro Payments Area o Zona Única de Pagos en Euros). El gran cambio que conlleva, a estos efectos, este sistema incide en la limitación de 600 a 140 caracteres en la información sobre el concepto del recibo.
En junio de 2015, promovida por el Ayuntamiento de Eibar mantuvimos una reunión con representantes deInformatika Zerbitzuen Foru Elkartea-Sociedad Foral de Servicios Informáticos S.A IZFE, ayuntamientos de Gipuzkoa y Kutxabank, donde de nuevo se deja patente la voluntad de favorecer un acceso fácil y sencillo a los recibos que beneficie a las y los contribuyentes.
En la campaña 2015 del IBI se ha modificado el contenido de la leyenda que incluye el adeudo por domiciliación, de manera que, en todos los municipios, aparece ya recogida la dirección del inmueble sujeto al impuesto. Igualmente, se ha buzoneado en los municipios una comunicación a todos los sujetos pasivos del impuesto en la que se les informa, con efectos para el próximo ejercicio 2016, de la posibilidad de solicitar que les sea remitido el recibo completo del tributo abonado a su domicilio, una vez satisfecho el impuesto.
Se ha de valorar como positiva la práctica de los municipios de Gipuzkoa, orientada a la unificación de criterios para dar una información precisa y adecuada a las y los ciudadanos que tiene domiciliado el abono de sus tributos. Asimismo, se ha de resaltar el trabajo desarrollado por la Comisión de Recaudación, IZFE y las entidades bancarias colaboradoras. Aun así, las administraciones públicas no deberían adoptar iniciativas que puedan incidir en el aumento de la brecha digital.
El derecho a la multicanalidad, recogido en el art. 6.2 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, debería presidir la actuación de todas las administraciones públicas, en tanto que buena práctica administrativa y, en ese sentido, se debería priorizar una administración electrónica inclusiva, que propicie el uso de canales adicionales de relación, sin renunciar, a los ya existentes.
Las administraciones tributarias deberían hacer los esfuerzos necesarios para que todas las personas contribuyentes tengan acceso a la misma información del justificante de pago que reciben y ello con independencia de que se abonen los tributos a través de domiciliación bancaria o en efectivo. Si ello demanda remitir materialmente el documento del recibo al domicilio de los sujetos pasivos, una vez que se ha cargado la cuota tributaria en la cuenta corriente de domiciliación, las administraciones tributarias deberían hacer los esfuerzos necesarios para que esas personas accedan a ese recibo, sin necesidad de que éstos tengan que manifestar, con carácter previo, su voluntad de obtenerlo.
Asimismo, en 2015 se consideró preciso instar al Ayuntamiento de Bergara para que modificase su ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, con el fin de que se acogiese la dependencia como un supuesto de exención del recargo del 150% en la cuota de este impuesto. La nueva corporación ha optado por eliminar en todos los supuestos el recargo para 2016.
Finalmente, en desarrollo del plan del área de vivienda, este año se han iniciado tres actuaciones de oficio en las que se ha solicitado a las tres diputaciones forales que estudien la posibilidad de promover ante sus respectivas juntas generales una modificación de la actual regulación del IBI, para que las personas arrendatarias de viviendas municipales no tengan que abonar dicho impuesto, como sucede desde el año 2014 con las personas beneficiarias de viviendas protegidas o asimiladas gestionadas por la sociedad pública de alquiler de vivienda Alokabide.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La Constitución Española establece en su art. 31.1 que: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”
El principio de capacidad contributiva se puede ver comprometido en los supuestos en los que se gravan capacidades económicas formales que sólo derivan de la propia mecánica de los impuestos. Esta situación se evidencia en algunas liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, porque la transmisión de inmuebles a un precio inferior al de su adquisición es un escenario que las normas que regulan este impuesto no contemplan, pero que el tráfico inmobiliario está poniendo de manifiesto que se produce y que no obedece a prácticas de elusión fiscal.
La profunda crisis económica que hemos padecido ha traído consigo una reducción de la recaudación -que paulatinamente se va recuperando- y una mayor preocupación por la elusión fiscal y la lucha contra el fraude.
La administración tributaria no sólo puede sino que debe acometer los procedimientos de regularización precisos, para que este deber constitucional resulte de efectivo cumplimiento para toda la ciudadanía. Sin embargo, en ocasiones se obvia que algunos errores derivan de la propia complejidad de la normativa tributaria y que a veces las haciendas forales han participado también en la prolongación en el tiempo de algunas de esas incorrecciones.
Los procedimientos de regularización que más habitualmente la ciudadanía somete a nuestra consideración afectan al IRPF y abarcan el conjunto de los ejercicios no prescritos. Una vez concluidos, las haciendas forales remiten al contribuyente las correspondientes liquidaciones diferenciales por la cuota que se había dejado de ingresar, junto con los intereses de demora generados durante el período.
Las personas contribuyentes aceptan que se corrijan los defectos y se emitan las liquidaciones diferenciales que procedan, pero se muestran muy críticas porque el ordenamiento no contempla una eventual concurrencia de culpas. Esto es, no se toma en consideración, de alguna manera, la participación que han tenido las propias haciendas forales en la confección de esas autoliquidaciones o en la prolongación en el tiempo de los datos incorrectos que éstas recogían.
En consecuencia, las haciendas forales han de extremar la diligencia en la confección de las declaraciones de la renta que se realizan en sus oficinas o que se envían como propuestas de autoliquidación a los domicilios de las personas contribuyentes, pero además, han de esforzarse para lograr una mayor inmediatez entre la presentación de la declaración y los procesos de revisión que se acometen.
No podemos obviar que la mayoría de las personas desconoce en mayor o menor medida la normativa tributaria, así como los mecanismos de liquidación del impuesto. En estas circunstancias, la conformidad que prestan, en general, al plasmar su firma en la declaración-liquidación o al aceptar la propuesta de liquidación que se les ha remitido a su domicilio es, sobre todo, una manifestación de su confianza en el buen hacer de la Administración.
En el actual contexto de crisis económica, más que nunca, se ha de favorecer la adopción de acuerdos de aplazamientos y fraccionamientos de pago de deudas, que no comprometan la subsistencia de las personas con economías modestas, incluso en los supuestos de incumplimientos de acuerdos previos.
La situación de vulnerabilidad de algunas personas hace muy difícil que puedan afrontar el pago de la deuda, si no es mediante la concesión de un nuevo aplazamiento acorde con su situación económica actual. En particular, si la deuda se encuentra en vía ejecutiva, pues en esta fase del procedimiento de recaudación su importe sufre un aumento constante como consecuencia de los recargos e intereses propios del procedimiento de apremio.
Sería conveniente que las administraciones tributarias ponderaran las circunstancias de cada caso teniendo en cuenta el principio de eficacia en la gestión pública. La aplicación de este principio aboga por propiciar la devolución de las cantidades adeudadas, sin que ello genere un agravamiento del proceso de exclusión social que sufre la persona deudora.
La administración tributaria debería tener presente que, con carácter general, la ciudadanía no tiene los recursos, ni las destrezas para presentar, desde un primer momento, solicitudes y reclamaciones fundamentadas de manera adecuada y con la documentación pertinente.
La publicación de las ordenanzas fiscales en los boletines oficiales resulta ineludible para que se pueda aplicar y exigir el cumplimiento de sus previsiones a la ciudadanía. La ausencia de la aprobación definitiva de la modificación de la ordenanza o en su caso, del acuerdo que automáticamente elevó a definitiva la aprobación inicial de la modificación impiden su entrada en vigor y en consecuencia, que puedan producir efectos las modificaciones normativas acordadas en el pleno del ayuntamiento.
En otro orden de cuestiones, se ha de hacer hincapié en la necesidad de que la administración tributaria adapte sus comunicaciones a las necesidades que demandan sus concretos destinatarios. El ciudadano contribuyente, con carácter general, no es un técnico jurídico, ni un experto que conoce y comprende la normativa tributaria y sus distintos procedimientos. Por ello, se debería hacer un esfuerzo para hacer más claras y comprensibles las comunicaciones estandarizadas que tan frecuentemente remiten las administraciones tributarias.
Aspectos tan relevantes para el ciudadano-contribuyente como son la forma de realizar el pago, los plazos de que dispone para efectuarlo, las posibilidades de solicitar aplazamientos o fraccionamientos, los efectos que se derivan de la interposición del recurso… son elementos de gran trascendencia pero que pasan con gran frecuencia desapercibidos, debido al pequeño tamaño de la letra que se utiliza en su redacción, así como a la terminología técnico jurídica con la que se exponen.
Los plazos en materia tributaria son preclusivos, por lo que, una vez transcurrido el plazo otorgado para impugnar la liquidación, si ésta no ha sido recurrida deviene firme y consentida para el contribuyente y por tanto, inatacable por las vías ordinarias de recurso.
En un momento en el que se está generalizando la presentación de declaraciones vinculadas a obligaciones fiscales por medios telemáticos, se ha de incidir en que las Haciendas Forales deberían priorizar una administración electrónica inclusiva, que propicia el uso de canales adicionales de relación, sin renunciar a los ya existentes y disponibles para los ciudadanos y ciudadanas particulares.
Por último, se ha de reiterar que la falta de una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución de los recursos, continúa siendo una patología del procedimiento que resulta contraria al correcto funcionamiento de la administración.
4 INCLUSIÓN SOCIAL
1. El área en cifras
A lo largo de 2015 se han tramitado 755 expedientes de queja en el área de inclusión social, lo que supone un 37,42% del total de las quejas tramitadas en la Institución.
Un gran número de reclamaciones afecta a prestaciones económicas derivadas de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social, principalmente, Renta de Garantía de Ingresos (RGI), y Prestación Complementaria de Vivienda (PCV). También se han recibido quejas relativas a la denegación de Ayudas de Emergencia Social (AES) que gestionan los ayuntamientos. Otros motivos de queja tienen que ver con las dificultades para iniciar procesos de inserción social por no cumplir los requisitos relativos a la falta de inscripción en el padrón municipal o la no disposición de un alojamiento adecuado.
La mayoría de las quejas se presentan por personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad social 1 por no disponer de ingresos económicos, porque se les deniegan o suspenden las prestaciones económicas o no cumplen los requisitos para ser perceptoras de las mismas. También hemos recibido quejas que tienen por objeto la atención social recibida de los servicios sociales.
La administración pública a la que afectan principalmente es al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. La distribución según la administración concernida es la siguiente:
•Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ............................................612
•Administración local .........................................14
•Administración foral ...........................................2
En función de las subáreas que se abordan en ellas, se pueden clasificar de esta manera:
•Prestaciones económicas derivadas de la Ley para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social
(RGI, PCV y AES) ............................................739
•Prestaciones y servicios destinados a las personas
en situación de exclusión social ................................8
•Funcionamiento de la Administración y
al procedimiento administrativo ...............................7
•Derechos ciudadanos............................................. 1
En cuanto al estado, al cierre de este informe, de las quejas tramitadas en 2015, la situación era la siguiente:
Han pasado cuatro años (13 de diciembre de 2011) desde que el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, Lanbide, comenzase a gestionar las prestaciones económicas de Renta de Garantía de Ingresos y Prestación Complementaria de Vivienda.
Después de un importantísimo incremento de quejas en el año 2012, durante el 2013 y 2014 se produjo un descenso de un 12,6% menos y un 31% menos, respectivamente, debido, fundamentalmente a que dejaron de ser motivo de queja los retrasos en la tramitación de las solicitudes de prestaciones económicas de RGI y PCV.
En el año 2015, por el contrario, se ha incrementado el número de quejas en el área motivadas por la reclamación de prestaciones indebidas por parte de Lanbide, como seguidamente analizaremos.
Durante el año 2015 las quejas han tenido como objeto, fundamentalmente, la denegación, suspensión o extinción de prestaciones y la reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida, ya que este organismo, desde finales del año 2014 y durante el 2015, ha iniciado la reclamación de cantidades en concepto de prestaciones económicas percibidas de manera indebida.
Durante los primeros años de la gestión de la prestación, Lanbide puso el foco en la resolución de las solicitudes, en el reconocimiento de derechos y en la reducción de plazos de tramitación, e inició la labor de orientación y activación laboral con la suscripción de los convenios de inclusión activa. A lo largo del 2014 y 2015 ha avanzado en los procedimientos de revisión de los expedientes y en la reclamación de cantidades abonadas de manera indebida, lo que ha generado un aumento de quejas por este motivo y ha dado lugar a varias actuaciones de oficio sobre las que posteriormente daremos cuenta.
Las dificultades iniciales en la gestión de Lanbide fueron importantes, por ello y con ánimo de colaborar con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales, desde el Ararteko elaboramos en el año 2013 un informe-diagnóstico, en el que analizábamos algunos problemas en la atención a la ciudadanía, en la relación de los servicios centrales con las oficinas de Lanbide, en la fase de resolución y de recurso y respecto a los procedimientos de suspensión, reanudación y renovación de las prestaciones económicas. También hacíamos mención a algunas discrepancias en la interpretación de la normativa de aplicación. Así, respecto a los requisitos para ser titulares (como es la acreditación de la residencia efectiva, o de la convivencia con cónyuge extranjero que vive en su país de origen o en el caso de que ser titular de un bien inmueble de escaso valor), o respecto a la consideración de unidad de convivencia como pensionista cuando se percibe la prestación familiar por hijo a cargo o la consideración como ingresos atípicos a los préstamos, entre otras. En otros apartados del diagnóstico proponíamos cambios y desarrollos normativos, como el de clarificar las conductas que dan lugar a la suspensión de las prestaciones, aclarar la duración de la suspensión según las conductas de los perceptores de las prestaciones, la posibilidad de tramitar procedimientos sancionadores, la aplicación de los principios de tipicidad, proporcionalidad y seguridad jurídica o las diferencias en la aplicación de los límites patrimoniales, si se dispone de recursos económicos a diferencia de si se perciben mensualmente o cuando se perciben ingresos si se es titular de la prestación de RGI. También proponíamos mejoras con relación al trámite de audiencia previo en los procedimientos de suspensión o extinción de prestaciones y hacíamos propuestas con relación a la reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida. El informe-diagnóstico terminaba con 41 recomendaciones. Hemos de constatar que se ha avanzado en muchos de los aspectos que analizábamos, aunque todavía hay un margen de mejora importante.
Este año el Departamento de Empleo y Políticas Sociales nos ha trasladado su voluntad de desarrollar aspectos importantes de la gestión, como es la mejora de la regulación de las prestaciones económicas, y su intención de profundizar en las funciones que también tiene encomendadas que afectan a la formación laboral, a la intermediación en el mercado laboral y, en definitiva, en promover la inclusión laboral. Añadiríamos, como elemento para reflexionar, las limitaciones temporales para la percepción de los estímulos al empleo, que ha sido objeto de varias quejas por los efectos altamente positivos que implica mantener una vida activa laboral y, además, percibir un complemento prestacional. En otro caso puede producir el efecto contrario y conllevar una desincentivación laboral.
A lo largo del 2016 constataremos si se ha avanzado en los aspectos de mejora que se nos han anunciado.
En general, reconocemos que ha habido una mejora generalizada en los plazos de resolución de las solicitudes y, claramente, de los recursos administrativos y se ha avanzado en el cumplimiento del régimen legal de notificaciones y del trámite de audiencia previo, así como en la motivación de las resoluciones, carencia que fue objeto de una recomendación general: Recomendación general del Ararteko 1/2014, de 20 de enero. Necesidad de motivación de las resoluciones limitativas de derechos por parte de Lanbide. Estas mejoras están vinculadas al ejercicio de derechos básicos en las relaciones con las administraciones públicas y, en opinión del Ararteko, son muy positivas.
También se han adecuado algunos criterios de interpretación de la normativa que han implicado interpretaciones más garantistas, como es la relativa a la carga de la prueba en las relaciones análogas a las maritales. Sigue pendiente de mejorar la información sobre las consecuencias que implica el rechazo a participar en un proceso de selección relativo a una oferta de trabajo o a un proceso formativo. Así mismo, se encuentra aún sin establecer un mecanismo para que dicha negativa conste de manera expresa e indubitada en el procedimiento por el que se acuerda la extinción de las prestaciones, máxime teniendo en cuenta los efectos que implica dicho rechazo, por lo que se deberían utilizar medios más garantistas que contengan información suficiente sobre las consecuencias que implica dicho rechazo y dar la posibilidad de un tiempo de reflexión.
Podemos señalar que la atención a la ciudadanía se está llevando a término en plazos de atención adecuados, y que, en general, se está informando de los requisitos y de la documentación que se debe presentar, aunque sigue sin haberse establecido un modelo común de atención a la ciudadanía. En este sentido siguen existiendo oficinas en las que hay dificultades en la atención e información a la ciudadanía y retrasos en las citas para la recogida de solicitudes y para la recogida de la documentación para completar los expedientes, lo que conlleva que se tenga que acudir al servicio general de atención a la ciudadanía, Zuzenean.
Otro elemento preocupante que afecta a algunos expedientes de queja está siendo el retraso en varios meses en el cumplimiento de la resolución por la que se estima un recurso frente a una denegación de una solicitud de prestación de RGI. Si la persona tuvo derecho desde un inicio a la solicitud de la prestación de RGI y a pesar de la estimación del recurso se sigue retrasando el reconocimiento de la misma, se prolonga su situación de dificultad y, con ello, se agrava su vulnerabilidad.
Por último, otro elemento clave en el que entendemos que se ha mejorado sustancialmente es la de la aprobación de la Circular 1/2015 sobre determinación de las condiciones del reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, que permite la devolución de las cantidades adeudadas teniendo en cuenta la capacidad económica, los gastos de alojamiento, o bien la presencia de menores de 18 años, de personas en situación de discapacidad, o de dependencia y si se trata de una unidad de convivencia monoparental.
2. Quejas destacadas
2.1. Archivo de solicitudes, atención a la ciudadanía
En el expediente objeto de la queja, Lanbide archivó hasta en tres ocasiones la solicitud de prestaciones por no haber presentado la documentación requerida, a pesar de haberse entregado un recibo acreditativo de su presentación y haber presentado la reclamante numerosa documentación. Al desconocerse la documentación que debería haberse presentado se impide valorar si se trata de documentación indispensable para dictar una resolución. En opinión del Ararteko (Resolución de 26 de febrero de 2015), las resoluciones que acuerdan el archivo de la solicitud de prestaciones por falta de presentación de la documentación requerida se deben motivar y se deben explicar detalladamente los documentos que se han requerido y no se han presentado.
2.2. Denegación de prestaciones
2.2.1. La queja tiene por objeto la denegación de las prestaciones de RGI y PCV al entender que no se cumple con el requisito de empadronamiento y residencia efectiva, al haber salido de la CAPV durante un periodo de 62 días. De la documentación que obra en el expediente se constata que la persona reclamante está empadronada desde el 28/09/2011. Asimismo, acredita que ha tenido una residencia continuada en la localidad.
Entendemos que pasar un periodo de algo más de dos meses, de manera interrumpida fuera de la Comunidad Autónoma de Euskadi no rompe ni la continuidad de la residencia efectiva, ni la presunción que contiene la inscripción en el registro del padrón municipal. Tampoco implica incumplimiento de obligación alguna, en buena medida debido a que la persona reclamante no había presentado la solicitud de reconocimiento de la RGI ni por lo tanto se le aplicaban las obligaciones inherentes a la titularidad del derecho: Resolución del Ararteko, de 19 de octubre de 2015.
2.2.2.En otro expediente Lanbide deniega el reconocimiento de la RGI y la PCV a una persona que ha sufrido violencia de género al entender que sigue residiendo con su pareja. Lanbide motiva su decisión en un informe de convivencia elaborado por la Policía Municipal del Departamento de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Bilbao. El Ararteko ha recomendado que se revise la denegación de las prestaciones: Resolución de 18 de septiembre de 2015.
2.2.3.El promotor de la queja era un solicitante de prestaciones económicas que lleva residiendo ininterrumpidamente en la CAPV desde noviembre de 2010. Lanbide le denegó la solicitud por no cumplir el requisito de empadronamiento, ya al no computar unos periodos que estuvo alojado en centros de acogida municipales, en los que no figuraba empadronado, pese a que sus responsables lo han confirmado y certificado en la tramitación del expediente. Los espacios vacíos sin inscripción en el padrón obedecían a la situación de grave exclusión que le llevó a residir en diversos albergues municipales. El Ararteko ha sugerido que se le reconozca el derecho a la prestación, mediante la Resolución de 9 de marzo de 2015.
2.2.4.Lanbide deniega el reconocimiento del derecho a una RGI a una persona que había convivido una semana con su hermana, al considerar que la unidad de convivencia unipersonal había perdido su carácter independiente debido al vínculo familiar, por lo que se exigía de la reclamante que transcurriera de nuevo el plazo de un año para solicitar una RGI. El Ararteko no compartía dicha interpretación de la normativa, por lo que dictó la Resolución del Ararteko de 5 de marzo de 2015.
2.3. Suspensión de prestaciones
2.3.1.La queja tiene por objeto la suspensión de las prestaciones por haber regresado al País Vasco la persona reclamante un día después al periodo comunicado. Acreditó que el motivo había sido que se había fracturado la pierna. Lanbide motivó la resolución de suspensión en la aplicación de los criterios aprobado en el mes de enero de 2014. De la documentación que obra en el expediente se constata que el reclamante actuó con la diligencia exigida, por lo que dictamos la Resolución del Ararteko de 16 de junio de 2015.
2.3.2.Lanbide suspendió las prestaciones de RGI y PCV basándose en que disponían de ingresos por trabajo superiores a la cuantía mensual de la RGI y a que se había agotado el tiempo máximo para la aplicación de los estímulos al empleo.
La persona afectada, aportaba su declaración del IRPF del ejercicio 2013 en la que constaban los ingresos brutos anuales, pese a lo cual Lanbide presumió que la cuantía mínima de ingresos mensuales de un vendedor ambulante es del 150% del salario mínimo interprofesional. El Ararteko recomendó en la Resolución de 11 de febrero de 2015 que se revisara la resolución de suspensión temporal del derecho, y se calculara la prestación exclusivamente con base en los ingresos declarados en el IRPF del ejercicio precedente.
2.3.3. Lanbide suspendió la prestación de RGI de la reclamante por rechazo de una oferta de empleo de contenido indeterminado realizada vía telefónica. De la información obtenida tanto por parte de la reclamante como por Lanbide, no se ha podido determinar si se trataba de una oferta para participar en un proceso de selección o bien de una oferta concreta con objeto de firmar un contrato laboral. Dada la vía empleada para la notificación, no quedó constancia del contenido de la oferta que la reclamante habría rechazado. En todo caso, Lanbide alegó que el rechazo se produjo por coincidir con el periodo final de unas prácticas obligatorias correspondientes a un curso de formación ofertado por Lanbide.
En este expediente Lanbide aplicó los efectos propios de una extinción atribuible a la persona titular de una RGI, al no permitir la reanudación durante un año desde la fecha de suspensión. Se recomendó a Lanbide a través de la Resolución del Ararteko de 1 de septiembre de 2015 que dejara sin efecto la suspensión por no haberse observado las garantías mínimas.
2.4. Extinción de prestaciones
2.4.1.Lanbide acuerda la extinción de las prestaciones de RGI y PCV al entender que la persona reclamante no ha hecho valer sus derechos de contenido económico al no solicitar la ejecución de la sentencia por la que se le reconocían el derecho de ali
mentos de sus hijos. De la documentación que obra en el expediente ha quedado acreditado que fueron causas ajenas a la reclamante las que imposibilitaron la interposición de la demanda. Concretamente, la letrada asignada por el turno de oficio causó baja por enfermedad y se produjo una disfunción a la hora de suplir la baja de la letrada, por lo que dictamos la Resolución del Ararteko de 2 de noviembre de 2015.
2.4.2. Lanbide extinguió la prestación por acogerse a una reducción de jornada. La interesada era perceptora de la RGI, en su modalidad complementaria del trabajo, y madre de una niña de 10 años a la que no tenía con quién dejar durante la jornada laboral.
En el mes de enero de 2014 solicitó información en su oficina de Lanbide de referencia sobre las posibles consecuencias de acogerse a una reducción de jornada laboral y la respuesta fue que, si iba debidamente acompañada de un informe de su trabajadora social, esta reducción no suponía la suspensión de la prestación.
A juicio de esta institución, con este informe estaba suficientemente acreditada la situación de necesidad para la reducción de jornada solicitada por la interesada, que de otro modo hubiera debido contratar a una persona abonando un salario equivalente o superior al que dejaba de percibir con la reducción, por lo que el Ararteko dictó la Resolución de 2 de marzo de 2015.
2.4.3. Lanbide extinguió el derecho a la RGI a una persona titular de un derecho de usufructo. En lugar de aplicar las reglas de valoración del usufructo a efectos de considerar si se cumplen los requisitos económicos para acceder a la RGI, Lanbide aplicó en su lugar las reglas previstas para la valoración de la nuda propiedad.
Se reconoció que, efectivamente, se produjo un error en la valoración, por lo que se dejó sin efecto la extinción de la RGI tras aceptar nuestra recomendación en ese sentido, contenida en la Resolución del Ararteko de 10 de junio de 2015.
2.5. Renovación de prestaciones
Lanbide no renovó la prestación y acordó la extinción porque la persona reclamante había incurrido en causa de suspensión. Trasladamos que si en el procedimiento de renovación de la prestación se detecta un incumplimiento se debe comunicar a la persona para que subsane el mismo y acordar la suspensión de la prestación por la duración prevista para dicho incumplimiento. En el caso de que haya decaído la causa que motivó la suspensión se debería acordar la renovación de la prestación o bien tramitar un nuevo procedimiento de reconocimiento de la prestación. De lo contrario, habría un tratamiento diferente si se detecta el incumplimiento de la obligación mientras se mantiene vigente la prestación (que da lugar a la suspensión temporal de la prestación) o bien cuando se está tramitando la renovación de la prestación. No tiene sentido que no quepa renovar una prestación si ha decaído la causa de suspensión porque no haya una previsión para ello en la aplicación informática, lo cual se expone en la Resolución del Ararteko de 4 de noviembre de 2015.
Este año hemos tramitado varias quejas que tenían por motivo la denegación de la renovación de las prestaciones de RGI y PCV porque en la tramitación del procedimiento de renovación se valoró por Lanbide que había habido un incumplimiento de alguna obligación. Lanbide inicialmente motivaba la resolución denegatoria en que la persona había incurrido en causa de extinción o bien en causa de infracción o fraude. Posteriormente, tras las reuniones mantenidas con esta Institución, aceptó modificar la motivación por la que acordaba la no renovación de las prestaciones. Asimismo se comprometió a analizar la respuesta que debía darse al problema detectado, tanto desde la perspectiva material como de adecuación de las aplicaciones informáticas.
2.6. Disparidad en la interpretación de la normativa
2.6.1.Lanbide había minorado la cuantía que debía percibir una unidad de convivencia, en cerca de 200€, al considerar como ingreso atípico un préstamo personal formalizado antes de ser perceptor de la RGI, para adquirir su primera vivienda habitual. A nuestro juicio no hay un enriquecimiento del titular, como si ocurre en el caso de la lotería o en el de una herencia o una donación, lo que trasladamos en la Resolución del Ararteko de 3 de julio de 2015.
2.6.2.Lanbide entendía en este caso que el reclamante no cumplía los requisitos establecidos en la normativa al no ser huérfano de padre, pese a haber sido abandonado por aquel, no contando con la asistencia material que le podría corresponder en aplicación de los artículos142 y 143 del CC.
La Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social establece entre los requisitos para poder ser perceptor de la Renta de Garantía de Ingresos ser mayor de 23 años. En el caso de las personas mayores de 18 años y menores de 23 exige que sea huérfano de padre y madre sin tener en cuenta las situaciones de abandono por el progenitor supérstite. Ello hace que este tipo de situaciones se encuentren sin la protección adecuada.
En opinión del Ararteko se trata de una situación de vulnerabilidad que debería ser tomada en consideración por el legislador, por lo que dictamos la Resolución del Ararteko de 7 de julio de 2015.
2.7. Reclamación de prestaciones indebidas
El reclamante acudió al Ararteko después de que Lanbide le remitiera un escrito por el que se le notificaba una resolución que declaraba la generación de una deuda de 11.160,43€ por cuantías percibidas de manera indebida en concepto de RGI y PCV. De la documentación presentada por el reclamante se deducía claramente la existencia de un error relativo a la duración de una salida fuera de Euskadi por parte del reclamante, puesto que habiendo sido la fecha de retorno el 26 de noviembre de 2011, en la resolución por la que se declara la generación de la deuda (al igual que una resolución de suspensión previa) constaba la misma fecha solo que correspondiente al año 2012. Por tanto, la duración total de la salida fue de 37 días en lugar de un año y cinco semanas.
Desde el Ararteko recomendamos a Lanbide, Resolución de 14 de julio de 2015, que revisara el procedimiento de reclamación de indebidos. Lanbide aceptó nuestra recomendación y dejó sin efectos la resolución declarativa de la deuda, reduciendo la misma a lo percibido durante el periodo de 37 días durante el que el reclamante estuvo fuera de Euskadi.
2.8. Denegación de Ayudas de Emergencia Social
El Ayuntamiento de Barakaldo había denegado a una persona en el año 2014 las Ayudas de Emergencia Social por superar la reclamante el límite patrimonial previsto para ser beneficiaria de estas ayudas. No obstante, el límite de acceso a las AES se calcula tomando como referente la cuantía correspondiente a la RGI en caso de falta total de recursos que establece el art. 20.1 de la Ley 18/2008, como recogemos en la Resolución del Ararteko de 13 de agosto de 2015.
El Ayuntamiento nos ha comunicado que no van a revisar la denegación de ayudas correspondientes al año 2014, pero van a modificar los criterios y revisar las ayudas concedidas en el año 2015. La revisión supondrá la comprobación del requisito del límite del patrimonio conforme al límite previsto en las bases reguladores de la concesión de ayudas económicas municipales aprobadas el 25 de junio de 2009.
3. Contexto normativo y social
3.1. Datos que reflejan un aumento de la desigualdad publicados en el 2015
Los datos e informes que manejamos reflejan que la situación de pobreza y exclusión ha aumentado en Europa, a pesar de que el objetivo era reducirla en al menos 20 millones de personas en la estrategia Europa 2020.
En el informe del año 2015 realizado por Intermón OXFAM “Europa para la mayoría, no para las élites, cambiar ya el rumbo de la desigualdad y la pobreza en Europa” concluye que en la Unión Europea ha habido un aumento de las personas en riesgo de pobreza que alcanza los 123 millones de personas, una cuarta parte de la población de la Unión Europea, frente a los 116 millones de 2008. De entre ellas 50 millones sufren severas privaciones materiales ya que carecen de dinero suficiente para pagar la calefacción de sus viviendas o hacer frente a gastos imprevistos.
En dicho informe se plantea que desde 2010 el coste de los ajustes ha recaído sobre la población, que además ha tenido que hacer frente, durante más de cinco años, a la disminución del empleo y de los ingresos. Según el mismo, la pobreza en el seno de la Unión Europea no es una cuestión de escasez en época de crisis, sino un problema de distribución de la riqueza. Credit Suisse estima que el 1% de europeos más ricos (incluyendo a los países que no forman parte de la Unión Europea) poseen casi un tercio de la riqueza de la región. Dicho informe concluye que el incremento de la pobreza y la desigualdad también es consecuencia de la aplicación de políticas públicas poco adecuadas para un momento de recesión, reduciendo las trasferencias de la seguridad social, limitando el acceso a servicios públicos de calidad, dando prioridad a los saldos presupuestarios frente al empleo digno, y debilitando la negociación colectiva, el diálogo social y, en último término, las democracias.
En este sentido, los datos del País Vasco relativos a años anteriores al 2015 como es la Encuesta de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social o la Encuesta de Demanda de Servicios Sociales-Encuesta de Necesidades Sociales 2014 destacan el aumento de la desigualdad que se ha registrado en los años de crisis que tiene un claro reflejo en la reducción de la clase media. Dicho aumento ha sido inferior al registrado en el Estado español.
Mencionamos este año la información recogida en la Encuesta de Pobreza y Exclusión Social de Gipuzkoa (EPDSG) que se han publicado en el 2015. La encuesta analiza tanto la extensión de las situaciones de pobreza, privación, desigualdad o exclusión en Gipuzkoa, utilizando los indicadores habituales en este ámbito, como las condiciones de vida de la población guipuzcoana, analizando de forma específica el impacto de la pobreza y la exclusión social sobre el bienestar de la población afectada por esas situaciones.
Según la misma, la pobreza ha descendido un punto desde el 2012 al 2014, puesto que en 2012 las personas que se encontraban en esta situación eran 120.000, el 16,8% de la población, y en el 2014 se encontraban 111.000 personas en Gipuzkoa, es decir un 15% de la población de Gipuzkoa. De ellas, un 5,4% de la población, algo más de 38.000 personas, se encuentran bajo el umbral de la pobreza severa. Los datos han empeorado en especial entre menores, mujeres e inmigrantes.
Este año la Diputación Foral de Bizkaia ha creado un observatorio de la pobreza y la exclusión social, órgano colegiado de carácter consultivo que tiene el objetivo de construir y mantener un sistema de información que permita conocer la realidad de estas situaciones en todo el territorio. En su primer informe cifran en 249.716 las personas que se encuentran en situación de riesgo de pobreza y exclusión social, lo que supone el 22,1% del conjunto de la población vizcaína, porcentaje que ha crecido un punto y medio en cuatro años antes. Esta situación es comparativamente mejor que las medias europea o española, aunque el índice AROPE de Bizkaia es superior al de Gipuzkoa o Álava/Araba.
Por último el II estudio sobre la situación de las personas en situación de exclusión residencial grave en la CAPV realizado por el SIIS con el apoyo de las administraciones públicas vascas recoge los resultados del recuento nocturno de personas en situación de exclusión residencial grave realizado de forma simultánea durante la noche del 29 al 30 de octubre de 2014 en diez municipios de la CAPV.
Entre los datos a destacar en el mismo, hay que indicar que se localizó en esta situación a 1.836 personas. De todas ellas, 323, esto es, el 17,6%, se encontraban en las calles de alguno de los diez municipios que participaron en el recuento, mientras que 1.513 (el 82,4%) se encontraban alojadas en recursos residenciales para personas sin hogar; 297 fueron localizadas en Álava (el 16,2%), 904 en Bizkaia el (49,2%) y 635 en Gipuzkoa (el 34,6%).
Una cuarta parte de todas las personas identificadas –en total 489 personas– pueden ser consideradas como personas sin techo, es decir, carecen de un lugar de residencia habitual aunque sea por un corto periodo de tiempo. Se incluyen en este grupo tanto las personas que están en la calle o en infraestructuras públicas y espacios no destinados al alojamiento de personas, como las que pernoctan en centros de acogida o refugios nocturnos que sólo ofrecen refugio de corta duración durante la noche.
A su vez, siete de cada diez personas contabilizadas (el 70,2%) sí tendría acceso a un techo pero carecería de vivienda. La mayoría de estas personas viven en albergues y centros para personas sin hogar de forma temporal. El 3% restante son personas detectadas en lo que se puede denominar viviendas inadecuadas (caravanas…).
El 77% son hombres, el 52% tienen nacionalidad extranjera y el 40% tiene menos de 35 años. El número de personas sin hogar se mantiene estable en el conjunto de la CAPV, pero crece en Gipuzkoa.
Entre la información que nos parece de interés, mencionamos que el 18% de estas personas percibe la Renta de Garantía de Ingresos y un tercio de quienes no la reciben dice no conocer esta prestación. El 90% de las personas encuestadas están empadronadas y el 60% de las personas que han dormido alguna vez en la calle han sido víctimas de algún delito, con una prevalencia de la victimización especialmente alta entre las mujeres.
Por último, en el año 2015 han fallecido en la calle, al menos, tres personas sin hogar lo que hace necesario seguir invirtiendo en sistemas de atención, ya que se trata de un colectivo cuya salud está muy deteriorada.
3.2. Informes sobre políticas públicas para la inclusión social
El estudio de la Fundación BBVA y el Ivie Servicios públicos, diferencias territoriales e igualdad de oportunidades, concluye que Euskadi, junto con Asturias, es la Comunidad en la que más se invierte en Educación, Sanidad y Protección Social.
Otro Informe que mencionamos es el realizado por la red de expertos independientes en políticas sociales con el apoyo de la Comisión europea “Social Investment in Europe A study of national policies 2015”, en el que se estudian las políticas sociales de los Estados de la Unión Europea y los avances que se han realizado y se reconoce que hay que continuar con la modernización de la protección social en Europa.
La OIT ha publicado un Informe Mundial sobre “Salarios 2014 / 2015, Salarios y desigualdad de ingreso” que señala, entre otras conclusiones, que la distribución de los salarios y del empleo remunerado ha sido un determinante fundamental de las tendencias recientes de la desigualdad. Ello pone de manifiesto la importancia de las instituciones y las políticas del mercado laboral; en particular, del salario mínimo y de la negociación colectiva, que inciden en la distribución de la renta.
La disparidad salarial entre mujeres y hombres, y entre nacionales y migrantes, sigue siendo importante, y solo en parte se explica por las diferencias de experiencia, educación, ocupación y demás características en el mercado de trabajo. Una forma concreta de avanzar hacia una mayor justicia social y menores desigualdades es aplicar políticas eficaces contra la discriminación, junto con otras políticas que traten las causas fundamentales de esas disparidades salariales. El informe muestra, además, que los grupos de ingresos más bajos dependen excesivamente de las transferencias sociales o de ingresos procedentes del empleo independiente. En realidad, en casi todos los países las fuentes de ingresos son más diversas en los extremos superior e inferior, que en la parte media de la distribución de la renta familiar, donde los hogares dependen en mucha mayor medida de los salarios. Ello ilustra la importancia de lograr coherencia entre las políticas salariales y la protección social, junto con la creación de empleo remunerado, para reducir la desigualdad.
3.3. Otras medidas
El Gobierno Vasco ha recurrido al Tribunal Constitucional determinados preceptos (apartados 9 y 11 del artículo 8, el artículo 9 y la disposición final primera del Real Decreto-Ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social) que pone en marcha una serie de bonificaciones de las cuotas empresariales de la Seguridad Social. Entiende el ejecutivo autónomo que son políticas activas encaminadas a favorecer la creación de empleo y competencia de la CAPV por lo que no deberían ser con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal ya que es responsabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi establecer las bonificaciones aplicables en su territorio. Se trata del cuarto recurso de inconstitucionalidad interpuesto por entender vulnerada la competencia en materia de política activa de empleo.
Así mismo, el Gobierno Vasco ha establecido una línea de ayuda con Cruz Roja para facilitar el pago de las facturas de luz, agua y gas a familias que pasan por graves dificultades económicas y que no son beneficiarias de las AES y de la RGI.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
4.1.1. Reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida
En el año 2014 se recibieron numerosas quejas con relación al envío de más de 10.000 comunicaciones por parte de Lanbide reclamando prestaciones que había abonado de manera indebida en el año 2012. El Ararteko inició una actuación de oficio, que ha finalizado en el año 2015, en la que trasladó su opinión a Lanbide concluyendo que el hecho de que no hubiese un dispositivo suficiente para responder con detalle a las solicitudes de información sobre el origen de la deuda, provocó confusión y pudo generar indefensión. Así mismo, destacamos la importancia de continuar los esfuerzos para informar detalladamente a las personas del origen, motivos y conceptos de la cantidad objeto de reclamación, y que tengan en cuenta las alegaciones que se presenten, con independencia de que las personas afectadas hayan mostrado su conformidad al escrito de comunicación de deuda. Por último trasladábamos, Resolución del Ararteko de 8 de junio de 2015, la importancia de acceder al fraccionamiento de la deuda ya que la minoración en los ingresos garantizados dificulta la efectividad de los dispositivos de lucha contra la exclusión, por lo que se debería ponderar, a la hora de cuantificar el porcentaje máximo de reintegro, los gastos de alojamiento, la existencia de niños y niñas en la familia y el carácter monoparental de la Unidad de Convivencia.
Lanbide ha aprobado la Circular nº 1/2015 sobre determinación de las condiciones de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas que entra en vigor en febrero del año 2016, que valoramos de manera positiva.
Por otro lado, Lanbide ha enviado durante el año 2015 diversas comunicaciones, aunque no de manera masiva, sino en expedientes individuales, a personas perceptoras de prestaciones de RGI y PCV con carácter previo al inicio de un procedimiento de reclamación de cantidades, en las que les informaba que mantenían una deuda con ese organismo por una cuantía que afectaba a un periodo determinado y les señalaba que podían proceder a su pago voluntario.
Ello hizo que iniciáramos una nueva actuación de oficio, que hemos concluido recientemente. Se trata en algunos casos de cantidades muy elevadas, por lo que el objeto de esta segunda intervención del Ararteko, también afectaba a los conceptos que están siendo objeto de reclamación por entender que en los casos en los que se cumplen los requisitos para ser perceptores de las prestaciones y la deuda tiene su origen en un incumplimiento de una obligación, que ha motivado la suspensión o extinción de las prestaciones, la reclamación de las cantidades percibidas es desproporcionada y no tiene un sustento legal claro. Por ello, hemos elaborado la Resolución del Ararteko, de 22 de diciembre de 2015, que contiene un análisis del procedimiento de reclamación de prestaciones económicas y dirige varias recomendaciones al Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Así mismo, le hemos trasladado la posibilidad de valorar la modificación de la normativa para ajustarse al contenido de esta resolución y a las previsiones legales relativas a la revisión de los actos declarativos de derechos.
4.1.2. Hemos concluido la actuación de oficio relativa a la consideración como pensionista a los efectos de la Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social a las personas que son causantes de la prestación familia de la Seguridad Social “Asignación por Hijo/a a Cargo” (PHC).
El Ararteko había recibido numerosas quejas y consultas tanto por parte de particulares como de asociaciones que manifestaban su disconformidad con el tratamiento que Lanbide está dando a las personas que tienen 18 años cumplidos y con una discapacidad reconocida del 65% o más, que son causantes aunque no titulares de la prestación económica de la Seguridad Social PHC.
Lanbide considera únicamente como unidad de convivencia de pensionistas a los perceptores de la PHC en el caso de que sean huérfanos, tanto cuando son titulares de la prestación como cuando no lo son por estar legalmente incapacitados.
El Ararteko ha recomendado en la Resolución de 21 de julio de 2015 que el Gobierno Vasco defina a estas personas como unidad de convivencia propia y que revise los procedimientos de suspensión y extinción de la prestación de RGI en su modalidad de complemento de pensiones, por no haber habido ningún cambio de circunstancias desde su reconocimiento y no haber cumplido las previsiones establecidas para la revisión de los actos administrativos declarativos de derechos (artículos 102-106 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
4.1.3. También hemos remitido a Lanbide la conclusión relativa a la actuación derivada de las visitas a las oficinas de Lanbide que realizamos en el 2014, por la que se trasladan algunos aspectos relativos a su funcionamiento. En ella constatamos que la atención a la ciudadanía era muy diferente según qué oficinas. Lanbide nos trasladó su voluntad de establecer un modelo único de atención tras la implantación de la Relación de Puestos de Trabajo. A lo largo del 2016 se llevarán a cabo actuaciones por parte del Ararteko para conocer los avances que puedan darse.
En cuanto a las funciones de registro seguimos constatando algunas dificultades en las oficinas que hace que se acuda a la presentación de la documentación en el servicio de Zuzenean para evitar el incumplimiento de los plazos o para adelantar el reconocimiento de las prestaciones.
Seguimos considerando de interés la existencia de un procedimiento de registro de la documentación requerida con el fin de garantizar la identidad de los documentos que se presentan, para lo que hemos trasladado propuestas concretas. Lanbide nos ha informado que va a elaborar hojas informativas sobre el funcionamiento del registro que, por su importancia, valoramos de manera muy positiva. Así mismo, ha informado que está trabajando para que las oficinas tengan un servicio de atención directa sin cita previa que recoja la documentación.
Otras cuestiones tratadas en las que no se ha podido comprobar avances son las referidas a la definición de un procedimiento de atención alternativo a la oficina de Lanbide para los usuarios que no son empleables (pensionistas o por otros motivos) o en la atención complementaria a aquellas personas empleables con necesidades especiales por sus condiciones personales. En este caso se contemplaba la participación de una manera formal de las entidades y organizaciones del Tercer Sector con mayor vinculación con el acompañamiento de estos colectivos. Cuando Lanbide respondió a esta institución se habían adherido 124 de los 251 municipios al protocolo de colaboración para la coordinación y derivación de las personas usuarias y se había elaborado una aplicación informática. El Ararteko ha trasladado a Lanbide que la colaboración de los servicios sociales municipales se consideraba imprescindible, sobre todo en lo que afecta a determinados colectivos.
4.1.4. El Ararteko inició una actuación de oficio relativa al criterio que estaba aplicando Lanbide que afectaba a la necesidad de acreditar disponer de un título jurídico válido de ocupación de una vivienda para solicitar la prestación de Renta de Garantía de Ingresos. Lanbide nos ha informado que en la próxima revisión de los criterios internos va a proceder a modificarlo en el sentido de considerar suficiente que las personas que acrediten la residencia efectiva mediante título fehaciente o “prueba consistente”, tal y como se recoge en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sentencia nº 991/12, de 28 de diciembre de 2012).Por tanto, las quejas que hemos tramitado que afectaban a personas que acreditaban haber residido en un domicilio durante un tiempo sin acreditar un título jurídico, se han reconducido.
4.1.5. Hemos constatado que a pesar de que se informó a esta institución de que se iba a cumplir la Resolución del Ararteko, de 17 de julio de 2014, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco que la resolución estimatoria de los recursos potestativos de reposición interpuestos contra las resoluciones de Lanbide, contenga un pronunciamiento acerca de las pretensiones de la persona recurrente se siguen produciendo retrasos en el reconocimiento del derecho, a pesar de la estimación del recurso. Este año hemos reiterado la necesidad de su cumplimiento en la Resolución del Ararteko, de 30 de junio de 2015.
4.1.6. Asimismo, hemos concluido una actuación de oficio relativa a la importancia de que los criterios que aplica Lanbide en la resolución de las solicitudes de prestaciones tengan carácter de disposición normativa. Lanbide nos ha contestado que están trabajando para que tenga dicha categoría y señalan que se va a iniciar el desarrollo reglamentario pendiente de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, modificada por la Ley 4/2011, y se nos ha trasladado el compromiso de redacción de un instrumento jurídico para ello, bien a través de una Orden del consejero de Empleo y Políticas Sociales o de una Resolución del director general de Lanbide, que sería publicado en el Boletín Oficial del País Vasco. El Ararteko valora como muy positiva el compromiso asumido.
4.1.7. Este año hemos iniciado una actuación de oficio con relación a las previsiones del Ayuntamiento de Bilbao para el control y revisión de las ayudas sociales. Entre sus previsiones se establecía la entrada en el domicilio de la persona, previo consentimiento, que se obtiene en el momento de solicitar las ayudas. También se preveía la elaboración de un informe de convivencia por la policía municipal en las situaciones en las que existen contradicciones entre los datos de padrón y la situación real de una vivienda, para ratificar qué personas viven realmente en el domicilio investigado y qué tipo de relación existe entre ellas. El Ararteko trasladó diversas consideraciones sobre este particular. Entre ellas mencionamos, por su importancia, las que afectan al consentimiento para la entrada en el domicilio por entender que se trataba de una previsión que afecta a un derecho fundamental (art. 18 CE), por lo que el hecho de que se solicite el consentimiento para la entrada al domicilio en el mismo momento en el que se presenta la solicitud de ayudas puede coaccionar la libre determinación de la persona. Además hay que tener en cuenta que estas ayudas las gestionan los Servicios Sociales del Ayuntamiento. Las funciones de los Servicios Sociales municipales y de los trabajadores sociales están vinculadas a los derechos de las personas y a la atención integral a sus necesidades. La Ley 12/2008 de Servicios Sociales establece principios y derechos que no casan con este tipo de previsiones. Si se toma en consideración que la herramienta de trabajo más importante en el trabajo social es la relación del trabajador social con él o la usuario/a del servicio, dicha desconfianza sería un obstáculo importante para poder desarrollar las funciones encomendadas en el mencionado marco legal. También mencionamos las consideraciones relativas al contenido que debe tener el informe de la policía municipal. El funcionario, que elabora un informe que va a servir de prueba en un procedimiento administrativo que puede dar lugar a que se acuerde la devolución de las prestaciones, debe ser competente en razón de la materia y observar en su actuación los requisitos establecidos en cada caso. La manera en la que se elabore dicho informe es muy importante con vistas a su validez legal.
El carácter de prueba plena queda reservado a los documentos que reflejen la existencia de datos cuya constancia obra en poder de la Administración pública. Por el contrario, la prueba plena no se extiende a las interpretaciones o juicios de valor que eventualmente pudiera contener el informe. La jurisprudencia ha señalado que los documentos públicos acreditan la fecha de su otorgamiento y quienes han sido sus autores, no es así en relación con la veracidad intrínseca de las declaraciones en ellos contenidas, que pueden quedar desvirtuadas por los demás medios de prueba.
El Ayuntamiento de Bilbao nos ha contestado que van a tener en cuenta, en el procedimiento que finalmente se acuerde, las consideraciones trasladadas por el Ararteko, por lo que concluimos nuestra intervención; sin perjuicio de que posteriormente se reabra para conocer las pautas finalmente acordadas por el Ayuntamiento de Bilbao o bien se analice el mismo en la tramitación de las quejas individuales.
4.2. Recomendaciones de carácter general
El Ararteko ha elaborado la Recomendación general del Ararteko 2/2015, de 8 de abril: “La obligada consideración al interés superior del menor en las políticas públicas y, en especial, en el sistema de garantía de ingresos”.
En la misma analizamos la situación de pobreza infantil y las recomendaciones que se han realizado por la Unión Europea para hacer frente a la misma y se recomienda que en las decisiones relativas a la suspensión y extinción de las prestaciones de RGI y PCV, cuando hay un niño o niña en la unidad de convivencia, se evalúe el interés superior del menor, que este interés constituya la consideración primordial y se pondere respecto a los incumplimientos de obligaciones por parte de los miembros de la unidad de convivencia (sus padres o tutores principalmente) beneficiarios de las prestaciones. Así mismo, señalábamos que cuando en un procedimiento de suspensión o extinción de prestaciones se concluya que para salvaguardar el interés superior del menor debe mantenerse el derecho a la prestación (o a las prestaciones), se incoe el correspondiente procedimiento sancionador respecto al incumplimiento de la obligación.
Hemos solicitado información a Lanbide sobre su cumplimiento. En algunos expedientes recientes, Lanbide nos ha contestado que se está tomando en consideración y se ha mantenido por ello el derecho a la prestación. Se trata de incumplimientos de obligaciones que no afectan a los requisitos para ser titulares de la prestación.
Desde el Ararteko se valora de manera positiva que se haya mantenido el derecho a la prestación.
Por último, este año hemos trasladado al Gobierno Vasco la preocupación sobre la pobreza energética y la necesidad de establecer una estrategia vasca para hacer frente a la misma.
4.3. Reuniones
Hemos mantenido diversas reuniones con Lanbide en las que hemos debatido tanto cuestiones procedimentales como de interpretación de la normativa. En el transcurso de las mismas, hemos trasladado la opinión del Ararteko en cuestiones que también hemos reiterado en las resoluciones mencionadas a lo largo de este capítulo. Lanbide nos ha informado de diversas previsiones de mejora en la gestión de la prestación.
También nos hemos reunido con varias organizaciones sociales: Argilan, plataforma de Afectados de la RGI de Gipuzkoa, la asociación “Brujas y Diversas”, o la asociación Sos Racismo Bizkaia. Estas asociaciones nos han trasladado los problemas de las personas perceptoras de las prestaciones económicas en su relación con Lanbide y, específicamente, las dificultades de algunos colectivos como son las mujeres víctimas de violencia de género. Además, nos han trasladado su opinión con relación al procedimiento que ha seguido Lanbide para la reclamación de prestaciones indebidas.
4.4. Declaraciones institucionales
Se han realizado varias declaraciones institucionales coincidiendo con el Día internacional para la erradicación de la pobreza (17 de octubre) y con el Día mundial del trabajo social (17 de marzo). En esa fecha el Ararteko y las presidentas de los colegios profesionales de trabajo social de Euskadi han hecho pública una declaración conjunta. Además se difundió un documento que recoge las opiniones de los trabajadores sociales y otros participantes en la Jornada de trabajo conjunta entre el Colegio de Trabajadores Sociales y el Ararteko celebrada en el mes de junio de 2014. En ese encuentro se analizaron las conclusiones y recomendaciones del informe extraordinario del Ararteko sobre la situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Entre las conclusiones de la jornada insistimos en la necesidad de poner en marcha los medios adecuados para cumplir las recomendaciones del informe extraordinario y señalamos las dificultades actuales derivadas de la ausencia de un modelo común y de la inestabilidad financiera, así como la excesiva fragmentación y diversidad de tamaño de los municipios. Destacamos, también, la importancia del refuerzo del trabajo social comunitario, así como de alcanzar acuerdos interinstitucionales y de elaborar una normativa que mejore los servicios y la atención social a las personas. La colaboración y coordinación interadministrativa, en especial con Lanbide, es de capital importancia.
4.5. Participación en jornadas y actividades
Igualmente, hemos participado en jornadas y actividades en los que se debatían los problemas de las personas en situación de exclusión social grave. Entre ellas destacamos la participación en la jornada de presentación de los resultados de la investigación sobre “La incidencia de delitos de odio en personas sin hogar y factores de vulnerabilidad” del Observatorio Hatento. Entre los mismos se recogen datos enormemente preocupantes, como que una de cada tres personas sin hogar ha sido insultada o ha recibido un trato vejatorio y que una de cada cinco personas sin hogar ha sido agredida físicamente. Se trata de la primera investigación que se ha realizado sobre los delitos que sufren las personas sin hogar. El observatorio también ha realizado otros informes: “Muchas preguntas. Algunas respuestas” y “Algunas pautas. Muchos retos”. En ellos se analiza el marco jurídico de protección y el estado de la cuestión, y se recogen las denuncias que se han presentado y los testimonios de personas que han sufrido agresiones. Se destaca la importancia de que se considere como una categoría especial para permitir la protección de las víctimas y que se aborde con la trascendencia adecuada a su gravedad. Se recoge la necesidad de la sensibilización social respecto a su alcance y de un mayor conocimiento de las características del mismo. Además, siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales, como la OSCE y la FRA de la Unión Europea, propone que se hagan protocolos de actuación policial que aporten “reglas o pautas unificadas y homogéneas dirigidas a los agentes de los cuerpos policiales para la identificación, correcta recogida y codificación de incidentes o conductas discriminatorios, y determinación de los elementos específicos a tener en cuenta en las actuaciones policiales a seguir”.
5. Valoración del estado de los derechos de la ciudadanía
En este apartado destacamos algunas conclusiones y reflexiones con relación al trabajo que se ha realizado en el área.
5.1. Las políticas de protección social deben ser prioritarias en época de crisis económica porque evitan procesos de exclusión social más graves, y son fundamentales para hacer frente al paro de larga duración. Estas políticas deben estar inspiradas en el respeto a los derechos humanos y al reconocimiento de la dignidad a todas las personas.
La crisis financiera (que llevó a una crisis económica) ha implicado un aumento del desempleo y de la desigualdad social y una precariedad en el empleo. Las políticas de ajustes propuestas por las instancias internacionales no han favorecido el desarrollo del Estado de Bienestar.
A pesar de ello, es de destacar que en el País Vasco se ha hecho un esfuerzo importante en mantener los servicios públicos indispensables y se ha invertido en protección social, lo que ha permitido que más de 66.000 familias sean perceptoras de prestaciones económicas y puedan vivir con un mínimo nivel de dignidad. Además de los beneficios en la cohesión social, el sistema contribuye a mantener un número elevado de puestos de trabajo y tiene un impacto en el PIB. El sistema de protección social en Euskadi ha logrado que los índices de pobreza y exclusión sean inferiores a la media estatal y europea.
5.2. Aunque haya habido un cambio de tendencia hacia el crecimiento económico y la generación de empleo, en muchas ocasiones se trata de un empleo precario lo que hace necesario el apoyo de un sistema de protección social (estímulos al empleo), que no debería tener una limitación temporal, como actualmente mantiene.
La demanda de empleo de las empresas es muy diferente a la demanda de empleo de la sociedad. La sociedad informacional ha llevado a que haya menos necesidad de puestos de trabajo en determinados sectores, pero en otros sectores, como es el educativo, el de la salud o el de cuidados personales y familiares, exige mayor número de trabajadores y trabajadoras. El empleo digno y una protección social adecuada son factores indispensables para la cohesión social, la lucha contra la desigualdad social y para la democracia.
5.3. Se sigue detectando un número elevado de personas en situación de exclusión social que no perciben prestaciones económicas.
Es importante que el sistema de garantía de ingresos revise algunas exigencias que dejan sin contenido el derecho a las prestaciones económicas de Renta de Garantía de Ingresos, Prestación Complementaria de Vivienda y Ayudas de Emergencia Social. La exigencia de excesiva documentación y el requerimiento del cumplimiento de requisitos formales, a veces excesivos, por parte de personas que acreditan ausencia de recursos económicos (o bien carencias graves) pero que entran dentro de los límites económicos establecidos en la normativa, deja fuera a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Así mismo, es fundamental que se mejore y adecue la información sobre los requisitos y obligaciones que se deben cumplir y las consecuencias que implica la pérdida de requisitos o el incumplimiento de obligaciones. Esta mejora debe afectar tanto a la información que se ofrece por las oficinas como por otros dispositivos (página web, hojas informativas, etc.) que, además de incrementarse, debe hacerse en un lenguaje comprensible que tenga en cuenta las características de las personas destinatarias.
5.4. Durante el año 2015 hemos dirigido al Departamento de Empleo y Políticas Sociales numerosas resoluciones que esperamos sean aceptadas y que sean objeto de un análisis ponderado. Son resoluciones que atañen a las garantías básicas procedimentales y a los derechos de las personas en situación de exclusión social. A lo largo de este capítulo hemos dado cuenta de ellas.
5.5. Lanbide ha avanzado en aspectos que son básicos como es garantizar la audiencia en los procedimientos de suspensión, extinción, o no renovación de prestaciones, mejorando la motivación de las resoluciones y en el cumplimiento del régimen legal de notificaciones. Así mismo, ha establecido un procedimiento para la determinación de las condiciones de reintegro de las prestaciones percibidas de manera indebida que es más favorable que el que estaba aplicando anteriormente. Este procedimiento ha sido objeto de numerosos expedientes de queja. El Ararteko ha señalado, en muchas ocasiones, a las diferentes administraciones públicas gestoras (con anterioridad a las diputaciones forales y actualmente al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco), que han de tener en cuenta que el colectivo que es objeto de atención está en situación de exclusión social, por lo que para evitar un agravamiento del proceso y posibilitar su inclusión social y laboral, sin cargas inasumibles, se debe dotar de un procedimiento garantista que permita el fraccionamiento de la deuda. Lanbide ha acordado a finales del año 2015 la posibilidad de un fraccionamiento de la deuda ”razonable” lo que se valora de manera positiva, como ya se ha señalado. Este procedimiento será objeto de seguimiento por el Ararteko a lo largo del año 2016.
Quedan aspectos importantes de mejora como es el establecimiento de un modelo único de atención a la ciudadanía, optimizar la información, derivación y atención a la ciudadanía teniendo en cuenta las especificidades de algunos colectivos, llevar a cabo una interpretación más garantista en algunos aspectos de la normativa y tener en cuenta el interés superior del menor; o bien abordar el desarrollo reglamentario del procedimiento sancionador y, también, dar una respuesta proporcional a los incumplimientos de las obligaciones que evite la suspensión o extinción de las prestaciones cuando se cumplen los requisitos para ser perceptor de las prestaciones; o la positivación de criterios interpretativos de la normativa mediante la disposición normativa más adecuada, entre otras cuestiones.
5.6. El hecho social del sinhogarismo ha llevado a que las administraciones públicas vascas aumenten los recursos destinados a atender a este colectivo y, de hecho, han aumentado los municipios que tienen dispositivos específicos. También se han realizado informes y estudios que analizan el fenómeno y su alcance, y se ha aprobado el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales y el plan estratégico de servicios sociales. Está pendiente la elaboración de una estrategia para combatir la situación de las personas sin hogar que logre capacitarlas para lograr acceder a una vivienda, y permanecer en ella. Para conseguirlo es necesario innovar y diversificar las respuestas a ofrecer y estar atentos a las buenas prácticas, como es la del “housing first”, los alojamientos de emergencia de calidad, la implantación de dispositivos invernales suficientes y adecuados o bien poner en marcha los programas de intervención que diferencian la titularidad y ejercicio de los derechos con la conducta de las personas. La Unión Europea ha destinado un fondo elevado de ayuda (FEAD) para este colectivo que es importante tener en cuenta. Por otro lado, hay que dar prioridad a la sensibilización, la denuncia pública y la protección de las víctimas o potenciales víctimas de los delitos de odio contra las personas sin hogar, así como al análisis del fenómeno y de las respuestas que el sistema ofrece para evitar que se produzcan estos actos.
5.7. Este año algunos municipios también han tenido que aumentar las partidas destinadas a hacer frente a las solicitudes de ayudas de emergencia social; otros no han podido aumentar el presupuesto destinado por lo que no han podido atender todas las solicitudes. Además, se ha detectado como un gasto emergente muy importante el relativo a los gastos energéticos lo que hace necesario, teniendo en cuenta el sistema actual de ayudas, analizar la manera más eficaz y más sostenible de hacer frente a estas privaciones para evitar situaciones de pobreza severa y de pobreza energética.
5 JUSTICIA
1. El área en cifras
El área de justicia ha tramitado un total de 40 nuevos expedientes de queja en 2015, que representan un 1,99% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
• Funcionamiento de la Administración de Justicia y de la oficina judicial 20
• Colegios de abogados y procuradores .....................9
• Asistencia jurídica gratuita ........................................6
• Otros aspectos........................................................ 3
• Otros colegios profesionales.................................... 1
• Puntos de encuentro familiar .....................................1
En cuanto a las quejas tramitadas a lo largo del año, su estado al cierre de este informe es el siguiente:
No han sido estas, sin embargo, las únicas quejas planteadas ante el Ararteko en relación con la Administración de Justicia. En el área se han recibido otras reclamaciones que no han podido ser tramitadas, al ser ajenas a nuestro ámbito competencial por alguno de los siguientes motivos:
• Por tratarse de conflictos entre particulares.
• Por dirigirse contra actuaciones de órganos administrativos del Estado central, que hemos hecho llegar a nuestro homólogo, el Defensor del pueblo.
• Por plantear un desacuerdo con decisiones de los tribunales, cuya independencia impide que sean sometidas al control de esta institución o de cualquier otra instancia no jurisdiccional. Algunas de ellas afectaban a la resolución o tramitación de asuntos en vía judicial, por lo que hemos debido remitir a las personas que las planteaban a las vías de recurso procedentes en cada caso; otras hacían referencia a cuestiones de carácter gubernativo, en cuyo caso las hemos puesto en conocimiento de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, la Fiscalía o al Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial.
No obstante, aun en estos supuestos es criterio de esta Defensoría apurar al máximo sus posibilidades de intervención, con el fin de que las personas que acuden ante el Ararteko vean allanados los obstáculos que estuvieran encontrando, en su caso, para hacer valer sus legítimos derechos e intereses ante los tribunales. Así lo hemos hecho también en el año del que se informa, y en particular cuando las quejas planteadas, más allá de sus posibilidades de tramitación formal, revelaban la existencia de situaciones materiales de indefensión. En tales ocasiones, hemos trasladado nuestra preocupación a los juzgados por medio de gestiones informales, desarrolladas siempre en coordinación con la defensa letrada que estuviera designada, y respetando en todo caso dos principios: el de imparcialidad entre las partes, y el de abstención de todo pronunciamiento sobre cuestiones que estuvieran sub judice, o que hubieran sido resueltas en vía jurisdiccional.
Es preciso señalar, en todo caso, que este aspecto de nuestra labor no hubiera sido viable sin la colaboración que hemos recibido de la Judicatura y de la Fiscalía. Debemos agradecer expresamente, asimismo, la comunicación flexible y fluida que ha existido con la Secretaría de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Euskadi. Su intervención, junto a la receptividad mostrada por los letrados y letradas de la Administración de Justicia, ha sido clave para la resolución de estas situaciones.
2. Quejas destacadas
Con el fin de ilustrar la ayuda ofrecida por el Ararteko a las personas usuarias de nuestros juzgados y tribunales, recogemos a continuación dos intervenciones representativas de los casos que sí hemos podido tramitar formalmente, para con posterioridad exponer, de forma sistemática y en contexto, el trabajo desarrollado desde el área de Justicia en 2015.
2.1. Gastos derivados de la retirada de vehículos de la vía por orden judicial y su permanencia, a disposición de un Juzgado, en el depósito municipal Situación denunciada
Acudió ante esta institución la propietaria de un coche que, durante cerca de tres meses, había permanecido a disposición judicial en el Depósito Municipal de Vehículos de Bilbao. A pesar de que el Juzgado había dado orden de que le fuera devuelto a su dueña, el Ayuntamiento no le había permitido recuperarlo hasta que abonó una tasa de 1.533 euros, en concepto de retirada y estancia del vehículo en las instalaciones municipales.
La reclamante alegaba que se le había obligado a pagar por un servicio cuya necesidad ella no había provocado, y que no se le había prestado a ella -en realidad, más bien lo había sufrido, al verse privada de su coche durante ese tiempo- sino al Juzgado, el cual lo había necesitado para una investigación en el marco de un procedimiento penal seguido contra una tercera persona.
Intervención del Ararteko
Tras analizar la naturaleza jurídica del depósito de vehículos por orden judicial, esta institución emitió su Resolución de 26 de marzo de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bilbao que reintegre la tasa cobrada a esta ciudadana.
Planteábamos en ella que el hecho de que el depositante sea el Juzgado, y no la reclamante, resulta determinante a efectos de identificar cuál es en estos casos la persona cuya actividad o inactividad haya motivado la prestación del servicio que constituye, en definitiva, el hecho imponible de la tasa exigida. De ello extraíamos las siguientes conclusiones:
• La ciudadanía debe soportar las afecciones de derechos que se le deriven de una orden judicial (en el caso de la reclamante, no poder disponer de su coche durante tres meses), pero no sufragar además el coste que eventualmente genere su imposición, salvo que fuera condenada en costas. Y aun entonces sería el Juzgado quien se lo habría de reclamar, no el Ayuntamiento. Este había recibido del Juzgado el mandato de devolver el coche a su propietaria, y su deber era atenderlo en sus términos literales, sin condicionar su cumplimiento al abono por parte de la reclamante de una tasa que carecía de base legal para imponerle.
• Sería al Juzgado que instó su colaboración, y no al titular del vehículo, a quien el Ayuntamiento debería en todo caso reclamar el coste de su custodia. Y para atender a los casos en que nadie sea condenado a abonar estas costas procesales, es preciso impulsar un acuerdo entre las Administraciones Locales titulares de los depósitos, la Administración de Justicia y la Administración autonómica encargada de proveer los medios materiales para su funcionamiento.
• Una indicación expresa en la orden de devolución, en el sentido de que esta debe cumplirse sin coste para el afectado, contribuiría a evitar confusiones. Así se lo planteamos al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en evitación de situaciones como la que ha dado lugar a esta reclamación.
Resultado
El Ayuntamiento de Bilbao aceptó la recomendación del Ararteko, y devolvió a la reclamante la tasa abonada. Mostró asimismo su disposición favorable a un acuerdo interinstitucional sobre el depósito, por medio de servicios externos, de bienes muebles embargados o secuestrados por orden judicial, en especial vehículos. A la fecha de cierre de este informe, esta institución proseguía sus gestiones para propiciarlo, tanto ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, como ante el Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco y la Asociación de Municipios Vascos EUDEL.
2.2. Imposibilidad de reclamar una pensión de ali
mentos por inactividad de la abogada designada de oficio
Situación denunciada
Una ciudadana exponía las dificultades que encontraba para reclamar la pensión de ali
mentos que su ex-marido había dejado de abonar a los hijos a su cargo, por causa de la pasividad de la abogada que le había sido nombrada de oficio. Esta circunstancia, por otra parte, le suponía un impedimento con vistas a seguir percibiendo la Renta de Garantía de Ingresos, pues para ello Lanbide le exigía haber presentado la correspondiente demanda.
Según indicaba la reclamante, puesta en contacto con el Juzgado para solicitar la documentación pertinente, se había encontrado con la sorpresa de que no se había tramitado nada. Tuvo entonces conocimiento de que la abogada se encontraba de baja, sin que nadie se lo hubiera comunicado a ella a pesar de que, según le indicaron en el Servicio de Orientación Jurídica (SOJ) del Colegio de Abogados, correspondía a la letrada dar cuenta de su situación para que pudiera ser sustituida. Ello le había llevado a presentar una reclamación ante dicha corporación profesional, que no había sido respondida.
Intervención del Ararteko
La queja llevó al Ararteko a intervenir en tres ámbitos:
• En primer lugar, planteamos al SOJ la urgente necesidad de nombramiento de nuevo abogado/a de oficio. Este aspecto nos parecía el prioritario, pues mientras la reclamante careciera de asistencia letrada, le sería imposible ejercitar ante la Justicia sus derechos y los de sus hijos.
• En segundo lugar, la tramitación de la denuncia interpuesta contra dicha abogada por la infracción deontológica en que hubiera incurrido, en su caso, como consecuencia de la falta de interposición de las acciones judiciales para las que había sido designada, así como por no haber instado su sustitución tras causar baja. Llevamos a cabo gestiones ante las instancias colegiales, interesando una pronta resolución del expediente.
• En cuanto a Lanbide, entendíamos que la no renovación de la RGI solo procedería en la medida en que, ante la falta de abono de la pensión de ali
mentos, la reclamante no hubiera desplegado toda la diligencia exigible para hacer efectivo su derecho y el de sus hijos. De las circunstancias del caso, sin embargo, se desprendía que la demanda no había sido presentada por razones ajenas a su voluntad. Emitimos en este sentido la Resolución del Ararteko de 2 de noviembre de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco que revise la extinción de una Renta de Garantía de Ingresos y la Prestación Complementaria de Vivienda.
Resultado
El Colegio de Abogados de Bizkaia acordó sancionar a la abogada designada, apartarla de la defensa y nombrar de inmediato nueva asistencia letrada, lo que permitió a la reclamante presentar la correspondiente demanda.
3. Nuestra intervención en contexto
Este año, las quejas recibidas en relación con el funcionamiento de la Administración de Justicia se han centrado básicamente en el orden civil, y han hecho referencia a retrasos en la tramitación, así como a disfunciones en la información facilitada, o en la atención prestada a las personas usuarias de Juzgados y Tribunales.
Valoramos como positiva la receptividad que hemos encontrado en las instancias administrativas y judiciales cuya colaboración solicitábamos para resolverlas. Pero más allá de las soluciones arbitradas en cada caso particular, los problemas que exponían no eran sino manifestaciones, en definitiva, de los mismos factores de riesgo que identificaba el presidente del Tribunal Superior de Justicia, en la apertura del año judicial, al hacer un diagnóstico que no podemos sino compartir:
«El objetivo de una Administración de Justicia que opere como un instrumento de tutela efectivo y eficiente se presenta, hoy, seriamente obstaculizado por los impactos del programa de reformas estructurales, de medidas de reducción presupuestaria y del gasto social, así como de recorte en el ejercicio de los derechos sociales y de las garantías jurisdiccionales».
3.1. Gestiones en colaboración con jueces, fiscales y letrados y letradas de la Administración de Justicia
Como se ha indicado, hemos debido rechazar aquellos asuntos que hubieran sido objeto o se encontraran pendientes de resolución judicial. Las quejas que los planteaban, sin embargo, revelaban en ocasiones situaciones de desprotección, ante las que el Ararteko ha entendido que debía prestar toda la ayuda posible.
Puede resultar paradigmático, en este sentido, el caso de una ciudadana bilbaína que residía en el extranjero, y que vivía en la calle sin comunicación con su familia. Solicitaba del Ararteko ayuda para conocer y hacer valer sus derechos en relación con una testamentaría de la que creía ser beneficiaria, pues los servicios consulares, según manifestaba, no se la habían prestado al carecer de domicilio.
Realizamos gestiones ante el Juzgado que había aprobado la correspondiente división hereditaria, así como ante la notaría que la había elevado a escritura pública. La colaboración de ambas instancias nos permitió obtener y hacer llegar a la interesada la documentación que la acreditaba, efectivamente, como propietaria de una serie de fincas y cantidades en metálico. Al mismo tiempo, y en el marco de las nuevas funciones que en esta materia atribuye a los letrados/as de la Administración de Justicia la Ley 15/2015 de 2 de julio, de la Jurisdicción voluntaria, quedó sin efecto la resolución por la que esta persona, ante la falta de noticias sobre su paradero, había sido declarada ausente.
3.2. El modelo organizativo de la Justicia y los retrasos en la tramitación<
Las quejas por este motivo se han centrado este año, fundamentalmente, en procedimientos de divorcio y en expedientes de nacionalidad por residencia en determinados Registros Civiles.
Continúan representando un problema, en este sentido, las bajas y sustituciones del personal de los juzgados, que en ocasiones ralentizan la tramitación y prolongan los plazos de atención al público. Así se desprende de la información facilitada por la Secretaría de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, a la que nos dirigimos a raíz de la queja presentada por personas que deseaban acceder a la nacionalidad española por residencia, y a las que el Registro Civil de Getxo estaba dando cita a dos años vista.
La secretaria del Registro reaccionó diligentemente ante la preocupación que le trasladábamos, adoptando medidas organizativas para la reducción de los plazos de tramitación. Lo sucedido, sin embargo, ponía de manifiesto el escaso alcance de las medidas de optimización de recursos y planes de formación que, en su momento, nos habían anunciado las autoridades autonómicas para que estas situaciones no retardaran la prestación del servicio, ni repercutieran negativamente en su calidad.
Una situación similar se produjo en Gernika, en cuyos juzgados coincidieron al mismo tiempo una serie de bajas que, a pesar de las medidas adoptadas para la sustitución interna entre sus cuatro juzgados, provocaron un aumento de los plazos de respuesta. Ello dio lugar a varias quejas, ante las que nuestra intervención puso énfasis en el perjuicio que el retraso producía a los menores afectados por determinadas medidas en procedimientos de Familia.
Situaciones como las expuestas tienen su origen, sin duda, en la insuficiente dotación de personal que padecen nuestros juzgados. Pero además de los factores presupuestarios, que afectan tanto a los medios materiales como a los recursos humanos al servicio de la Administración de Justicia, también se advierte la necesidad de una mayor flexibilidad en su utilización, de manera que los asignados a los órganos e instancias menos sobrecargados puedan ali
viar, coyunturalmente, el exceso de trabajo que pesa sobre otros, como son los juzgados unipersonales de lo social y lo mercantil, así como los de primera instancia de las tres capitales de nuestra Comunidad.
A ello contribuiría, sin duda, la implantación del expediente electrónico, aprobado ya en 2010 y cuyo retraso está relacionado con las carencias observables en materia de informatización en general, y en particular con la necesidad de interoperabilidad de la plataforma informática de gestión procesal y gubernativa de nuestros tribunales con la plataforma del Ministerio de Justicia, con las de las demás autonomías y con la de la Fiscalía.
3.3. Justicia gratuita
Las quejas tramitadas por este motivo durante el año se han referido a los siguientes aspectos:
• El control de la legalidad de su denegación, así como disfunciones en el nombramiento de asistencia letrada de personas que tenían reconocido este beneficio, como es el caso de la reseñada en el epígrafe anterior.
• La mejora de las instalaciones de los Servicios de Orientación Jurídica (SOJ) ante los que acude la ciudadanía a solicitar este beneficio. Se trata de un tema recurrente, en relación con el cual el Departamento de Administración Pública y Justicia ya adoptó en su día, a recomendación de esta institución, una serie de medidas en el Palacio de Justicia de Gasteiz. Sigue provocando quejas, sin embargo, la falta de privacidad por causa del espacio físico en que se presta el servicio, así como la falta de atención telefónica en determinados momentos y lugares, consecuencia de la sobrecarga de trabajo que soporta el personal que lo atiende.
• Los plazos de gestión de los expedientes que no son aceptados en un primer momento, ámbito en el que sigue pendiente de solución el problema de la dilación en la tramitación de las alegaciones que presentan ante la Comisión de Justicia Gratuita las personas cuya solicitud ha recibido una propuesta de rechazo del SOJ.
3.4. Registros civiles
Las quejas relativas al funcionamiento de los registros civiles, a algunas de las cuales nos hemos referido más arriba, se han producido en un contexto de gran movilidad de su personal, como consecuencia del anuncio de su privatización para mediados de 2015. Finalmente, la falta de consenso sobre la cuestión, sumada a las reticencias de los propios registradores mercantiles y de la propiedad, a quienes estaba previsto confiar el servicio, llevó a dejar en suspenso por dos años el nuevo modelo de gestión, al prorrogarse hasta el 30 de junio de 2017, en este punto, la vacatio legis de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil.
Así lo dispuso la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, cuyo art. 2º vino a introducir, además, cambios relevantes en la normativa registral. Dos de ellos han tenido particular reflejo en la actividad de esta institución:
• La posibilidad, existente desde el 15 de octubre de 2015, de que el personal de los hospitales inscriba a los niños y niñas recién nacidas en el Registro Civil. En tan sólo mes y medio, toda la red vasca de hospitales públicos contaba con este nuevo servicio, en el que fue pionero el Hospital Universitario de Araba. No por ello dejamos de recibir quejas y peticiones de asesoramiento al respecto, referidas principalmente a las diferencias de tramitación, dependiendo de que los progenitores estén o no casados.
• El consentimiento que debe prestar una mujer casada con otra, de acuerdo con el art. 44.5 de la citada Ley del Registro Civil, para que se determine a su favor la filiación del hijo o hija nacida de su cónyuge. Las quejas y consultas planteadas al respecto han girado en torno a la interpretación que, a estos efectos, hacían los distintos hospitales sobre los requisitos que establece la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida, así como sobre el carácter discriminatorio que la exigencia de dicha declaración pudiera suponer en relación con los matrimonios heterosexuales, en los que existe la presunción de paternidad del marido.
Hemos de mencionar, por último, las gestiones llevadas a cabo para corregir el formato de las certificaciones de acta de matrimonio, cuando la pareja casada estaba formada por dos personas del mismo sexo. A pesar de haber transcurrido diez años desde el reconocimiento legal del matrimonio homosexual, los instrumentos informáticos de los Registros Civiles no solo no se habían adaptado a la nueva normativa, sino que al referirse a las personas contrayentes como «marido» y «mujer», sin alternativa posible, impedían que los certificados registrales pudieran identificar a ambas como hombres o como mujeres, o al menos de una manera neutra.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Reuniones con asociaciones
Hemos atendido las solicitudes recibidas de ONG y asociaciones, tanto locales como internacionales, que han pedido entrevistarse con el Ararteko en torno a la virtualidad del sistema de garantías de los Derechos Humanos en el ámbito del proceso penal.
4.2. Reuniones con responsables institucionales y corporativos
A lo largo de todo el año hemos celebrado reuniones de trabajo con diversos miembros de la Judicatura, cuya colaboración con esta institución no solo se ha producido con ocasión de las gestiones directas de las que más arriba hemos dado cuenta, sino también por medio del contraste de opiniones al que se han prestado con vistas a la elaboración de nuestras resoluciones.
Asimismo, hemos venido trabajando con la Secretaría de Gobierno del TSJPV, así como con las secretarías coordinadoras de cada uno de los territorios históricos, el fiscal superior y fiscales jefes provinciales, con quienes hemos tenido ocasión de abordar diversos problemas por los que la ciudadanía ha acudido ante el Ararteko, principalmente en el ámbito penal y el de los registros civiles.
En cuanto a corporaciones profesionales, hemos mantenido contacto y contado con la colaboración de los colegios de abogados de los tres territorios históricos, a propósito de los dos aspectos que, un año más, siguen centrando las quejas interpuestas contra su actuación: por un lado, cuestiones de justicia gratuita; por otro lado, garantías procedimentales en el control deontológico del ejercicio de la profesión, en especial por lo que se refiere al acceso al expediente y a la motivación de las resoluciones que lo concluyen. Sobre este último aspecto hemos tratado también con los colegios de odontólogos y de delineantes de Gipuzkoa, así como con el de notarios de Bizkaia.
Nos hemos reunido con el Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco, con cuyos responsables hemos tenido ocasión de abordar los aspectos estructurales que se derivan de las quejas recibidas en este ámbito de nuestra actuación. Hemos visitado sus servicios de colaboración con la Administración de Justicia, así como los Servicios de Orientación Jurídica del Palacio de Justicia de Bilbao y el Centro de Menores Ibaiondo, en Zumarraga.
4.3. Seguimiento de las recomendaciones sobre medidas para la mejora del sistema de garantías de las personas detenidas en régimen de incomunicación
En el marco de este seguimiento hemos efectuado visitas a diversas comisarías de la Ertzaintza, con el resultado que refleja la parte de este capítulo dedicada al área de Seguridad.
4.4. Participación en actos, impartición de ponencias y elaboración de materiales
La presencia pública del Ararteko ha sido amplia en relación con las cuestiones abordadas en el área, pudiendo destacarse su intervención en los siguientes foros:
• Consejo General de la Abogacía: Jornada de trabajo sobre garantías jurisdiccionales de los derechos de la persona detenida.
• Universidad del País Vasco (campus de Bizkaia): Seminario sobre tendencias actuales en materia de intervención penal, a partir de la experiencia de la Oficina del Ararteko.
• Universidad País Vasco (campus de Gipuzkoa): Curso de Verano sobre mediación judicial en el ámbito penal.
• Dirección de Derechos Humanos del Gobierno Vasco: seminario sobre participación ciudadana en la promoción de la convivencia
• Fundación Sabino Arana: seminario sobre Derecho Europeo y Derechos Fundamentales.
• Colegio de Abogados de Bizkaia:
- Jornada sobre reformas en el Derecho de Familia.
- Conferencia del presidente del Comité de Derechos Humanos de la ONU sobre el cumplimiento y la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Los juzgados vascos están a la cabeza del Estado en cuanto al tiempo de respuesta a las demandas de la ciudadanía, tanto por lo que se refiere a la tramitación de asuntos como a su ejecución. Ello es consecuencia de una apuesta estratégica de las sucesivas administraciones autonómicas, comprometidas desde hace años con la implantación del nuevo modelo de oficina judicial.
Por la misma razón no es casual, a juicio de esta institución, que las quejas recibidas en relación con retrasos e ineficiencias en la Administración de Justicia pongan de manifiesto, año tras año, carencias en relación con tres factores que resultan esenciales para la consolidación de ese modelo:
• Suficiente dotación de personal.
• Flexibilidad para asignar los recursos disponibles en función de las necesidades integrales del servicio.
• Una infraestructura informática adecuada. En este sentido, es preciso poner el énfasis en que por más que la Nueva Oficina Judicial facilite, como de hecho sucede, tanto la colegialidad entre jueces como la coordinación en la gestión de los servicios comunes, el modelo no desplegará su potencialidad mientras nuestros juzgados y tribunales carezcan de herramientas de gestión informática que permitan, por un lado, la distribución de sus recursos para la mayor eficiencia y calidad de su actividad, y, por otro lado, la interoperabilidad con la plataforma del Ministerio de Justicia, con las de las demás autonomías y con la de la Fiscalía.
La demanda de solución a estos problemas forma parte de una conciencia generalizada entre los operadores jurídicos, de la que es ejemplo cualificado el Barómetro Interno de Opinión de la Abogacía Española hecho público en julio de 2015, en el sentido de que la Justicia necesita un nuevo pacto de Estado para la remodelación a fondo e inmediata de su organización y funcionamiento, y que supere el estancamiento en que se encuentra, quince años después, el programa global de modernización de la Justicia surgido del Pacto suscrito en 2001.
5.2. La labor de la Fiscalía resulta primordial para dotar al sistema de Justicia de la efectividad que, en última instancia, lo legitima ante la ciudadanía como garante de sus derechos. Para avanzar en esa línea, sin embargo, precisa de estructuras de apoyo de las que, en este momento, no dispone sino en forma muy limitada.
Observando la evolución de las cifras de criminalidad en Euskadi, se constata que si en términos globales siguen bajando cada año, existe un aumento de los casos de prevaricación, corrupción o malversación. El consiguiente incremento de las intervenciones de la Fiscalía contra la delincuencia organizada, económica y relacionada con la corrupción, debe verse acompañado de las medidas organizativas y presupuestarias necesarias para que disponga de personal especializado en formas complejas de delincuencia que atentan contra los intereses generales y, en particular, en el ámbito de las nuevas tecnologías, el medio ambiente y la ingeniería financiera.
En esta misma línea, en el año del que se informa no se han producido avances significativos en relación con una preocupación reiteradamente expresada por esta institución, como es la falta de adscripción orgánica de recursos policiales a la Judicatura y la Fiscalía. Esta medida permitiría hablar, en sentido estricto, de Policía Judicial y la Administración de Justicia contaría con la autonomía deseable a la hora de emprender e impulsar sus investigaciones.
5.3. Al valorar el estado de los derechos ciudadanos, no es posible desconocer la regresión experimentada por algunas de las libertades públicas que nuestro sistema de Justicia está llamado a garantizar, como consecuencia de las modificaciones legislativas que entraron en vigor a lo largo del año del que se informa. Así lo sostuvieron ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas prestigiosas organizaciones de defensa de los Derechos Humanos, con ocasión del examen que tuvo lugar en julio de 2015 del Sexto Informe periódico sobre las medidas adoptadas en España para dar efecto a los derechos reconocidos por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
De entre ellas cabe destacar las que introduce en materia de libertad de expresión, reunión, manifestación y participación política La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que entró en vigor el 30 de junio, y que por tal motivo fue impugnada ante el Tribunal Constitucional. También fue cuestionada ante el alto tribunal la compatibilidad del principio constitucional de reinserción con la prisión permanente revisable, introducida en el Código Penal a raíz de la modificación operada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo.
No podemos sino compartir el crítico diagnóstico que en esta materia reflejan las Conclusiones Finales del Comité, en las que este dejó constancia, además, de la falta de progreso en la aplicación de las recomendaciones que había formulado de España en 2008. En el contexto de una crisis que no es sólo económica, sino también de valores, debemos insistir en el riesgo que ello representa para la continuidad de nuestro modelo económico, social y democrático.
5.4. La apuesta del Gobierno Vasco por aumentar el gasto social en el ámbito de la Justicia, que experimenta un incremento del 14,8% en los presupuestos para 2016, representa un paso en la dirección adecuada para hacer efectiva, en las actuales circunstancias socioeconómicas, la garantía jurisdiccional de los derechos de la ciudadanía. Así lo entiende esta institución a la vista de las peticiones de ayuda que la ciudadanía formula en esta materia, y en particular con relación a los siguientes aspectos:
• La Justicia juvenil, cuyo modelo vasco, plasmado en septiembre de 2015 en el IV Plan 2014-2018, valoramos como positivo. Euskadi está a la vanguardia del Estado en materia de reinserción y resocialización de menores infractores, de lo que son muestra datos como estos:
- El 80,4 % de los y las menores que tienen contacto con la Justicia por haber cometido un delito no vuelven a delinquir.
- El éxito del 88,1 % en los procesos de mediación judicial con personas menores de edad. Casi el 90 % de los jóvenes que cometen un delito lo han reconocido, han tomado plena conciencia del daño causado y han reparado a sus víctimas con acciones acordadas entre las partes, que han sustituido a las medidas judiciales.
Aun así, las quejas recibidas dan cuenta de un margen de mejora que, a nuestro juicio, gira en torno a dos aspectos:
- La atención y el empoderamiento que precisan, en los procesos de mediación, los y las jóvenes que son víctimas de otros menores.
- La información a los progenitores y la escucha a los niños y niñas infractores a los que, por no haber cumplido los 14 años, no se les aplica la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. A la fecha de cierre del informe teníamos en curso una investigación sobre la materia, que dará lugar a una recomendación general en 2016.
• La Justicia restaurativa. Euskadi es pionera en la aplicación de este modelo, que junto a la mediación, tiene en la atención a las víctimas una de sus herramientas más representativas. Así lo pone de manifiesto el hecho de que para cuando la ley prescribió, en octubre de 2015, la creación de servicios específicos de apoyo a las víctimas de delitos, ya existiera en nuestros juzgados un Servicio de Asistencia a la Víctima con 24 años de experiencia, cuya labor ha sido ponderada por esta institución ante el Parlamento en sucesivos informes.
El Estatuto de la víctima, que así lo dispuso, representa no obstante un avance indudable, al contemplar explícitamente la justicia restaurativa como instrumento al servicio de los fines de la Directiva europea de 2012 que vino finalmente a transponer, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de los delitos. Su desarrollo reglamentario deberá potenciar al máximo las posibilidades del modelo, siendo uno de sus máximos retos la formación específica que requerirá por parte de todos los operadores jurídicos.
6 MEDIO AMBIENTE
1. El área en cifras
El área de medio ambiente incluye las reclamaciones que hacen referencia a las afecciones por las distintas categorías de contaminación que afectan al suelo, agua, aire, flora y fauna. En total el número de reclamaciones es 81. De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación resulta:
• Contaminación acústica ....................................................58
• Información y participación ambiental................................. 7
• Control ambiental............................................................... 4
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo .................................................3
• Contaminación atmosférica .................................................2
• Contaminación electromagnética .........................................2
• Espacios naturales protegidos. Protección flora-fauna ..........2
• Actividades clasificadas en suelo no urbanizable ...................1
• Otras contaminaciones medioambientales .............................1
• Residuos y vertidos .............................................................1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
El mayor número de reclamaciones exponen la falta de un adecuado control administrativo de las intromisiones en los domicilios que provoca el ruido que proviene de actividades de hostelería, procesos industriales o infraestructuras. Otra cuestión reflejada en las quejas es la dificultad de acceso a la información medio ambiental por parte personas particulares y asociaciones. También se nos ha planteado cuestiones relacionadas con la interpretación de los datos de calidad del aire que dispone la red de vigilancia y control del País Vasco.
Respecto al seguimiento de actuaciones de ejercicios anteriores destacamos la regulación del Parlamento Vasco sobre la extracción de gas no convencional mediante el uso de la técnica de fracking y la regulación de las condiciones ambientales que deben cumplir las aguas destinadas a la producción de agua de consumo humano.
2. Quejas destacadas
2.1. El derecho de acceso
a información ambiental
La asociación Ekologistak Martxan puso en consideración del Ararteko la falta de respuesta del Ayuntamiento de Bilbaoa dos solicitudes de información sobre el proyecto de restauración de la cantera de Artxondoko y otra sobre las actuaciones de desarrollo del Plan Especial del monte Pagasarri. La asociación ecologista denunciaba que, a pesar de haber transcurrido diez meses desde que solicitó la información, no había recibido una respuesta. Pedimos al Ayuntamiento de Bilbao información sobre las actuaciones seguidas para dar respuesta a estas solicitudes de acceso a información y, en especial, sobre las comunicaciones remitidas al respecto a las personas interesadas. Tras las gestiones realizadas, el Ayuntamiento de Bilbao nos ha informado de la remisión de la documentación e información requerida a las personas interesadas. En todo caso, la respuesta no se ha ofrecido dentro de los plazos legales previstos en la normativa urbanística y medioambiental. Por ello, el Ararteko recuerda la obligación de tramitar y resolver las solicitudes de información ambiental y urbanística de forma rápida, preferente y en los plazos previstos en la legislación vigente.
2.2. Mejora en la información ambiental de la red de calidad del aire de Euskadi
Una persona acudió al Ararteko para exponer el proceso de validación de los datos de calidad del aire que dispone la red de vigilancia y control del País Vasco. En concreto, planteaba que es frecuente el retraso de más de un mes en la validación de datos que aparecen reflejados en la página web del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco.
Tras valorar esa información el Ararteko ha dirigido una sugerencia al Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco para que mejore algún aspecto de la información publicada en la web sobre la validación de los datos de la red de calidad del aire de Euskadi. En casos como éste, consideramos importante hacer un esfuerzo para aclarar y asistir técnicamente a los usuarios de estas páginas webs en el ejercicio de sus derechos medioambientales. Además, el Departamento debería incorporar en la página información suficiente sobre los procesos de validación de los datos (automático y manual) y sobre el momento concreto desde el cual los datos de evaluación están debidamente verificados y validados. Asimismo, dicha web debería incorporar información suficiente sobre los episodios puntuales en los que puedan originarse problemas de funcionamiento y calibración de los equipos de medición que, en algunas circunstancias, pueden llevar a invalidar los datos obtenidos.
En su respuesta, el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial nos ha comunicado una serie de cambios realizados en la información medioambiental ofrecida en la web. Debemos dejar constancia de la reducción del tiempo que transcurre actualmente para la publicación de los datos en la web tras la validación manual. En relación con los episodios puntuales de los equipos de medición el Departamento menciona que se va a ampliar la información: “Ante la sugerencia que realiza esa institución, de aquí en adelante al tener conocimiento de algún tipo de avería en los equipos se publicará siempre dicho aviso para mejorar la información transmitida a la población sobre el funcionamiento de la Red de Calidad del Aire.” Entendemos que con esa contestación se da una respuesta positiva a la sugerencia formulada por el Ararteko y que recogía la propuesta de un ciudadano sobre la mejora de la información de los datos de las cabinas de medición.
2.3. Control ambiental de la contaminación
Un número importante de reclamaciones recibidas tratan sobre los problemas detectados en algunos ayuntamientos para un control adecuado del funcionamiento de las actividades clasificadas en suelo residencial ante problemas de ruido (bares y restaurantes, locales de jóvenes) y actividades en suelo industrial.
• Control ambiental municipal de las actividades ubicadas en suelo residencial. Podemos destacar una serie de resoluciones dictadas para promover el adecuado control del ruido y otras afecciones molestas respectos a sociedades gastronómicas, bares, restaurantes y locales de jóvenes:
- Resolución de 2 de diciembre de 2015, por la que se recomienda a Ayuntamiento de Legazpi que adopte las medidas oportunas para evitar las molestias provocadas por la sociedad gastronómica y que le requiera el cumplimiento de la legalidad medioambiental.
- Resolución de 21 de abril de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Lasarte–Oria que adopte las medidas oportunas para evitar las molestias provocadas por un bar.
- Resolución de 2 de junio de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bilbao que requiera a un restaurante para que corrija las irregularidades derivadas de su funcionamiento y exija que se resuelvan las molestias sonoras y de olores provocadas por esta actividad.
- Resolución de 25 de febrero de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Ordizia que adopte las medidas necesarias para evitar las molestias producidas por un local de ocio juvenil.
En muchos de esos casos observamos que el control ambiental de estas actividades se realiza únicamente después de las denuncias planteadas por las personas afectadas. No existe una planificación administrativa sobre las actividades a controlar ni programas de vigilancia e inspección ambiental. El control e intervención administrativa es un remedio que sólo se utiliza en aquellos casos más relevantes o cuando existe una presión o intervención de un tercer interesado. En esos casos, el control ambiental es una última medida para restablecer la legalidad por las actividades más díscolas o imposibles de reconvenir por otros medios. Los expedientes de disciplina y sancionadores son actuaciones residuales en la mayoría de las administraciones.
• Control ambiental de las actividades industriales. En el caso del control de la contaminación de actividades industriales las dificultades técnicas y materiales para el control son mayores por lo que se requiere un mayor esfuerzo por parte de los servicios de inspección y control del departamento de medio ambiente del Gobierno Vasco. El servicio de control e inspección ambiental del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial es el órgano de la administración ambiental vasca que lleva a cabo las labores de seguimiento del cumplimiento de las condiciones de funcionamiento de las actividades sujetas a Autorización Ambiental Integrada prevista en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
En el caso de denuncia ambiental grave la administración -tras la correspondiente inspección y tras recabar la información pertinente- debe dictar una resolución administrativa en la que concluya si se han cumplido las condiciones de la autorización ambiental integrada por la instalación y si se requiere tomar alguna medida correctora adicional para minimizar las afecciones. Asimismo, debe acordarse (conforme a las pruebas y evidencias aportados o recabadas en la inspección) la incoación o archivo del expediente sancionador que deberá comunicarse a las partes interesadas.
• Planta de refino de petróleo en Muskiz. Durante el año 2015 hemos continuado recibiendo quejas sobre el control ambiental de la actividad de planta de refino de petróleo en Muskiz. Esta institución ha remitido el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial una Resolución de 10 de diciembre de 2014, sobre el control ambiental de las administraciones públicas vascas de la actividad industrial para el refino de petróleo que desarrolla la empresa Petronor S.A. en Bizkaia. En esta resolución exponemos una serie de cuestiones para la mejora del sistema de inspección medioambiental y su adecuación a la normativa de emisiones industriales. También nos referíamos a los episodios de exposición aguda de compuestos orgánicos volátiles –como es el caso de benceno, tolueno- y a los episodios de fuertes olores. Otro mecanismo que proponíamos era una mesa de seguimiento del control medioambiental de la actividad industrial como instrumento de difusión de la información ambiental y cauce para la presentación de propuestas, denuncias u otras reivindicaciones para implantar y hacer cumplir la legislación ambiental.
Como consecuencia de uno de los incidentes ocurrido en junio de 2014, a instancia de las denuncias presentadas por las asociaciones vecinos, el citado Departamento incoó un expediente sancionador. Ese expediente ha sido resuelto -mediante Orden de 5 de octubre de 2015- con la imposición de una sanción de 20.001 euros de multa por incumplimiento de la obligación de informar del incidente a la autoridad competente dentro del plazo de 48 horas naturales.
2.4. La evaluación de impacto ambiental y aprovechamiento forestales mediante la técnica de matarrasa
Una reclamación expone los daños medioambientales derivados de una corta forestal mediante el uso de la técnica matarrasa dentro de la Reserva del Urdaibai. En la Resolución del Ararteko, de 3 de julio de 2015, le hemos sugerido al Ayuntamiento de Bermeo una serie de medidas respecto a la tramitación de la licencia urbanística para la corta a hecho de un aprovechamiento forestal.
3. Nuestra intervención en contexto
3.1. Medidas de protección ambiental para la extracción de gas no convencional mediante la utilización de fracturación hidráulica o fracking
El Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 6/2015, de 30 de junio, de medidas adicionales de protección medioambiental para la extracción de hidrocarburos no convencionales y la fractura hidráulica o «fracking». Esta norma recoge la existencia de importantes problemas medioambientales asociados a la utilización del fracking y su incidencia en el calentamiento global por el incremento de gases de efecto invernadero. Por ello el legislador vasco cuestiona el fracking como apuesta energética estratégica, en un momento en el que debemos apostar por una rápida transición hacia un modelo energético con baja huella de carbono. Con base en el principio de acción preventiva y el principio de cautela esta ley ha aprobado una serie de medidas adicionales de protección medioambiental para la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos.
Esta norma incorpora alguna de las cuestiones recogidas por el Ararteko en nuestra actuación del año 2011 sobre la intervención de las administraciones vascas en el proyecto de exploración y posterior extracción de hidrocarburos en el yacimiento Gran Enara mediante el sistema de fracturación hidráulica y sobre la evaluación ambiental llevada a cabo de los planes y programas que prevén este sistema de extracción de gas.
Como consecuencia de esa reclamación, el Ararteko elaboró la Resolución de 19 de noviembre de 2012, en la que concluíamos que, a la vista de los distintos impactos medioambientales, riesgos para la salud pública y huella de carbono que puede generar la fracturación hidráulica respecto al sistema convencional de extracción de gas, era necesario que, antes de comenzar la fase de exploración y explotación, las administraciones públicas competentes aprobasen una moratoria en la ejecución de esos proyectos. Esa moratoria debía estar vinculada a una valoración económica, social y ambiental de la decisión estratégica de obtener este recurso natural de los yacimientos no convencionales.
El Ararteko encuentra en las disposiciones de la Ley 6/2005 una respuesta positiva a nuestra resolución sobre fracking. La tramitación de esta Ley a instancia de una iniciativa legislativa popular ha permitido traer a la sede del Parlamento Vasco una cuestión extremadamente polémica como es la fracturación hidráulica. Esa norma recoge la oportunidad del debate social mediante la evaluación estratégica de los planes y programas que permitan, posibiliten o asignen recursos a esta técnica de exploración de hidrocarburos. Asimismo, la norma ha previsto, dentro su ámbito competencial urbanístico y medio ambiental, una serie de restricciones y limitaciones a esta técnica.
Sobre esta norma el Gobierno del Estado ha anunciado la interposición de un recurso de inconstitucionalidad habiéndose constituido una comisión bilateral de cooperación para el intercambio de posiciones. Hay que mencionar la doctrina del Tribunal Constitucional que desde la sentencia 106/2014, de 24 de junio, ha anulado varias leyes autonómicas que habían establecido la prohibición absoluta e incondicionada de la técnica de la fractura hidráulica en todo el territorio de su Comunidad Autónoma. En todo caso la sentencia concluye que “La prohibición absoluta e incondicionada de una determinada técnica de investigación y explotación de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad Autónoma. De la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético”.
Queremos destacar la incorporación de procedimiento de evaluación ambiental estratégica en la revisión de la Estrategia Energética de Euskadi 2025, cuestión que expresamente solicitábamos en la recomendación 84/2012, de 16 de noviembre.
En esa misma resolución expresábamos la oportunidad de un debate social, transparente y abierto, para lo cual sugerimos la creación de una mesa sobre el gas no convencional. El Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad ha respondido en su oficio de 13 de febrero de 2015 de forma positiva a esta cuestión. Así plantea que la creación de esa mesa sobre el gas no convencional resultaría adecuado “siempre que este conformado por personas debidamente acreditadas a nivel técnico y competentes en la materia, con el objetivo de que el tratamiento de las cuestiones que se debatan en la misma se realice de manera objetiva, rigurosa, trasparente y científica”.
3.2. Las normas de calidad medioambiental en las aguas destinadas al abastecimiento de la población
La Plataforma Ecologista Ezpitsua de Barakaldo nos planteó una serie de incidentes sobre la calidad ambiental de las aguas en el pantano de Oiola en Bizkaia. En concreto, la plataforma exponía que en la campaña de muestro realizada por la Agencia Vasca del Agua–URA durante 2013-2014 se habían detectado restos del contaminante HCH en el punto de muestro establecido en la escorrentía de entrada al embalse de Oiola. Tras analizar las cuestiones descritas en la queja y la información recibida por esas administraciones, el Ararteko consideró oportuno hacerle llegar la Sugerencia de 5 de mayo de 2014, tanto al Departamento de Salud como a la Agencia Vasca del Agua–URA para que establecieran un procedimiento de control de la calidad de las aguas utilizadas para la captación de agua potable conforme a los requisitos recogidos en el artículo 7.2 de la Directiva 2000/60/CE.
Con respecto a esta cuestión es oportuno señalar la reciente aprobación del Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental. Entre otras cuestiones, ese real decreto ha modificado el artículo 35.c -objetivos medioambientales para las zonas protegidas- del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica. Ese artículo incorpora que las aguas destinadas a la producción de agua potable deben cumplir las normas de calidad ambiental y, tras el proceso de depuración, los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano.
En nuestra primera valoración de esta normativa podemos considerar que estas nuevas disposiciones normativas vienen a transponer de forma más clara y adecuada los términos recogidos en el artículo 7.2 de la DMA, si bien también debería poner en evidencia la necesidad de incorporar y exigir expresamente ese doble criterio de calidad (sanitario y medio ambiental) en los procedimientos para el control de la calidad de las aguas utilizadas para la captación de agua potable del País Vasco.
4. Contexto normativo y social
La mencionada Ley 6/2015, de 30 de junio, de medidas adicionales de protección medioambiental para la extracción de hidrocarburos no convencionales y la fractura hidráulica o «fracking» ha modificado el artículo 28 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, creando un nuevo punto 7 para suelos clasificados como suelo no urbanizable no está permitida la tecnología de la fractura hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona. También el artículo 29.1 de la Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas, que recoge la prohibición del uso de la técnica de la fractura hidráulica para la explotación de hidrocarburos en aquellos espacios clasificados como de riesgo de vulnerabilidad media, alta o muy alta en el mapa de vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos de la CAV.
La Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, ha supuesto una revisión de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo.
El Gobierno Vasco ha aprobado en junio de 2015 la Estrategia de Cambio Climático 2050 del País Vasco. Este documento plantea el objetivo de reducir para 2050 nuestras emisiones de gases de efecto invernadero en un 80% respecto a 2005 e incrementar en un 40 % la cantidad de energía final consumida procedente de energías renovables.
5. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
5.1. Actuaciones de oficio
Hemos iniciado una actuación de oficio para promover el acceso a la información y participación ambiental de las partes implicadas en el conflicto surgido en 2015 sobre la protección de la ola de Mundaka. Un grupo de surfistas y asociaciones ecologistas solicitaron evaluar el impacto ambiental de los movimientos de arena en el litoral de Ibarrangelu y tomar medidas dirigidas a reducir el riesgo de su incidencia en la ola de izquierda de Mundaka. El Ministerio de Medio Ambiente ha promovido una comisión de trabajo en la que también han participado los ayuntamientos de la zona, la Diputación Foral de Bizkaia y el Gobierno Vasco. En esa comisión se han presentado informes de Azti Tecnalia y se ha acordado junto con el Patronato de Urdaibai un plan de intervención. En ese contexto diversas asociaciones han insistido en la necesidad de realizar labores de estudio sobre la Barra de Mundaka y promover su especial protección. Entre otras cuestiones han solicitado a las autoridades vascas iniciar los trámites para declarar la Barra de Mundaka como “Bien de Interés Cultural” o “Espacio Natural Protegido” de acuerdo con la legislación de protección del patrimonio cultural y patrimonio natural.
5.2. Reuniones con asociaciones
Este marco de colaboración se desarrolla mediante la presentación de reclamaciones concretas, reuniones periódicas, jornadas de divulgación o mediante el uso de nuevas tecnologías como es el foro de medio ambiental del Ararteko.
Dentro de ese marco de relaciones hemos mantenido algún tipo de contacto con las siguientes asociaciones vecinales y ecologistas: Mutriku Natur Taldea, Ekologistak Martxan, Ezpitsua, Eguzki, y varios grupos y asociaciones que forman parte de la Coordinadora Anti Coke.
Dentro del apartado de relaciones con las asociaciones vinculadas con el medio ambiente en el País Vasco en el 2015 hemos tenido la oportunidad de encontramos con el grupo de personas de la red de voluntariado de Greenpeace en Euskadi en el marco de la campaña llevada a cabo con el barco museo Mater “pescando residuos” para promover actividades a favor de la pesca sostenible y la recogida de residuos de plásticos en nuestra costa.
Otra herramienta de comunicación que utilizamos en el área de Medio Mediante es el foro de medio ambiente del Ararteko. Durante el año 2015 ha continuado su funcionamiento con 14 asociaciones. En el balance anual el blog ha tenido más de 3.000 visitas incorporando 10 nuevas entradas.
5.3. Reuniones con administraciones y servicios
En el año 2015 hemos mantenido una serie de reuniones con las secciones de las fiscalías del País Vasco responsables del área de medio ambiente. El objetivo de estos encuentros, uno por cada territorio, ha sido conocer la labor que desarrollamos ambas instituciones dentro del área de medioambiente y hacer una valoración sobre la posibilidad de fórmulas de colaboración técnica sobre esta materia. En las reuniones mantenidas en los tres territorios hemos convenido mantener un contacto para el intercambio de información, documentación y resoluciones del Ararteko así como la puesta en común de eventos o actividades que se desarrollemos respecto a asuntos medioambientales que puedan ser de interés para ambas instituciones.
En febrero de 2015 el Ararteko ha comparecido en la Comisión de Medio Ambiente y Política Territorial del Parlamento Vasco para explicar cuál es su opinión sobre la actitud de la Administración en torno a la actividad de la empresa Petronor.
Hemos mantenido una reunión con el Ayuntamiento de Mutriku en relación con la actuación de queja sobre la protección de la ola de Mundaka. También hemos mantenido un encuentro con representantes del Consorcio de Aguas de Bilbao Bizkaia para tratar una reclamación recibido sobre las molestias derivadas de olores e insectos en el entorno de la Estación de Aguas Residuales de Galindo en Sestao.
Por último señalamos un encuentro con el Observatorio de la Sostenibilidad de la Fundación Cristina Enea de Donostia-San Sebastián.
5.4. Artículos de opinión y declaraciones institucionales
Con motivo de la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente el Ararteko realizó una declaración institucional. Este año el eslogan se ha centrado precisamente en nuestra mirada particular 7 mil millones de sueños. Un solo planeta. Consume con moderación.
En la semana europea de la pobreza energética celebrada en febrero hemos publicado un artículo en varios medios “Por un debate social sobre la pobreza energética”. Con ello la institución del Ararteko ha querido hacerse eco de la necesidad de establecer una estrategia vasca contra la pobreza energética.
En el artículo titulado “En busca de una sinfonía climática: La cumbre del clima de Paris” nos hemos referido a la XXI Conferencia de las partes al Convenio Marco Internacional sobre cambio climático en Paris (conocida por su acrónimo “COP 21).
6. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
• Las administraciones públicas deben continuar cumpliendo con la obligación de tramitar y resolver las solicitudes de información ambiental de forma rápida, preferente y en el plazo máximo de un mes previsto en la legislación vigente. Para ello las administraciones públicas vascas deben dotarse de los medios técnicos y electrónicos suficientes para cumplir con las obligaciones derivadas de esta legislación. De forma complementaria a esta obligación legal, resulta de interés buscar fórmulas alternativas para hacer llegar esa información y favorecer la participación de las asociaciones interesadas en temas ambientales.
• La difusión activa de la información medioambiental por las administraciones públicas es una oportunidad para facilitar datos sobre distintas cuestiones relativas al estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales. En ese contexto valoramos de forma positiva la respuesta positiva dada por el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco a la sugerencia formulada por el Ararteko que recogía la propuesta de un ciudadano sobre la mejora de la información de los datos de las cabinas de medición.
Hay que continuar por parte de los responsables públicos haciendo esfuerzos para aclarar y asistir técnicamente a los usuarios de estas páginas webs en el ejercicio de sus derechos medioambientales.
•El control ambiental de las actividades contaminantes no debe realizarse únicamente tras las denuncias planteadas por las personas afectadas por ruidos, olores u otras afecciones. La administración competente debe intervenir de forma planificada mediante programas de vigilancia e inspección ambiental. La intervención pública debe hacerse de forma coordinada entre todas las administraciones e instituciones concurrentes en la protección del medio ambiente y de la salud de las personas. Para ello deben dotarse de los medios técnicos y personal suficientes para comprobar el cumplimiento de las obligaciones en el momento concreto en el que se produzca el incumplimiento.
• En cuanto a la participación ciudadana en los conflictos medioambientales continuamos insistiendo en la propuesta de creación de espacios de encuentro en los que participen las administraciones públicas competentes en el control ambiental junto con los titulares o responsables del funcionamiento de las actividades más contaminantes y las asociaciones ciudadanas interesadas.
7 OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E INFRAESTRUCTURAS
1. El área en cifras
Este año se han gestionado en esta área un total de 62 expedientes de queja, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
• Administración foral ............................22
• Administración local ............................21
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...................................6
De acuerdo con la distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
• Transportes .......................................30
• Obras públicas e infraestructuras .......12
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ...............10
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa ...............5
• Expropiación forzosa .........................4
• Ejecución de obras ............................1
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente:
En una pincelada, este ejercicio ha habido un ligero aumento del número de quejas recibidas, distribuidas en un cincuenta por ciento aproximadamente para las que corresponden al subárea de transporte público y el restante cincuenta por ciento al resto de subáreas, pudiendo destacar como suele ser habitual el bloque correspondiente a las obras públicas. El estado de tramitación de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo concluido nuestra actuación en aproximadamente dos tercios de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes en diferentes fases de actuación las quejas correspondientes al cuarto trimestre y, algunas otras, en las que todavía no hemos obtenido respuesta de la administración o la hemos recibido pero están pendientes de nuestra valoración. En términos generales, en aquellos casos en los que hemos detectado alguna actuación incorrecta, la respuesta de las administraciones públicas concernidas ha sido razonable y han atendido las consideraciones que les hemos trasladado.
Por otra parte, también son destacables las actuaciones que hemos tramitado que tienen por objeto el asesoramiento e información a la ciudadanía. En este apartado se engloban cuestiones de muy diferente índole, en las que las personas afectadas nos demandan información sobre la regulación legal de una materia, la discrepancia con alguna resolución administrativa y el procedimiento específico seguido o el contraste previo sobre diferentes actuaciones de las administraciones públicas, por las que se sienten perjudicados y desean verificar la adecuación de las decisiones adoptadas. En otras ocasiones, solicitan información ante la ausencia de una actuación que en su opinión debiera adoptar la Administración. En suma, pretenden obtener mayor información y asesoramiento para el posible ejercicio de los derechos que les puedan asistir ante los entes públicos.
2. Quejas destacadas
En este apartado recogemos un resumen de las quejas más representativas que hemos tramitado como reflejo de la actividad desplegada a lo largo del año, con especial referencia a las que han sido objeto de alguna recomendación o escrito conclusivo, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación detallamos.
2.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
No existen novedades sobre este particular y se sigue planteando como principal motivo de queja la falta de contestación a las solicitudes que tramitan los reclamantes ante las distintas administraciones públicas. Por tanto, debemos seguir insistiendo en la obligación de resolver siempre mediante la correspondiente resolución y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, sin que se pueda admitir la utilización del silencio como una forma de finalización del procedimiento. Las reformas legislativas limitan cada vez más la utilización del silencio negativo, exigiendo que para que la falta de respuesta tenga ese efecto una norma con rango de ley deberá establecerlo, por razones imperiosas de interés general o porque una norma de derecho comunitario así lo establezca. En este sentido, la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de 1 de octubre de 2015 (entrada en vigor el 2-10-2016), prevé que cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
En suma, las administraciones públicas deben ser especialmente diligentes en resolver las solicitudes que reciben y, además, estas resoluciones deben tener la debida motivación de las razones que han llevado a la Administración a pronunciarse en un sentido determinado. En ocasiones, nos encontramos con que el reproche a la actuación administrativa se refiere al hecho de que las personas interesadas no saben a qué atenerse, al no quedar constancia en los acuerdos y resoluciones ni la legalidad que los fundamenta, ni un relato razonable sobre su contenido.
Al hilo de la entrada en vigor de la nueva Ley, llamamos la atención sobre la importancia de la disposición final quinta que exige que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, es decir para el 2 de octubre de 2017, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley. En orden a la seguridad jurídica y cumplimiento de la legalidad, resulta necesario acometer la revisión de los procedimientos para la adaptación normativa pertinente con el tiempo suficiente para no agotar los plazos legales establecidos.
Otro aspecto que este año se ha planteado en varias de las quejas que hemos resuelto es el referido a la necesidad de coordinación y colaboración entre las distintas administraciones públicas cuando existen competencias concurrentes y/o compartidas sobre un mismo ámbito material. En ocasiones, como tendremos ocasión de comprobar por alguna de las quejas tramitadas que destacaremos en los epígrafes siguientes, resulta que las personas afectadas deben hacer frente por su cuenta a la complejidad del entramado institucional, siendo difícil obtener un resultado cierto cuando cada administración abarca únicamente aspectos parciales del asunto planteado. Ante esta situación, las administraciones concernidas deben esforzarse en dar una adecuada respuesta a la demanda ciudadana, mediante la utilización de los instrumentos jurídicos a su disposición tales como los convenios de colaboración, las encomiendas de gestión u otras fórmulas de cooperación resolutivas.
2.2. Obras públicas e infraestructuras
Al hilo de lo que indicamos en el epígrafe anterior, este año hemos finalizado nuestra intervención relativa a una queja que denunciaba la falta de seguridad peatonal en la senda ciclable que discurre entre el alto de Enekuri e Ibarrekolanda, en Bilbao y en la que intervenían tanto el Ayuntamiento de Bilbao como la Diputación Foral de Bizkaia. La queja planteaba que, en un tramo de la vía, la seguridad de los peatones estaba afectada por la falta de separación de los espacios destinados a cada uno de los dos tipos de uso (peatonal y ciclista). La señalización de la senda era insuficiente, atendiendo a los riesgos que se derivaban del tipo de uso, a la vulnerabilidad de algunas de las personas que transitan a pie por la senda –como es el caso del alumnado de un centro docente y de las personas mayores–, y a que el propio trazado en pendiente de una parte de la vía es propicio para que las bicicletas lleguen a alcanzar una velocidad superior a la permitida.
La actuación de nuestra institución llamó la atención sobre los diferentes criterios de seguridad respecto a la anchura requerida para poder segregar los usos que se han aplicado en una y otra parte del tramo objeto de la queja, en función de la Administración que los ha aplicado, ya que la anchura de 3,50 metros de la que nos informó finalmente la Diputación Foral no se cumpliría en el tramo que ha segregado el Ayuntamiento, cuya anchura, según la propia información foral, es de 3,40 metros. Las divergencias citadas ponen de manifiesto, en nuestra opinión, la necesidad de que se clarifique cuál es la anchura de seguridad requerida para poder segregar los usos y el fundamento de dicho criterio, y de que se adopte, en su caso, la solución técnica que mejor garantice la seguridad vial de la senda, de conformidad con las previsiones de la Norma Foral 10/2014, de 27 de junio, de vías ciclistas forales de Bizkaia.
Por otra parte, ante la constatación de que no parecía que ambas administraciones hubieran actuado de forma coordinada en la solución de los problemas que se planteaban en la queja, pese a sus declaraciones iniciales en tal sentido, nuestra resolución recuerda los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a sus respectivos ámbitos competenciales
Con igual problemática referida a la seguridad pero, en este caso, de las carreteras, hemos tramitado diversas quejas. Así, hemos finalizado una intervención de oficio sobre la siniestralidad en el alto de Santo Domingo de Bilbao, según la preocupación manifestada por una asociación de afectados por accidentes de tráfico. Al tener conocimiento de que, por problemas presupuestarios, el desdoblamiento de la calzada previsto dentro del Plan Territorial de Carreteras de Bizkaia, no se iba a acometer en breve plazo, solicitamos información para conocer las medidas que se pudieran implantar para minimizar los riesgos y la siniestralidad existentes en esa zona en tanto no se acometiera el proyecto planificado.
La Diputación Foral de Bizkaia nos informó de las actuaciones realizadas y previstas tendentes a mejorar la siniestralidad en la carretera BI-631 y en concreto en el Alto de Santo Domingo. Sin perjuicio de todo ello, planteamos al ente foral que la Directiva 2008/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias determina que es preciso incrementar el nivel de seguridad de las carreteras en servicio invirtiendo específicamente en aquellos tramos en que exista una mayor concentración de accidentes o un mayor potencial de reducción de los mismos.
Aunque la directiva que se reseña es de aplicación a las carreteras integrantes de la red transeuropea de carreteras, prevé que los estados miembros podrán aplicar como un conjunto de buenas prácticas las disposiciones de la Directiva a la infraestructura nacional de transporte por carretera. Por tanto, planteamos a la Diputación Foral de Bizkaia la conveniencia de una evaluación, y, en su caso, la adopción de medidas añadidas a las ya implantadas en la carretera BI-631, a los efectos de la prevención de accidentes, incluidas la colocación de las señales adecuadas para anunciar a los usuarios la existencia de tramos de carretera con alta concentración de accidentes, si resultara procedente.
En línea con lo anterior, también se ha planteado la cuestión relativa a la seguridad de las carreteras desde la vertiente de la señalización. Por ejemplo, una persona denunció que, a su juicio, la señalización en la carretera GI-2132 no resultaba adecuada con un tráfico de camiones de gran tonelaje que realizan maniobras peligrosas, tanto a derecha como a izquierda. Tanto la Dirección de Tráfico de la Viceconsejería de Seguridad del Gobierno Vasco como el Departamento de Infraestructuras de la Diputación Foral de Gipuzkoa entendían que, a tenor del tipo de vía no observaban deficiencias en materia de señalización vial. En todo caso, de conformidad con el Decreto Foral Normativo 1/2006, de 6 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Norma Foral de Carreteras y Caminos de Gipuzkoa, que regula el régimen jurídico de las carreteras y caminos de Gipuzkoa, incidimos en las previsiones de los planes de conservación de las carreteras que prevén prestar una especial atención a todas aquellas actuaciones que repercutan en la mejora de la seguridad viaria en los tramos con mayor índice de siniestralidad (artículo 35).
Finalmente, nos referiremos a la queja planteada por la Asociación Elkartu con motivo de la supuesta falta de accesibilidad para las personas con movilidad reducida de la nueva estación de autobuses que se está construyendo en Donostia-San Sebastián. En la Resolución del Ararteko, de 25 de noviembre de 2015, se recomienda al ayuntamiento que revise el proyecto de arquitectura y actividad de la nueva estación de autobuses en tramitación, procurando que el diseño previsto de las dársenas garantice el principio de accesibilidad universal. En resumen, dejar apuntado que el conjunto de los elementos de las nuevas estaciones de autobuses que comprenden edificaciones y espacios urbanos deben cumplir con todas las condiciones técnicas que se determinan en la normativa de referencia. Ello implica que deben garantizar la accesibilidad universal mediante la habilitación de itinerarios peatonales que permiten la utilización de todos los recursos previstos por todas las personas en condiciones de igualdad. Nos remitimos al área de las personas con discapacidad en la que se analiza más en profundidad esta recomendación.
2.3. Patrimonio
Con respecto al dominio público, seguimos tramitando quejas que plantean la insuficiente conservación del dominio público de titularidad de las distintas administraciones públicas. Así, como es habitual, se siguen planteando quejas por el estado de los caminos rurales, responsabilidad de las entidades locales y también otras problemáticas como, por ejemplo, las relativas a la limpieza y mantenimiento de los cauces públicos y sus márgenes.
En este sentido, varias personas han expresado su preocupación al estimar que no se realizan de manera adecuada las labores de mantenimiento que a su juicio resultan procedentes y las afecciones que ello puede comportar para la capacidad del cauce de los ríos en los momentos de grandes lluvias. Con respecto a los criterios de actuación, la Agencia Vasca del Agua (URA) indica que “el servicio de mantenimiento lleva a cabo sus labores con dos objetivos fundamentales: la conservación y mejora medioambiental de los cauces y márgenes de los ríos, y el mantenimiento de su capacidad hidráulica.”
En este sentido indican que para la mejora de la capacidad hidráulica las labores se encaminan a mantener la capacidad hidráulica del cauce, para la prevención y disminución del riesgo de inundación, tratando de reducir la incidencia de la crecida en puntos concretos que puedan generar problemas. En estos casos, la prioridad es evitar la acumulación de voluminosos en puntos críticos que puedan generar posibles obturaciones (tapones en los ojos de un puente, sobre elevación de pequeños azudes o presas...) e impedir el libre fluir de las aguas. En lo que respecta a la conservación y mejora medioambiental, con la finalidad de proteger, conservar y mejorar el estado de las masas de agua en concordancia con la normativa europea, estatal y autonómica que procura frenar el deterioro de los ecosistemas fluviales, indican que se trabaja prioritariamente en la recuperación y conservación de la importantísima vegetación de ribera (por todas las funciones que ésta representa para el ecosistema, incluidas las de defensa de las márgenes ante la erosión).
Finalmente, cabe reseñar en este epígrafe la finalización de nuestra intervención en la queja planteada por una persona por la falta de respuesta y actuación con respecto al mantenimiento de una muralla y su urgente reparación, debido al desprendimiento de piedras que habían dañado su vivienda. En ocasiones, la determinación de la administración responsable de un bien público resulta ciertamente compleja.
Así, en la queja planteada con respecto a la responsabilidad para la conservación de la muralla de Salinillas de Buradón, concluimos que todas las murallas ubicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco pertenecen al patrimonio público vasco, sin perjuicio de las que expresamente se haya reservado el Estado o consten los títulos que legitimen la ocupación o propiedad a favor de los propietarios privados, circunstancia esta última que no quedaba acreditada en la información facilitada. Por otra parte, también debe clarificarse si para el ejercicio de las competencias traspasadas por la Comunidad Autónoma al Territorio Histórico de Álava en materia de cultura, se adscriben la titularidad de los bienes correspondientes y en concreto las murallas. Sin perjuicio de lo anterior, la Diputación Foral de Álava es la administración competente para la ejecución de las facultades esenciales relativas a la conservación, mantenimiento y custodia de los bienes del patrimonio histórico radicados en el Territorio Histórico de Álava. Finalmente, al Ayuntamiento de Labastida, además de las competencias que le son propias en materia de urbanismo, le competen la adopción de las medidas cautelares necesarias en caso de urgencia para preservar y asegurar los bienes de interés cultural radicantes en su término municipal.
2.4. Transportes
En esta subárea de transportes, en el año 2015 se plantean problemas que inciden fundamentalmente en la prestación del servicio de transporte de viajeros por carretera, ya sean éstos servicios urbanos o interurbanos. En este sentido, hemos de indicar que se ha producido un aumento en las quejas en este ámbito debido, principalmente, a las disfunciones que se han podido producir como consecuencia de la renovación de las concesiones de transporte regular de las líneas interurbanas en los tres territorios de la comunidad.
Así, han sido numerosos los escritos recibidos en esta institución denunciando las dificultades surgidas en el funcionamiento de la línea de transporte interurbano de Debabarrena. Una vez recopiladas las alegaciones formuladas nos dirigimos al Departamento de Movilidad y Ordenación del Territorio de la Diputación Foral de Gipuzkoa interesando que nos informara suficientemente sobre las observaciones expuestas.
A modo de resumen, podemos señalar que éstas se dirigían a la falta de cumplimiento de los nuevos horarios establecidos; a la incorporación de una nueva parada en el municipio de Zarautz, señalando que esta medida retrasa el servicio; la utilización de vehículos no apropiados para su recorrido por autopista, así como la necesidad de que todos y cada uno de los servicios que unen Ermua-Eibar con Donostia-San Sebastián tengan su inicio y final en Ermua.
En respuesta a las cuestiones formuladas el citado departamento foral nos facilitó un informe en el que de una manera precisa se explicaba y motivaba suficientemente las circunstancias que habían concurrido en la puesta en marcha del nuevo servicio. De acuerdo con lo establecido en el informe pudimos constatar que en los últimos meses se habían tratado de reajustar las disfunciones que se habían ido produciendo como consecuencia de la puesta en marcha de los nuevos servicios y ante el compromiso de la Diputación Foral de Gipuzkoa de ir introduciendo las modificaciones que fueran precisas para corregir las incidencias que pudieran seguir surgiendo, dimos por finalizada nuestra intervención en el asunto.
Por otra parte, en el Territorio Histórico de Araba hemos de referirnos a las alegaciones que habían formulado personas usuarias de la línea Vitoria-Gasteiz-Bóveda, solicitando el cambio en los horarios y en los itinerarios de la nueva concesión. La Diputación Foral de Araba en respuesta a nuestra petición nos informó que la citada línea se encontraba en fase de puesta en marcha y que, en cuanto a la primera de las peticiones que se habían formulado en cuanto a los horarios, habían sido incorporadas al correspondiente Proyecto que ha formado parte de los pliegos que rigen la concesión. En relación con las modificaciones propuestas sobre el itinerario, nos comunicaba que la misma iba a ser objeto de estudio por los Servicios de Transportes junto al resto de solicitudes recibidas así como todas las variables a tener en cuenta para la modificación, en su caso, una vez se ponga en marcha la nueva concesión de transporte en aras a la prestación de un mejor servicio a los usuarios.
En Bizkaia ha sido polémica la decisión adoptada por el Ayuntamiento de Etxebarri que ha impedido que el autobús interurbano que debía de servir de conexión entre el municipio de Galdakao y la estación de metro de Etxebarri, llegue a la dársena prevista en la propia estación del metro.
El nuevo recorrido impuesto por la Alcaldía obliga a los usuarios y usuarias del citado autobús, principalmente vecinos y vecinas del municipio de Galdakao, a realizar un trayecto de más de 700 metros a pie, en un zona industrial, con baja densidad de población y poco transitada, cuya falta de condiciones de seguridad convierte el recorrido en un “punto negro” para el colectivo de mujeres. También, en las numerosas quejas recibidas se viene a denunciar que el trayecto cuenta con importantes barreras urbanísticas que en algunas zonas hace el recorrido impracticable para las personas con movilidad reducida. Las aceras tienen peldaños, los rebajes están mal ejecutados y se carece de barandillas en la zona de acceso a la pasarela de la calle Lezama y Legizamon.
A la vista de las reclamaciones recibidas, nos dirigimos tanto al Ayuntamiento de Etxebarri como al Departamento de Obras Públicas y Transportes de la Diputación Foral de Bizkaia para que nos informaran sobre las observaciones realizadas.
En el curso de la tramitación iniciada se ha conocido que la cuestión planteada ha sido objeto de intervención jurisdiccional. Por este motivo, a tenor de lo previsto en el art. 13.1. de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko, esta institución suspendió la tramitación de los expedientes de queja en curso.
Por otro lado, queremos traer a colación las numerosas quejas recibidas con motivo de la no aplicación de los descuentos y deducciones establecidos por el uso de las autopistas AP-1/AP-8 en el periodo comprendido entre septiembre y diciembre del ejercicio correspondiente al año 2014. En las quejas se señalaba que en respuesta a las reclamaciones que habían presentado, la Coordinadora General de BIDEGI les había informado que, con objeto de ofrecer un mejor servicio a las personas adheridas al plan de descuentos y deducciones, se había acordado con las entidades financieras colaboradoras el traslado de la información y documentación necesaria a cumplimentar por parte de los y las usuarias, dentro de una campaña de actualización y cesión de datos personales. No obstante, los y las promotores de las quejas manifestaban que no habían recibido comunicación alguna de su entidad financiera y que pudieron comprobar la no aplicación de los descuentos en una revisión de los movimientos de su cuenta bancaria.
Por ello, nos dirigimos al Departamento de Movilidad y de infraestructuras Viarias de la Diputación Foral de Gipuzkoa solicitando información sobre las cuestiones apuntadas. En respuesta a nuestra petición, Bidegi señala que se hicieron importantes esfuerzos para que la información llegara a todos y todas las usuarias de las infraestructuras que gestionan, utilizando todos los canales de comunicación posibles: la página web, prensa escrita, radio y televisión. En una segunda respuesta a nuestra solicitud para que facilitarán un mayor detalle, BIDEGI, nos facilitó: una copia de los banners publicados en la página web www.bidegi.net; una copia de los distintos escritos puestos a disposición de los y las usuarias en la página web de Bidegi y remitidos a su vez por cada una de las entidades financieras; una copia de las facturas abonadas por Bidegi a las entidades financieras para el envío de los documentos anteriormente señalados, así como una copia de diversas noticias que han sido publicadas con relación a la campaña descrita. A la vista de ello, considerando que Bidegi había utilizado los medios adecuados para garantizar el acceso a la información divulgada, concluimos nuestra intervención.
Aun cuando son mayoritarias las quejas que afectan al transporte por carretera continuamos recibiendo reclamaciones de usuarios y usuarias del ferrocarril, que dado nuestro ámbito competencial se refieren al servicio Euskotren o al sistema de transporte metropolitano (Metro Bilbao). En relación con este último transporte hemos de apuntar que han sido varias las quejas recibidas como consecuencia de los problemas surgidos por la interrupción de la línea por las obras de soterramiento en Urduliz y la sustitución del metro por autobuses para efectuar el trayecto Plentzia-Sopelana.
Finalmente, queremos referirnos a los distintos sistemas de uso del transporte público a través de tarjetas de contacto (MUGI en Gipuzkoa, BAT en Vitoria-Gasteiz, BARIK en Bizkaia). En la medida de que estos sistemas están ya implantados y generalizado su uso en todos los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma, aunque con distinto alcance, siguen también disminuyendo las disfunciones que nos plantean los usuarios y usuarias de estos servicios. En esta consolidación, tenemos que referirnos a los indudables avances que se siguen dando en la interoperabilidad para la implantación del billete único de transporte, es decir que en todos los medios de transporte público de la Comunidad Autónoma del País Vasco se puedan utilizar cualquiera de las tarjetas de contacto.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En materia de régimen jurídico y funcionamiento de las administraciones públicas, al igual que en ejercicios anteriores, el principal motivo de queja sigue siendo la falta de respuesta a las solicitudes que se presentan ante las administraciones públicas. Las administraciones afectadas por las quejas continúan señalando que el silencio basta para entender desestimada una solicitud, una vez que ha transcurrido el plazo de respuesta. Esta posición no resulta adecuada a la legalidad. Por una parte, porque las personas tienen derecho a obtener una respuesta debidamente motivada a las solicitudes que tramitan ante la Administración y, por otra parte, porque no en todos los casos el silencio es negativo. Además, con respecto al carácter positivo o negativo del silencio, las administraciones públicas, no en pocos casos, no han cumplido la obligación legal de disponer de información actualizada sobre los procedimientos que rigen en su organización, el plazo de resolución que cada uno de ellos tiene establecido y, en su caso, el sentido del silencio, de tal forma que a la inactividad de la Administración debe añadirse el reproche por la indefensión que causa la falta de diligencia en esta materia.
En suma, aun pecando de reiterativos, seguir incidiendo en que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla (artículo 42, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Del Procedimiento Administrativo Común). Sin perjuicio de lo anterior, el vencimiento del plazo máximo (tres meses si no está fijado uno específico) sin haber notificado la resolución expresa, legitima al interesado para interponer los recursos procedentes.
Otro aspecto a destacar sobre el procedimiento administrativo y el régimen jurídico es la problemática que se deriva del funcionamiento de las entidades públicas con personalidad jurídica propia en lo que viene denominándose sector público institucional. En ocasiones, estas entidades aunque estén vinculadas a las administraciones públicas, se rigen por su propia normativa y pretenden obviar la aplicación del régimen jurídico y el procedimiento administrativo común, aunque sin fundamentar los motivos para tal exclusión. En todo caso, resulta necesario hacer hincapié en que siempre que ejercen potestades administrativas, deben sujetar su actividad a la Ley 30/1992, salvo que por la especialidad de su ámbito de actuación su norma reguladora establezca otros procedimientos reglados. Estas entidades públicas deben realizar un esfuerzo en clarificar su régimen jurídico y determinar en que situaciones deben actuar de conformidad con la regulación administrativa citada y en qué circunstancias se regulan por normas propias, obrando en consecuencia.
En materia de obras públicas se siguen planteando quejas por la disconformidad con la respuesta a las alegaciones que se presentan en el período de exposición pública de los proyectos de infraestructuras. Por una parte, se cuestiona la falta de información sobre el estado de tramitación del proyecto, al discurrir un período prolongado sin recibir noticias de la Administración que tramita el expediente. La complejidad de estos expedientes y las distintas variables e incidencias en su tramitación hacen que en ocasiones se alargue el proceso de aprobación y puesta en marcha, alargando de esta manera también la incertidumbre de las personas que se van a ver directamente afectadas bien porque afecta a sus propiedades o porque prevén sufrir otras afecciones negativas por la ejecución del proyecto.
Por otra parte, en general, los afectados por estos proyectos de obras públicas siguen planteando la falta de toma en consideración de las alegaciones que presentan ante la administración correspondiente, al estimar que el trámite se convierte en un mero formalismo legal sin contenido ni voluntad alguna de responder a las demandas que los reclamantes estiman razonables. Sobre este particular, aunque resulte difícil de entender por las personas afectadas, no es posible entrar a cuestionar razones de oportunidad puesto que tales decisiones corresponden a la esfera de las facultades propias de los órganos competentes. Esa discrecionalidad de la Administración impide la sustitución del criterio elegido por otro, salvo en aquellos supuestos tasados en los que exista desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado.
Otra vertiente que se ha planteado este año en diversas quejas tramitadas es la relativa a las relaciones entre las distintas administraciones públicas. El artículo 4 de la Ley 30/1992 regula los principios a los que se deben ceñir estas relaciones entre las administraciones públicas, indicando que de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deben respetar el ejercicio legítimo de las competencias por las otras administraciones. Ahora bien, en ocasiones, el problema no deriva de una cuestión propiamente competencial sino justamente de que ninguna asume la responsabilidad que le corresponde aprovechando la complejidad para la determinación de la esfera de la competencia de cada administración sobre el bien o actividad de que se trate. En otras ocasiones, el hecho de que sobre un mismo bien público que debiera funcionar como un todo incidan las competencias de distintas administraciones públicas genera disfuncionalidades que las personas reclamantes ponen de manifiesto y que sin mecanismos de coordinación y cooperación resulta difícil resolver.
A estos efectos, una gestión eficaz de las demandas ciudadanas requiere que una vez detectadas las disfunciones, la administración ante la que se plantea una cuestión de este tipo se encargue de recabar la información precisa y articular, a través de los mecanismos legales expresamente previstos (convenios de colaboración, encomiendas de gestión y otras fórmulas resolutivas), las medidas precisas que posibiliten la correcta solución del asunto planteado, sin que la ciudadanía tenga que peregrinar de una a otra instancia sin obtener ni una respuesta clara ni un resultado razonable.
En materia de transportes, tal como ya hemos indicado en el epígrafe correspondiente, este año se han seguido dando pasos para avanzar en la consecución del objetivo de la implantación del Billete Único de Euskadi que viene siendo promovido por el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco, a través de la Autoridad de Transporte de Euskadi (ATE). La implantación del billete único en cada uno de los territorios históricos de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa ya es una realidad, bien porque ya resulta operativo o está en fase avanzada de implantación en todos los medios de transporte dependientes de los entes forales de los respectivos territorios históricos y también en los que dependen de los municipios que disponen de su propia red de transporte público.
Por su parte, el Gobierno Vasco y la Sociedad Pública Euskotren han licitado para su plena implantación en el primer semestre de 2016, la interoperabilidad de todas las tarjetas de contacto para su uso en los servicios ferroviarios Bilbao-Donostia-Hendaia y ramal Amorebieta–Bermeo, sistema que ya se encuentra operativo en el Tranvía de Bilbao, Funicular de Larreineta, Tranvía de Vitoria-Gasteiz, y tramo Ermua– Elgoibar de la línea Bilbao–Donostia– Hendaia. En la misma línea de actuación, también se espera que a lo largo del 2016 cualquier tarjeta de contacto sea operativa en DBus, compañía municipal de transportes de Donostia-San Sebastián.
Todas estas medidas deben redundar en la mejora del transporte público y en tal sentido las autoridades territoriales del transporte deben seguir aunando esfuerzos a través de la coordinación y la colaboración entre sí y con la ATE para avanzar en un sistema de transporte público integrado que favorezca la movilidad de la ciudadanía. En esta labor de integración y uso de los billetes únicos de cada uno de los territorios históricos en los restantes, quedaría por el momento pendiente de resolver la integración tarifaria, dado que esta cuestión responde a una operativa diferenciada que todavía no se ha abordado. En fin, toda actuación que sirva para la utilización integrada del transporte público, servirá al propósito de conseguir una movilidad sostenible.
Finalmente, siguiendo con la materia de transportes, en alguna de las quejas recibidas se han cuestionado los nuevos itinerarios que se implantan en las líneas de transporte y la manera de prestar el servicio por alguna empresa concesionaria. Sobre este particular, debemos tener en cuenta que las autoridades de transporte gozan de la facultad discrecionala la hora de determinar el concreto trazado por el que va a discurrir la línea. Esto quiere decir que, entre las distintas alternativas que se pueden plantear para definir el recorrido de la línea, las entidades forales están facultadas para optar por cualquiera de ellas, de forma que, al final, el concreto recorrido que se acuerde va a obedecer a motivos de oportunidad, criterios técnicos y económicos ponderados por la Administración. A su vez, la empresa concesionaria debe gestionar el servicio a su propio riesgo y ventura, estando obligada a organizar y prestar el servicio con estricta sujeción a las características establecidas en el contrato y dentro de los plazos señalados en el mismo. En todo caso, la Administración conserva los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los servicios de que se trate.
8 ORDENACIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
1. El área en cifras
En el año 2015 se han recibido 40 expedientes de queja en esta área, lo que supone el 1,99 % del total de las quejas recibidas por la institución a lo largo de este ejercicio.
Por administraciones afectadas, podemos señalar que las quejas han sido:
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...............................................................................18
• Administración foral ...........................................................................4
• Administración local ...........................................................................1
Si atendemos a las subáreas:
• Comercio, turismo y consumo ..........................................................12
• Agricultura, ganadería, pesca e industria ..............................................9
• Entidades financieras y aseguradoras ...................................................7
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo .................................................................4
• Otros aspectos ...................................................................................3
• Servicios de telefonía ..........................................................................3
• Servicios de suministro de energía (electricidad y gas).......................... 2
2. Quejas destacadas
2.1. Agricultura, ganadería, pesca e industria
En este apartado cabe destacar en el presente ejercicio la queja que nos presentó un ciudadano que no estaba de acuerdo con la Resolución del Viceconsejero de Agricultura, Pesa y Política Ali
mentaria mediante la que se confirmaba su calificación de “no apto” en la prueba teórica que realizó en el marco de la convocatoria de exámenes ordinarios para la obtención de titulaciones para el gobierno de embarcaciones de recreo durante el año 2015 (Resolución del Director de Pesca y Agricultura del Gobierno Vasco, de 24 de noviembre de 2014).
Dos son, en síntesis, las cuestiones que provocaban el malestar del reclamante, la primera, su disconformidad con los argumentos esgrimidos en la resolución respecto a las repuestas dadas como válidas por el tribunal a algunas de las preguntas de las que constaba la prueba y, la segunda, la referida a la indefensión que le había causado la ausencia de un pronunciamiento del departamento respecto a su pretensión de contrastar con el tribunal sus impresiones sobre la configuración de la prueba y sobre los resultados obtenidos en ella.
Como consideramos que la Administración, en aras de garantizar el principio de transparencia y la obligación de motivar los actos administrativos, ha de garantizar el derecho de los participantes en estos procesos a obtener una explicación acerca de los motivos por los cuales se les ha otorgado la concreta puntuación, analizamos la documentación que nos aportó el promotor de la queja y constatamos que se le habían comunicado las razones que condujeron al tribunal a dar por válidas las respuestas que cuestionaba, esto es, en definitiva, a acordar la puntuación final otorgada en la prueba.
Respecto al segundo asunto planteado, la afirmación de que se había encontrado indefenso por no haber podido contrastar, de forma presencial, sus opiniones con las del tribunal, constatamos que si bien era cierto que no había mantenido una reunión con el tribunal, también lo era que había tenido la posibilidad de oponerse y rebatir las decisiones del órgano colegiado durante el proceso, por ello esta omisión no implicaba la indefensión alegada.
Por lo anterior, comunicamos al promotor de la queja que no contábamos con elementos que nos permitieran respaldar nuestra intervención en relación con este asunto y acordamos el cierre y archivo de la misma.
2.2. Comercio, turismo y consumo
Hemos recibido diversas consultas derivadas de la actuación de servicios que vienen siendo prestados por compañías privadas. Se trata de servicios generales y de interés público de gran importancia para las personas, como el suministro de energía, el suministro de gas, y la telefonía, que son prestados a través de diferentes sistemas de gestión por empresas privadas. A pesar de que esta circunstancia nos impide intervenir en la cuestión planteada, esta institución considera que tal gestión no debe llevar aparejada una pérdida de los derechos básicos y esenciales que en el ejercicio de tal prestación puedan llegar a vulnerarse.
Por ello, además de dar traslado a las personas interesadas de cuanta información hemos considerado de interés en relación con la cuestión concreta que nos planteaban, continuamos informando que son las Oficinas Municipales de Información al Consumidor y Kontsumobide, las encargadas de tramitar las quejas de estas características y de que, por imperativo legal, en el momento actual, nuestra capacidad de intervención se limita a analizar la adecuación de sus actuaciones al ordenamiento jurídico.
A modo de ejemplo, podemos señalar que hemos derivado a estas oficinas a una persona que promovió una queja referida a una actuación de la operadora postal Correos y Telégrafos SA, a la que, además, informamos de que el artículo 10 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, dispone que los usuarios de los operadores postales podrán someter las controversias que se susciten en relación con la prestación de los servicios postales, además de a la propia empresa operadora, al conocimiento de las Juntas Arbitrales de Consumo, con arreglo al Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.
De igual forma, le sugerimos que acudiera a estas oficinas a una persona que nos trasladó su malestar por las llamadas que la empresa de telefonía Orange hacía a su hijo, menor de edad y usuario del teléfono, ofertándole nuevos productos y servicios. Consideraba que debería exigirse a estas empresas que se abstuvieran de realizar tales llamadas y, por ello se había dirigido a la compañía telefónica interesándose por el tema, pero no había obtenido una respuesta.
Aprovechamos la ocasión para informarle de que si bien, en principio, hacer estas llamadas es legal, hay una serie de prácticas que no están permitidas y que es conveniente que el receptor las conozca para que el hostigamiento pare, ya que la Ley 29/2009, de 30 de diciembre, por la que se modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, protege del marketing telefónico a los consumidores y determina que es desleal realizar propuestas no deseadas y reiteradas por teléfono, fax, y otros medios de comunicación, a distancia, salvo que esté justificado legalmente para hacer cumplir una obligación contractual.
Por último, le transmitimos que la legislación también obliga al empresario o profesional a utilizar en estas comunicaciones sistemas que permitan al consumidor dejar constancia de su oposición a recibir más propuestas comerciales de esa empresa y que si el ciudadano indica que no desea recibir más llamadas, su petición debería quedar registrada y la empresa tendría que aceptarlo y no volver a molestar.
Por otra parte, hemos de señalar que se recibieron varias quejas en esta institución, en las que se cuestionaba el procedimiento seguido en la concesión de las ayudas a inversiones en sustitución de ventanas en vivienda de ocupación habitual, convocadas por el Ente Vasco de la Energía (EVE).
En este sentido, las denuncias iban dirigidas al agotamiento del presupuesto previsto a los tres días de haberse publicado la convocatoria, al criterio de asignación de las ayudas con base a la orden establecida en el correspondiente registro de admisión de las solicitudes así como a que se hubieran admitido por el EVE solicitudes sin que la documentación estuviera completa.
La decisión del otorgamiento de las subvenciones tiene carácter de naturaleza reglada lo que significa que previamente a su otorgamiento es necesaria la aprobación de las normas que establezcan las bases reguladoras de la concesión. Además, se exige que éstas se publiquen en el boletín oficial correspondiente.
Así, pudimos comprobar que mediante la resolución de 7 de agosto de 2015, (publicada en el BOPV nº 169/2015, de 7 de septiembre) de la Directora General del Ente Vasco de la Energía, se había publicado la convocatoria de ayudas destinadas a inversiones en sustitución de ventanas en vivienda de ocupación habitual para el año 2015.
En el punto 3º de dichas bases se establecía que “El plazo de presentación de las solicitudes de ayuda al presente Programa de Ayudas comenzará al día siguiente de la publicación de las presentes bases en el Boletín Oficial de País Vasco (en adelante BOPV) y finalizará en el momento de producirse el agotamiento del presupuesto destinado a este efecto”. Asimismo, se indicaba que se iba a dar publicidad del agotamiento del presupuesto disponible en la página web del EVE. También se señalaba que: “Las solicitudes que estuvieran ya presentadas completas y en tramitación, que no pudieran ser atendidas por agotamiento da dotación presupuestaria asignada, serán denegadas, por tal motivo, mediante resolución de la Directora General del EVE”. Mediante Resolución de 11 de setiembre de 2015 (BOPV nº 182/2015) se informó del agotamiento de la prestación.
El punto 8º de las bases establecía el procedimiento de las solicitudes de ayudas y explicaba con detalle la documentación que los interesados e interesadas debían presentar. Conforme prescribe el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el punto 9º señalaba que en caso de que la solicitud estuviese incompleta o fuera defectuosa, el solicitante dispondría de un plazo de 10 días hábiles, a contar desde la recepción de la comunicación, para que subsanara la falta.
Por último, en relación con la resolución de las solicitudes de ayuda también se señalaba que la misma se realizaría mediante un procedimiento de concurrencia sucesiva, de modo que los expedientes se examinarían y tramitarían conforme el orden de presentación de las solicitudes y se resolverían en la medida y en el orden en que quedasen correctamente formuladas y completadas.
2.3. Entidades financieras y aseguradoras
Al igual que en años anteriores las y los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma han trasladado a la institución su desacuerdo con la actuación de entidades bancarias y compañías aseguradoras.
Propiamente, este no es un ámbito de intervención de la institución del Ararteko, ya que el control de la actuación de las entidades financieras y aseguradoras escapa a las facultades de control atribuidas a esta institución por la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko. No obstante, tratamos de orientar a estas personas, sobre las vías de reclamación que se encuentran a su disposición, para que puedan plantear ante los órganos competentes sus reclamaciones y quejas.
Junto con la posibilidad de promover una demanda ante los órganos de justicia de la jurisdicción civil, estas personas también pueden acudir a las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC) y a Kontsumobide donde se les informa de cuáles son los derechos y obligaciones que como personas consumidoras y usuarias de este tipo de servicios les asisten.
Asimismo, se ha de tener presente que tanto las entidades bancarias como las compañías aseguradoras disponen de un servicio de reclamación interno. En el caso de las entidades bancarias, este servicio culmina en el Servicio de Reclamación del Banco de España, a quien, corresponde velar, para que no se produzcan actuaciones abusivas y para que en todo momento se cumpla la legalidad vigente en materia bancaria.
En materias de seguros y planes de pensiones corresponde a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Competitividad la resolución de conflictos que puedan surgir. Se trata de un procedimiento gratuito y extrajudicial. Ahora bien, no aborda todas las problemáticas que pueden surgir en el ámbito del seguro. Por lo que suele ser conveniente consultar la información que este servicio ofrece.
Por último, se ha de tener presente que el Departamento de Hacienda y Finanzas del Gobierno Vasco tiene reconocidas algunas facultades de fiscalización sobre las EPSVs. Estas resoluciones en la medida en que provienen de un órgano de la CAV sí son susceptibles de análisis por el Ararteko.
En cuanto a los temas tratados en este ámbito, hemos de señalar que acuden a esta institución personas indignadas por que se haya generalizado el abono de comisiones bancarias por el mantenimiento de las cuentas corrientes. En particular, cuando no se toma en consideración que la causa por la que no se alcanzan los saldos medios a lo largo del período, que establecen las entidades para no cobrar la comisión a los clientes con nómina, deriva de la propia modestia de las retribuciones percibidas.
Igualmente, las complicaciones de los herederos en el acceso a los bienes y derechos del causante depositados en las entidades bancarias constituyen un motivo de queja.
No obstante, la problemática que concita más número de quejas sigue siendo las dificultades para hacer frente al abono de los préstamos hipotecarios. Destaca el temor que nos trasladan las personas afectadas a que también se vean afectados en el proceso de ejecución hipotecaria sus progenitores, porque avalaron con sus bienes raíces el cumplimiento del contrato de préstamo hipotecario suscrito. Asimismo, nos expresan su interés en poder acogerse, tras el lanzamiento, a un arrendamiento protegido.
Por último, son recurrentes las quejas de los ciudadanos que se encuentran en paro y que no pueden rescatar los derechos acumulados en algunas EPSV laborales. La Ley 5/2012, de 23 de febrero, sobre Entidades de Previsión Social Voluntaria habilita el rescate de las EPSV en una relación muy amplia de contingencias, entre las que se encuentra los casos de desempleo de larga duración. Ahora bien, no impone ni abre la posibilidad de rescate de esos fondos en los supuestos en los que esta concreta contingencia no se encuentra prevista en los estatutos que regulan la concreta EPSV afectada.
2.4. Otras intervenciones
La transición energética del País Vasco. El modelo energético debe garantizar tres objetivos como son la seguridad del suministro, la estabilidad económica y la sostenibilidad medioambiental. Esos objetivos presentan problemas en la actualidad. La alta dependencia de nuestro sistema a fuentes de energía procedentes de países en zonas inestables, el alto precio derivado de los costes del sistema energético así como la necesidad de reducir drásticamente, y en pocas décadas, las emisiones de carbono, implican la necesidad insoslayable de buscar la transición a un modelo bajo en emisiones de carbono. El modelo de sociedad y de gobernanza también ha cambiado. Es exigible que las decisiones de la política energética resulten consensuadas entre los agentes del sector energético, los poderes públicos pero también entre la ciudadanía. Existe un movimiento social, de amplia representación social y política que promueve propuestas dirigidas a alcanzar ese modelo energético sostenible.
Ese nuevo modelo energético debe construirse sobre tres pilares esenciales: Modelo energético seguro y de calidad. Modelo sostenible basado en el ahorro, en la eficiencia energética y en las fuentes de energía renovables. Modelo transparente, participativo y descentralizado.
Estas cuestiones se plantean en un momento en el que los compromisos y acuerdos internacionales y en el ámbito de la Unión Europea marcan una hoja de ruta dirigida al rebajar las emisiones de gases de efecto invernadero, establecer cuotas de ahorro y eficiencia energética y de consumo de energía procedente de fuentes renovables. La Unión Europea en su planteamiento realizado en el documento horizonte 2030 establece hasta el año 2050 un objetivo de reducción del 80% respecto a los niveles de 1990. A más corto plazo, en el año 2030, plantea reducir un 40% las emisiones de GEI, respecto a los niveles de 1990, aumentar el uso de las energías renovables hasta una cuota del 27% del total del consumo energético y alcanzar el 27% de ahorro energético.
En ese orden de cosas hay que tener presentes las previsiones del Gobierno Vasco para revisar la actual Estrategia Energética de Euskadi al año 2025. Este instrumento de planificación estratégica establece el objetivo de reducción para el año 2030 de al menos el 40% de sus emisiones de GEI, y para el año 2050 el objetivo de reducirlas al menos en un 80%, todo ello respecto al año base de 2005.
Este documento también plantea el objetivo de incrementar en un 40 % la energía final consumida procedente de energía renovable.
Respecto a estos dos indicadores podemos señalar que desde el año base de Kioto hasta el 2013 las emisiones de GEI en Euskadi han descendido un 10 % o un 25 % considerando como año base el 2005.
Por otra parte la cuota de renovables en el consumo final de energía es en el año 2014 del 7%. El aprovechamiento de energía renovable en ese año fue de 433 ktep, cantidad de la que la biomasa constituye un 67,8%, los biocarburantes el 15%, la hidroeléctrica un 8,6% y la eólica 6,9%.
En ese contexto vamos a realizar a lo largo del 2016 una actuación para la reflexión sobre el actual modelo energético en Euskadi y sobre cuáles las pautas aconsejables para la transición a un modelo energético vasco más sostenible e hipocarbónico.
3. Contexto normativo y social
3.1. A principios de 2015 se publicó el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social. Una vez tramitado como proyecto de ley, en julio se publicó la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social. Esta norma establece una segunda oportunidad en el ámbito concursal para deudores de buena fe con cargas que incluye, por primera vez, a las personas físicas. Además, amplía el colectivo protegido por el Código de Buenas Prácticas a quienes se excluye de las cláusulas suelo de las hipotecas y se prorroga dos años más la suspensión de los desahucios que vencía en mayo de 2015.
En nuestra Comunidad Autónoma se ha de mencionar la reciente aprobación del Decreto 203/2015, de 27 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 5/2012, de 23 de febrero, sobre Entidades de Previsión Social Voluntaria.
Asimismo, se ha de mencionar que se ha publicado la Oferta de Canje Voluntario de las aportaciones financieras subordinadas emitidas por Eroski (AFSE) aprobada por la Asamblea General de Eroski, S. Coop, que tratan de dar respuesta a la situación de las personas que habían invertido en este producto financiero.
3.2. En 2015 han sido muy numerosas las resoluciones de los órganos judiciales tanto nacionales como europeos que se han pronunciado sobre las prácticas bancarias que habían sido denunciadas por los consumidores y usuarios. No podemos olvidar que las personas que contratan la adquisición de productos financieros o la prestación de servicios bancarios son, a todos los efectos, personas consumidoras y usuarias y por tanto, gozan del amparo de la legislación en materia de protección a las personas consumidoras y usuarias.
Sin ningún ánimo exhaustivo destacamos algunas de ellas, en la medida que abordan problemáticas que a lo largo de estos años de crisis las y los ciudadanos vascos nos han expuesto.
A este respecto, hemos de mencionar la STS (Sala de lo Civil) de 13 de enero de 2015, en la que este alto tribunal reformula su doctrina sobre el enriquecimiento injusto en los casos de adjudicación hipotecaria del bien inmueble y su posterior transmisión. Así, el TS reconoce que: “el enriquecimiento injusto sólo podría advertirse cuando, tras la adjudicación, y en un lapso de tiempo relativamente próximo, el acreedor hubiera obtenido una plusvalía muy relevante, pues este hecho mostraría que el crédito debía haberse tenido por satisfecho en una proporción mayor, y al no serlo, el acreedor obtiene un enriquecimiento injusto con la plusvalía, o por lo menos con una parte de la misma. En este hipotético caso, que no es el que nos corresponde juzgar, la aplicación del enriquecimiento injusto se fundaría en su configuración como principio general de Derecho y en su proyección técnica respecto del necesario control causal de las atribuciones y desplazamientos patrimoniales en el curso de las relaciones jurídicas.”
En todo caso, también, se ha de indicar que, tras la reforma operada por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, se reconoce al deudor ejecutado que pueda beneficiarse proporcionalmente de la plusvalía obtenida con la posterior venta del bien ejecutado y adjudicado a su acreedor.
Asimismo, se ha de hacer referencia a la sentencia de la Sala Primera, de lo Civil del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2015 en la que el TS avala las demandas colectivas en los casos de adquisición de productos financieros de riesgo comercializados por entidades bancarias, flexibilizando así el criterio jurisprudencial del concepto jurídico de acumulación de acciones.
Se ha de aludir también a la sentencia de 25 de noviembre de 2015, en la que el TS declara la nulidad radical y absoluta del contrato, tras reconocer el carácter usurario de un crédito revolving” que había sido concedido por una entidad financiera a un consumidor a un tipo de interés remuneratorio del 24,6% TAE, porque el tipo de interés estipulado no sólo era notablemente superior al normal del dinero, sino que resultaba manifiestamente desproporcionado con las circunstancias del caso (un crédito al consumo).
En 2015, la Sala Primera del Tribunal Supremo se ha reafirmado en la doctrina por la que fue declarada la nulidad de las denominadas cláusulas suelo por falta de transparencia, pero ha matizado, en el marco de las acciones individuales de impugnación sometidas a casación, que el efecto restitutorio de las cantidades ya pagadas se produce con efectos desde el 9 de mayo de 2013. Destaca el voto particular, que recogen estas sentencias, contrario a limitar el alcance de los efectos devolutivos derivados de la declaración de nulidad de las cláusulas suelo por falta de transparencia.
Se ha de indicar que diversos órganos tribunales del Estado han promovido cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en la que someten a su consideración la compatibilidad con el principio de no vinculación de las cláusulas abusivas -que dispone el art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993- con la limitación de las consecuencias de la ineficacia de estas cláusulas que se deriva de la jurisprudencia del TS en materia de cláusulas suelo.
En el ámbito comunitario, el TJUE (Sala Primera) en su sentencia de 21 de enero de 2015, asuntos acumulados C482/13, C484/13, C485/13 y C487/13 2 incidió en que “el juez nacional debe examinar una cláusula de un contrato relativa a intereses de demora calculados a partir de un tipo inferior al previsto por la disposición transitoria segunda de la Ley 1/2013, la fijación por ley de ese límite máximo no impide a dicho juez apreciar el carácter eventualmente abusivo de tal cláusula en el sentido del artículo 3 de la Directiva 93/13. De este modo, no cabe considerar que un tipo de interés de demora inferior a tres veces el interés legal del dinero sea necesariamente equitativo en el sentido de la mencionada Directiva.
Por otra parte, en el supuesto de que el tipo de interés de demora estipulado en una cláusula de un contrato de préstamo hipotecario sea superior al establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley 1/2013 y deba ser objeto de limitación en virtud de esa disposición, tal circunstancia no es óbice para que el juez nacional pueda, además de aplicar esa medida moderadora, extraer del eventual carácter abusivo de la cláusula en la que se establece ese tipo de interés todas las consecuencias que se derivan de la Directiva 93/13, procediendo, en su caso, a la anulación de dicha cláusula.”
Sobre esta idea vuelve a insistir en el Auto de 11 de junio de 2015 y puntualiza que “cuando el juez nacional haya constatado el carácter «abusivo» —en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la propia Directiva 93/13— de una cláusula de un contrato celebrado entre un consumidor y un profesional, la circunstancia de que tal cláusula no haya llegado a aplicarse no se opone por sí sola a que el juez nacional deduzca todas las consecuencias oportunas del carácter abusivo de la cláusula en cuestión.”
Asimismo, en el marco de otro procedimiento prejudicial, el TJUE (Sala Primera) sentencia de 29 de octubre de 2015, asunto C8/14, concluyó que la disposición transitoria cuarta3 de la Ley 1/2013 vulneraba el principio de efectividad, “habida
cuenta del desarrollo, de la particularidad y de la complejidad del procedimiento y de la legislación aplicable, existe un riesgo elevado de que ese plazo expire sin que los consumidores afectados puedan hacer valer de forma efectiva y útil sus derechos por la vía judicial, debido en particular al hecho de que ignoran o no perciben, en realidad, la amplitud exacta de esos derechos”.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Propiamente, esta no es, como hemos señalado, un área de intervención de la institución del Ararteko, ya que el control de la actuación de las entidades financieras y de crédito escapa al ámbito competencial atribuido a esta institución por la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko, a pesar de ello, tratamos de orientar a estas personas y encaminarlas, para que puedan plantear ante los órganos competentes sus reclamaciones y quejas.
4.1. Con carácter general cabe significar que las quejas que se han trabajado en esta área representan un número reducido, si bien resultan entre todas ellas destacables las que plantean las personas usuarias de servicios que podemos considerar como esenciales, tales como los referidos al suministro de gas y de electricidad o los servicios de telefonía. Si bien estos servicios los prestan empresas privadas, las administraciones públicas están obligadas a la realización de las preceptivas labores de control sobre la prestación de los servicios de interés general.
En este sentido, podemos señalar que en la mayoría de los casos planteados informamos del marco normativo relativo al asunto que se plantea y de las instancias a las que pueden acudir en defensa de sus derechos.
4.2.También es frecuente que las y los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma sometan a nuestra consideración los problemas que les surgen en sus relaciones con las entidades económicas y financieras. No obstante, se han producido importantes avances tanto a nivel normativo como a través de las numerosas las resoluciones de los órganos judiciales tanto nacionales como europeos que se han pronunciado sobre las prácticas bancarias que habían sido denunciadas por los consumidores y usuarios. No podemos olvidar que las personas que contratan la adquisición de productos financieros o la prestación de servicios bancarios son, a todos los efectos, personas consumidoras y usuarias y por tanto, gozan del amparo de la legislación en materia de protección a las personas consumidoras y usuarias.
A nivel estatal la aprobación de la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social. ha permitido conceder una segunda oportunidad en el ámbito concursal para deudores de buena fe con cargas que incluye, por primera vez, a las personas físicas. Además, amplía el colectivo protegido por el Código de Buenas Prácticas a quienes se excluye de las cláusulas suelo de las hipotecas y se prorroga dos años más la suspensión de los desahucios que vencía en mayo de 2015.
Por otra parte hemos de señalar que el TS avala las demandas colectivas en los casos de adquisición de productos financieros de riesgo comercializados por entidades bancarias, flexibilizando así el criterio jurisprudencial del concepto jurídico de acumulación de acciones. Asimismo, el TS ha declarado la nulidad radical y absoluta del contrato, tras reconocer el carácter usurario de un crédito revolving” que había sido concedido por una entidad financiera a un consumidor a un tipo de interés remuneratorio del 24,6% TAE, porque el tipo de interés estipulado no sólo era notablemente superior al normal del dinero, sino que resultaba manifiestamente desproporcionado con las circunstancias del caso (un crédito al consumo).
Asimismo, en este 2015, la Sala Primera del Tribunal Supremo se ha reafirmado en la doctrina por la que fue declarada la nulidad de las denominadas cláusulas suelo por falta de transparencia, pero ha matizado, en el marco de las acciones individuales de impugnación sometidas a casación, que el efecto restitutorio de las cantidades ya pagadas se produce con efectos desde el 9 de mayo de 2013. Destaca el voto particular, que recogen estas sentencias, contrario a limitar el alcance de los efectos devolutivos derivados de la declaración de nulidad de las cláusulas suelo por falta de transparencia.
9 PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. El área en cifras
El año 2015 la institución del Ararteko ha tramitado 88 quejas en el área de personal al servicio de las administraciones públicas. Esta cifra representa 4,36% del total de las quejas del conjunto de las áreas de actividad de la institución.
Las administraciones afectadas han sido:
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...............................60
• Administración local ............................8
• Administración foral ............................6
La Administración General de la CAPV es la que ha acumulado un mayor número de quejas lo que resulta comprensible si se tiene en cuenta que es a ella quien corresponde gestionar sectores tan importantes como el de la docencia, la sanidad y la policía.
Atendiendo a su contenido, han estado relacionadas con las siguientes subáreas:
• Procedimientos de selección
para el acceso a la función pública ........31
• Sustituciones .....................................17
• Otros aspectos ..................................12
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ................11
• Vacaciones, licencias y permisos .........4
• Acoso laboral ....................................2
• Normalización lingüística ....................2
• Promoción interna ..............................2
• Provisión de puestos ...........................2
• Régimen disciplinario ...........................2
• Retribuciones .......................................2
• Valoración de puestos de trabajo ..........1
Más de la mitad de las quejas recibidas han estado relacionadas con procedimientos de selección y de cobertura de necesidades de carácter temporal (sustituciones). En nuestra opinión, ello es demostrativo de la especial sensibilidad de la ciudadanía en torno a la necesidad de que el acceso a los empleos públicos discurra sin quiebra del principio de igualdad y conforme a criterios de mérito y capacidad.
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, esto es, tanto de las recibidas como de las acumuladas a éstas por estar pendientes de resolución, cabe destacar que su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
Es cierto que este año se ha producido un notable descenso de las quejas registradas en esta área si se compara con el número de las recibidas en 2014. En nuestro anterior informe explicábamos que se había producido un incremento muy significativo en el volumen de las quejas debido a que muchas de ellas habían estado referidas a procesos de concurrencia masiva con un importante número de afectados. Por ello, la reducción experimentada lo que hace es volver a situar el área en los niveles de actividad que se venían registrado con anterioridad de manera habitual con un porcentaje que ronda el 4% del total de actividad de la institución.
2. Quejas destacadas
2.1. UPV/EHU: concurso público para la adjudicación de contratos de profesorado asociado
Los intereses enfrentados de algunos participantes en el concurso hecho público por la UPV/EHU, para la adjudicación de contratos de profesorado asociado en régimen de dedicación a tiempo parcial, entre los que se incluían algunas plazas pertenecientes al Departamento de Estomatología, han hecho que su tramitación, además de prolongarse en el tiempo, haya resultado especialmente polémica habiendo dado lugar a repetidos recursos administrativos e, incluso, a varias iniciativas de orden jurisdiccional.
En el caso particular del aspirante que ha acudido a esta institución, finalmente, una resolución rectoral ha hecho valer su falta de interés para evitar pronunciarse sobre los últimos recursos por él formulados. Por ello, el interesado nos ha pedido que fuésemos nosotros como institución los que valorásemos y nos pronunciásemos sobre lo acontecido en el curso del proceso selectivo.
Tras precisar el alcance de nuestra intervención y analizar el conjunto de la documentación obrante en el expediente, hemos entendido que una parte de esta documentación (la referida a las dos primeras evaluaciones que se habían producido a lo largo del proceso) permitía tener una visión bastante completa y contrastada de lo ocurrido.
En efecto, a este respecto, en el expediente figuran documentos en los que se cuestiona y censura abiertamente tanto la composición como la labor realizada por las Comisiones de Evaluación. Es el caso del informe reservado del Departamento de Estomatología, de la sentencia nº 8/2014, de 10 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Bilbao, del informe de la Aldezle, así como de las resoluciones parcialmente estimatorias de los recursos formulados por el promotor de la queja.
No cabe afirmar lo mismo de la documentación que consta en relación con la tercera de las evaluaciones y de todo lo ocurrido en torno a ella. La decisión rectoral última de inadmitir los recursos promovidos por el reclamante en queja, nos ha privado de los elementos de contraste que, de otro modo, hubiésemos tenido si se hubiera entrado a conocer el fondo de los recursos presentados.
En todo caso, las actuaciones realizadas con ocasión de la tramitación de la queja, nos han permitido ser testigos de las dificultades a las que ha tenido que hacer frente el promotor de la queja para ver satisfecho su derecho de acceso a la documentación obrante en el expediente del concurso, así como de la actitud poco diligente de los responsables de la tramitación del concurso que han descuidado dar traslado al reclamante en queja, en su condición de interesado en el proceso, de los recursos formulados por terceros aspirantes, comprometiendo así la debida defensa de sus intereses. Nos ha resultado llamativo también que la Universidad, a pesar de la intervención y del requerimiento formulado por esta institución, haya demorado la resolución de los recursos formulados durante varios meses cuando finalmente la decisión ha sido la de inadmitirlos por falta de interés.
Todo lo anterior nos ha llevado a considerar que la gestión de este concurso público para la adjudicación de contratos de profesorado asociado en régimen de dedicación a tiempo parcial, no se ha destacado por cumplir con las exigencias que se deben observar y tener presentes en este tipo de procedimientos. En este sentido, nos hemos encontrado con una serie de irregularidades y malas prácticas que, a nuestro modo de ver, comprometen y ponen en riesgo las exigencias derivadas del derecho a una buena administración.
2.2. Sociedad Txingudiko Zerbitzuak-Servicios Txingudi, S.A.: convocatoria para la selección de un asistente técnico medioambiental
El anuncio de esta convocatoria ha sido motivo de la interposición de varias quejas.
Las personas que han acudido a esta institución entendían que las bases de la convocatoria se oponían al principio de igualdad al limitar, de manera injustificada, las posibilidades de acceso al puesto convocado por las exigencias de titulación requeridas. Asimismo, según los interesados, las bases aprobadas implicaban una vulneración de los derechos lingüísticos de los habitantes de los pueblos mancomunados en la sociedad debido a la insuficiente capacitación lingüística en euskera exigida a los posibles aspirantes. Por último, además de poner en cuestión la imparcialidad de los miembros del Tribunal, los interesados consideraban que la configuración del proceso selectivo presentaba “desequilibrios importantes entre la puntuación de aspectos subjetivos y objetivos”.
Una vez iniciada la pertinente actuación, la sociedad Txingudiko Zerbitzuak-Servicios Txingudi SA comunicó a esta institución que había decidido estimar parcialmente la solicitud de modificación de las bases de la convocatoria. Así, la sociedad decidió ampliar las titulaciones exigidas a Formación Profesional de Grado Superior correspondientes a los títulos de Química Ambiental, Salud Ambiental o Educación y Control Ambiental, así como Grado o Licenciatura en Ciencias Ambientales. Del mismo modo, decidió plantear como condición un nivel de euskera superior, concretamente el nivel B2 como mínimo y valorar con 8 puntos la posesión del C1 o C2. En lo demás, la sociedad consideró que las bases, según la expresión utilizada, se ajustaban a los principios establecidos en la legislación vigente.
Como cabe esperar, la reacción de la sociedad ante los recursos formulados nos llevó a concluir la conformidad de la convocatoria con los principios rectores del acceso a los empleos públicos a los que esta sociedad se debe.
De cualquier modo, ante las dudas expresadas sobre la imparcialidad de los miembros del Tribunal, quisimos mostrar nuestra disposición a los reclamantes en queja para que, más adelante, a lo largo de la tramitación de la convocatoria, pudiesen solicitar de nuevo nuestra intervención para requerir la siempre necesaria motivación y evitar así que se pudiese incurrir en valoraciones arbitrarias, circunstancia ésta que, afortunadamente, finalmente no se ha dado.
2.3. EuskoTren: convocatoria para generar una bolsa de trabajo para la cobertura de puestos relacionados con la conducción y la atención comercial
En el marco de esta convocatoria, un total de 69 aspirantes que, figuraban entre los 400 candidatos preseleccionados en la primera fase de las pruebas de selección, no lograron, sin embargo, superar la segunda prueba de acreditación del nivel de conocimiento de euskera exigido, quedando totalmente apartados del proceso, sin posibilidad de quedar integrados en el listado de reserva establecido para el caso de que EuskoTren considerase necesario ampliar el número de personas integrantes de la bolsa de trabajo durante el periodo de vigencia de la convocatoria (4 años).
Por el contrario, y este era el trato diferenciado que se denunciaba en la queja presentada en esta institución, a los aspirantes que, no habían sido preseleccionados entre los 400 primeros, se les brindó la oportunidad de realizar la prueba de acreditación de conocimiento de euskera, y no tuvieron impedimento para quedar incorporados al listado de reserva, a pesar, incluso, de haber sido declarados no aptos en esta última prueba, al entenderse que estas personas no tenían obligación de acreditar su conocimiento de euskera hasta que la empresa, en caso de considerarlo necesario, tomase la decisión de ampliar el proceso.
Es importante reparar en que, de este modo, se está penalizando a los aspirantes que, habiendo obtenido mejores resultados en la primera fase de la oposición, sin embargo, se ven relegados en favor de otros candidatos de menor mérito a los que, tras un intento infructuoso de acreditar el nivel de euskera, se les permite intentarlo de nuevo con ocasión de un nuevo llamamiento.
Al tratar este asunto, desde esta institución hemos defendido que no encontramos fundamento o razón que pueda justificar o avalar el hecho de tratar de manera distinta a aspirantes que, en definitiva y debido a las decisiones adoptadas por el tribunal, se encuentran en una situación del todo comparable, puesto que la propia empresa es la que ha previsto la posibilidad de “continuar” con el proceso si en un futuro resultara necesario ampliar el número de integrantes de la lista. En efecto, se trata de aspirantes, todos en su conjunto, que tienen superadas todas las pruebas de la primera fase de la oposición pero que no han logrado acreditar el nivel de euskera necesario en la primera oportunidad que se les ha facilitado.
Por ello, hemos entendido que este trato distinto debe ser rechazado por ser un trato arbitrario y resultar contrario al principio de igualdad y, en consecuencia, hemos recomendado a EuskoTren (Resolución del Ararteko, de 26 de noviembre de 2015), que revise el listado de reserva publicado incluyendo en dicho listado a los 69 aspirantes que, figurando entre las 400 candidaturas preseleccionadas tras la corrección de las pruebas de la primera fase de oposición, no han superado, sin embargo, la segunda prueba de acreditación de conocimiento de euskera.
EuskoTren ha comunicado a esta institución su decisión de no aceptar esta recomendación, alegando motivos de seguridad jurídica, al entender que, de procederse así se estarían ignorando las bases de la convocatoria, los acuerdos unánimes del Tribunal y en definitiva, los legítimos intereses del personal de reserva.
2.4. Consorcio Haurreskolak: proceso de baremación de méritos de personal educativo
Como viene siendo habitual, el Consorcio Haurreskolak ha aprobado una convocatoria de rebaremación de méritos de personal educativo con objeto de constituir una relación de personal sustituto para cubrir temporalmente vacantes y sustituciones.
Una educadora participante en este proceso solicitó nuestra intervención ante la negativa del Consorcio a permitirle rectificar el error cometido al consignar el territorio-zona en el que deseaba cubrir temporalmente las plazas vacantes y realizar sustituciones. Según explicaba en su queja, había cometido el error de consignar el territorio de Bizkaia cuando en realidad su voluntad era la de prestar servicios en el territorio de Gipuzkoa.
Al resolver el recurso de la interesada, el Comité Directivo del Consorcio había argumentado que acceder a la petición de la interesada y dictar una resolución en sentido contrario supondría “infringir abiertamente” el precepto 3.4 de la convocatoria (“Todo el personal candidato a la lista, tanto las anteriormente baremados como las no baremados podrán en el plazo dado para la presentación de las solicitudes, solicitar la modificación de los datos que actualmente constan en el Consorcio Haurreskolak en lo referente a opciones de jornada y territorio. Una vez transcurrido dicho plazo todas las personas integrantes de la lista baremada resultante del proceso no podrán volver a modificar dichos datos hasta la siguiente baremación”.)
Desde esta institución hemos insistido en que entenderíamos y compartiríamos la necesidad de considerar este precepto (el artículo 3.4) si el propósito de la interesada fuese el de alterar sus opciones de territorio, una vez transcurrido el plazo habilitado al efecto. Sin embargo, según nos indicaba en su queja, la verdadera intención de la interesada es otra muy distinta. En efecto, su única pretensión es la de poder corregir el error cometido al consignar en su solicitud el territorio elegido a efectos de la prestación de sus servicios y así lo demuestra, a nuestro modo de ver, cuando en su queja, tras indicar que siempre ha desarrollado su labor de educadora en Gipuzkoa, hace referencia a las graves cargas familiares que impiden o dificultan sus posibilidades de movilidad.
Hemos insistido, además, en que, a juicio de esta institución, el acceder a la petición de la interesada no implicaría necesariamente “infringir abiertamente” lo preceptuado en el artículo 3.4 de la convocatoria. Al contrario, en nuestra opinión, nada impide defender una aplicación integrada de ambos preceptos, accediendo a la corrección de errores como los cometidos por la interesada al completar su solicitud, aun cuando se trate de la opción de territorio, entendiendo que no se trata de una modificación extemporánea, expresamente vedada, sino de la corrección de un error involuntario suficientemente demostrado a tenor de las circunstancias personales como las que en este caso concurren en la interesada promotora de la queja.
Todo ello nos ha llevado a recomendar al Consorcio (Resolución del Ararteko, de 8 de septiembre de 2015), que revisase la decisión adoptada y que corrigiese el error cometido por la reclamante en queja al completar su solicitud en el proceso de baremación/rebaremación de méritos de personal educativo.
Lamentablemente, esta recomendación no ha sido aceptada.
2.5. Departamento de Administración Pública y Justicia de la Administración general de la CAPV y acceso del personal funcionario interino a cursos de euskera
Hace varios meses, se recibió en esta institución un escrito de queja en relación con la convocatoria general de cursos de euskera que había sido anunciada, para el curso académico 2014-2015, por el Departamento de Administración Pública y Justicia, en el marco del programa de euskaldunización y alfabetización orientado a impulsar la capacitación lingüística en euskera del personal al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma Vasca.
En esta queja se denunciaba la discriminación que, según sus promotores, viene padeciendo el colectivo de funcionarios interinos a los que no se permite solicitar ni los cursos de 5 horas ni los cursos de autoaprendizaje.
Como Ararteko, siempre hemos sido muy conscientes de que tanto las facultades de autoorganización como las disponibilidades económicas constituyen factores o elementos que pueden jugar un papel decisivo a la hora de configurar los cursos de euskera programados en el marco del programa de euskaldunización y alfabetización, orientado a impulsar la capacitación lingüística en euskera del personal al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma Vasca. Pero, a nuestro modo de ver, ninguno de estos factores, es decir, ni las facultades de autoorganización ni las disponibilidades económicas, pueden llevar a alterar los términos en los que haya proyectado con anterioridad el proceso de normalización lingüística de la Administración de Justicia en la CAPV, así como los compromisos previamente adquiridos con su personal.
Por ello, al abordar nuestra actuación, hemos entendido que el verdadero objeto de debate en esta queja no podía ser otro que el de valorar el posible incumplimiento del compromiso asumido por la Administración de Justicia de la CAPV de equiparar la regulación de las condiciones de su personal con las establecidas en el ámbito de la Administración general de la CAPV, ámbito éste, en el que cuando se trata del acceso a cursos de formación en euskera, el personal funcionario interino goza del mismo régimen que el establecido para el personal funcionario de carrera.
Por otro lado, creemos importante destacar también que los interesados que han acudido a esta institución, han querido reforzar lo acertado de su denuncia reprochando también a los responsables del Departamento de Administración Pública y Justicia que la práctica que tienen establecida no se ajusta a la Directiva 1999/70/CE, de 28 de junio de 1999, sobre el trabajo de duración determinada. Con tal fin se han hecho eco de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de septiembre de 2011, que ha venido a señalar que cláusula 4 del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en el anexo de la Directiva, se debe interpretar en el sentido de entender que se debe excluir toda diferencia de trato entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos, por el mero hecho de que éstos tengan una relación de servicio de duración determinada, a menos que razones objetivas, justifiquen un trato diferente.
En cualquier caso, como institución tenemos muy presente que es al propio Departamento de Administración Pública y Justicia al que corresponde decidir el proceso de normalización lingüística que se pretende seguir en el ámbito de la Administración de Justicia de la CAPV así como definir y concretar, como parte de este proceso, el programa de euskaldunización y alfabetización orientado a impulsar la capacitación lingüística en euskera del personal. Creemos que siempre estará en su mano el proponer una revisión de la regulación previamente aprobada, con el fin de variar, por ejemplo, el tratamiento dado a las posibilidades de formación del personal, pero teniendo presente, eso sí, la prohibición de discriminación del personal temporal a la que hemos hecho referencia líneas atrás.
Pero, mientras esto no suceda y las previsiones sobre la capacitación del personal sigan siendo las recogidas en el Decreto 174/2010, de 29 de junio, y lo que es más importante aún, mientras medie un compromiso de equiparación del personal funcionario como el asumido en el Decreto 223/2010, de 31 de agosto, hemos entendido que no puede haber lugar a duda y que cualquier discrepancia que pueda llegar a plantearse en torno a los posibles destinatarios de los cursos programados debe quedar inmediatamente superada con la sola aplicación del compromiso adquirido de equiparar al personal funcionario de la Administración de Justicia con el personal funcionario de la Administración General Vasca.
En definitiva, hemos formulado una recomendación (Resolución del Ararteko, de 20 de noviembre de 2015), para que, de acuerdo con el compromiso de equiparación del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia en la CAPV con el personal funcionario de la Administración General Vasca, aprobado mediante el Decreto 223/2010, de 31 de agosto, se revisen las limitaciones establecidas para el acceso del personal funcionario interino a los cursos intensivos de 5 horas y de autoaprendizaje, en las convocatorias generales de cursos de euskera que son anunciadas en el marco del programa de euskaldunización y alfabetización orientado a impulsar la capacitación lingüística en euskera del personal al servicio de la Administración de Justicia en la CAPV.
2.6. Reducción de jornada por cuidado de hijo y concreción del horario reducido<
Hemos recibido una queja de una empleada municipal que, tras ver autorizada una reducción de jornada del 33% para el cuidado de sus hijos, sin embargo, no se le permitía modificar el horario con el fin de poder adecuarlo a sus necesidades de conciliación, con el pretexto del tenor de un artículo del Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los empleados del Ayuntamiento en cuestión.
Desde esta institución intentamos abordar el asunto poniendo de relieve la dimensión constitucional de las medidas normativas tendentes a facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, tanto desde la perspectiva del derecho a la no discriminación por razón de las circunstancias personales ( art. 14 CE), como desde la perspectiva del mandato de protección a la familia y a la infancia ( art 39 CE), perspectiva ésta que debe prevalecer y servir de orientación para la solución de cualquier duda interpretativa que pueda suscitarse ante la aplicación a un supuesto concreto de una disposición que afecte a la conciliación profesional y familiar.
En este sentido insistimos en que no cabía descartar una interpretación menos rigorista que permitiera considerar la solicitud de la interesada.
Nuestros intentos no dieron los resultados esperados, pero, finalmente, la interesada ha visto atendida su demanda en sede jurisdiccional, gracias a un pronunciamiento que ha venido a compartir y corroborar nuestro planteamiento.
3. Contexto normativo y social
A lo largo de este año 2015 se ha seguido con la tramitación del proyecto de Ley de Empleo Público Vasco.
Al tiempo de cerrar la elaboración del presente informe, se ha conocido que, finalmente, el Consejo de Gobierno ha aprobado el proyecto que, a partir de ahora, deberá continuar con su tramitación parlamentaria.
Al presentar el proyecto se ha querido destacar que su objetivo es el de actualizar el sistema de empleo público regulado hace 25 años en la Ley de Función Pública vigente desde 1989. Entre sus principales novedades se ha querido subrayar que, con ella, todas las administraciones públicas de Euskadi van a poder abordar procesos especiales de consolidación de empleo para afianzar el empleo temporal de naturaleza estructural, que se abre la puerta a la carrera profesional de la totalidad del personal público y que constituye un avance en la materia de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Este año 2015 hemos asistido a su vez al dictado de normas por parte de la Administración del Estado que, apoyándose en la recuperación de la senda de crecimiento económico, han empezado a reconsiderar algunas de las medidas de contención adoptadas con anterioridad (Real Decreto-Ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de créditos en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía).
Siguiendo esta línea, los presupuestos proyectados para el próximo año 2016 han ampliado también la tasa de reposición de efectivos en sectores de peso como el de la educación, sanidad, policía, así como en otros no menos importantes como el del personal que presta asistencia directa a los usuarios de servicios sociales. La tasa dispuesta puede llegar hasta un máximo del 100%.
De cualquier modo, se mantienen las restricciones para la contratación de personal temporal y el nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos.
4. Valoración del estado de los derechos de la ciudadanía
En general, las administraciones afectadas por las quejas se han mostrado receptivas y han prestado la necesaria colaboración sin que nos veamos obligados a reseñar ningún caso de posible entorpecimiento a nuestra labor.
Tras unos años de importantes medidas de contención que han llevado a restringir el acceso de nuevo personal, todo hace pensar que se va a retomar el anuncio de ofertas de empleo público que permitan una reposición de efectivos suficiente para asegurar el debido dimensionamiento de las plantillas y con ello hacer frente a una eficaz y adecuada prestación de los servicios públicos.
Ello evitará, al menos, que tengan lugar conflictos como los planteados en relación con la convocatoria correspondiente a la 25 promoción de la Ertzaintza en los que la Administración del Estado ha mostrado su oposición al número de plazas convocadas.
En todo caso, debemos reconocer que las ofertas públicas de empleo que han tenido lugar en sectores importantes como el educativo, el sanitario y el de policía no han dado lugar a un número especialmente significativo de quejas, quizá, presumimos, porque se trata de sectores con una consolidada tradición en la gestión de este tipo de procesos.
De todos modos, no faltan cuestiones controvertidas que confiamos en que pronto puedan quedar resueltas. Una de ellas es la relativa a los límites de edad existentes para tomar parte en los procesos selectivos de ingreso en las escalas y categorías de los cuerpos que integran la Policía del País Vasco, a la que venimos haciendo repetida alusión en nuestros últimos informes y que en estos momentos ha llevado al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco a formular una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Auto de TSJ País Vasco de 20 de mayo de 2015).
Otra cuestión que nos preocupa es el tratamiento que desde Osakidetza se viene dando a los aspirantes con dislexia y con diagnóstico de déficit de atención e hiperactividad (TDHA) que, a diferencia de cómo ocurre en otros sectores como el de la función pública docente, están viendo denegadas sus solicitudes de adaptación para la realización de las pruebas.
En nuestra opinión, experiencias como la del sector docente son demostrativas de que, cada vez más, las diferentes administraciones son más conscientes de la necesidad de poner en práctica todas aquellas medidas que se consideren precisas para garantizar la igualdad de oportunidades y evitar la discriminación de aquellas personas que presenten necesidades específicas ligadas a posibles afecciones, como esta de la dislexia y del TDHA, superando visiones restrictivas del pasado.
De hecho, puestos en contacto con el IVAP, sus responsables nos han manifestado su coincidencia con la conveniencia de favorecer todas aquellas solicitudes de adaptación que, en definitiva, contribuyan a asegurar la igualdad de oportunidades de todos los candidatos interesados en el acceso a los empleos públicos, no sólo en el caso de aquellos que tienen reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33%, sino también de aquellos que presenten dificultades, incluso cuando éstas sean temporales (madres lactantes, aspirantes con posibles fracturas que condicionen la normal realización de las pruebas, etc.).
Pero, como decimos, ha sido fuera de estos procesos masivos donde nos hemos encontrado con quejas que nos han alertado sobre posibles prácticas que es necesario reconducir.
En la selección de quejas nos hemos referido a la actuación desarrollada en torno a la convocatoria de profesorado asociado de la UPV/EHU que confiamos en que consiga que la universidad reflexione, y haga suyo el compromiso de evitar que, en la tramitación de futuros concursos, se puedan repetir irregularidades y malas prácticas como las detectadas.
También nos hemos hecho eco de la convocatoria anunciada por una sociedad pública: Txingudiko Zerbitzuak-Servicios Txinguidi SA. Pero no ha sido la única. La selección de personal por parte de otras sociedades públicas también ha sido motivo de queja. Es el caso de Arabako Lanak SA y BizkaiKOA.
Estas quejas hacen que nos veamos obligados a insistir en que estas formas de personificación no evitan que todas estas sociedades se encuentren vinculadas a los principios contenidos en el artículo 55 de Estatuto Básico del Empleado Público
que, además de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, establece como principios rectores que han de presidir el acceso al empleo público: la publicidad de las convocatorias y sus bases, la transparencia, la imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección y, por último, la independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
En lo que respecta a la cobertura de necesidades temporales (sustituciones), es obligado reconocer que la constitución de bolsas de trabajo o la conformación de listas de sustituciones han contribuido a asegurar una observancia generalizada de estos mismos principios en el acceso a los empleos de carácter temporal.
No obstante, en ocasiones, la gestión de estas bolsas y/o listas se lleva a cabo sin tener presentes las garantías formales que asisten a los interesados en cualquier tipo de procedimiento. En la selección de quejas, hemos hecho referencia al caso recibido en torno a Haurreskolak. A este respecto, debemos citar también la recomendación (Resolución del Ararteko, de 21 de octubre de 2015) que hemos formulado al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, para que reconsidere la decisión de excluir a un interesado de las listas de sustituciones docentes.
Entrando a considerar otro orden de cuestiones, en este año 2015 tampoco han faltado quejas relacionadas con las necesidades de conciliación de la vida familiar y laboral de los empleados públicos, que se han traducido en solicitudes de concreción de jornadas reducidas así como en peticiones de prestación de servicios en la modalidad no presencial, mediante la fórmula de teletrabajo.
En todos estos casos, desde esta institución hemos tratado de poner de relieve la dimensión constitucional de las medidas normativas tendentes a facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, tanto desde la perspectiva del derecho a la no discriminación por razón de las circunstancias personales (art. 14 CE), como desde la perspectiva del mandato de protección a la familia y a la infancia (art 39 CE), perspectiva ésta que debe prevalecer y servir de orientación para la solución de cualquier duda interpretativa que pueda suscitarse.
A este respecto, confiamos en que, tal y como se ha presentado, la futura Ley de Empleo Público Vasco contribuya a potenciar las posibilidades de conciliación tan necesarias en la sociedad de nuestros días.
10 PROTECCIÓN Y TENENCIA DE ANIMALES
1. El área en cifras
En el año 2015 se han recibido 4 quejas en el área de protección de animales, lo que supone el 0,19% del total de las quejas recibidas por la institución a lo largo de este ejercicio.
2. Quejas destacadas
En el presente ejercicio, si bien por su número las quejas recibidas no resultan significativas, hemos de señalar que han prevalecido las reclamaciones que versan sobre los conflictos generados en la convivencia entre las personas y los animales en distintos ámbitos.
La ciudadanía se dirige a esta institución para denunciar la falta de actuación de las administraciones ante sucesos producidos por algunos animales en determinados espacios públicos.
Por ello nos dirigimos a las entidades locales concernidas en tanto que les corresponde velar por el cumplimiento de la normativa de tenencia de animales para evitar los daños a las personas. En este sentido, se exige que en las vías y espacios públicos urbanos los perros deban ir controlados y sujetos mediante el uso de las correspondientes cadenas o correas. Asimismo, estos animales deben ir identificados con el microchip, y deben estar censados y registrados en el registro del municipio de residencia, para lo cual es importante que desde las entidades locales se realicen campañas de identificación animal para evitar en el futuro las negativas consecuencias que pueden producirse ante abandonos, agresiones, quejas, etc.
Por otra parte, hemos de hacer referencia a la queja formulada por una asociación con motivo del trato inadecuado a los animales en programas de EiTB.
Con motivo de las quejas que se habían tramitado en esta institución en el ejercicio del año 2014 por los malos tratos recibidos por los animales en el programa televisivo, llamado “El Conquistador del Fin del Mundo”, de EiTB, esta Institución solicitó a dicha Entidad que se ocupara de estudiar la posibilidad de implementar protocolos de actuación dirigidos a las productoras de programación que establezcan medidas de control que garanticen la no agresión y el bienestar de los animales. En respuesta a ello, EiTB nos informó que trasladaban las consideraciones realizadas al equipo responsable correspondiente y, que de conformidad con las reflexiones adoptadas al respecto en el proyecto del libro de estilo de EiTB, se habían tomado las medidas preventivas para posteriores ediciones.
A la vista de la nueva reclamación en la que se hacía referencia a que dicho maltrato a los animales se venía produciendo reiteradamente y en diversos programas, nos volvimos a dirigir a dicha Entidad con objeto de que nos informaran sobre las medidas que se habían adoptado al respecto.
En relación con esta intervención, la directora general de EiTB nos informó de que se habían ido tomando medidas y acciones durante estos últimos años y que, en este sentido, se había redactado recientemente una cláusula ad hoc para que sea incluida en todos aquellos contratos de producción que EiTB suscriba, en los que puedan aparecer y participar animales.
El tenor literal de la cláusula anteriormente referida dice lo siguiente:
“En el caso de que la Productora quisiera incorporar la imagen o participación de animales en las pruebas que puedan llegar a celebrarse durante los diferentes programas, será preceptivo que ponga dicha circunstancia en conocimiento de ETB, quien tras comprobar que dicha participación o aparición no implica comportamientos y actitudes ajenas a su condición o que implique trato vejatorio, podrá autorizar expresamente cada prueba en la que intervengan animales, así como su posterior emisión.”
Asimismo, nos comunicó que tenían intención de revisar los mecanismos de control para evitar controversias futuras, mostrando con ello su compromiso con la defensa y protección de los animales.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En la actualidad es evidente que cada vez es mayor la presencia de los animales domésticos en los espacios públicos. Por ello, si bien resultan necesarias las políticas de control por parte de los municipios, quizás se deberían también arbitrar otro tipo de soluciones que permitan una convivencia equilibrada entre las personas que tienen animales domésticos y el resto de ciudadanos.
Así, se podrían habilitar zonas concretas de esparcimiento para los animales en horarios concretos; se podrían, también, poner los medios urbanos suficientes para dar la posibilidad a los poseedores de los animales de la recogida de las deposiciones caninas y, sería conveniente, asimismo, la realización de campañas informativas para la concienciación y la educación de la población propietaria de animales sobre las cuestiones relativas a la tenencia de animales con objeto de que dispongan de información suficiente sobre las obligaciones que tienen y las consecuencias del incumplimiento de las mismas.
11 RÉGIMEN JURÍDICO, BIENES Y SERVICIOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. El área en cifras
Este año se han gestionado en esta área un total de 110 expedientes, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
• Administración local ............................83
• Administración foral ..............................5
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...................................5
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ...................37
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa .................35
• Servicios públicos locales ......................21
• Gestión del padrón municipal ................14
• Otros aspectos .......................................2
• Derechos ciudadanos ..............................1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, esto es, tanto de las recibidas como de las acumuladas por estar pendientes de resolución de otros ejercicios, cabe destacar que su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
No existen grandes novedades con respecto a ejercicios pasados sobre las cuestiones más relevantes que plantean las personas en esta área. Las quejas relativas al bloque de funcionamiento y procedimiento administrativo resultan las más numerosas, al abarcar temas diversos pero todos ellos englobables en el ámbito de las relaciones de las personas con las distintas administraciones públicas y reconducibles a las inobservancias de los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo, a saber: la falta de respuesta, la supresión de trámites sustanciales en el expediente, la motivación insuficiente o sin la preceptiva fundamentación legal de las decisiones adoptadas. En fin, podemos resumir este apartado en el sentido de indicar que las quejas plantean el incumplimiento de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)), en las diferentes vertientes de la actividad administrativa a través de los actos administrativos o la ausencia de ellos.
Otra materia destacable de las quejas tramitadas este año es la referida al patrimonio público y, más en concreto, a las autorizaciones de ocupación del espacio público con terrazas y veladores. En general, se denuncia el incumplimiento generalizado de las autorizaciones que se conceden o la ausencia de autorización para la ocupación del espacio público, así como la total permisividad de los ayuntamientos en cuanto a las medidas que adoptan para exigir el cumplimiento de las ordenanzas reguladoras, resultando habitual la ausencia total de actuaciones e incluso de expedientes sancionadores, a pesar de que las personas directamente afectadas denuncian una y otra vez los perjuicios que les causan la falta de observancia de las autorizaciones.
Sobre el estado de tramitación de las quejas recibidas, resaltar que al contrario que el ejercicio pasado la mayoría de las recomendaciones que hemos dirigido a distintas administraciones públicas a lo largo de este año han sido aceptadas, lo que es justo subrayar como un signo de colaboración ante las propuestas de esta institución. En el apartado de quejas destacadas que desarrollamos a continuación haremos referencia a estas resoluciones.
2. Quejas destacadas
En este apartado recogemos un resumen de las quejas más representativas que hemos tramitado como reflejo de la actividad desplegada a lo largo del año, con especial referencia a las que han sido objeto de alguna recomendación o escrito conclusivo, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación detallamos.
2.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
En primer lugar, nos referiremos a las recomendaciones dirigidas al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que han sido aceptadas, referidas todas ellas a diversos incumplimientos en los expedientes sancionadores tramitados en materia de residuos domésticos. En el Informe de 2014 indicamos que el ayuntamiento no había aceptado la Resolución del Ararteko de 11 de agosto de 2014 por la que recomendamos al ayuntamiento que dejara sin efecto una sanción de 250 euros impuesta a la denunciada, como responsable de haber incurrido en una infracción de carácter leve, según los artículo 46.3.c) y 46.4. b) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, por resultar contraria a la legalidad. Este año dirigimos otras dos recomendaciones referidas también a sanciones impuestas por depósito de bolsas de basura fuera de los lugares habilitados a tal efecto (Resolución del Ararteko, de 19 de mayo de 2015 y Resolución del Ararteko, de 31 de julio de 2015). Estas dos últimas recomendaciones, como indicamos, han sido aceptadas, al igual que también ha sido tomada en consideración la que fue desestimada el año pasado, cuestión que expresamente hacemos constar. Todas las quejas tenían una problemática y argumentación semejante, en la que se habían conculcado los principios y normas que rigen la tramitación de los expedientes sancionadores, así como la normativa de aplicación a la supuesta infracción, al pretender aplicar la Ley sectorial, en detrimento de la propia ordenanza municipal reguladora del servicio de recogida de residuos.
Continuando con la misma problemática del ejercicio de la potestad sancionadora, hacemos mención a laResolución del Ararteko, de 14 de agosto de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Hacienda y Finanzas del Gobierno Vasco que deje sin efecto la sanción impuesta a un usuario de KZgunea. En esta recomendación que ha sido aceptada proponíamos dejar sin efecto la sanción impuesta al reclamante consistente en la suspensión temporal de acceso al servicio por plazo de un mes y que, en su caso, tramitara en debida forma el correspondiente expediente sancionador. Así, la sanción impuesta al usuario no había tomado en consideración la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco que regula en los artículos 34 y siguientes el procedimiento sancionador, debiendo instruirse necesariamente el preceptivo expediente.
Otro aspecto que cabe reseñar en este apartado es el relativo al cumplimiento de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE). En este sentido, una persona se quejaba de los problemas de acceso a la sede electrónica de la Diputación Foral de Álava. La LAE establece un sistema de acceso universal para todos/as mediante el e-DNI (art.14), sin que obligue a las administraciones públicas a incorporar necesariamente otros sistemas de firma electrónica como el de claves concertadas (art. 16.1). Ahora bien, al hilo de esta queja, trasladamos al ente foral nuestra reflexión sobre los principios generales, entre ellos los de proporcionalidad e igualdad, que deben regir el desarrollo del acceso electrónico de los servicios públicos para las personas usuarias, de tal forma que la Administración:
• Debe garantizar que aquellos ciudadanos que por cualquier motivo no puedan acceder electrónicamente a la Administración Pública, dispongan de los medios adecuados para seguir comunicándose con la Administración con los mismos derechos y garantías que los que acceden a los servicios por medios electrónicos.
• Solo se exigirán las garantías y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones, debiéndose justificar debidamente los motivos para habilitar unos sistemas u otros manteniendo cumplidamente informadas a las personas interesadas.
Esta reflexión resulta de total actualidad dado el avance en el uso de los medios electrónicos por parte de las personas usuarias y, correlativamente, la progresiva implantación de los medios electrónicos por parte de las administraciones públicas para procurar el ejercicio de los derechos y obligaciones. Ahora bien, a pesar de estos avances las administraciones públicas no pueden dejar de ser sensibles a la realidad de que todavía muchas personas no disponen de los medios electrónicos o no tienen la competencia para usarlo y, sobre todo, el uso de la firma electrónica está mucho menos implantado de lo que cabría esperar.
Otro aspecto que cabe reseñar y sobre el que debemos seguir insistiendo una y otra vez es el relativo a la falta de motivación o la motivación insuficiente en las decisiones administrativas, con especial referencia a las dificultades que se suscitan a la hora de analizar una actuación administrativa puesta en entredicho por la persona que presenta la queja, cuando se invoca como fundamento el carácter discrecional de las decisiones administrativas. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones y de su capacidad de autoorganización tienen amplios márgenes de actuación que, generalmente, se engloban en el concepto jurídico de discrecionalidad. Ahora bien, la doctrina jurisprudencial ha determinado que la decisión discrecional exige, como inseparable de ella, la motivación, que es la que garantiza que se ha actuado racionalmente y no arbitrariamente, y la que permite un adecuado control de los actos discrecionales, exigiéndose así una motivación “suficiente” que, al menos, exprese apoyo en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios esenciales fundamentales de la decisión.
Finalmente, mencionaremos un aspecto específico de los derechos de la ciudadanía en sus relaciones con las administraciones públicas, como es el derecho de acceso a la información pública, es decir el derecho a obtener los contenidos o documentos, cualquier que sea su formato o soporte, que obren en poder de algunos de los sujetos obligados a suministrarlos, según determina el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Ley de Transparencia). La entrada en vigor de esta Ley supone un avance importante de los derechos de la ciudadanía a obtener información, comparada con la regulación anterior contenida, básicamente, en el artículo 37 de la LRJPAC. Sobre el efectivo ejercicio de este derecho hemos tramitado diversas quejas en las que para motivar la negativa a facilitar la información solicitada se utilizan razonamientos genéricos o con apariencia de legalidad, en absoluto acordes ni con el espíritu de la norma ni con una interpretación fundada de la Ley o, simplemente, la falta de respuesta absoluta.
Como ejemplo de la resistencia de las administraciones públicas a facilitar la información pública de la que disponen, dirigimos al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz la Resolución del Ararteko, de 13 de octubre de 2015, para que dé respuesta motivada a las solicitudes de información y documentación presentadas por el reclamante. El ayuntamiento ha aceptado la recomendación y nos ha hecho saber que “se crea un Departamento que gestionará el derecho a la participación ciudadana y el derecho a la información pública. Este nuevo Departamento de Participación, Transparencia y Centros Cívicos, será el encargado de adoptar las medidas necesarias para la implantación en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de la regulación contenida en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.”
2.2. Gestión del padrón municipal
Con respecto a esta materia que resulta de vital importancia para muchas personas, por ser el empadronamiento requisito necesario para el acceso a prestaciones básicas sociales, hay que mencionar que tenemos que seguir incidiendo una y otra vez en los mismos razonamientos.
Una de las novedades este año es la aprobación de la Resolución de 16 de marzo de 2015, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 30 de enero de 2015, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las comunidades autónomas y las entidades locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, regula actualmente esta cuestión (BOE de 24 de marzo de 2015). Estas nuevas instrucciones han incorporado las distintas modificaciones legislativas producidas desde la aprobación de las instrucciones anteriores en el año 1997, así como los informes más relevantes de las consultas planteadas al Consejo de Empadronamiento.
Así, entre otras cuestiones, en línea con el planteamiento de esta institución, la resolución recoge, en el apartado 1.13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 43 de la Ley 30/1992), desde la fecha de su solicitud.”
En todo caso, como regla general, cabe subrayar que los ayuntamientos vienen obligados a realizar la inscripción en el padrón sin más trámite, cuando una persona solicita el alta (apartado 1.9 de la resolución). En consecuencia, la ordenación de actos de trámite para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, corresponde únicamente cuando haya indicios razonables que hagan dudar de que se vaya a fijar la residencia en el municipio. A menudo observamos que se opta por la comprobación en supuestos en los que no necesariamente existe una duda razonable sobre la efectividad de la residencia en el municipio, sino por otros motivos ajenos que podrían cuestionar el alargamiento del trámite.
2.3. Información y participación ciudadana
Con respecto a la participación en los asuntos públicos por parte de las personas interesadas, este año hemos tramitado algunas quejas relativas a la falta de entrega de la documentación demandada, en las que se manifestaba la disconformidad con los motivos alegados por parte de las administraciones públicas concernidas o, en otros casos, por no obtener respuesta alguna sobre lo solicitado. Las personas interesadas cada vez demandan más información de carácter general en relación con la actividad administrativa (por ejemplo, datos estadísticos) lo que exige una actitud abierta a facilitar la información solicitada. Ya nos hemos referido a esta cuestión de manera más extensa en otros apartados de esta área.
2.4. Patrimonio de las administraciones públicas
Este año en lo que respecta al patrimonio público cabe destacar el importante aumento de las quejas tramitadas referidas a los problemas que generan la instalación de terrazas y veladores que ocupan el dominio público municipal y la falta de actuación municipal a pesar de las denuncias.
Así, hemos dirigido al Ayuntamiento de Bilbao, la Resolución del Ararteko, de 28 de octubre de 2015, por la que se recomienda el debido cumplimiento de la ordenanza del espacio público en la instalación de terrazas. En esta resolución recomendamos al ayuntamiento la adopción de las medidas precisas para que las terrazas se adecuen en sus propios términos al contenido de la autorización municipal para la ocupación del espacio público y que, en los supuestos de incumplimiento, ejerza la potestad sancionadora de la que dispone, sin perjuicio de otras actuaciones que estime pertinentes, principalmente la labor preventiva a través de los servicios de inspección. El ayuntamiento ha aceptado esta recomendación.
Por otra parte, también reseñamos otra queja sobre este particular dirigida al Ayuntamiento de Abadiño. En este caso, además de denunciar el incumplimiento generalizado de la ordenanza, la persona reclamante cuestionaba la interpretación municipal de los requisitos exigibles para la determinación de los itinerarios peatonales accesibles en la instalación de terrazas y la aplicación del Decreto 68/2000 de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación. Al respecto, en la Resolución del Ararteko, de 4 de septiembre de 2015, concluíamos que los itinerarios deben ser continuos y por el recorrido más corto posible. En ese contexto, la norma prevé que el itinerario que mejor cumple esas condiciones en las aceras lo es dejando libre el espacio colindante con la línea de fachada, sin olvidar, y es importante indicarlo, que el trazado en su conjunto debe tener la coherencia y continuidad necesaria con los pasos de peatones, cruces, etc. Nuestra recomendación no ha sido aceptada por el Ayuntamiento de Abadiño.
Por otra parte, en materia de la defensa del patrimonio público, además de seguir incidiendo sobre la problemática de los caminos públicos, hemos dirigido la Resolución del Ararteko, de 15 de julio de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Artziniega que tramite en debida forma el expediente para la defensa de una parcela perteneciente al dominio público. El ayuntamiento ha aceptado la recomendación.
Finalmente, en este epígrafe cabe mencionar las quejas relativas a las obligaciones que derivan para las administraciones públicas en el cumplimiento del principio de la libre concurrencia en la gestión del patrimonio público. Las autorizaciones a conceder en espacios tales como los puertos o las playas, cuando se límite el número de las autorizaciones a conceder deberá realizarse en régimen de concurrencia, previa determinación de las condiciones y criterios de selección. Para el caso de que no se deban tener en cuenta condiciones especiales en los solicitantes, las autorizaciones se deberán adjudicar mediante sorteo.
2.5. Responsabilidad patrimonial
Conocida es la más que justificada atención que presta la ciudadanía a los supuestos en que contra su voluntad se ve inmersa en sucesos que acarrean perjuicios, tanto de carácter personal como de signo material, y que por la presencia de una administración pública derivan en reclamaciones por responsabilidad patrimonial al considerar, dicho de modo sumario, que es precisamente el funcionamiento de los servicios públicos lo que causa el daño.
Algunas de estas reclamaciones no es inusual que desemboquen en quejas ante nosotros por cuanto los interesados no ven satisfechas las pretensiones de obtener las compensaciones económicas demandadas. Así lo venimos reflejando de manera habitual en anteriores informes y lo reiteramos en el que corresponde a este ejercicio, en la medida de que estamos ante una tipología de quejas representativas de la actuación en este área.
Tan constante en el tiempo es la recepción de esta clase de quejas como los rasgos característicos de las razones de su presentación desde la perspectiva de los particulares que promueven los expedientes que tramitamos: demoras administrativas en la tramitación de los procedimientos y adopción de las resoluciones conclusivas así como disconformidades con las decisiones sobre el fondo contrarias a la petición indemnizatoria en que se concretan las reclamaciones.
Aunque en el ejercicio que se analiza no se advierten aspectos sustantivos de especial relevancia sí resulta conveniente poner el acento en dos cuestiones. Por un lado, como ya se ha resaltado en anteriores informes, en los expedientes que llegan a nuestras manos se detecta cada vez más una mayor calidad en cuanto a sujeción a los trámites procedimentales exigidos por la normativa de aplicación. Por otro, ciñéndonos a las resoluciones expresas desestimatorias, reconociendo la dificultad de trasladar a los reclamantes la necesidad de acreditar la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento administrativo y los daños invocados para que la solicitud prospere, se echa en falta un mayor esfuerzo argumentativo a la hora de fundamentar las negativas.
2.6. Servicios públicos locales
Este año hemos seguido recibiendo diversas quejas relativas a la ausencia o deficiente prestación de los servicios públicos locales por parte de los ayuntamientos, en parecidos términos a otros ejercicios. Por una parte, cabe destacar aspectos muy específicos sobre el funcionamiento de los servicios que se prestan como la queja que denunciaba el incumplimiento del Reglamento de Centros Cívicos e Instalaciones Deportivas del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, por la exhibición y venta de alcohol en la cafetería de unas instalaciones deportivas municipales. Dirigimos al ayuntamiento la Resolución del Ararteko, de 11 de agosto de 2015, para que hiciera cumplir la prohibición, tanto de exhibición como de venta o, en su defecto, modificara la reglamentación municipal. El ayuntamiento, aceptando la recomendación, ha previsto crear un grupo de trabajo para la revisión del reglamento y ello con el objeto de adaptarlo a la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias.
También se siguen planteando quejas relativas a la prestación o más bien insuficiente prestación de los servicios de abastecimiento domiciliario de agua, alcantarillado y alumbrado público, así como la deficiente conservación de los caminos públicos. A menudo las cuestiones que se suscitan en este apartado tienen que ver con la reivindicación de la prestación de estos servicios en el suelo no urbanizable, con las dificultades propias para atender estas demandas por la lejanía con respecto a los núcleos urbanos desde los que corresponde prestarlos.
3. Expedientes de oficio
En este apartado hemos tramitado tres expedientes de oficio, referidos a la actividad de la venta ambulante en los municipios de Errenteria, Erandio y Barakaldo. El objeto de todos ellos era realizar un seguimiento de los expedientes de oficio tramitados en el año 2012, en los que se había observado que las correspondientes ordenanzas reguladoras de la venta ambulante no se habían adecuado a la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (LOCM)) y el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria. Esta regulación, ante los profundos cambios derivados de la aplicación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, exige eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y la prestación de los servicios.
Los ayuntamientos citados a día de hoy no han realizado la adecuación legal pertinente, aunque todos ellos manifiestan la intención de llevarla a cabo. En cualquier caso, sin perjuicio de la necesaria adecuación de las ordenanzas, las convocatorias públicas para adjudicar los puestos vacantes deben tener en cuenta la prohibición de aplicar criterios contrarios al principio de la libertad de establecimiento.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En el informe del ejercicio pasado finalizamos este apartado indicando que el espíritu de servicio a la ciudadanía dará la medida del nivel de transparencia de las organizaciones concernidaspara garantizar el derecho de acceso a la información pública. Nos referíamos al cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Ley de Transparencia) que a la fecha de redacción de este informe ya resulta de plena aplicación en todo su contenido y a todas las administraciones públicas.
La Ley de Transparencia para su plena efectividad exige la adopción de medidas organizativas (unidades de información u otros sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información, identificación del órgano competente), de creación de contenidos (publicidad activa), de adecuación de soportes (portal de la transparencia), etc. Sin embargo, a simple vista, por un somero examen de las páginas web de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma, en cuanto que administraciones más numerosas y a las que van dirigidas la mayoría de las quejas de este epígrafe, resulta preocupante las carencias que observamos en muchos de ellos con respecto a la información que deben publicar en las sedes electrónicas o páginas web, según prescriben los artículos 6, 7 y 8 de la Ley. En ese sentido, consideramos que hay todavía mucho por hacer y avanzar en esta materia.
A estos efectos, además de subrayar la obligación de generar y dotar de contenido en lo que se ha denominado la publicidad activa, nos parecen dignos de reseñar dos aspectos específicos para la implantación de las previsiones legales y la prestación adecuada de este servicio. Por una parte, la calidad de la información que debe facilitarse, ya que los contenidos deben estar suficientemente estructurados y resultar accesibles, encaminado todo ello a facilitar la debida comprensión de la información, lo que requerirá un importante esfuerzo para la eficiente gestión de la documentación disponible. Además, también debe avanzarse en la labor de simplificar y clarificar los procedimientos y trámites administrativos.
Por otra parte, también resulta fundamental definir en cada administración el órgano, departamento o unidad responsable, tanto de ali
mentar el contenido activo de la información como de dar respuesta a las demandas de contenido a las que tienen derecho las personas interesadas. A estos efectos, teniendo en cuenta que la información se genera en cualquier área o dependencia de una organización, deberá gestionarse debidamente la implicación de todas las personas para que la transparencia y el derecho a la información resulten materialmente efectivos, todo ello bajo la supervisión o dinamización de la unidad o persona responsable. En suma, las administraciones públicas deberán superar necesariamente las prácticas compartimentadas habituales y prestar un servicio de acceso a la información transversal.
Para finalizar esta breve reseña sobre la implantación de la Ley de la Transparencia, referirnos al hecho de que para poder desarrollar e implantar una administración transparente está previsto que las administraciones dispongan de la web o una sede electrónica, herramientas imprescindibles para facilitar el acceso a la información disponible. Ahora bien, tal como lo hemos venido subrayando en otras ocasiones, el ejercicio de este derecho por vía electrónica como medio preferente de acceso a la información, no debe impedir que los ciudadanos y ciudadanas que no dispongan o no manejen estas herramientas puedan también tener acceso a la información disponible a través de los medios presenciales, para lo que el personal de las oficinas de información o atención ciudadana deben cumplir una función asistencial y facilitadora de esta demanda. Es importante que a la hora de reflexionar, estructurar y organizar la efectiva implantación de las obligaciones legales en esta materia, se tenga presente esta vertiente y se asignen pautas de actuación claras, no vaya a ser de que se acuñe la frase de “lo tiene usted en internet” por toda respuesta.
En otro orden de cosas, con respecto a la prestación de los servicios públicos que demandan las personas que se han dirigido a esta institución, cabe indicar que los ayuntamientos tienen en general una dotación presupuestaria siempre escasa para las diversas necesidades que se generan en el municipio y en estos momentos, además, otras limitaciones como las que les obligan a cumplir con la >Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Ahora bien, también tenemos presente que los ayuntamientos tienen reconocida la potestad de organización y la potestad discrecional en materia presupuestaria para elegir, basándose en criterios extrajurídicos (de oportunidad o conveniencia) que la ley no predetermina sino que deja a su propia decisión. Sin embargo, a la hora de la planificación presupuestaria, los ayuntamientos no deben olvidar la prioridad de los créditos precisos para atender los servicios obligatorios (artículo 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local) antes de incluir otros conceptos que tienen como finalidad cubrir servicios que no son mínimos ni obligatorios o incluso que no forman parte del núcleo de las competencias propias que ejerce en las materias previstas en el artículo 25.2 de la Ley.
Así, aunque resulten conocidos, no está de más recordar que los servicios esenciales a prestar en todos los municipios son: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas. Correlativamente a las obligaciones de los municipios en la prestación de los servicios obligatorios, la Ley ampara a los vecinos para poder exigirlos. Así el artículo 18.1 g) de la Ley determina que los vecinos tienen el derecho a “exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia propia de carácter obligatorio”. Por tanto, los ayuntamientos deben tener especialmente en cuenta, cuando aprueban el presupuesto de cada ejercicio, la obligación legal de dotar de manera suficiente las partidas correspondientes a los servicios esenciales, con el debido nivel de calidad.
Aunque resulte recurrente todos los años, seguir incidiendo en que el padrón de habitantes municipal es un registro administrativo y como tal tiene por finalidad exclusiva incluir y dar fe de todos los vecinos que residen en un municipio, es decir pretende acreditar la realidad del número de habitantes, no resultando conforme a la legalidad cualquier práctica que se aparte de esa finalidad. En general, los casos que tramitamos sobre esta cuestión se refieren siempre a la falta de empadronamiento por la vía de hecho, para situaciones en las que aunque se tenga constancia de la residencia efectiva, no se quiere facilitar el alta por diversas causas tales como: locales no residenciales, edificios inadecuados, etc.
En materia de gestión del dominio público, principalmente, referidos a la ocupación del espacio público con terrazas y veladores las cuestiones que han planteado las quejas que hemos tramitado se refieren a la falta de cumplimiento y/o exigencia para hacer cumplir la legalidad vigente de sus propios reglamentos y ordenanzas. Sobre este particular, hemos traslado a los ayuntamientos implicados la reflexión de que las entidades municipales han realizado un ingente esfuerzo inversor para la mejora y recuperación de los espacios públicos de calidad para las personas. Así, entre otras medidas, podemos citar: la renovación de las urbanizaciones con la mejora de la accesibilidad de los itinerarios peatonales; la ampliación de las aceras para fomentar la movilidad peatonal; la mejora del mobiliario urbano; la peatonalización de zonas céntricas de la ciudad, etc.
Sin embargo, todas estas medidas públicas tendentes a ganar espacios para el peatón, enmarcadas en las políticas de fomento de la movilidad sostenible, parecen entrar en una cierta contradicción con la proliferación de terrazas y veladores (entre otros elementos e instalaciones) que invaden los nuevos espacios públicos recuperados, limitando en gran parte, cuando no obstaculizando, el uso común general por parte de todas las personas usuarias de las aceras, de las calles peatonales, de los parques, etc.
Estas autorizaciones suponen, además, una importante afección para los vecinos colindantes, afección negativa ante la que la administración municipal debe adoptar medidas que minimicen las molestias que evidentemente generan estas actividades al aire libre. En tal sentido y como mínimo, además de ser sensibles y proactivos a las demandas que plantean las personas más directamente afectadas, el ayuntamiento debe ser eficaz y eficiente en la exigencia del cumplimiento escrupuloso de las condiciones impuestas a la ocupación del espacio público, arbitrando las medidas de inspección y control adecuadas, incluida la tramitación del correspondiente expediente sancionador, en los casos de infracción, todo ello de conformidad con la propia regulación municipal.
Las terrazas y veladores, qué duda cabe, forman parte del paisaje urbano y son un elemento asociado a la prestación de los servicios de hostelería, de los que se benefician las personas usuarias habituales de estas instalaciones de ocio. Ahora bien, los ayuntamientos no pueden perder la perspectiva de que se trata de autorizaciones para el uso privativo con finalidad lucrativa de unos espacios que pertenecen a toda la ciudadanía.
Para finalizar esta breve reseña sobre el estado de los derechos, debemos seguir insistiendo sobre el silencio administrativo, por ser la falta de respuesta la causa cuantitativamente más numerosa de todos los motivos de queja que tramitamos. El silencio administrativo no es una forma de terminación del procedimiento frente a una solicitud presentada por la persona interesada. Es una actuación fallida contraria a la buena administración y al derecho de la ciudadanía de conocer la posición fundamentada de la administración concernida frente a sus pretensiones, a través del correspondiente acto administrativo instruido con las debidas garantías un procedimiento administrativo. La instrucción del procedimiento con la consiguiente comprobación de los datos que determinarán la pronunciación de la resolución administrativa resulta definitivo para que el acto administrativo tenga un pronunciamiento suficiente y ajustado a derecho.
12 SANIDAD
1. El área en cifras
Este año se ha recibido en esta área un total de 113 quejas, cuya distribución por subáreas es la siguiente:
• Asistencia sanitaria .......................................33
• Derechos de las personas usuarias ................32
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ............................26
• Listas de espera ............................................10
• Derechos ciudadanos ......................................7
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa .............................3
• Otros aspectos .................................................1
• Salud pública ...................................................1
La información estadística de las quejas del área a 31 de diciembre es la siguiente.
2. Quejas destacadas
2.1. Selección
En varias quejas que afectaban a personas extranjeras en situación administrativa irregular hemos detectado dificultades para el acceso a la asistencia sanitaria. Los problemas que hemos conocido han ocurrido cuando han solicitado la emisión de la acreditación correspondiente (normalmente la prevista por el Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi o las Instrucciones de la Dirección de Aseguramiento y Contratación) o cuando han acudido a un centro de salud en demanda de asistencia en situaciones para las que la ley reconoce su derecho a recibirla, de manera precisa. Así, algunas de estas quejas han planteado objeciones para la asistencia de embarazos, por carecer de tarjeta sanitaria.
Admitiendo que estas quejas puedan no ser una radiografía general, sí son una muestra de que, en ocasiones, las normas que se deben aplicar dan pie a interpretaciones erróneas, que no se adecuan a los criterios que el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, por diversos medios, está haciendo llegar a los servicios de las áreas de atención al cliente, admisiones y servicios de facturación.
En este contexto, resulta ineludible que todas las solicitudes para el reconocimiento del derecho a la asistencia sean formalmente admitidas, sin prejuzgar su procedencia, para su estudio pormenorizado a la luz de la compleja y variada normativa que resulta de aplicación. Nos parece necesario hacer esta observación, pues algunas quejas han mostrado situaciones en las que se ha comunicado verbalmente la no procedencia de la solicitud, lo que conlleva la dificultad e imposibilidad de su consiguiente análisis.
Entendemos que estas quejas no son estériles, cuando se toman en cuenta para incidir en aspectos formativos y de información relativos al modo en que, en el actual marco normativo, se deben atender las necesidades de asistencia sanitaria de estas personas. Cuando las quejas señalan los centros sanitarios donde se da el problema, son una oportunidad para detectar dónde es necesaria una mayor formación sobre los criterios de acceso a la asistencia sanitaria.
Por lo que respecta a la atención de las urgencias, un aspecto que de nuevo se ha traído a colación es su facturación posterior. No nos parece que este proceder responda a un desconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria de urgencia por enfermedad grave, pero posiblemente se deba mejorar el modo en que se comunica la factura.
Sobre estas situaciones, al entregar la factura en la que consta la indicación de que es posible anularla, algunos centros ofrecen a las y los pacientes información detallada sobre el modo de hacerlo. Nos parece que estas actuaciones informativas se deben extender a todos los centros de salud, pues ayudan a paliar la percepción de amenaza que pueden tener quienes, sin más información, únicamente reciben la factura. Se trata de evitar actuaciones que tengan un efecto disuasorio en las personas que necesitan asistencia urgente.
Situados en este ámbito de la atención de las personas extranjeras en situación administrativa irregular, recordamos de nuevo que en nuestra Recomendación General del Ararteko 8/2013, de 24 de setiembre, con base en las razones que en ella recogimos, pedíamos que se revise el límite de un año de empadronamiento establecido en el Decreto 114/2012, de 26 de junio, de manera que sea posible el acceso efectivo a la asistencia sanitaria de las personas que no tienen la condición de aseguradas ni beneficiarias del Sistema Nacional de Salud.
En el tiempo transcurrido desde el Auto 239/2012, de 12 de diciembre de 2012 del Tribunal Constitucional, no se han apreciado datos que puedan llevar a una lectura distinta a la que ese Tribunal realizó sobre las circunstancias en las que se basó para levantar la suspensión del Decreto 114/2011, en su artículo 2.3. Por su parte, la realidad nos ha mostrado que las necesidades de asistencia siguen estando afectadas por las actuales limitaciones normativas.
2.2. Derechos de las personas usuarias
El modo de articular el derecho a la asistencia sanitaria a un trabajador fronterizo (persona que realiza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro y resida en otro Estado miembro al que regrese normalmente a diario o al menos una vez por semana) ha sido objeto de una queja, por su dificultad de optar por el Sistema Vasco de Salud.
La circunstancia de no residir en territorio español (residir en municipio colindante con la frontera), por tanto no estar empadronado en un municipio de nuestra Comunidad Autónoma, hace que sea singular la pretensión de una persona que trabaja en una empresa de Gipuzkoa, de recibir la asistencia en el sistema vasco de salud/Osakidetza.
Los reglamentos comunitarios establecen unas reglas para permitir la movilidad de los y las pacientes en la Unión Europea garantizando su acceso a la asistencia sanitaria, y regulan su cobertura financiera a través de instrumentos de cooperación entre los Estados miembros afectados (Estado competente para su aseguramiento y el que presta la asistencia médica). A juicio del Ararteko la regulación que con ese objetivo se establece no debe ser obstáculo para que, si así lo desean, las y los trabajadores transfronterizos puedan recibir la asistencia sanitaria allí donde desarrollen su actividad laboral, por tanto donde “generan” su derecho a la asistencia. Hemos trasladado esta reflexión al Departamento de Salud, para que se estudie la posibilidad de encauzar esta pretensión.
En este ámbito de la organización de medios y su influencia en los derechos de las personas usuarias, en el informe del pasado año recogimos las actuaciones realizadas por el Ararteko por el rechazo de las solicitudes de asistencia especializada, prescritas en atención primaria, cuando no son urgentes. Son situaciones que pueden afectar a personas que se encuentran desplazadas o con estancia en otro lugar distinto al de su residencia habitual, por un tiempo inferior al exigido para cambiar el empadronamiento.
Lamentablemente, no se ha aceptado la Resolución del Ararteko, de 28 de noviembre de 2014, por la que se recomienda a Osakidetza que las solicitudes de asistencia especializada de las personas que tienen derecho a recibirla, sean atendidas, con independencia de si se encuentran o no desplazadas provisionalmente.
Algunas personas residentes en un territorio histórico han de acudir en varias ocasiones a un centro hospitalario situado en otro territorio. No son extrañas las quejas por denegación de ayudas para esos desplazamientos.
No podemos olvidar que no hay un derecho a la creación de unos servicios próximos al lugar de residencia de cada persona, lo cual sería además imposible de materializar. Por otro lado, es difícil de objetivar la evaluación de cuál es la distancia que en tal caso se debería tener en cuenta.
Observamos sin embargo que en la actual regulación de las ayudas por desplazamiento (Directriz General 1/2007) se da una diferencia de trato en función únicamente de que el desplazamiento sea fuera o dentro de nuestra Comunidad Autónoma.
El Departamento de Salud entiende que los criterios establecidos son correctos, pues buscan compensar al o la ciudadana cuando la atención requerida no pueda ser dispensada por nuestro servicio público de salud, Osakidetza y, por ello debe desplazarse a un centro del Servicio Nacional Salud, ajeno a nuestro dispositivo asistencial. Considera que en tales supuestos es correcto compensar el quebranto económico.
Si el fin es compensar el coste de unos desplazamientos con base en la imposibilidad de ofrecer asistencia con medios propios, nos parece que es conveniente introducir un elemento corrector relativo a la distancia. Actualmente se admiten gastos por desplazamientos a comunidades limítrofes, por distancias inferiores a otros desplazamientos dentro de la propia Comunidad Autónoma del País Vasco.
La Resolución del Ararteko de 10 de marzo de 2015, sobre una queja relativa a los gastos de desplazamiento derivados de la asistencia sanitaria, recoge las consideraciones que nos llevaron a recomendar que se revise el actual sistema de ayudas previsto en la Directriz General 1/2007, con el fin de evitar el trato desigual en los desplazamientos con la misma distancia. Esta recomendación no ha sido aceptada.
Por lo que respecta al derecho de elección de servicio especializado y de hospital, apreciamos datos que son indicio de que este derecho no es considerado como debiera, confundiéndose en ocasiones con peticiones de segunda opinión. La interpretación de un cambio de médico como segunda opinión no es extraña y, en ocasiones, puede servir para contrastar un diagnóstico previo de otro servicio, o para evaluar la conveniencia de un tratamiento diferente al inicialmente previsto. Algunos datos son indicios de que determinadas pretensiones podrían ser encauzadas en el marco de una segunda opinión, en lugar de un cambio de hospital.
En una queja sobre autorización para un diagnóstico genético preimplantacional (DGPI) por causas previstas, se ha planteado el problema de una denegación motivada por el deseo del interesado de no conocer su propio estatus genético. Admitir esta opción, siendo legítima desde el punto de vista del paciente, puede sin embargo suponer que se esté aplicando una técnica de diagnóstico que, siendo costosa, pudiera ser innecesaria si no fuese portador del gen. Esta es la razón esencial de la denegación.
No podemos decir que se trate de una decisión arbitraria o carente de fundamento, pues se basa en la falta de certeza sobre si los progenitores tienen o no capacidad de trasmitir una mutación genética que provoque una enfermedad en su descendencia, criterio para poder financiar públicamente el DGPI.
Similares dudas a las que ha suscitado esta queja se han planteado por la Asociación para el Estudio de la Biología de la Reproducción (ASEBIR), con relación a la aplicación del diagnóstico genético a personas con riesgo de padecer la enfermedad de Huntington. Teniendo en cuenta las consideraciones recogidas en su documento, dimos traslado del mismo al Departamento de Salud, para conocer si a tenor de lo expuesto en ellas cabría hacer una nueva evaluación de la petición de financiación.
La administración sanitaria nos comunicó que el informe de ASEBIR resulta serio e interesante y abre algunas opciones para poder compatibilizar el deseo de tener descendencia sana con el de no saber el propio estatus genético del posible portador de enfermedad genética, pero concluía en que la situación planteada requiere de un análisis profundo de los principios y valores en conflicto que permita identificar los cursos de acción más prudentes.
No apreciamos que estemos ante un supuesto para los que la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida, exija una autorización expresa de la Comisión Nacional de Reproducción Asistida, tampoco sería necesario desde la perspectiva de la incorporación de la prestación a la cartera de servicios, puesto que ya lo está. Por ello, sería deseable que la decisión en torno a esta y otras peticiones similares que se puedan suscitar se realice sin perjuicio de lo que resulte del análisis anunciado en el documento mencionado de ASEBIR.
2.3. Asistencia sanitaria
Las situaciones de personas que están a la espera de acceder a determinados tratamientos han estado de nuevo presentes en las quejas que hemos recibido.
Algunas de esas situaciones se han referido a los nuevos tratamientos de la hepatitis C, y su preocupación era la de una demora que pudiera no estar teniendo en cuenta su situación clínica concreta. Los antecedentes que nos aportaron llevaban a considerar que no estábamos ante una denegación de tratamiento propiamente dicha, sino ante la necesidad de determinar el modo en que el tratamiento prescrito por su médico se situaba en el marco del acceso escalonado establecido en la Estrategia terapéutica de priorización para el uso de antivirales. Acceso escalonado que nunca debe posponer el inicio de un tratamiento que sea indemorable. Desde esa perspectiva, el Ararteko consideró que era conveniente que su médico evaluara su situación clínica desde el punto de vista de los criterios de acceso establecidos. De esta manera se dispondría de la específica evaluación de su caso concreto, lo que permitiría situarla en las complicaciones definidas en la Estrategia.
Estas quejas plantearon la falta de información sobre los protocolos de aplicación, aspecto sobre el que pedimos información y se recibió la siguiente respuesta que trasladamos a las personas afectadas: “Los protocolos de tratamiento de los pacientes con Hepatitis C son documentos dinámicos, que están en constante revisión por los Comités de Expertos tanto del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, como del Departamento de Salud del Gobierno Vasco y Osakidetza, y sufren frecuentes adaptaciones y modificaciones. Son documentos de trabajo de los especialistas que hay que adecuar a las condiciones específicas de cada paciente.”
Deducimos que al referirse al dinamismo Osakidetza entiende que es una circunstancia que afecta al acceso solicitado.
La dificultad que tal dinamismo puede suponer para el acceso a la información puede explicar algunas demoras o cautelas. Si es así, parece razonable que la información se ofrezca con una referencia a la consustancial cautela con que su contenido se recoge en el protocolo, fruto de su eventual evolución, pero consideramos que es difícil que justifique una restricción o denegación de acceso.
La falta de agilidad de mecanismos de fijación de precios y financiación de medicamentos da lugar a situaciones en las que las personas afectadas carecen de una información más ágil y transparente de la que reciben, sobre cauces posibles, por ejemplo el de uso compasivo.
De acuerdo con la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios para su uso en el Sistema Nacional de Salud, los medicamentos deberán contar con la autorización de comercialización por parte de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) y tener establecidas las condiciones de prescripción, dispensación y financiación (incluido precio financiado).
Con base en ello, Osakidetza comunicó a un paciente que debido a que el medicamento prescrito objeto de la solicitud, Lenvatinib, era un medicamento no autorizado ni comercializado en España, actualmente carece de financiación en el Sistema Nacional de Salud.
Su pretensión giraba en torno a la posibilidad de que, entretanto la AEMPS autorizara este medicamento, se le informara sobre el acceso al mismo mediante condiciones especiales de uso, de acuerdo con el procedimiento especial contemplado por el Real Decreto 1015/2009, de 19 de junio, por el que se regula la disponibilidad de medicamentos en situaciones especiales. Esta solicitud no había sido respondida. La reflexión que sobre este expediente ha realizado el Ararteko queda recogida en la Resolución del Ararteko, de 3 de diciembre de 2015, por la que se recomienda a Osakidetza que ofrezca al interesado la información que ha solicitado sobre la posibilidad de acceder al medicamento Lenvatinib.
En una situación relacionada con un determinado tratamiento oncológico, hemos podido ver como admitiendo que las circunstancias ocurridas pueden explicar la demora en su aplicación, no deberían ser consideradas como justificación suficiente.
En el análisis que trasladamos a Osakidetza indicamos que es esencial evaluar si las patologías de ésta u otros y otras pacientes, corrieron un riesgo o pérdida de oportunidad como consecuencia de las demoras originadas en el propio centro, en cuyo caso se debieron haber promovido otras actuaciones. Por ejemplo informando sobre las vías alternativas previstas en el Decreto 65/2006 de 21 de marzo, por el que se establecen los plazos máximos de acceso a procedimientos quirúrgicos programados y no urgentes a cargo del sistema sanitario de Euskadi.
Las personas que padecen enfermedades cuya etiología es desconocida y no tienen tratamiento específico, entre ellas las relacionadas con el ambiente como el de la sensibilidad química múltiple, se encuentran con el problema añadido de que han de hacer frente a considerables gastos. Admitiendo que el dato objetivo de la falta de evidencia suficiente en los tratamientos es un obstáculo, ello no debiera cerrar de manera absoluta las puertas a su autorización por parte del Departamento de Salud. Actualmente tramitamos un expediente, abierto aún a la evaluación que se realice por parte de la administración sanitaria sobre aspectos relacionados con la efectividad del tratamiento propuesto por el paciente tras una segunda opinión debidamente autorizada.
2.4. Listas de espera
En varias quejas sobre el tiempo de espera para una intervención quirúrgica hemos visto que en el momento de su queja el tiempo transcurrido era superior a 180 días. En la respuesta a sus reclamaciones ante el servicio de atención al paciente, se les comunicó que se había dado traslado de su situación al servicio correspondiente y que en la carta de derechos y obligaciones se recoge que las listas de espera deben reflejar las prioridades de urgencia médica y tiempos de espera, con criterios de equidad.
Si bien las quejas quedaron encauzadas a raíz de su tramitación, hemos indicado a Osakidetza que en tales situaciones sería útil que, cuando se cumplen las condiciones, se informe igualmente sobre el cauce previsto en el Decreto 65/2006, de 21 de marzo, para procedimientos quirúrgicos programados y no urgentes, cuando supera esos 180 días.
Esta queja fue planteada por una persona pendiente de una intervención de traumatología, en el Hospital de Basurto. Planteaba igualmente que, entretanto, su situación laboral era de incapacidad temporal.
Alguna queja por una espera que, a tenor de la información recibida del servicio de atención sería superior a seis meses, planteó además otra circunstancia -la situación de incapacidad temporal- que aunque no es propiamente clínica, debemos considerarla legítima. Si bien se encauzó la queja y fue intervenido en un tiempo inferior al inicialmente previsto, aprovechamos para recoger este aspecto, en tanto que una asistencia más ágil puede contribuir a que la situación de incapacidad se reduzca.
2.5. Funcionamiento
Merece ser citada de nuevo en este apartado la falta de agilidad de mecanismos de fijación de precios y financiación de medicamentos y la falta en ocasiones de una información mejor, sobre cauces como el de uso compasivo.
Mencionamos en este apartado una queja que, aunque relacionada con un tiempo de espera superior a 123 días para una intervención preferente, expresaba que había consultado en su carpeta de salud donde sólo se recogía el tiempo de su espera, no la fecha prevista de su intervención.
Si bien las circunstancias en que Osakidetza fundamentó la posposición de su intervención tienen que ver con la necesidad de atender otro casos más graves, en nuestra resolución indicamos que era obligado tener en cuenta los motivos de esta queja: uno la falta de información sobre una previsión de su intervención, ahora comunicada al hilo de su queja (tampoco su carpeta ciudadana ofrecía información), y otra, la aparente inadecuación del carácter preferente recogido en la solicitud de lista de espera con los días reales de espera.
Una persona residente en Errenteria, Gipuzkoa, que padece esclerosis múltiple y tiene implantada una bomba de infusión intratecal de Baclofeno para la espasticidad, planteó la dificultad que le supone acudir periódicamente al Hospital de Cruces (cada 40 días) para la carga correspondiente del mencionado medicamento Baclofeno.
La Dirección Gerencia de la OSI Donostialdea entiende que actualmente no es posible asumir este tratamiento, “...dado que en el Hospital Universitario Donostia no disponen del tratamiento con Baclofeno intratecal prescrito al paciente para tratar su espasticidad, ya que sólo está disponible en el Hospital Universitario de Cruces”.
La respuesta no ofrece más información para conocer si el hecho de que el tratamiento con baclofeno intratecal sólo esté actualmente disponible en el Hospital Universitario de Cruces, tiene que ver con la exigencia de una actividad mínima para tener la pericia suficiente en su manejo. Esto conllevaría la imposibilidad de garantizar actualmente una atención adecuada, por no poder cumplir ese criterio el Hospital Donostia.
La administración intratecal debe realizarse en centros hospitalarios con experiencia específica y con estrecha supervisión por médicos debidamente calificados. Criterio recogido por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, que para este medicamento contempla que la implantación y el ajuste de la dosis del tratamiento por vía intratecal se debe realizar en el hospital bajo estrecha supervisión médica por médicos debidamente cualificados en centros con experiencia específica a fin de garantizar el seguimiento continuo de los pacientes.
De lo expuesto deducimos que entre los criterios que también se han de cumplir para este tratamiento se encuentra el de la actividad, la pericia, es decir, el número de tratamientos que debe realizarse al año para una atención adecuada. De ser así, en la medida en que, en el ámbito de referencia del Hospital Universitario Donostia, la actividad previsible lo permita, se debería procurar la oferta de este tratamiento en dicho centro.
Por lo que respecta a la tramitación de expedientes de responsabilidad patrimonial, hemos recibido nuevas quejas por la duración de su tramitación. No pretendemos ser ajenos a la complejidad que el análisis y la tramitación de estos expedientes puede tener, pero la amplia superación del plazo previsto en el ordenamiento nos lleva a mencionarlo.
2.6. Salud pública
Dos de las quejas recibidas han estado relacionadas con el cumplimiento de las limitaciones establecidas para el consumo de tabaco en determinados espacios.
Una de ellas relacionada con el consumo en espacios específicos como galerías comerciales y otra porque se fumaba en el estadio de fútbol al que se refería la queja. Nuestro análisis sobre esta última queda recogido en la Resolución del Ararteko de 8 de mayo de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Salud que responda a una denuncia con relación al cumplimiento de lo previsto en el art. 23.2 e), de la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias de manera que en las instalaciones deportivas al aire libre, aunque no se desarrollen actividades prioritariamente dirigidas a menores, sólo se pueda fumar en el espacio o localidades específicamente habilitados para ello.
Sobre la base de que se tramita el proyecto de ley de adicciones que incidirá en la materia, esta recomendación no ha sido aceptada.
No nos parece fundamentado ese motivo, pues la opción elegida en el proyecto se decanta a favor precisamente de la limitación que se recoge en la vigente Ley en se basa nuestra recomendación. Incluso la opción recogida en el proyecto va más allá. Por ello comunicamos al Departamento de Salud que no podíamos compartir su decisión.
3. Contexto normativo y social
Se ha aprobado el Decreto 147/2015, de 21 de julio, por el que se aprueba la Declaración sobre Derechos y Deberes de las personas en el sistema sanitario de Euskadi, norma que sin embargo ha sido recurrida por el Ministerio de Sanidad Servicios Sociales e Igualdad.
En informes anteriores, con base en las consideraciones que recogimos en la Recomendación General del Ararteko 8/2013, de 24 de setiembre, pedíamos la revisión del límite de un año de empadronamiento establecido en el Decreto 114/2012, de 26 de junio, de manera que sea posible el acceso efectivo a la asistencia sanitaria de las personas que no tienen la condición de aseguradas ni beneficiarias del Sistema Nacional de Salud.
Aunque las cautelas de una eventual impugnación de la norma de adecuación aducidas por el Departamento de Salud no sean caprichosas, muestra de ello es la antes mencionada impugnación del Decreto 147/2015, desde el punto de vista de nuestras funciones propugnamos la superación del límite de empadronamiento de un año, pues siguen vigentes las circunstancias que lo demandan. Hemos mencionado esas circunstancias al inicio de esta área al referirnos a las quejas de personas extranjeras en estancia irregular.
La herramienta de una Instrucción no ofrece igual seguridad jurídica a la que sus destinatarios tendrían en el marco de una disposición general, por ello entendemos que no se debe abandonar la vía de una adecuación del repetido Decreto. Aun admitiendo que puedan plantearse modalidades técnicas específicas, el derecho a la asistencia sanitaria debería extenderse a este colectivo cuando se constate la residencia efectiva en el territorio.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
La queja individual sigue siendo la fuente principal de nuestra actuación en esta área.
4.1. Actuaciones de oficio
En el informe del pasado año mencionamos que abrimos un expediente para conocer los criterios de actuación que se tienen en cuenta para cubrir las necesidades que se suscitan con ocasión de las bajas de personal sanitario en los centros de salud y hospitales.
Al analizar esta materia se pueden distinguir dos aspectos: uno el modo de cubrir las bajas, y otro qué tiempo de duración de esa baja se tiene en cuenta para promover su sustitución. Nuestra intervención se ha centrado principalmente en el segundo de estos dos aspectos, buscando por tanto conocer los criterios de sustitución, no de vacantes, sino de bajas temporales por enfermedad.
Dando por sentado que la asistencia de las y los pacientes, entendida ésta desde un punto de vista clínico, no queda en principio afectada por motivo de una baja temporal de las o los profesionales que le hubieran atendido, al abrir este expediente tuvimos en cuenta que los estándares de calidad no han de responder únicamente a indicadores clínicos. Para el buen funcionamiento de un servicio no es indiferente que la sustitución de personal sanitario se realice a partir del segundo día de baja, que seis o diez días después.
No existe un criterio corporativo que permita determinar a partir de qué día se deben cubrir las bajas, lo que lleva a pensar que los utilizados por una y otra organización de servicios son diferentes. No se nos han aportado datos sobre cuáles son los utilizados en los diversos centros, pero se nos ha informado que se ve conveniente establecer criterios que tengan consideración de estándares mínimos para la cubrir bajas por incapacidad temporal. Con carácter previo, se negociarán diversos aspectos en materia de contratación temporal en la Mesa sectorial de sanidad.
Confiamos en que tales criterios tengan en cuenta que una demora excesiva en la cobertura de bajas por enfermedad del personal, puede conllevar una mayor carga para quienes entretanto asumen sus funciones. Podría igualmente afectar a la calidad asistencial del servicio donde se originan las bajas.
Algunas personas aseguradas o beneficiarias del sistema público de salud se han encontrado con que se les ha facturado el coste de la asistencia de sus lesiones, causadas por un percance o accidente provocado por un vehículo, supuesto en que el causante está obligado a estar asegurado. Como es sabido, la ley autoriza en estos casos a repercutir el coste de la asistencia prestada.
Las actuaciones que hemos realizado sobre estas quejas nos muestran que esta facturación no es una actuación aislada sino que obedece a un criterio general que Osakidetza considera correcto.
En la respuesta a la actuación de oficio que hemos abierto este año, Osakidetza nos ha comunicado que su criterio de actuación es el siguiente:
“1. En el caso de los pacientes que se indica en el escrito, el derecho a la asistencia ha sido proporcionado desde Osakidetza, no habiendo sido negado en ningún caso.
2. Todo derecho conlleva una obligación, obligación que en los accidentes de tráfico consiste en suministrar la información requerida por Osakidetza, ya que al tratarse de un accidente de tráfico, existe un Tercero Obligado al Pago”.
A juicio del Ararteko, esta facturación del coste de su asistencia a personas que tienen la condición de aseguradas del sistema público de salud adolece de falta de soporte normativo para justificarla.
Toda acción de la administración, como en este caso es el establecimiento de una obligación en función de la cual se factura el coste de una asistencia, debe estar justificada en una norma previa, es una exigencia que deriva del principio de legalidad. Es decir, debe existir una norma que origine la obligación aludida por Osakidetza, que atribuya a dicho organismo la posibilidad de exigir su cumplimiento.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Situados aún en el marco ineludible que es la reforma del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, su aplicación no está siendo fácil en un contexto donde topamos con un ejercicio compartido de competencias: por un lado administración competente para reconocer la condición de persona asegurada o beneficiaria de la sanidad pública (Estado), y, por otro, la administración competente para materializar dicha asistencia (Gobierno Vasco).
A ello debemos añadir la toma en consideración de decisiones adoptadas por una tercera administración distinta a las sanitarias (INSS o Departamento de Salud) con relación a permisos de residencia en sus diversas modalidades. El ordenamiento prevé que su otorgamiento requiere la acreditación de disponer de medios suficientes y aseguramiento sanitario. Esa presunción basada en una previsión normativa no siempre responde a la realidad, pero se aplica sin una comprobación efectiva de las circunstancias.
Las decisiones denegatorias del derecho al aseguramiento, cuando tienen que ver con personas con autorización de residencia por razón de reagrupamiento familiar, están siendo cuestionadas. El problema persiste, a pesar de algunos fallos en los que las demandas del INSS son desestimadas, al considerar que el Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud (desarrollo del Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril) reconoce el derecho en los términos de sus artículo 2 y 3 y anula en consecuencia la denegación del INSS.
13 SEGURIDAD
1. El área en cifras
En 2015 se han presentado 83 quejas escritas en el área de Seguridad, lo que supone un 4,12% del total de las que el Ararteko ha registrado en este periodo. Atendiendo a las administraciones públicas y a las subáreas a las que han afectado, su distribución ha sido:
Por administraciones:
• Administración local ....................50
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ............................30
Por subáreas:
• Tráfico ..........................................50
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ...........17
• Derechos ciudadanos .....................8
• Otros aspectos ...............................3
• Seguridad ciudadana ......................3
• Juegos y espectáculos .....................2
A la fecha de cierre del informe, las quejas tramitadas este año se encontraban en la siguiente situación:
Además, hemos tramitado 3 expedientes de oficio, correspondientes a la subárea de centros de detención.
Las administraciones que más quejas han recibido este año han sido el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao, lo que es una constante en los últimos años. Las quejas han afectado también a los Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz, y en menor medida a otros ayuntamientos.
Al igual que en años precedentes, las cifras que se ofrecen en este apartado no recogen las quejas en las que el Ararteko no ha podido intervenir por encontrarse en alguno de los supuestos legales de rechazo o pertenecer al ámbito competencial del Defensor del Pueblo, o de otras defensorías.
Las administraciones han corregido su actuación en varias de las quejas que hemos concluido este año en las que habíamos apreciado una actuación incorrecta.
En general, las administraciones han cumplido de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko. No obstante, seguimos encontrando dificultades para desarrollar nuestra labor. Los problemas más frecuentes continúan siendo la falta de respuesta a las cuestiones por las que nos interesamos y la demora en proporcionarnos la información, a los que se añade el de no facilitar la documentación que requerimos. En la Resolución del Ararteko de 10 de noviembre de 2015, se describen algunos de los problemas indicados. Este año son varias las quejas en las que las administraciones no han respondido a nuestras recomendaciones ni nos han informado de cuál es su disposición al respecto, lo que nos ha obligado a entender que no las han aceptado. En concreto, el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco no ha dado respuesta a la recomendación que le formulamos en 2014 con relación a la prevención y control de la elaboración de perfiles raciales en la Ertzaintza (Resolución del Ararteko de 10 de diciembre de 2014), ni a la que le hemos formulado este año para que revise los criterios de actuación de dicho cuerpo policial respecto a los clubes sociales de cannabis (Resolución del Ararteko de 9 de febrero de 2015). El Ayuntamiento de San Sebastián tampoco ha contestado a dos recomendaciones que le hemos dirigido para que revise la Ordenanza del Servicio Municipal de Estacionamiento Regulado (Resolución del Ararteko de 9 de marzo de 2015), y para que revoque el acto de retirada y la autorización de desguace de un vehículo (Resolución del Ararteko de 17 de septiembre de 2015). El Ayuntamiento de Barakaldo no ha respondido a dos recomendaciones relativas a la retirada de vehículos estacionados en zona OTA sin título habilitante (Resolución 2015R-2514-12 del Ararteko, de 13 de abril de 2015 y Resolución 2015R-421-13 del Ararteko, de 13 de abril de 2015). El Ayuntamiento de Getxo tampoco ha contestado a una recomendación para dejar sin efecto una sanción por una infracción a la normativa de tráfico (Resolución del Ararteko de 27 de mayo de 2015), ni a la valoración que le hemos trasladado en el mismo sentido con relación a otras dos sanciones, también de tráfico, por entender que las notificaciones no habían sido debidamente practicadas. La falta de respuesta en algunos de estos casos se suma a una falta de información previa sobre aspectos por los que nos habíamos interesado para poder valorar las quejas.
2. Quejas destacadas
2.1. Derechos ciudadanos
Las quejas que hemos tramitado en 2015 se refieren fundamentalmente al ejercicio de la función policial, respecto del que se siguen planteando cuestiones similares a las de otros años, que resumimos en el apartado 5.2.
La Resolución del Ararteko de 10 de noviembre de 2015, que hemos reseñado en el epígrafe anterior, valora una queja en la que se suscitan varias de esas cuestiones. En la queja se reprochaba a un agente de la Ertzaintza que no hubiera permitido presenciar una actuación policial a unos viandantes que desconocían que se trataba de una intervención policial, ya que la estaban llevando a cabo agentes no uniformados. Uno de los viandantes fue denunciado por desobedecer a los agentes, lo que negaba y relacionaba con el hecho de que se hubiera interesado por lo que estaba sucediendo. La resolución analiza, asimismo, la cuestión relativa a la gestión policial de la participación ciudadana en el espacio público, recordando que no puede limitar el ejercicio de derechos fundamentales, como la libertad deambulatoria, más allá de lo estrictamente necesario, y que las limitaciones de derechos tienen que motivarse y la motivación quedar debidamente documentada.
Cabe destacar, asimismo, la intervención que hemos realizado respecto a los mensajes xenófobos y símbolos nazis aparecidos a comienzos de año en la sede de una asociación de Vitoria-Gasteiz que trabaja en el ámbito de la inmigración, para conocer las actuaciones que la Ertzaintza y la Policía Local de Vitoria-Gasteiz habían llevado a cabo con relación al esclarecimiento de los hechos, así como las medidas que dichos cuerpos policiales habían adoptado para garantizar la seguridad de los miembros de la asociación y el legítimo ejercicio de sus derechos. Aun entendiendo, a la vista de la información que el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz nos facilitaron, que carecíamos de base para poder cuestionar las actuaciones de ambos cuerpos policiales, consideramos que tenían que realizar un seguimiento coordinado del caso, al amparo de las competencias que el ordenamiento jurídico les otorga para proteger el libre ejercicio de los derechos y prevenir la comisión de infracciones penales. Desgraciadamente, los hechos se repitieron en el mes de noviembre, lo que nos ha obligado a plantear nuevamente el asunto.
Las quejas recibidas en 2015 relacionadas con los derechos ciudadanos han suscitado también otras cuestiones destacadas, como el traslado policial de un menor al lugar de un robo, en tanto que sospechoso, para poder ser identificado por un testigo, sin informar a sus progenitores y a la Fiscalía de Menores, ni aclarar en calidad de qué se efectuó el trasladó y las normas que ampararon esa actuación. Se ha cuestionado, asimismo, una intervención policial con un ciudadano que padecía una enfermedad mental crónica de la que estaba siendo tratado, en la que este resultó lesionado y fue trasladado a un centro hospitalario, donde fue ingresado involuntariamente, porque se consideraba que la actuación inicial de los agentes había sido determinante en el curso posterior de los acontecimientos. Es también reseñable una queja en la que se reprochaba a una patrulla, que acudió en auxilio de un varón que se encontraba tendido en la escalera del inmueble donde residía, gravemente herido y con la cara ensangrentada, que hubiera confundido el grave estado de salud que presentaba el ciudadano con una situación de embriaguez, le hubiera introducido en su domicilio y le hubiera dejado solo, acostado en la cama, sin solicitar asistencia sanitaria ni informar a su familia del estado que presentaba.
Este año hemos finalizado nuestra actuación en una queja del pasado año, recomendado al Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco que adecúe los criterios de actuación de la Ertzaintza respecto a los clubes sociales de cannabis a la doctrina jurisprudencial sobre el consumo compartido y establezca criterios claros en este ámbito (Resolución del Ararteko de 9 de febrero de 2015). Con posterioridad a la recomendación, el Tribunal Supremo anuló la sentencia 42/2014, de 16 de junio de la Audiencia Provincial de Bizkaia, que citábamos en dicho documento (sentencia 484/2015, de 7 de septiembre de 2015, de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo). A nuestro modo de ver, la sentencia no altera la valoración que realizamos en la recomendación, ya que mantiene la doctrina de la atipicidad penal del consumo compartido, reconoce que esa doctrina es de aplicación al cultivo compartido y remite la determinación de la tipicidad o atipicidad penal de esas actuaciones a la valoración de cada caso, para lo cual ofrece algunos indicadores. La sentencia tiene un voto particular en el que se considera que la Sala tendría que haber establecido límites claros que sirvan de guía para la persecución y sanción penal de estas conductas, lo que, a juicio de los firmantes, permitiría acabar con la indefinición e inseguridad jurídica actuales y evitaría desigualdades derivadas de la aplicación de criterios dispares. En el voto particular se señalan los criterios que, según los magistrados que lo suscriben, pueden complementar la doctrina de la sentencia mayoritaria, con el fin de garantizar la seguridad jurídica. La doctrina establecida en la sentencia citada ha sido reiterada en otras sentencias posteriores del mismo tribunal (sentencias de 5 de octubre y de 9 de diciembre de 2015).
Las quejas que hemos tramitado este año muestran que siguen sin cumplirse muchos de los mecanismos preventivos y de control que esta institución ha propuesto para evitar extralimitaciones y poder descubrirlas en el caso de que se produzcan, recogidos principalmente en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre. En el apartado 4.3 siguiente reseñamos algunas de esas carencias.
2.2. Juegos y espectáculos
Al igual que en años precedentes, son muy pocas las quejas que hemos recibido en este ámbito material. No obstante, este año tenemos que destacar una queja que plantea elincumplimiento de las medidas de autoprotecciónexigidas legalmente en los eventos que organiza el Ayuntamiento de Iruña de Oca en el frontón municipal. La cuestión fue sometida ya a nuestra consideración en el año 2013. En esa ocasión, el Ayuntamiento se comprometió a adoptar medidas para dar una respuesta a la situación, lo que nos llevó a entender que el problema había quedado encauzado. El interesado nos ha manifestado que no se han producido avances significativos, pese al tiempo transcurrido desde la intervención anterior, y que el Ayuntamiento tampoco había seguido nuestras indicaciones para garantizar la seguridad en los eventos que pudieran celebrarse mientras las medidas que había previsto adoptar no se llevasen a efecto. Con ocasión de la nueva queja, el Ayuntamiento nos ha comunicado que ha aprobado el Proyecto Técnico de Actividad, pero no ha concretado cuáles son las medidas que ha previsto adoptar a partir del proyecto y cuál es el calendario previsto de aplicación de tales medidas. Tampoco ha concretado cuáles son las actuaciones menores que, según nos ha expresado, ha realizado. Ni nos ha informado acerca de si se están cumpliendo las obligaciones de autoprotección que exige el Decreto 277/2010, de 2 de noviembre, de si siguen realizándose en el frontón municipal actividades sometidas a la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, y de cómo está garantizando, en su caso, el cumplimiento de las exigencias legales de seguridad que esa norma y el decreto mencionado establecen. A la fecha de cierre del informe estábamos aún a la espera de que el Ayuntamiento nos aclarase esos extremos y nos proporcionase una copia del Proyecto Técnico de Actividad.
2.3. Seguridad ciudadana
Las quejas de este año hacen referencia principalmente a la falta de seguridad, asociada a la reiteración de robos en un comercio, y al régimen sancionador, respecto del que se ha planteado cuestiones relacionadas con la tramitación del procedimiento y con la ejecución de las sanciones.
Cabe reseñar una queja contra una sanción del Ayuntamiento de Bilbao, de la que la reclamante no había tenido conocimiento. Tampoco había tenido conocimiento del procedimiento sancionador ni del procedimiento ejecutivo tramitado para hacer efectiva la sanción hasta que el Ayuntamiento le embargó una cuenta bancaria de su titularidad por una parte de la deuda. La reclamante solicitó nuestra intervención para que el Ayuntamiento acordase el aplazamiento o fraccionamiento del pago de la sanción, ya que el embargo la había colocado en una situación económica crítica que la había dejado sin recursos incluso para cubrir sus necesidades básicas, como la ali
mentación, y no le permitía hacer frente en un único pago a la cantidad que aún tenía pendiente de abonar ni soportar un nuevo embargo en cuantía similar a la que se le había embargado. De la documentación que nos aportó, dedujimos que el acuerdo de iniciación del procedimiento no había sido debidamente notificado, por lo que carecía de validez para iniciar el procedimiento e invalidaba los actos subsiguientes y el propio procedimiento de apremio tramitado para ejecutar forzosamente la sanción. El Ayuntamiento analizó la cuestión que planteaba la queja teniendo en cuenta esta perspectiva, como le indicamos, y dejó sin efecto la sanción.
2.4. Tráfico
En 2015 hemos recibido varias quejas que cuestionan la exclusión del régimen de residentes en zona OTA de Bilbao de los vehículos de residentes que poseen características técnicas similares a las de las categorías que la Ordenanza de Tráfico y Aparcamiento (TAO/OTA) incluye en dicho régimen y responden también a los mismos criterios de utilización como vehículos de uso particular, lo que sucede en el caso de determinadas furgonetas. La exclusión se funda en que los vehículos están clasificados según la normativa de tráfico en categorías no recogidas en la Ordenanza. También se ha cuestionado la exigencia que establece la Ordenanza de no disponer de un vehículo en propiedad para poder obtener el distintivo de residente con vehículo de empresa. Las explicaciones que nos ha ofrecido el Ayuntamiento de Bilbao no justifican, a nuestro modo de ver, la exclusión de las furgonetas citadas ni la de los vehículos de empresa que cumplen los mismos criterios de utilización que los que se benefician de él y se encuentran sujetos a la misma necesidad de sus titulares de estacionarlos cerca del domicilio. Debido a ello, hemos indicado al Ayuntamiento que tendría que analizar la viabilidad de extender el régimen de residentes a todos aquellos vehículos que cumplan los criterios generales en los que se fundamenta la actual delimitación de vehículos beneficiarios y la finalidad que se persigue con la articulación de dicho régimen, aunque no pertenezcan formalmente a las categorías establecidas, y de que las personas residentes que tienen asignado un vehículo de empresa y disponen de un vehículo particular puedan optar por uno u otro vehículo para beneficiarse del régimen de residentes, pero el Ayuntamiento no ha aceptado esta valoración.
La cuestión relativa a la exclusión del régimen de residentes de las furgonetas que cumplen los mismos criterios de utilización que los vehículos que se benefician de dicho régimen, se encuentran sujetas a la misma necesidad de sus titulares de estacionarlas cerca del domicilio y tienen unas características técnicas similares a aquellos ha sido analizada en la recomendación que hemos dirigido este año al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para que extienda el régimen de residentes previsto en la Ordenanza del Servicio Municipal de Estacionamiento Regulado a tales vehículos. En la recomendación se encuentra recogida nuestra posición al respecto en el sentido que hemos expresado anteriormente (Resolución del Ararteko de 9 de marzo de 2015).
Este año hemos concluido la tramitación de dos quejas relativas a la retirada de la vía pública de sendos vehículos estacionados en zona OTA sin el distintivo que autorizaba el estacionamiento, recomendando al Ayuntamiento de Barakaldo que devuelva la tasa de retirada que las personas afectadas tuvieron que abonar para recuperar sus vehículos (Resolución 2015R-2514-12 del Ararteko, de 13 de abril de 2015, y Resolución 2015R-421-13 del Ararteko, de 13 de abril de 2015). Entendemos que para poder acordar la retirada de los vehículos por el motivo señalado es preciso que la medida sea adecuada para lograr en el caso concreto la finalidad de rotación y reparto equitativo de los aparcamientos, así como la fluidez del tráfico rodado, y que respete el principio de proporcionalidad, lo que no se acreditó en los supuestos que fueron objeto de las quejas.
Por lo demás, una parte importante de las quejas que hemos tramitado en 2015 se han referido, como en años precedentes, al régimen sancionador y han planteado principalmente problemas relacionados con el procedimiento, respecto del que se han suscitado temas recurrentes, como el modo de realizar las notificaciones, la prueba de las infracciones y la utilización de fórmulas estandarizadas. La falta de prueba de la infracción ha sido el fundamento de la recomendación que hemos dirigido al Ayuntamiento de Getxo para que deje sin efecto una sanción (Resolución del Ararteko de 27 de mayo de 2015).
Se ha suscitado también el problema de las notificaciones indebidamente realizadas en ámbitos distintos al sancionador, como el de la retirada y desguace de un vehículo, que se encuentra en la base de la recomendación que hemos dirigido al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para que revoque dichos actos y tramite de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial para determinar si procede indemnizar al interesado por la destrucción del vehículo (Resolución del Ararteko de 17 de septiembre de 2015). En la recomendación se analizan también otras cuestiones relacionadas con las garantías del procedimiento, como la motivación y la formalización de los actos administrativos, y con los requisitos necesarios para poder proceder al desguace.
Las administraciones afectadas han corregido su actuación en varias de las quejas que hemos tramitado en las que se había producido una actuación incorrecta. Es el caso, por ejemplo, de una sanción por exceso de velocidad en la que se había tenido en cuenta un límite genérico de velocidad que no se correspondía con el de la vía por el que circulaba el vehículo sancionado.
3. Contexto normativo
En 2015 se han promulgado varias normas que afectan a esta área, entre las que cabe destacar la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que ha resultado muy controvertida por establecer importantes limitaciones a derechos fundamentales, como el de reunión y la libertad de expresión, y ha sido objeto de dos recursos de inconstitucionalidad, así como la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre, que ha modificado, entre otros preceptos, el artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para reforzar las garantías de la detención. Cabe citar, igualmente, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y el Real Decreto 1055/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de Conductores.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Expedientes de oficio
Las actuaciones de oficio que hemos tramitado en 2015 se han dirigido principalmente a verificar la situación de los centros de detención y las prácticas relacionadas con la detención. En el apartado 4.4 siguiente se ofrece un resumen de dichas actuaciones.
4.2. Seguimiento de informes extraordinarios
Las visitas a los centros de detención y la información recabada durante la tramitación de las quejas nos han permitido realizar el seguimiento de los dos informes extraordinarios vinculados a esta área: “Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza”(1991) e “Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao)” (informe anual de 1998, capítulo I.1, apartado 1.6).
Nuestra valoración del cumplimiento del informe “Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza” está resumida en el apartado 4.4 siguiente.
Como hemos puesto de relieve en otras ocasiones, muchas de las recomendaciones del informe “Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao) tienen un alcance general que las hace extensibles a los demás cuerpos policiales incluidos en nuestro ámbito de intervención con independencia de la zona en la que actúen. Partiendo de esta consideración, continuamos apreciando incumplimientos de algunas de esas recomendaciones, como las relacionadas con la actitud de los agentes ante la presencia de testigos, su respuesta ante las expresiones de discrepancia y ante la solicitud de su número de identificación profesional, la negativa a facilitar dicho número, el trato, la justificación de las identificaciones y la información que se ofrecen sobre los motivos de la actuación policial [recomendación específica 8ª].
4.3. Seguimiento de recomendaciones generales
Las quejas que hemos tramitado este año y las visitas a los centros de detención nos han permitido realizar el seguimiento de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, en la que se encuentran recopiladas la mayor parte de las recomendaciones que el Ararteko ha ido formulado en el área de Seguridad desde el comienzo de su andadura.
Seguimos constatando carencias importantes en las investigaciones internas de las actuaciones policiales (apartado II.1.1). La insuficiencia de la investigación y la falta de investigación son algunos de los problemas que persisten. También constatamos que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
Continúa sin cumplirse por completo la recomendación que hemos formulado para que los funcionarios policiales muestren en el uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V). Tenemos que seguir insistiendo en que el número tiene que ser visible sin ninguna duda desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes.
Observamos carencias importantes en la motivación de las actuaciones policiales limitativas de derechos y en el modo en que se documenta la motivación (apartado II.1.3). Hay que reiterar que no resultan aceptables fórmulas genéricas, como “seguridad ciudadana”, ya que no permiten conocer los motivos concretos de la actuación ni valorarla.
Seguimos detectando también situaciones de incumplimiento respecto al establecimiento de mecanismos preventivos y de control,principalmente en lo que concierneal uso de la fuerza y su control interno, el contenido de los atestados y de las denuncias administrativas para que reflejen con fidelidad los hechos que los motivan, la contradenuncia y el control de las quejas que reciben los agentes (apartados II.2.1, II.2.3, y II.1.2).
Las visitas a los centros de detención nos han permitido, igualmente, realizar un seguimiento del apartado III de la recomendación general citada y de las que formulamos en la Recomendación General “La diligencia de registro personal en las dependencias policiales” (informe anual de 2001). En el epígrafe 4.4 recogemos sintéticamente el resultado de ese seguimiento.
En la subárea de Tráfico seguimos constatando que la motivación que se recoge en los procedimientos sancionadores no cumple siempre las exigencias que señalamos en la recomendación “La tramitación conforme a modelos preestablecidos de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial: algunos problemas relacionados con el derecho de defensa” (informe anual de 2003).
4.4. Visitas de inspección
En 2015 hemos visitado los centros de detención de la Ertzaintza de Muskiz y de la Policía Local de Erandio. Las instalaciones de Muskiz son, en general, adecuadas para la función que tienen asignada, aunque carecen de dependencias específicas para la custodia de menores, como exige la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero (art. 17.3), lo que es una constante en la práctica totalidad de los centros de detención de la Ertzaintza que hemos visitado. Las instalaciones de la Policía Local tampoco disponen de las dependencias citadas y tienen, además, otras carencias importantes que las hacen, en nuestra opinión, inapropiadas para la función que desempeñan. Al parecer, existe un proyecto de reubicación de las dependencias en otro edificio, que solucionaría los actuales problemas.
Ambos centros presentaban el día de la visita unas condiciones de limpieza y mantenimiento aceptables.
Los dos centros cuentan con un sistema de videograbación de la detención. En la Ertzaintza el sistema parece responder básicamente al modelo que analizamos en el informe anual de 2006 (capítulo I, apartado 7.1), entendiendo que no cumplía todas las condiciones que, a nuestro modo de ver, tiene que poseer este mecanismo para ser eficaz, en los términos que señalamos en la Recomendación 81/1999, de 6 de octubre (informe anual de 1999, capítulo II, apartado 7.2). No obstante, presenta la particularidad de que incluye la grabación en imágenes de la entrevista reservada, lo que no garantiza la privacidad y confidencialidad que es consustancial a esta actuación. El centro de la Policía Local tampoco se adecúa por completo a la recomendación y su sistema está, además, sometido a la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las fuerzas y cuerpos de seguridad en lugares públicos, lo que no resulta procedente. Ninguno de los centros ha incorporado, en general, las nuevas propuestas sobre la videograbación de las detenciones, que hemos recogido en el “Estudio sobre el sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora” (informe anual de 2010) y en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado III.8). Tampoco garantizan la conservación del material grabado durante el límite máximo de prescripción de las posibles responsabilidades administrativas y penales que pudieran derivarse de las actuaciones grabadas, ni tienen en cuenta a estos efectos el plazo de intervención de instituciones de garantía de derechos humanos, como la del Ararteko, lo que se aparta de los criterios que propugnamos y limita el carácter garantista de este mecanismo.
En el centro de la Policía Local los agentes que practican la detención son, por regla general, los mismos que trasladan a la persona detenida a las dependencias policiales y realizan su registro corporal en dichas dependencias, lo que se justifica en la insuficiencia de recursos. En dos de las detenciones que consultamos en el centro de la Ertzaintza tampoco se había seguido el criterio de que sean distintos los agentes que practican la detención, instruyen el atestado y realizan el registro corporal y la custodia (apartado III.2 y 5 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre).
El Libro de la Detención en la Policía Local es manual. Aunque cada hoja corresponde a una detención, no tiene carácter anual, por lo que no permite conocer el número anual de detenciones en cada momento mediante una simple consulta a la última detención, como es aconsejable. Tampoco registra las principales actuaciones de la detención, aunque algunas de las que no están registradas constan en otros registros y documentos relacionados con la detención.
Las detenciones que verificamos en los dos centros estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables, aunque apreciamos algunas disfunciones. Ello nos obliga a recordar que debe reflejarse con la máxima fidelidad y precisión de detalles cómo se ha desarrollado la detención, evitarse las discordancias y articular medidas que permitan conocer y corregir los posibles errores que se puedan producir en este ámbito (apartados III.6 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre)
Las actas de información de derechos que consultamos en los dos centros no cumplían las exigencias del artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, ya que informaban de la calificación jurídica de los hechos que habían motivado la detención, no de los propios hechos, lo que en los centros de detención de la Ertzaintza es una práctica sobre la que venimos llamando la atención cada año, que sigue sin corregirse. En el centro de la Ertzaintza las actas se han adecuado a la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre, que ha incorporado al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/48/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, modificando, entre otros preceptos, el artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para reforzar las garantías de la detención. No obstante, el nuevo modelo de acta no satisface las exigencias de la ley en lo que se refiere a la información que contiene respecto al procedimiento para solicitar la asistencia jurídica gratuita y a las condiciones para obtenerla, así como respecto a la renuncia al derecho a la asistencia letrada en los supuestos en los que procede. Tampoco se permite a la persona detenida conservar en su poder el acta mientras dura la detención, como exige la ley orgánica citada, ya que se le retira el documento una vez informada de los derechos y no se le vuelve a entregar hasta que finaliza la detención. La Policía Local no estaba aplicando aún las previsiones mencionadas, que entraron en vigor el día 1 de noviembre de 2015, ni había adecuado los modelos de actas de información de derechos a la nueva regulación.
En la Policía Local el modelo de acta que se toma como referencia no deja constancia después de cada derecho de si la persona detenida ha comprendido el derecho en cuestión. El modelo no está disponible en idiomas extranjeros, respecto de los cuales tampoco se dispone de un sistema de traducción e interpretación que garantice el derecho de las personas detenidas extranjeras que no comprendan la lengua oficial de la actuación a ser asistidas por un intérprete (Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre y apartado III.2 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre).
En ninguno de los dos centros se proporciona a la persona detenida en el mismo acto de la detención un documento que recoja la información que se le proporciona verbalmente en ese momento sobre sus derechos. Tampoco se proporciona asistencia letrada a la persona detenida desde el primer momento de la detención en los términos que señalamos en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartados III.1 y III.2).
En el centro de la Ertzaintza solo se deja constancia con carácter general del tipo de registro corporal que se ha realizado, sin detallar en qué ha consistido exactamente y los motivos por los que se ha practicado de esa forma, salvo que el registro se realice con desnudo integral. En el caso de la Policía Local no se deja constancia de cómo se ha realizado ni de los motivos por los que se ha practicado de una u otra forma. Ambas formas de proceder se apartan de nuestras recomendaciones (apartado III.5 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre y “La diligencia de registro personal en las dependencias policiales”).
En dos de las detenciones de la Ertzaintza cuyos registros verificamos las detenciones se habían prolongado durante varias horas, después de que hubieran concluido las diligencias policiales, lo que se justificó en razones organizativas ajenas a la propia Ertzaintza, relacionadas con los horarios habilitados para la puesta a disposición judicial de las personas detenidas. En otra de las detenciones la orden judicial cuyo quebrantamiento la había motivado no estaba vigente cuando se practicó la detención, de modo que esta no se hubiera producido si la Ertzaintza hubiera conocido el dato, lo que resulta particularmente grave y requiere que se identifique la causa de que la información que se tomó en cuenta para detener no estuviera actualizada.
En las visitas hemos realizado, asimismo, un seguimiento de la aplicación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, vigente desde el día 1 de julio, en lo relativo a la identificación y a los registros corporales realizados fuera de las dependencias policiales (arts. 16 y 20). La comisaría de la Ertzaintza se ha adaptado a la nueva normativa en lo relativo al volante acreditativo del tiempo de permanencia en las dependencias policiales de las personas trasladadas a dichas dependencias para su identificación, al Libro-Registro de Identificaciones y a la diligencia de registro corporal externo, por los que nos interesamos, aunque entendemos que el modelo que se toma como base de esta última diligencia tendría que incluir más datos para reforzar las garantías de las personas afectadas y el control de esa actuación. En el momento de la visita la Policía Local de Erandio no se había adaptado todavía a la nueva regulación en los extremos citados.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las administraciones que más quejas han recibido han sido el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao, seguidas de los Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz. Las administraciones han corregido su actuación en varias de las quejas en las que ha habido una actuación incorrecta. También han cumplido, en general, de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko, aunque seguimos encontrando dificultades para desarrollar adecuadamente nuestras funciones, lo que menoscaba los derechos de las personas que han acudido a esta institución haciendo uso de uno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para la defensa de esos derechos. Los problemas más frecuentes continúan siendo la demora en informarnos, la falta de respuesta a las concretas cuestiones por las que nos interesamos y a la valoración que realizamos, y no facilitar la documentación que solicitamos. Este año han sido varios los casos en los que las administraciones no han contestado a las recomendaciones que les hemos formulado, lo que nos ha obligado a entender que no las han aceptado.
5.2. Las quejas que hemos tramitado este año han vuelto a plantear cuestiones recurrentes sobre el ejercicio de la función policial, como la investigación interna de las actuaciones supuestamente incorrectas, el uso de la fuerza y su control interno, el control de los atestados y de las denuncias administrativas en cuanto a los hechos que los motivan, la contradenuncia, las identificaciones en la vía pública, la motivación de las intervenciones, el abuso de autoridad, la negativa de los agentes a facilitar su número de identificación profesional y la actitud de los agentes ante la presencia de testigos. En la Resolución del Ararteko de 10 de noviembre de 2015, se analizan algunas de esas cuestiones.
5.3. Siguen sin establecerse los mecanismos que hemos recomendado para supervisar el uso de la fuerza y el contenido de los atestados y de las denuncias administrativas. En general, continúan también sin establecerse la mayor parte de los mecanismos de supervisión de las prácticas policiales que hemos recomendado (apartado II de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre). En el caso particular de la investigación persisten las carencias que hemos observado otros años. La insuficiencia de su contenido y la falta de investigación continúan siendo algunos de los problemas que detectamos. También constatamos que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
5.4. Continúa sin cumplirse por completo la recomendación que hemos efectuado para que los funcionarios policiales muestren en un lugar visible del uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre). Tenemos que seguir insistiendo en que el número tiene que ser visible sin ninguna duda desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes.
5.5. El centro de detención de la Ertzaintza de Muskiz, que hemos visitado este año, es en general adecuado para su cometido, aunque carece de dependencias específicas para menores. El centro de la Policía Local de Erandio, que también hemos visitado, presenta, en cambio, carencias importantes que lo hacen inapropiado para esa función, aunque existe un proyecto de reubicación de las actuales instalaciones.
Ambos centros disponen de un sistema de videograbación de las detenciones, que no cumple por completo las condiciones que tiene que poseer para ser eficaz, lo que limita su carácter garantista.
Las detenciones que consultamos durante las visitas estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables. No obstante, las actas de información de derechos no dejaban constancia de que se había informado a la persona detenida sobre los hechos que se le imputaban. En el centro de la Ertzaintza el acta se había adaptado a la regulación contenida en la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre, que ha modificando, entre otros preceptos, el artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para reforzar las garantías de la detención, aunque no se permite a la persona detenida mantenerla durante la detención. La Policía Local, sin embargo, no se había adaptado a ley orgánica citada. Además, la forma de realizar y documentar el registro corporal no se corresponde tampoco con nuestras recomendaciones y la asistencia letrada no se proporciona desde el primer momento en los términos que señalamos en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado III.1).
Dos de las detenciones de la Ertzaintza cuyos registros verificamos se habían prolongado varias horas, después de que hubieran concluido las diligencias policiales, lo que se justificó en razones organizativas ajenas a la propia Ertzaintza, relacionadas con los horarios habilitados para la puesta a disposición judicial de las personas detenidas. En otra de las detenciones la orden judicial cuyo quebrantamiento la había motivado no estaba vigente cuando se practicó la detención, de modo que esta no se hubiera producido si la Ertzaintza hubiera conocido el dato, lo que resulta particularmente grave y requiere que se identifique la causa de que la información que se tomó en cuenta para detener no estuviera actualizada.
5.6. Los criterios de actuación de la Ertzaintza con relación a losclubes sociales de cannabis no respetan, en nuestra opinión, la doctrina jurisprudencial sobre la atipicidad penal del consumo y del cultivo compartido, lo que nos ha llevado a recomendar al Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco que los revise para adaptarlos a esa doctrina (Resolución del Ararteko de 9 de febrero de 2015).
5.7. Las pintadas xenófobas en la sede de una asociación que trabaja en el ámbito de la inmigración, respecto a las que hemos intervenido este año, atentan gravemente contra los derechos humanos y deben ser combatidos con firmeza y contundencia para evitar su propagación. Además, deben hacernos reflexionar sobre la necesidad de poner en marcha medidas que fomenten la interculturalidad y construyan una sociedad cohesionada y tolerante hacia la diversidad, que promueva el respeto a los derechos humanos de todas las personas y rechace cualquier conducta racista, xenófoba o discriminatoria
5.8. El incumplimiento de las medidas de autoprotección exigidas legalmente en los eventos que organiza elAyuntamiento de Iruña de Oca en el frontón municipal ha vuelto este año a ser motivo de queja, al no haberse producido avances significativos en la solución del problema desde que se planteó por primera vez en 2013.
5.9. Las quejas sobre tráfico han afectado mayoritariamente al régimen sancionador y han seguido poniendo de manifiesto algunos problemas relacionados con la prueba de las infracciones, las notificaciones y la utilización de fórmulas estandarizadas. Se ha suscitado también el problema de las notificaciones indebidamente realizadas en ámbitos distintos al sancionador, como el de la retirada y desguace de un vehículo. Resolución 2013R-1767-13 del Ararteko, de 27 de mayo de 2015 y Resolución 2014R-1276-14 del Ararteko, de 17 de septiembre de 2015 de 2015.
5.10. Hemos recomendado al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que extienda el régimen de residentes previsto en la Ordenanza del Servicio Municipal de Estacionamiento Regulado a los vehículos que cumplen los mismos criterios de utilización que los vehículos que se benefician de dicho régimen, se encuentran sujetos a la misma necesidad de sus titulares de estacionarlos cerca del domicilio y tienen unas características técnicas similares a aquellos, ya que con la información que se nos ha facilitado entendemos que la exclusión de tales vehículos no se encuentra justificada (Resolución del Ararteko de 9 de marzo de 2015). La misma valoración nos han merecido varias quejas que han planteado este año esa cuestión respecto a la Ordenanza de Tráfico y Aparcamiento (TAO/OTA) de Bilbao.
5.11. Para poder acordar la retirada de los vehículos estacionados en zona OTA por no disponer de título habilitante es preciso que la medida sea adecuada para lograr en el caso concreto la finalidad de rotación y reparto equitativo de los aparcamientos, así como la fluidez del tráfico rodado, y que respete el principio de proporcionalidad, lo que no se acreditó en dos quejas que hemos concluido este año (Resolución 2015R-2514-12 del Ararteko, de 13 de abril de 2015 y Resolución 2015R-421-13 del Ararteko, de 13 de abril de 2015).
14 TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y CONOCIMIENTO Y DE PROTECCIÓN DE DATOS
1. El área en cifras
En materia de protección de datos, la existencia de una institución específica –la Agencia Vasca de Protección de Datos– para el control del cumplimiento de las administraciones vascas de la normativa de protección de datos, hace que el grueso de las quejas sobre la materia se presente ante dicha institución.
Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos relacionados con las tecnologías de la información y conocimiento, paulatinamente la ciudadanía está demostrando un mayor conocimiento de los derechos de los que son titulares respecto a la administración electrónica y los órganos a los que recurrir para su ejercicio, lo que se ha traducido el pasado año en un incremento de reclamaciones presentadas ante el Ararteko en sus diversas áreas de trabajo, referidas, fundamentalmente, a los derechos de acceso a la administración electrónica y, más concretamente, al derecho a la multicanalidad.
En todo caso, aún existe una gran distancia entre el uso de medios tecnológicos y la reclamación de los derechos inherentes al mismo, por lo que continúa siendo imprescindible desplegar iniciativas que potencien el uso de las TIC por la ciudadanía en las relaciones con la administración, así como la conciencia y divulgación de los derechos que les asisten en este ámbito específico.
Como dato empírico que justifique esas iniciativas, según los datos proporcionados por el EUSTAT en su última Encuesta sobre la Sociedad de la Información a Familias en Euskadi 2015, el número de personas de 15 y más años usuarias de Internet en Euskadi asciende a 1.321.400, lo que representa el 71,7% del conjunto de la población y un incremento del 3,8% respecto del año anterior.
Álava se sitúa a la cabeza del ranking de territorios históricos en cuanto al porcentaje de población usuaria de Internet, registrando un 73,6%. Le siguen Gipuzkoa y Bizkaia con un 71,9% y un 71,1%, respectivamente.
En cuanto al equipamiento TIC de los hogares, el 70,6% de las familias vascas cuenta con ordenador personal, el 70,2% disponen de conexión a Internet y el 93,4% declaran contar con un teléfono móvil.
En lo referente a la edad, la práctica totalidad de la juventud vasca de entre 15 y 24 años (99,1%) es usuaria de Internet, demostrando ser la franja de edad con una mayor apropiación de las TIC. Destaca el incremento de personas usuarias en la franja comprendida entre los 55 y los 64 años, de 9,2 puntos porcentuales, seguido por el de las de 65 años o más, de 4,5 puntos.
La llamada brecha de género, que en el año 2014 se situaba en 7,6 puntos porcentuales, en el primer trimestre de 2015 aumenta a 8,3 puntos. Así, respecto a la población de 15 y más años, los usuarios de Internet varones representan el 76% de la población masculina, en tanto que las usuarias suponen el 67,7% de la población femenina. Del total de personas usuarias de Internet en el año en curso, son hombres el 51,2% frente al 48,8% de mujeres.
En relación con la actividad, el 98,7% de la población estudiante es usuaria de Internet, mientras que, entre la población ocupada, lo es el 91,8% y, entre las personas inactivas y paradas, el 42,5%. El mayor incremento respecto al año 2014 se da en el último grupo y se cifra en 3,6 puntos porcentuales.
El hogar continúa siendo el principal lugar elegido por la población vasca a la hora de conectarse a Internet (96,3%).
2. Quejas destacadas
2.1. Encuesta de medio ambiente-familias del Instituto Vasco de Estadística-Eustat
Una persona solicitó la intervención del Ararteko por entender que el Eustat había vulnerado el secreto estadístico y la normativa en materia de protección de datos personales, dado que al realizar la encuesta de medio ambiente-familias que le había sido solicitada, la misma aparecía ya como cumplimentada y, al reintentarlo, había visualizado, sin pretenderlo, datos personales de otra persona.
Se comprobó que el Eustat tras la queja procedió a realizar un correcto diagnóstico de las anomalías producidas, y había adoptado las medidas organizativas, técnicas y operativas para evitar la situación de riesgo, por lo que se cerró el expediente al haberse resuelto el problema denunciado, recordándose al Eustat la necesidad de desplegar una vigilancia adecuada del correcto funcionamiento de la aplicación de encuestas, con el objeto de preservar y garantizar el secreto estadístico.
2.2. En el curso de quejas y consultas gestionadas por otras áreas, se han planteado cuestiones relacionadas con las TIC y protección de datos que, por su interés, reseñamos:
Ayuntamientos de Gipuzkoa
Las quejas presentadas por un grupo de ciudadanos de Eibar se hacían eco de las dificultades para acceder a los documentos del recibo del IBI que, por medio de domiciliación bancaria, habían abonado. A lo largo de su tramitación se ha podido poner en valor la práctica de los municipios de Gipuzkoa, la Comisión de Recaudación, IZFE y las entidades bancarias colaboradoras para facilitar la información precisa a la ciudadanía afectada, y se ha recordado a la administración que el derecho a la multicanalidad debe presidir la actuación de la administración pública, priorizando una administración electrónica inclusiva y propiciando el uso de canales adicionales de relación, sin excluir los ya existentes4.
La queja recibida estaba relacionada con la caducidad de las claves de acceso a la sede electrónica de dicha institución. Se ha podido constatar la falta de adecuación entre la regulación aprobada por la Diputación y la realidad de las dificultades de gran parte de las personas físicas usuarias, para el acceso e identificación en la sede electrónica mediante firma electrónica. Por ello concluíamos recordando que si bien la Diputación dispone de la potestad de regular el acceso a su sede electrónica, debe garantizar que la ciudadanía que no tenga acceso electrónico a la administración pública disponga de los medios adecuados para seguir haciéndolo, en igualdad con quienes deciden acceder a los servicios públicos por medios electrónicos; sugiriendo algunas medidas para habilitar esos medios o canales no telemáticos.
Un ciudadano nos planteó su disconformidad porque en el control de acceso a las dependencias administrativas de la Hacienda Foral de Gipuzkoa se escaneó su DNI. Una vez analizada la información remitida por la Administración, desde el Ararteko entendimos que no parece desproporcionada la recogida, manual o automatizada, de los datos del DNI, máxime tratándose de un espacio físico en el que se custodia documentación tributaria que, por definición, es información sensible. Además, se confirmó que se garantiza una información adecuada a las personas usuarias, ofreciendo, desde la propia entrada al edificio, información sobre el objeto de recogida de esos datos, el fichero al que se incorporarán y la posibilidad de ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición.
Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. Lanbide
En el curso de una queja planteada por una reclamante por resolución denegatoria de solicitud de renovación de RGI, se pusieron de manifiesto limitaciones importantes de la herramienta informática a través de la que Lanbide gestiona dichas renovaciones; hasta el extremo de hacer recaer en dichas dificultades (el aplicativo no permite renovar cuando un expediente RGI está suspendido) el reconocimiento material de un derecho, lo cual resulta contrario a la propia Exposición de Motivos de la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y a la naturaleza de derecho subjetivo conferido a la RGI por la Ley.
Ayuntamientos de Vitoria-Gasteiz y Bermeo
En ambos expedientes de queja se dilucidan peticiones de acceso a la información y documentación que no habían sido atendidas ni respondidas por dichos ayuntamientos. En las resoluciones dictadas por el Ararteko se insiste en la obligación de tramitar y resolver las peticiones de acceso a la información, conforme a las reglas del procedimiento administrativo y a las previsiones de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; constituyendo las nuevas tecnologías y las obligaciones derivadas de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, unos ali
ados valiosos para conseguir, con menos esfuerzo, la remisión de la documentación solicitada por estos medios.
Adhesiones y peticiones de intervención del Ararteko vía páginas web o las cuentas del Ararteko
Han sido varias las ocasiones el pasado año en las que personas han solicitado la intervención del Ararteko a través de páginas web que posibilitan plataformas de adhesión a peticiones como change.org o tuderechoasaber.es. Sin perjuicio de entender el interés colaborativo y reivindicativo de las mismas, y haber recogido desde el Ararteko las preocupaciones o movimientos sociales subyacentes para integrarlas en la información de la realidad social que inspira nuestro trabajo, no ha sido posible darles el trámite de quejas, puesto que resulta imprescindible disponer de un medio de comunicación privado entre quien presenta cualquier queja y la institución del Ararteko, condición que no se daba en estos casos, por lo que intentamos facilitar información sobre el modo de contactar con nuestra institución.
De igual modo se ha procedido cuando alguna persona ha contactado con el Ararteko a través de nuestra página en Facebook o nuestro perfil en Twitter.
3. Contexto normativo y social
El año 2015 ha sido un año en el que ha existido una actividad normativa específicamente dirigida a la protección de datos y a la potenciación de las TIC, así:
• En el ámbito europeo
La principal novedad este año ha sido el gran avance en la elaboración del Reglamento General de Protección de Datos, elemento central del conjunto legislativo de la Comisión. En él se recogen los derechos de las personas y se establecen las obligaciones de los encargados y responsables del tratamiento de los datos. También se establecen los métodos para el cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento y el alcance de las sanciones para quienes infrinjan las normas.
Como expresamente declara el Consejo de la UE, contar con una legislación sobre protección de datos uniforme y actualizada es esencial para garantizar el derecho fundamental de las personas a que se protejan sus datos personales, para hacer posible el desarrollo de la economía digital y para reforzar la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. La reforma de la protección de datos es un conjunto legislativo que en 2012 propuso la Comisión europea para actualizar y modernizar los principios de la Directiva sobre protección de datos de 1995. Ahora bien, desde la adopción del Tratado de Lisboa, la protección de datos personales ha pasado a ser un derecho fundamental en la legislación de la UE, y, por lo tanto, la Unión cuenta ahora con una base jurídica específica para adoptar actos legislativos destinados a protegerlo.
El borrador de Reglamento ha sido refrendado el 18 de diciembre de 2015 por el Comité de Representantes Permanentes y entrará probablemente en vigor en la primavera de 2016.
Además, las autoridades europeas de protección de datos publican una declaración conjunta en relación con la aplicación de la sentencia del TJUE sobre el puerto seguro e insisten en las responsabilidades compartidas entre las Autoridades de protección de datos, las Instituciones de la UE, los Estados miembros y las empresas para encontrar soluciones sostenibles para aplicar la sentencia del tribunal. En particular, y en el contexto de la sentencia, las empresas deberían reflexionar sobre los eventuales riesgos que asumen al transferir datos y considerar la oportuna puesta en práctica de todas las soluciones legales y técnicas para mitigar esos riesgos y respetar el acervo comunitario de protección de datos.
• En el ámbito europeo estatal
El pasado año ha sido pródigo en actualizaciones normativas relacionadas con la seguridad de los sistemas de información y las redes de comunicaciones e infraestructuras comunes a todas las administraciones públicas. Ello está directamente relacionado con que los ciudadanos confían en que los servicios públicos disponibles por el medio electrónico se presten en unas condiciones de seguridad equivalentes a las que encuentran cuando se acercan personalmente a las oficinas de la Administración. Así, se han aprobado recientemente:
- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que (además de una importante reforma en otros órdenes) introduce la previsión de que las administraciones públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, a través de medios electrónicos que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados. También integra el Esquema Nacional de Seguridad.
- Por su parte, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas5, recoge en su artículo 13 -sobre derechos de las personas en sus relaciones con las administraciones públicas- el relativo a la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las administraciones públicas. Así mismo, establece la obligación para personas jurídicas y profesionales de emplear medios electrónicos (art. 14.2), se incide en el formato electrónico de los expedientes administrativos (art. 70), y se establecen diferentes previsiones respecto a los asientos en el Registro electrónico general (art. 16), la identificación por medios electrónicos (art. 9), la firma electrónica (art. 10) y los registros electrónicos de apoderamientos (art. 6).
- Derivado de la rápida evolución de las tecnologías de la información, de las reformas señaladas y de la necesidad de que el Esquema Nacional de Seguridad permanezca permanentemente actualizado, se ha aprobado un nuevo Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica, a través del Real Decreto 951/2015, de 23 de octubre, de modificación del Real Decreto 3/2010, que permitirá articular los procedimientos necesarios para conocer regularmente el estado de las principales variables de seguridad de los sistemas afectados.
Desde la perspectiva jurisprudencial, las novedades han venido derivadas de la aplicación de la Sentencia que respalda el “derecho al olvido en internet” dictada el 13 de mayo de 2014 por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El Pleno de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo ha dictado el pasado mes de octubre una sentencia en un asunto sobre el “derecho al olvido digital”, concluyendo que “el derecho a la protección de datos personales justifica que, a petición de los afectados, los responsables de las hemerotecas digitales deban adoptar medidas tecnológicas, tales como la utilización de códigos robots.txt o instrucciones noindex, por ejemplo, para que la página web de la hemeroteca digital en que aparezca la información obsoleta y gravemente perjudicial no pueda ser indexada por los buscadores de Internet”.
Sin embargo, la Sala rechaza la procedencia de eliminar los nombres y apellidos de la información recogida en la hemeroteca, o que los datos personales contenidos en la información no puedan ser indexados por el motor de búsqueda interno de la hemeroteca, pues considera que estas medidas “suponen una restricción excesiva de la libertad de información vinculada a la existencia de las hemerotecas digitales”.
Por su parte, la Audiencia Nacional en una sentencia publicada en enero del pasado año, interpreta una resolución de la Agencia Española de Protección de Datos, estableciéndose en dicha resolución que si quien ejercita el derecho de oposición puede probar que la búsqueda se ha realizado a partir de su nombre como persona física, los resultados o enlaces obtenidos a través del buscador, así como el contenido de la información que le afecta y a la que se accede a través de dichos enlaces, debe ser eliminada, por lo que Google Spain tendría que eliminar de la lista de resultados obtenida a partir de un nombre particular, los vínculos a las páginas web que contengan sus datos personales.
• En el ámbito autonómico, durante el año 2015 se han materializado tres iniciativas del Gobierno Vasco que desde el Ararteko consideramos de gran interés para esta área de actuación:
- El Consejo de Gobierno Vasco aprobó en su sesión del 17 de octubreun nuevo Proyecto de Ley de Transparencia, Participación ciudadana y Buen Gobiernodel sector público vasco, que tuvo entrada en el Parlamento Vasco el día 11 de noviembre pasado. Pretende impulsar el derecho de la ciudadanía a la transparencia y la obligación de la Administración a favorecer y facilitar la participación activa de las personas en el proceso de toma de decisiones públicas que les afecten. Uno de los pilares de dicho proyecto está constituido por la administración electrónica y la atención ciudadana, constatándose que sus principios orientadores son coincidentes con los de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y guardan relación con los del decálogo de derechos de los ciudadanos para relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos, tales como el de igualdad, proporcionalidad, cooperación, y especialmente el de garantizar el acceso universal y el diseño para todos (perspectiva que desde el Ararteko se considera esencial), previendo un sistema multicanal, que integra componentes tecnológicos, organizativos, informativos y personales, cuyo objetivo es facilitar la comunicación a través de canales presenciales, telefónicos o telemáticos mediante el uso de medios basados en internet. A este respecto, es preciso recordar que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico, adquirió plena vigencia para las administraciones e instituciones de las comunidades autónomas y para las entidades locales, el pasado día 11 de diciembre de 2015.
- La elaboración de una guía práctica que oriente en el diseño y puesta en marcha de los procesos de participación ciudadana,
- la promoción de experiencias innovadoras de participación a desplegar por los departamentos del Gobierno Vasco, a través del asesoramiento y la evaluación de los procesos participativos, y
- la promoción de experiencias innovadoras de generación de valor público promovidas por la sociedad civil.
• El Gobierno Vasco y las tres diputaciones forales han suscrito un convenio de colaboración para el intercambio online de datos y para la prestación mutua de servicios, información, administración y gestión electrónica. Este Sistema de Interoperabilidad -intercambio de datos y servicios online-, entre estas cuatro administraciones públicas vascas, evitará solicitar a la ciudadanía documentos y datos que ya obren en poder de estas administraciones, y permitirá sustituir las certificaciones u otros documentos acreditativos en papel, por transmisiones electrónicas de datos, asegurando las condiciones de autenticidad, integridad, confidencialidad, disponibilidad y conservación de la información intercambiada.
Con este convenio tanto el Gobierno Vasco, como las diputaciones forales avanzan en el cumplimiento de la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que obliga a todas las administraciones públicas a posibilitar la relación electrónica con cualquiera de ellas y a que intercambien información para facilitar a la ciudadanía la realización de trámites administrativos.
• En el ámbito foral, destacar que se encuentra muy avanzada la tramitación del proyecto de Norma Foral de transparencia de la Diputación Foral de Bizkaia, que se sumaría a la vigente Norma Foral 4/2014, de 6 de febrero, de transparencia y acceso a la información pública de la Diputación Foral de Gipuzkoa.
En el contexto social no podemos dejar de poner de manifiesto la creciente preocupación de la ciudadanía por la seguridad de sus datos en Internet, de la que el Ararteko se ha venido haciendo eco en sus actuaciones.
En 2015 ha visto la luz un interesante trabajo de campo realizado por el Gabinete de prospección sociológica de Presidencia del Gobierno Vasco, en colaboración con la Agencia Vasca de Protección de Datos, del que destacamos algunas de sus conclusiones:
- La preocupación por la protección de los datos personales ha aumentado ligeramente estos últimos años. En 2008 un 37% se mostraban muy o bastante preocupados; actualmente es un 41%.
- Un 57% de la población antepone la seguridad a la privacidad y un 27% a la inversa. Sin embargo, se ha reducido ligeramente el porcentaje de quienes dan más importancia a la seguridad
- La mayoría (88%) cree que las y los ciudadanos anónimos debería tener derecho al olvido, es decir, debería tener derecho a que se eliminara la información que sobre ellos haya en internet. En cambio, sólo un 47% opina eso mismo con respecto a las personas que ocupan cargos públicos.
En la misma dirección, señalamos los principales datos del Eurobarómetro del año 2015 sobre protección de datos:
- el 57 % de los europeos considera que la divulgación de información personal es una cuestión importante,
- al 70 %le preocupa que las empresas puedan utilizar la información para fines diferentes de aquellos para los que se ha recogido,
- solo el 15 % considera que controla completamente la información que aporta en línea,
- el 90 % de los europeos cree que es importante que en todos los países de la UE se tengan los mismos derechos y la misma protección.
Este nivel de conciencia de la necesidad de proteger los datos personales debe ir parejo al incremento de las medidas de precaución que todos los usuarios debemos aplicar, lo cual, según expertos analistas, se viene produciendo de forma progresiva, habiendo disminuido las infecciones por virus en los ordenadores. En todo caso, desde el Ararteko en las diferentes ocasiones en que hemos debido pronunciarnos sobre el particular, hemos insistido en la necesidad de adoptar medidas técnicas de protección de equipos y sistemas pero, fundamentalmente, de aplicar el sentido común para no abrir la puerta a correos o prácticas que resulten extrañas o potencialmente peligrosas.
En materia de servicios electrónicos, conforme al Índice de Sofisticación Electrónica de 2014, estadística de carácter muestral gestionada por el Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco, dos de cada cinco trámites se pueden realizar completamente por Internet, cerca de otros dos quintos (el 38,4%) permiten o, descargar los formularios precisos, o incluso, cumplimentarlos y enviarlos electrónicamente. En el 21,8% restante se ofrece sólo información.
La administración electrónica para el conjunto vasco ha aumentado entre 2013 y 2014 su Índice de Sofisticación en 4 décimas, pasando a ofertar el 39,4% de sus gestiones administrativas completamente vía “on line”.
Resulta especialmente significativa la presencia de las TIC en el sistema educativo vasco, como lo demuestra (según datos del dossier de Indicadores relacionados con la administración electrónica y las TIC en la educación en España de junio 2015) el hecho de que el 100% de los centros educativos públicos en Euskadi, incluyendo tanto Educación Primaria como Secundaria y Formación Profesional, cuenten con conexión a banda ancha, frente al 92’8% de la media a nivel estatal, disponiendo de un ordenador por cada 1’7 alumnos, una cifra que aumenta hasta 3’1 estudiantes por dispositivo en el global del Estado.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Este área de trabajo TIC y protección de datos, creada en 2010 en el Ararteko, tiene entre sus objetivos poner en valor los derechos que asisten a la ciudadanía en relación con la protección de datos y con los derechos derivados de la administración electrónica, así como realizar una función proactiva en la difusión de los mismos, en el convencimiento de que el ejercicio de tales derechos y su protección contribuye a fomentar una ciudadanía con mayor potencial de innovación.
Por ello, en el año 2015, se han planificado y desarrollado una serie de actuaciones vinculadas a dicho objetivo:
4.1. Reuniones
Se han mantenido durante el año 2015 diversas reuniones relacionadas con el proyecto de Ararteko mapak, especialmente relacionadas con la descarga de dicha aplicación para teléfonos y otros dispositivos móviles, en unos casos para divulgar y promover su uso, y en otros para conseguir actualizar la información de los recursos existentes con la Viceconsejería de Comercio y Turismo, el Servicio de Bibliotecas del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco), así como con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco y el Consejo Vasco para la promoción de la Accesibilidad dependiente del mismo.
Este proyecto tiene como objetivo facilitar información acerca de la accesibilidad a diversos recursos de turismo, transporte público y bibliotecas en la CAPV. Está disponible desde la página web ararteko mapak y también para dispositivos móviles, posibilitando a cualquier persona acceder a la información contenida en los mapas de accesibilidad, desde cualquier punto de nuestra geografía.
El Ararteko ha participado activamente en 8 reuniones de Q-epea, la red constituida por 29 entidades públicas del País Vasco (administraciones y empresas públicas) comprometidas con la Excelencia en la gestión, de la que el Ararteko ha entrado a formar parte en 2015.
Estas reuniones han tenido por objeto tanto presentar la actividad del Ararteko y alguna de sus buenas prácticas al resto de miembros de Q-epea, como, fundamentalmente, colaborar en el Grupo de trabajo (integrado por 9 miembros) que se constituyó el pasado año para analizar internamente la aplicación de la Ley de transparencia, elaborar propuestas y marcar pautas comunes en aspectos de la información de transparencia que las normas no concretan, e identificar indicadores relativos a transparencia a nivel de colectivo Q-epea. También dentro del Grupo se ha gestado la organización de la Jornada sobre transparencia en las administraciones públicas, celebrada el 30 de octubre pasado, dentro de los actos de la semana europea de la gestión avanzada auspiciada por Q-epea.
4.2. Declaración institucional con ocasión del día internacional de Internet
El Ararteko publicó el 17 de mayo, con ocasión del día internacional e Internet una declaración bajo el título “del internet de las cosas al internet de las personas”.
Este día pretende dar a conocer las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías para mejorar el nivel de vida de los pueblos y su ciudadanía.
De hecho, las tecnologías de la información y comunicación (TIC) han pasado de ser un complemento de nuestras vidas, a atravesarlas de forma transversal y permanente. Están presentes en la escuela, en el trabajo, en las relaciones con las administraciones y las entidades bancarias, en nuestra forma de divertirnos y comunicarnos.
Internet ha venido para quedarse y es un instrumento de primer nivel de democratización, de acceso a la información y de colaboración y participación ciudadana; de forma que su presencia en nuestras vidas es de tal magnitud que su desconocimiento y su falta de utilización pueden considerarse factores originarios de exclusión social en la sociedad actual, razón por la cual las administraciones públicas deben estar atentas y favorecer la plena inclusión digital de todas las personas.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. El derecho de acceso a la información de documentación en poder de las administraciones públicas se está ejerciendo cada vez con mayor intensidad por la ciudadanía, para lo cual las administraciones han de adoptar actitudes garantistas con los derechos de todas las partes, debiendo ponderarse los diferentes derechos en liza y razonarse los casos en los que se deniegue el acceso a dicha información o documentación.
5.2. En materia de protección de datos, el pasado año se han producido diversas novedades normativas y jurisprudenciales que facilitarán, mediante su puesta en práctica, las garantías de los derechos ciudadanos, en un contexto en el que la ciudadanía, cada vez más concienciada de la necesidad de proteger sus datos personales, debe erigirse en agente activo y evitar conductas de riesgo en la utilización de internet y en el uso de las redes sociales.
5.3. Las administraciones públicas vascas deben extremar las medidas para que la disponibilidad del acceso a internet no se convierta en un elemento más de desigualdad en sus oportunidades de desarrollar una vida plena y de acceder a los recursos de la sociedad, para lo cual deben permanecer atentos y articular medidas que minimicen cualquier riesgo de brecha digital.
Asimismo, deben evitar que el fomento de la administración electrónica y del uso de canales telemáticos, pueda producir una afectación a los derechos ciudadanos, priorizando una administración electrónica inclusiva y propiciando el uso de canales adicionales de relación, sin excluir los ya existentes.
5.4. El Ararteko ha proseguido a través de varios de sus proyectos como Ararteko mapak, los formatos abiertos de sus publicaciones, etc., con la tarea de fomento de la reutilización de la información y de la apertura de datos públicos.
5.5. Desde el Ararteko, creemos que aún hay camino por recorrer en la construcción de una verdadera comunidad digital, donde las personas podamos utilizar el magnífico potencial de internet y de la web social en términos de igualdad de oportunidades; siendo en este contexto en el que volvemos nuestra mirada a las administraciones públicas vascas para que remuevan los posibles obstáculos o factores inhibidores que puedan incidir negativamente para ello.
15 TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
1. El área en cifras
Este año se ha recibido en esta área un total de 16 quejas.
La información estadística de las quejas del área a 31 de diciembre es la siguiente.
2. Quejas destacadas
Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Las quejas que hemos recibido en esta área se han referido principalmente a diversos aspectos relacionados con los cursos de formación. Algunas han planteado cuestiones que tienen que ver con el contenido ofrecido en los mismos y otros con el cumplimiento de los compromisos de contratación previstos.
En el ámbito de la formación, varios alumnos que realizaron un curso de Gestor I+D+I, enmarcado en el Plan de Empleo, subvencionado por Lanbide, formularon una queja relacionada con el incumplimiento de uno de sus aspectos, el referido al compromiso de contratación.
Por lo que respecta al fondo del asunto, observamos que, con independencia de la percepción que tenga una u otra parte sobre la gestión de las convocatorias de las ayudas, la perspectiva jurídica de su análisis nos llevó a tener en cuenta que se trataba de contrataciones (nos referimos al compromiso que forma parte del curso) que en última instancia dependen de la empresa contratante. Desde el punto de vista de las bases, se trataba de una expectativa de contratación previsto para un porcentaje de los participantes, no de un derecho en sí mismo.
El marco de referencia de las actuaciones en torno a estos cursos lo constituyen principalmente las propias convocatorias de ayudas. Se trata de ayudas a iniciativas de generación de empleo y de actividad empresarial en este ámbito, y el hecho de que no se trasladen miméticamente a este ámbito los mismos principios de libre concurrencia que rigen en la contratación pública, o el de igualdad en el ámbito del acceso al empleo público, no conlleva que estemos ante actuaciones irregulares. Tales principios no son ajenos a los procesos en los que se desarrollan estas actuaciones de promoción del empleo, en las que existe una intervención de la administración en el proceso de preselección de personas con el perfil requerido para la cobertura de los puestos, pero la opción final sobre la persona a contratar se sitúa en el ámbito de decisión de las empresas privadas en las que se materializa el compromiso de contratación de los cursos de formación.
Dentro de estos cursos, hemos visto que, en ocasiones, se adoptan decisiones sobre su contenido, con variaciones sobre el inicialmente ofertado.
Es posible que, tratándose de formación con compromisos de contratación, se produzcan adecuaciones en función de la demanda a la que estos cursos responden. Teniendo esto presente, nuestra actuación se centró en conocer si a ojos de Lanbide se había respetado el contenido esencial que la norma establece (Real Decreto 1531/2011, de 31 de octubre, por el que se establecen doce certificados de profesionalidad de la familia profesional Informática y comunicaciones que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad) para los certificados de profesionalidad en la concreta especialidad ofertada. De no ser así, se correría el riesgo de desvirtuar la fiabilidad de las certificaciones.
De acuerdo con la información que nos facilitó Lanbide, las adecuaciones se produjeron dentro del margen de adaptación que permite la especialidad del curso ofertado.
Se ha de tener en cuenta que la aptitud que acredita el certificado de profesionalidad alcanza a todas y todos los alumnos, no sólo al porcentaje de los alumnos o alumnas (60%) que se benefician en estos casos del compromiso de contratación. Por ello, hay que distinguir en los cursos de formación para certificados de profesionalidad esos dos aspectos, el de la acción formativa con compromiso de contratación y el de la aptitud que el certificado de profesionalidad, del que se beneficiarán todas y todos los participantes. La incidencia del primero de estos dos aspectos no puede llegar a desvirtuar el contenido del certificado de profesionalidad.
Varias quejas han afectado a las expectativas de formación en cursos convocados por Lanbide. Han tenido como elemento común no haber sido admitidas en los cursos ofertados, por haber realizado anteriormente un curso de aptitud profesional (CAP) para conducción de camión/autobús.
Al parecer, el diseño inicial había separado el CAP y el curso de conducción para la obtención del carnet correspondiente.
A tenor de lo expresado por estas personas, se les había informado de que saldrían cursos posteriores sin CAP, por lo que quienes ya lo habían superado esperaban poder participar posteriormente en los de conducción. Las convocatorias posteriores (las que han sido objeto de queja) salieron sin embargo con el curso de CAP incluido. Ello ha supuesto la exclusión de todos los que anteriormente lo habían realizado, quedando así frustrada su expectativa de formación para el curso de conducción propiamente dicho.
A tenor de los antecedentes aportados su expectativa parecía fundada, motivo por el que sus quejas fueron admitidas a trámite encaminando nuestra intervención a satisfacer sus demandas de formación aun habiendo realizado anteriormente el CAP.
En el ámbito de actuación de la inspección de trabajo, algunas quejas han tenido que ver con la demora en la información sobre denuncias promovidas por las personas afectadas, demoras que en los casos analizados se debían a procesos aún abiertos. Otras quejas se han referido a cuestiones de fondo en procedimientos de regulación de empleo. Quejas que fueron analizadas a la luz del procedimiento previsto en el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada, que no contempla como función de la inspección la de evaluar los informes técnicos sobre las necesidades organizativas alegadas.
La renovación del Documento de Alta y Renovación de la Demanda de Empleo (DARDE) es un requisito para determinadas prestaciones. Su renovación mediante un SMS, que aportaba más datos de los necesarios, dio lugar en un caso a considerar como no renovado el DARDE, con la consiguiente suspensión de la prestación de desempleo en este caso.
Consultado en Lanbide, comunicaron a esta persona que la suspensión se debió a no haberse adecuado la renovación al formato previsto. Había enviado más datos que los necesarios, pero parecía difícil mantener que no había cumplido el trámite de renovación.
En la respuesta a nuestra petición de información Lanbide nos comunicó que puestos en contacto con la persona afectada, ésta formalizó su reclamación, que fue aceptada, con lo que pudo recuperar el periodo de baja correspondiente. Se informó de ello al servicio público de empleo estatal.
Encauzado de este modo el problema, nos pareció necesario recoger en nuestra valoración de la actuación de Lanbide que cuando la persona afectada se había dirigido a dicho organismo, antes de su queja al Ararteko, debió ser informada del modo de encauzar su problema, lo que a tenor de los datos no ocurrió.
El funcionamiento de los servicios administrativos, en lo referente a la búsqueda de empleo, ha sido también objeto de queja. Los datos muestran que su incidencia real en cuanto a lograr la incorporación laboral al mercado ordinario de las personas es muy escasa, en mayor medida en las personas con discapacidad. Esta situación muestra la necesidad de que los servicios de intermediación mejoren sus prácticas y consigan una inserción laboral de las personas con discapacidad, al menos equiparable a la que se logra para la población en general.
Si bien la intervención del Ararteko ante estas situaciones escapa de sus posibilidades concretas de actuación, es nuestra obligación recordar que estos casos existen y demandan una atención. Con más sentido si tenemos en cuenta que entre los planes del actual Gobierno Vasco se encuentra la elaboración de un proyecto de Ley del Sistema de Empleo Vasco, una de cuyas aspiraciones es la de que sirva para impulsar una política de empleo que fomente el apoyo a las personas desempleadas, poniendo énfasis en aquellas personas con especiales dificultades de inserción laboral.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Los motivos de queja en esta área han tenido que ver principalmente con aspectos relacionados con el empleo en cuanto a la formación de personas que están en desempleo, también en algún caso por la dificultad de reconducir una renovación del DARDE, que materialmente se cumplió. Nos parece que merece especial atención la cuestión referida a la escasa expectativa que muestran las quejas relativas a la intermediación del sistema público en la búsqueda de empleo.
16 URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. El área en cifras
El área de urbanismo y ordenación del territorio recoge las intervenciones realizadas por el Ararteko en torno a esta materia que incluye la ordenación urbana, los procesos de transformación urbanística del suelo mediante su urbanización y su posterior edificación y la protección de la legalidad urbanística.
El número de quejas recibidas en el área de urbanismo y ordenación del territorio ha sido de 81 lo que representa un 4,01% del total de reclamaciones presentadas. Por administraciones afectadas las quejas se distribuyen de la siguiente manera:
• Administración local ...................................................................................................68
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...........................................................................................................2
• Administración foral .....................................................................................................1
Si atendemos a las subáreas:
• Disciplina urbanística ................................................................................................48
• Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo ......................11
• Acceso a la información urbanística ............................................................................8
• Gestión urbanística ......................................................................................................8
• Ordenación del territorio ..............................................................................................3
• Otros aspectos .............................................................................................................3
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
Las reclamaciones en el área de Urbanismo en el año 2015 se mantienen en términos cuantitativos a los años anteriores. Principalmente las reclamaciones plantean cuestiones relacionadas con el ejercicio de las potestades de protección de la legalidad urbanística respecto a obras y usos urbanísticos realizadas sin la correspondiente autorización. También se han incrementado las reclamaciones sobre las obligaciones de los propietarios de conservar y rehabilitar sus edificaciones en condiciones adecuadas de salubridad, seguridad y ornato público.
En relación con el grado de eficacia del Ararteko en esta área debemos considerar que se ha incrementado el número de resoluciones del Ararteko en esta área. Durante el 2015 se han elaborado 12 recomendaciones, que pueden consultarse en el apartado correspondiente de nuestra página web.
2. Quejas destacadas
2.1. La gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística
Hemos tramitado varias reclamaciones sobre los requisitos recogidos en la legislación urbanística para la apertura de nuevos centros de culto. La principal reclamación hace referencia a la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao que introducido una serie de requisitos técnicos para la apertura de centros de cultos vinculados a credos religiosos. Entre otras restricciones plantea que no son compatibles las aperturas de estos centros en locales o en edificios de uso residencial siendo solo compatible con edificios destinados a usos terciarios. Estas propuestas de ordenación han sido cuestionadas por restringir el derecho fundamental a la libertad religiosa. En las quejas presentadas, exponen que los requisitos aprobados pueden suponer limitaciones a ese derecho fundamental que no encuentran una justificación adecuada en cuantos criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. En esos términos el criterio de esta institución respecto a la ordenación urbanística de los centros de culto ha sido expuesto con anterioridad en otras resoluciones como es el caso de la resolución del Ararteko de 9 de enero de 2012, dirigida al Ayuntamiento de Bilbao por la apertura de un nuevo centro de culto musulmán en el barrio de Basurto.
En relación con esta cuestión recogemos los planteamientos que entendemos pueden servir de bases para la reflexión sobre una adecuada gestión de la diversidad religiosa de la ordenación urbanística
1. Los límites urbanísticos a la libertad religiosa. La iniciativa de una comunidad religiosa para la apertura de un lugar de culto es una cuestión de índole constitucional ya que, como tal, forma parte del derecho fundamental a la libertad religiosa. Este derecho a la libertad de religión tiene amparo como derecho fundamental, recogido en el artículo 16 de la Constitución Española, sin más limitación en sus manifestaciones que la necesaria para el mantenimiento del orden público. Este derecho también está incluido en el artículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y en el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Este reconocimiento implica la libertad de manifestar su religión por medio del culto, sin más restricciones que las previstas por la ley “para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de los derechos o las libertades de los demás.”
La Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, concreta el significado del término ‘orden público’ como “la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública”.
En este caso, el orden público se determina en cuanto la facultad de ordenar el espacio urbano que dispone esta rama del derecho. Esa facultad permite establecer reglamentaciones o incluso limitaciones objetivas a los distintos usos que requiere la ordenación urbanística entre los que se encuentran los usos vinculaciones al ejercicio colectivo de la actividad religiosa.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha determinado si esas limitaciones urbanísticas resultan compatibles con la libertad religiosa en su sentencia de 24 de junio de 2004, caso Vergos contra Grecia (reiterado por el TEDH en los casos Mirolubovs et al c. Letonia, Sentencia de 15 de septiembre de 2009, para. 90, y Asociación de Testigos de Jehová c. Francia, Sentencia de 30 de junio de 2011). En esta sentencia el tribunal estima que, conforme al CEDH, los Estados pueden establecer en su derecho interno medidas legislativas que limiten la apertura de nuevos centros de culto basadas en el interés público de la ordenación racional del territorio. En todo caso, el tribunal considera la necesidad de una legislación neutra que imponga límites de forma justificada y proporcionada en una sociedad democrática.
En esos términos, la regulación de la apertura de nuevos centros religiosos puede estar sujeta al interés público que recoge la legislación nacional a la ordenación racional del espacio urbano. En todo caso, esa ordenación urbanística neutra debe resultar, en palabras del TEDH, justificada y proporcional respecto al ejercicio de la libertad religiosa.
2. La gestión de la diversidad religiosa a través de la ordenación urbanística. Los órganos municipales competentes deben tener en cuenta estos principios para favorecer la cohesión social, el derecho a un medio ambiente urbano sostenible así como el ejercicio de los derechos religiosos. Para ello las administraciones públicas deben aprovechar la oportunidad que implica los preceptivos instrumentos de participación ciudadana recogidos en la legislación urbanística para propiciar la búsqueda de soluciones ante los problemas de dotaciones para usos religiosos que requiere la ciudadanía, escuchando a las distintas partes concernidas y potenciando la transversalidad de las políticas públicas.
3. Principios que deben guiar la ordenación urbanística de la ordenación de los centros de cultos. La actuación de los poderes públicos debe estar dirigida a garantizar una adecuada gestión de la diversidad religiosa. Para ello la ordenación urbanística debe estar dirigía a evitar la discriminación (tanto en su versión positiva como negativa) y a garantizar una adecuada cohesión social en relación con el resto de políticas de ordenación urbanística que evite la segregación de los espacios de culto en determinados ámbitos urbanos. Conforme a ello, debemos tener en cuenta una serie de principios que mencionamos a continuación.
En relación con esas limitaciones podemos considerar que este derecho a la libertad religiosa debe ser conjugado con otros derechos, libertades y principios en su mayoría de relevancia constitucional.
• Principio de proscripción de la arbitrariedad. El artículo 9.3 de la Constitución Española exige, junto con otros artículos recogidos en la legislación de procedimiento administrativo común, la necesidad de justificar y motivar las decisiones públicas. Las decisiones de los poderes públicos deben estar justificadas con base en el interés general, estar suficientemente motivadas y ser proporcionales entre el interés público que persiguen y la restricción que implican para los derechos de las personas.
• El principio de cohesión social y el derecho a una vivienda en un entorno urbano adecuado. En el ámbito del urbanismo, la diversidad religiosa tiene encaje en el Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. En su artículo 3 establece el mandato a los poderes públicos para que vinculen el uso del suelo con el interés general según el principio de desarrollo sostenible que, en otras cuestiones, debe tener en cuenta como elemento configurador la búsqueda de la cohesión social.
Por otra parte, conviene apelar al derecho a la vivienda en un medio ambiente urbano sostenible. Eso implica reconocer una suerte de “derecho a la ciudad” en el que los ciudadanos tienen también derecho acceder a un entorno urbano, en igualdad de condiciones, a los equipamientos y dotaciones necesarios para el ejercicio de otros derechos, como sería el de la libertad religiosa
• El principio de igualdad. Este principio, que incorpora el artículo 14 y el artículo 9.2 de la Constitución Española, debe atender a que los poderes públicos garanticen, tanto en la Ley como en su aplicación, una igualdad de trato cuando se parta de supuestos de hecho asimilables y evitar, con ello, cualquier tipo de discriminación directa o indirecta. Las diferencias de trato deben estar suficientemente justificadas y basadas en razones objetivas y, por lo que respecta a este derecho, no tener como fundamento las creencias religiosas. Conviene recordar la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que traspone varias directivas de la Unión Europea en materia de no discriminación, y ha incorporado en nuestro ordenamiento medidas para la aplicación real y efectiva de la igualdad de trato y no discriminación, entre otras cuestiones, con razón en la religión.
• Principio de participación ciudadana. Debemos señalar que esta institución considera positiva la actitud proactiva a favor de la resolución de problemas y conflictos por parte de las administraciones y poderes públicos. En ese campo hay que mencionar las fórmulas avanzadas de participación ciudadana que introduce la legislación urbanística en la elaboración de los planes.
2.2. El procedimiento para el ejercicio de las potestades urbanísticas
2. 2.1. La obligación de dar respuesta a las solicitudes y denuncias formuladas
Unos de los principales problemas que plantea la ciudadanía en este área es la falta de respuesta a las solicitudes, reclamaciones y denuncias formulas por la ciudanía. Son varias las resoluciones en las que recomendamos a las administraciones una respuesta en un plazo de tiempo adecuado a las pretensiones derivadas del cumplimiento de la legislación urbanística.
Es el caso de la Resolución del Ararteko de 12 de noviembre de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Sopuerta que conteste de forma expresa a una solicitud de un vecino para la sustitución de una tubería de distribución de agua potable que contiene fibrocemento.
En la Resolución de 24 de junio de 2015, planteábamos la falta de respuesta del Ayuntamiento de Hondarribia a una consulta urbanística.
En otro expediente un grupo de vecinos y vecinas de Bermeo planteó la falta de respuesta a la solicitud de información urbanística ante el Ayuntamiento de Bermeo respecto a la tramitación de un proyecto de ejecución de obras y de actividad para la construcción y reparación de embarcaciones. Asimismo solicitan su consideración como parte interesada en el expediente urbanístico y medioambiental que se sigue al respecto. En la Resolución de 8 de septiembre de 2015 se recomendó al Ayuntamiento de Bermeo una respuesta a las peticiones de acceso a documentos que obren sobre un proyecto de obras y de actividad.
2.2.2. La acción pública en la defensa de la legalidad urbanística
En la esfera de la disciplina urbanística, las administraciones municipales detentan la competencia para intervenir en el control de los actos regulados por la ordenación urbanística a través de la inspección urbanística y de las licencias urbanísticas. En ese orden de cosas, el ejercicio de las potestades de disciplina urbanística son de carácter irrenunciable para las autoridades y funcionarios, según establece la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. La obligación de dar respuesta, y tomar las medidas oportunas para recuperar la legalidad urbanística, debe situarse al margen de las posibles controversias que puedan subyacer entre denunciante y denunciado. Una de las características de las licencias urbanísticas es su carácter neutro, se otorgan sin perjuicio de las situaciones o controversias jurídico-privadas, por lo que las eventuales diferencias entre las partes deben quedar al margen de la tramitación urbanística. La disciplina urbanística y la potestad de inspección están indefectiblemente unidas con el efectivo cumplimiento del planeamiento municipal y de la legalidad urbanística. La falta de actuación de los particulares no debe menoscabar esa función pública de defensa de la legalidad urbanística. Por ello, esa administración municipal está obligada a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de las potestades de inspección, control y sancionadoras encomendadas. Ante la denuncia presentada, el ayuntamiento debe comprobar si las obras están amparadas por licencia y, en su caso, si resultan adecuadas a las normas urbanísticas municipales. La falta de ejecución de las órdenes de reposición para restablecer la legalidad urbanística dará lugar, por mandato del artículo 224.6 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, a la imposición de multas coercitivas y, en su caso, a la ejecución subsidiaria de la reposición de la realidad física alterada.
Esta cuestión ha sido planteada en varias resoluciones que indicamos a continuación. Es el caso de la Resolución, de 4 de mayo de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Irun que continúe con el trámite correspondiente para adecuar unas obras a la legalidad urbanística.
La Resolución, de 26 de febrero de 2015, recomienda al Ayuntamiento de Bilbao que continúe con el trámite correspondiente respecto a las denuncias presentadas para adecuar unas obras a la legalidad urbanística. También en la Resolución, de 13 de abril de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Irura que continúe con el trámite para restaurar la legalidad urbanística respecto a las obras realizadas en suelo no urbanizable.
2.2.3. El régimen de las infracciones y sanciones urbanísticas
El ejercicio de las competencias y potestades urbanísticas debe realizarse de manera conforme con las normas del procedimiento administrativo. Este caso la administración debe ser del todo cautelosa con los derechos y garantías procesales de los ciudadanos. Esa cuestión se ha planteado en expedientes como el recogido en la Resolución de 16 de marzo de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Elduain que revise las resoluciones dictadas en las que se ordena la demolición de un cierre y, en su caso, inicie un nuevo expediente para adecuar unas obras a la legalidad urbanística. En la Resolución, de 16 de octubre de 2015, se ha recomendado al Ayuntamiento de Beasain que declare la caducidad de un expediente sancionador por el transcurso del plazo de tiempo para dictar resolución.
En otra resolución hemos analizado el proceder de la administración cuando ha exigido la obligación de pago de la multa tantas veces como copropietarios constasen en el registro de la propiedad. La obligación de pago es de una única multa coercitiva de la que deben responder solidariamente los copropietarios conforme a las reglas generales del Derecho. Sin embargo, una vez abonada por alguno de ellos el pago de la multa quedaría satisfecho. Por ello en la Resolución, de 14 de octubre de 2015, hemos recomendado al Ayuntamiento de Zambrana que revise el cobro de varias liquidaciones por una multa coercitiva por incumplimiento de una orden urbanística a cada uno de los copropietarios de un inmueble
2.3. Las obligaciones de conservación y mantenimiento de la propiedad
El Ararteko recibe constantes reclamaciones por la falta de intervención municipal para hacer cumplir con las obligaciones de mantenimiento del edificio. Desde otra perspectiva también se plantean, en ocasiones, quejas por los propietarios y propietarias al considerar que las exigencias impuestas exceden de las condiciones mínimas y exigen intervenciones de rehabilitación que pudieran considerarse como mejoras. La importancia del mantenimiento de las edificaciones repercute en el derecho a la vivienda en unas condiciones dignas en diferentes ámbitos.
En el caso de salubridad permite alcanzar unas condiciones mínimas de habitabilidad en las viviendas para la utilización de estos espacios de estancia y de residencia, para lo cual la edificación, viviendas y espacios comunes deben cumplir con los estándares de salubridad exigibles.
En el caso de la seguridad permite reducir o minimizar el riesgo que pueda generar el estado de conservación del edificio, tanto para los residentes y usuarios como para terceras personas. En este caso el riesgo puede derivar del desprendimiento de elementos de la construcción o de la emisión de sustancias tóxicas o contaminantes (como es el caso de elementos de la construcción que hayan utilizado materiales como el amianto friable).
En el caso del ornato público se prevé que toda edificación debe mantener unas condiciones estéticas que permitan mantener y respetar el paisaje urbano edificado, lo conocido como imagen urbana.
Asimismo, hay otros elementos que intervienen también en las obligaciones de conservación clásicas como pueden ser la accesibilidad o el ahorro energético. En este caso puede resultar exigible garantizar una correcta accesibilidad y uso de la vivienda para aquellas personas con movilidad reducida o mantener unas condiciones de ahorro y eficiencia energética en el inmueble que evite el consumo de recursos naturales y la emisión de gases con efectos negativos para el calentamiento global.
En este caso, el urbanismo dispone de elementos de intervención que permiten interferir en la esfera particular para establecer estándares de conservación, la obligación periódica del control de su cumplimiento y la obligación de tomar medidas concretas para garantizar el cumplimiento de estas exigencias.
En el apartado de recomendaciones mencionamos la Resolución de 2 de octubre de 2015, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz tomar las medidas correspondientes para hacer cumplir las órdenes de ejecución dictadas para la conservación y rehabilitación de un inmueble en Vitoria-Gasteiz
En la Resolución de 1 de diciembre de 2015, le hemos recomendado al Ayuntamiento de Bilbao que revoque una orden de ejecución dictada por exceder de las obligaciones de conservación y mantenimiento de la propiedad.
2.4. El impulso de la gestión urbanística
En cuanto a la gestión urbanística hemos analizado alguna reclamación que plantea el impulso en el ejercicio de las potestades administrativas para la ejecución de la ordenación urbanística. La Resolución de 20 de mayo de 2015, recomienda al Ayuntamiento de Llodio que dé respuesta de forma adecuada a las solicitudes de impulso de unas obras de urbanización. El asunto recogido en la reclamación hace referencia a las obligaciones y responsabilidad de las administraciones públicas, que derivan de la función pública del urbanismo, para la supervisión de las previsiones de la ordenación y ejecución urbanística. En este caso, respecto a la satisfacción de los derechos e intereses patrimoniales de las personas afectadas por estas actuaciones urbanísticas en los términos recogidos en la legislación. El cumplimiento de los plazos es una obligación y una responsabilidad que recoge la legislación urbanística. Es el caso del principio de subordinación al interés público que explicita el artículo 4.3 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, para garantizar “La obligación y la responsabilidad de las administraciones públicas competentes en la supervisión del cumplimiento de las previsiones de los planes urbanísticos en la calidad, cantidad y plazos de su ejecución.” Esa obligación debe ejercitarse en los términos recogidos en la legislación urbanística, sin perjuicio del sistema de actuación público o privado elegido. La dirección, inspección y control de la ejecución de la ordenación urbanística corresponde a los ayuntamientos. En el caso de existir prioridades para su ejecución las mismas deben formar parte de la planificación urbanística artículo 133 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo mediante la fijación de ”las condiciones objetivas que definan un orden básico de prioridades para su ejecución”. En última instancia el incumplimiento de los deberes y obligaciones urbanísticos determinan el interés público para la expropiación forzosa con el fin de garantizar su efectiva consecución. En esos términos la Administración dispone de medios y prerrogativas legales para evitar la paralización de los procesos de urbanización.
También se ha analizado esta cuestión en la Resolución de 13 de enero 2015, por la que se concluye la intervención de oficio relativa a las actuaciones del Ayuntamiento de Sestao en materia de gestión del padrón municipal, del proceso de regeneración y sobre algunas cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana.
3. Contexto normativo y social
La Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, ha introducido una serie de ajustes en la redacción de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, especialmente en cuanto a la inspección técnica de edificios. También ha regulado de forma específica la rehabilitación de edificios y regeneración de áreas urbanas.
La Ley 6/2015, de 30 de junio, de medidas adicionales de protección medioambiental para la extracción de hidrocarburos no convencionales y la fractura hidráulica o «fracking» ha modificado el artículo 28 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, creando un nuevo punto 7 referido al suelo clasificado como suelo no urbanizable en el que no está permitida la tecnología de la fractura hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona.
Por su parte el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, ha aprobado el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
• Las administraciones deben dar pasos para la aplicación práctica de las obligaciones de mantenimiento del edificio no solo desde la perspectiva de la seguridad y salubridad de la edificación. La accesibilidad universal del edificio y la aplicación de medidas de ahorro energético también forman parte de esas obligaciones a las que deben adecuarse los edificios existentes. La importancia del mantenimiento de las edificaciones repercute en el derecho a la vivienda en unas condiciones dignas.
Por ello, se trata de que en este campo de la rehabilitación de las edificaciones se impulsen los programas locales de inspección técnica de las edificaciones conforme los términos obligaciones y derechos para la propiedad que recoge la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda. Dentro de esa labor de impulso, los poderes públicos deben tener en cuenta a aquellos colectivos de especial atención como son las personas con discapacidad o aquellas personas que residen en hogares y edificios energéticamente poco eficientes y que están afectadas por la pobreza energética.
• El urbanismo dispone de instrumentos que permiten prevenir la creación de conflictos sociales derivados de la apertura de nuevos centros de culto. La Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, exige que los planes urbanísticos incorporen, de acuerdo con la estrategia de evaluación urbana y ocupación de suelo, una red rotacional de sistemas generales y locales entre los que se incluyen expresamente equipamientos colectivos como son los centros privados religiosos. También hay que mencionar que la legislación urbanística introduce la participación ciudadana en la elaboración de los planes, y entre otras figuras se crea el consejo asesor de planeamiento municipal.
17 VIVIENDA
1. El área en cifras
En el año 2015, excluidas las quejas que han sido rechazadas o remitidas a otras defensorías, se han gestionado en el área de Vivienda un total de 127 expedientes, lo que supone un 6,3 % del conjunto de los tramitados en la institución del Ararteko. El desglose de los mismos, atendiendo a las administraciones concernidas, ha sido el siguiente:
• Administración General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ...................................................................100
• Administración local ...............................................................20
Por otro lado, se han distribuido del siguiente modo, en atención a las materias sobre las que han versado:
• Alquiler de vivienda protegida .................................................58
• Funcionamiento de la Administración y
procedimiento administrativo ....................................................32
• Acceso a la vivienda: acreditación de la necesidad y
procedimiento de adjudicación .................................................25
• Desperfectos por defectos de construcción
en viviendas protegidas. .............................................................8
• Otros aspectos ........................................................................3
• Ayudas a compra y rehabilitación de vivienda ............................1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las reclamaciones gestionadas a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2015, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2015, al abordar la redacción del presente informe, la situación en el área es la siguiente:
Sin perjuicio de la explicación más detallada que haremos en el siguiente apartado, debemos señalar que entre las actuaciones incorrectas que no han sido subsanadas figuran las que hemos concluido con las siguientes recomendaciones no aceptadas:
• Resolución del Ararteko de 10 de noviembre de 2014, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que adopte las medidas precisas para garantizar los derechos de las personas compradoras de viviendas protegidas que, por falta de financiación bancaria, se ven obligadas a renunciar a la adquisición de la vivienda adjudicada.
• Resolución del Ararteko de 13 de abril de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución por la que se archiva la solicitud de inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda presentada por un demandante de vivienda protegida.
• Resolución del Ararteko de 19 de mayo de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución de baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una demandante de vivienda protegida.
• Resolución del Ararteko de 3 de junio de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución de baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una demandante de vivienda protegida.
2. Quejas destacadas
Atendiendo a la clasificación de las distintas materias que se incluyen en el área de Vivienda, a continuación pasamos a analizar las principales cuestiones que han sido objeto de reclamación ciudadana.
2.1. Acceso a la vivienda: acreditación de la necesidad y procedimiento de adjudicación
Este año hemos analizado un número importante de quejas en las que las personas reclamantes cuestionaban la legalidad de determinadas resoluciones adoptadas en distintos procedimientos de adjudicación de viviendas protegidas en régimen de alquiler, de los que,- por diferentes motivos habían sido excluidas-, y manifestaban su malestar ante la imposibilidad de resultar adjudicatarias de una vivienda de protección pública.
Después de realizar el examen oportuno de las resoluciones administrativas presentadas por los reclamantes, hemos concluido que el Departamento de Empleo y Políticas Sociales había actuado de conformidad con la normativa reguladora del procedimiento de adjudicación de viviendas de protección oficial y que la exclusión de las personas reclamantes estaba justificada, porque las personas interesadas no cumplían los requisitos exigidos relativos a ingresos económicos o al empadronamiento en un determinado municipio.
Entre los supuestos examinados en relación con los procedimientos de adjudicación de viviendas protegidas, debemos hacer una referencia específica a los problemas surgidos en el procedimiento de adjudicación de la promoción privada de 53 viviendas de protección oficial en régimen de compra en el municipio de Bilbao.
En este caso recibimos varias quejas en las que tres ciudadanas denunciaban que habían sido erróneamente excluidas del sorteo de las 53 viviendas que había sido celebrado ante notario.
Durante la tramitación de los expedientes de queja el Departamento de Empleo y Políticas Sociales reconoció que, efectivamente, se había producido un error en los listados de participantes elaborados por la Delegación Territorial de Vivienda en Bizkaia y que, como consecuencia del mismo, 228 personas interesadas en la adjudicación de una de las 53 viviendas de protección oficial no habían podido participar en el primer sorteo celebrado ante notario, aunque sí pudieron hacerlo en un segundo sorteo en el que se incluyeron las 40 viviendas que quedaron pendientes de ser adjudicadas.
Asimismo, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales, en el último informe proporcionado a esta institución, anunció que, ante la situación que se había generado en el este procedimiento de adjudicación, se “había iniciado un proceso de reflexión sobre las medidas a adoptar en estos supuestos de promociones de promotores privados”.
En la resolución con la que finalizamos nuestra intervención concluimos que, a la vista de la magnitud del error en el que se había incurrido, resultaba evidente que el procedimiento legalmente previsto para las adjudicaciones de viviendas de promoción privada no era suficientemente garantista y que, por lo tanto, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales debía de adoptar las medidas oportunas para que no volviera a producirse un error que, indudablemente, restringió las posibilidades de acceder a una vivienda de protección oficial a un importante número de personas en un municipio en el que, además, la oferta de vivienda protegida es muy inferior a la de la demanda existente.
En este sentido, también comunicamos al departamento la conveniencia de que, en los futuros procedimientos de adjudicación de viviendas protegidas de promotores privados, incorpore las mismas garantías procedimentales (publicación de listados provisionales de personas admitidas a sorteo) que se siguen en las adjudicaciones de promociones públicas de viviendas de protección oficial, puesto que consideramos que los principios de igualdad, publicidad y transparencia deben ser respetados de igual forma en todas las adjudicaciones de viviendas de protección pública.
2.2. Alquiler de vivienda protegida
Las cuestiones relativas a la gestión de las viviendas de protección pública en régimen de arrendamiento constituyen un porcentaje importante tanto de las quejas recibidas durante este año como de las resoluciones que hemos emitido en el ejercicio de nuestra labor de supervisión de la actuación de las administraciones públicas.
Como en años anteriores, son habituales las controversias que surgen entre las personas arrendatarias y las administraciones públicas o entidades arrendadoras y que se refieren, principalmente, a las siguientes materias: importe de las rentas de los alquileres, retenciones de las fianzas depositadas en garantía de los contratos de arrendamiento y gastos de comunidad y de agua caliente y calefacción central en los inmuebles de viviendas de protección oficial
En este apartado debemos hacer una mención a la disposición mostrada por la sociedad pública Alokabide a colaborar con la institución del Ararteko en la resolución de las quejas presentadas por las personas arrendatarias ocupantes de viviendas de protección oficial y del Programa de Vivienda Vacía “Bizigune” en relación con los asuntos señalados en el párrafo precedente, lo que ha permitido que muchas de las reclamaciones presentadas se hayan resuelto favorablemente durante la tramitación de los expedientes de queja, sin que haya sido necesario emitir una recomendación o sugerencia específica para dar satisfacción a aquellas demandas ciudadanas que tenían un fundamento justo.
Como cuestión novedosa, hemos apreciado un incremento de las quejas de inquilinos, en algunos casos suscritas por una mayoría de los vecinos y las vecinas del inmueble de las viviendas protegidas, en las que expresan su desacuerdo con la forma en la que algunas administraciones de fincas gestionan los gastos comunitarios, fundamentalmente, los de calefacción central y agua caliente y refieren falta de información en relación con el precio que abonan por dichos suministros básicos.
En las reclamaciones analizadas, después de contrastar la documentación e informes aportados por la referida sociedad pública, no hemos apreciado la existencia de irregularidad en las cuestiones de fondo planteadas por las personas reclamantes, si bien, estimamos que una mejora de la comunicación y de la información que se facilita a las personas y familias arrendatarias de viviendas de protección pública podría evitar muchas de las discrepancias que surgen sobre los gastos de comunidad que tienen que abonar.
2.3. Desperfectos por defectos constructivos en viviendas protegidas
En relación con las reclamaciones sobre deficiencias constructivas, este año hemos conocido varias quejas ciudadanas en las que propietarios de viviendas de protección oficial promovidas por la sociedad pública Visesa denuncian que la reparación de las deficiencias manifestadas en sus viviendas se está demorando en exceso.
Las reclamaciones estudiadas, principalmente, se refieren a defectos constructivos que tienen su origen en elementos comunes de los inmuebles (fachada, tejado, etc.) y que han terminado afectando al uso normal de alguna de las estancias de la vivienda, e incluso, en algún caso más grave, a la propia habitabilidad de toda la vivienda.
Durante los trámites de investigación de estas quejas es habitual que la sociedad pública Visesa admita que tiene constancia de los defectos constructivos denunciados y manifiesta que la sociedad pública “no ha abandonado en ningún momento la incidencia objeto de la reclamación, estando ésta en vías de solución».
Esta institución es consciente de la dificultad que, en ocasiones, puede conllevar detectar el origen de determinadas deficiencias constructivas y acertar con las medidas de reparación eficaces en supuestos que comúnmente se denuncian, como los relativos a la aparición de humedades por filtraciones de agua.
No obstante reiteramos, otro año más, el deber que tienen las administraciones públicas de responder con diligencia las reclamaciones por defectos constructivos, para que las viviendas protegidas afectadas puedan recuperar, cuanto antes, la calidad y habitabilidad que debe caracterizarlas y para evitar, de esa forma también, la judicialización de las reclamaciones y el retraso que ello puede suponer en la subsanación de las deficiencias constructivas.
2.4. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Nuevamente en este apartado tenemos que hacer referencia a la falta de garantías formales con las que se siguen practicando las denegaciones de alta en el Registro de Solicitantes de Vivienda y las resoluciones de baja de solicitudes de vivienda protegida.
En el informe anual del pasado año ya hicimos una advertencia al Departamento de Empleo y Políticas Sociales de que debía mejorar la gestión de dicho registro y, más específicamente, la forma de notificación de las resoluciones desfavorables a los derechos de las personas necesitadas de vivienda protegida. Lamentablemente, durante el año 2015, tanto las denegaciones de alta registral como las resoluciones de baja se han venido practicando mediante publicaciones en tablones de anuncios, por lo que hemos recibido nuevas quejas de demandantes de vivienda protegida que manifestaban haber sido dados de baja en el Registro de Solicitudes de Vivienda, sin haber recibido una notificación personal que les permitiera reaccionar contra el acto desfavorable a sus intereses.
Como hemos citado al inicio del informe, al apreciar que se había producido una tramitación inadecuada de las bajas en el citado registro hemos emitido las siguientes recomendaciones:
• Resolución del Ararteko de 13 de abril de 2015, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revise la resolución por la que se archiva la solicitud de inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda presentada por un demandante de vivienda protegida.
• Resolución del Ararteko de 19 de mayo de 2015, por la que se recomienda al Departamento que revise la resolución de baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una demandante de vivienda protegida.
• Resolución del Ararteko de 3 de junio de 2015, por la que se recomienda al Departamento que revise la resolución de baja de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una demandante de vivienda protegida.
De forma sucinta, en las tres resoluciones recomendábamos al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que revisara las resoluciones desfavorables adoptadas y que mantuviera en el registro la antigüedad de las personas reclamantes. Igualmente, le pedíamos que adecuara la tramitación y notificación de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Ninguna de las tres resoluciones ha sido aceptada por el departamento, cuya respuesta en los tres supuestos ha sido la siguiente:
”No se revisará la resolución al considerar que en el caso que nos ocupa, la baja del expediente se notificó en la forma prevista en la normativa vigente al efecto.
Por otro lado, aprovechamos la ocasión para comunicarle que en estos momentos se está haciendo un estudio para ver la viabilidad de que las notificaciones de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda sean de carácter personal”.
La trascendencia de las consecuencias derivadas de las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda para las personas demandantes de vivienda protegida ha sido explicada por esta institución de forma reiterada, sin que hasta la fecha el departamento haya admitido la revisión de las bajas practicadas y la consiguiente recuperación de la antigüedad acumulada en el Registro de Solicitantes de Vivienda por las personas reclamantes.
En los últimos años hemos conocido que la baja registral está suponiendo, en algunos casos también, la suspensión del cobro de la Prestación Complementaria de Vivienda e incluso el inicio de procedimientos de devolución de cobros indebidos para personas que son perceptoras de la Renta de Garantía de Ingresos.
En el mes de setiembre de este año ha entrado en vigor la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, que reconoce, a partir del día 1 de enero de 2016, el derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada a determinadas unidades convivenciales que tengan una antigüedad en el Registro de Solicitantes de Vivienda como demandantes de vivienda en alquiler de un mínimo de cuatro años.
Con la nueva regulación legal, la antigüedad registral se convierte en un requisito esencial para garantizar el derecho habitacional, lo cual requiere, todavía más si cabe, de una actuación administrativa absolutamente respetuosa con las garantías formales en todos aquellos procedimientos que puedan finalizar con la baja de la solicitud de las personas demandantes de vivienda protegida.
Por otro lado, el propio Observatorio Vasco de la Vivienda en las conclusiones del Informe sobre el “Análisis de las bajas en el registro Etxebide” publicado en el mes de octubre de 2015, en el que se aporta la noticia de que sólo en el año 2014 fueron dadas de baja 48.061 personas demandantes de vivienda protegida, señala que los datos analizados a lo largo del informe confirman la necesidad de reforzar la comunicación y la información entre el Registro de Solicitantes de Vivienda y la población demandante de vivienda protegida, siendo además la población de origen extranjero el “colectivo que presenta mayores niveles de desconocimiento”.
En consecuencia, por la vinculación intrínseca que, actualmente, tiene la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda con el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y a prestaciones sociales básicas para las personas y familias más vulnerables, en una reunión celebrada a finales del mes de diciembre con representantes del Departamento de Empleo y Políticas Sociales hemos reiterado nuestra demanda de que, a partir del 1 de enero de 2016, las denegaciones de las inscripciones y las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda se practiquen de conformidad con las prescripciones contenidas en la citada Ley 30/1992.
Para finalizar este apartado, mencionar que tampoco ha sido aceptada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales la Resolución del Ararteko de 10 de noviembre de 2014, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales que adopte las medidas precisas para garantizar los derechos de las personas compradoras de viviendas protegidas que, por falta de financiación bancaria, se ven obligadas a renunciar a la adquisición de la vivienda adjudicada, cuyo contenido analizamos detalladamente en este apartado del informe anual del año 2014.
3. Contexto normativo y social
Indudablemente la publicación y entrada en vigor de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda (que desarrolla el mandato establecido en el artículo 47 de la Constitución dirigido a que los poderes públicos establezcan las normas para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada) es una novedad normativa destacable, por cuanto establece el marco legal en el que las administraciones públicas vascas están obligadas a satisfacer un derecho fundamental que se reconoce a todas las personas con vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Durante tiempo esperada y reclamada por la ciudadanía y las asociaciones que trabajan en defensa de los derechos de las personas en situación de riesgo de exclusión social, esta ley ha sido aprobada por el Parlamento Vasco en el ejercicio de la competencia exclusiva de vivienda y en cumplimiento de la obligación que tienen los poderes públicos vascos de garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y las ciudadanas y de impulsar una política tendente a la mejora de sus condiciones de vida (artículo 9.2º del Estatuto de Autonomía del País Vasco).
La Ley de Vivienda, a la altura de otras normas del ámbito europeo y sin precedentes en el ámbito estatal, reconoce el derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda o alojamiento y su exigibilidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa en caso de que la administración no responda adecuadamente.
Las conocidas limitaciones del actual parque de vivienda protegida motivan que la Ley de Vivienda contemple que la satisfacción del derecho subjetivo, cuando no pueda, materialmente, realizarse mediante la entrega de una vivienda en régimen de alquiler, se realice mediante el cobro de una prestación económica que facilite el disfrute de una vivienda del mercado privado.
El derecho subjetivo requiere un desarrollo reglamentario. No obstante, el legislador, en la disposición transitoria cuarta de la ley, ha establecido una previsión para, que de forma gradual, este derecho sea garantizado por las administraciones públicas competentes a partir del 1 de enero de 2016. En ese primer año deberá serles reconocido a las unidades de convivencia de tres o más miembros perceptoras de ingresos inferiores a 15.000 euros anuales y que se encuentren inscritas en el Registro de Solicitantes de Vivienda con una antigüedad mínima de cuatro años en régimen de arrendamiento.
La necesidad de vivienda y la correlativa respuesta de las administraciones públicas también se reconoce a las personas y familias en situaciones de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria o por impagos de arrendamiento, mediante el establecimiento de una procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda, que requiere para su aplicación del correspondiente desarrollo reglamentario.
Junto con el reconocimiento y la aplicación gradual del derecho subjetivo a una vivienda digna y adecuada, la Ley de Vivienda crea el Patrimonio Público de Suelo de la CAPV y regula una serie de instrumentos públicos de intervención sobre aquellas viviendas que no cumplen con la función social que le es propia. Asimismo, establece el régimen jurídico de las viviendas de protección pública y de los alojamientos dotacionales, su sistema de inspección y régimen sancionador, y obliga a las administraciones públicas vascas a destinar un 80% de sus recursos públicos a la promoción de viviendas en régimen de alquiler para destinarlas a los colectivos más desfavorecidos.
El desarrollo general de esta ley corresponde al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, cuyos representantes han puesto en conocimiento de esta institución que, desde el momento en el que fue promulgada la ley, se está trabajando para hacer posible su adecuada aplicación y que, en este sentido, se prevé que durante el primer semestre del 2016 se publiquen los primeros reglamentos.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Este año 2015 las Jornadas de Coordinación de las defensorías estatal y autonómicas, que anualmente se celebran para compartir análisis y conclusiones sobre materias específicas relacionadas con los derechos ciudadanos, han versado sobre la situación de la vivienda pública.
En los dos talleres de trabajo realizados a lo largo del año, los y las representantes de las defensorías hemos realizado un diagnóstico sobre el derecho a la vivienda en cada uno de nuestros ámbitos de competencia y sobre las principales necesidades y los problemas observados en relación con las viviendas protegidas y con el resto de instrumentos de los que disponen las administraciones públicas para garantizar el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada.
El trabajo realizado en los talleres ha concluido con la “Declaración de los Defensores del Pueblo sobre la Vivienda Pública en España”, en la que se insta al estado y a las comunidades autónomas a que impulsen la legislación suficiente que garantice el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y a que, a través de los presupuestos respectivos doten de recursos a las administraciones competentes para materializarlo a favor de las personas que lo necesiten.
Igualmente en dicha declaración las defensorías exigen a las administraciones públicas un aumento del parque de vivienda pública en alquiler y la reserva de un porcentaje de viviendas para los colectivos vulnerables y para las personas con especial necesidad de vivienda.
En la declaración institucional, también, se menciona la necesidad de que se amplíen los supuestos y se flexibilicen los requisitos para que las personas y familias que han perdido su vivienda habitual pueden acceder a las que están integradas en el Fondo Social de Vivienda.
Por otro lado, en desarrollo del plan del área de vivienda, este año hemos iniciado tres actuaciones de oficio en las que hemos solicitado a las Diputaciones Forales de Araba/álava, Bizkaia y Gipuzkoa que estudien la posibilidad de promover ante las respectivas Juntas Generales una modificación de la actual regulación del Impuesto de Bienes Inmuebles para que las personas arrendatarias de viviendas municipales no tengan que abonar dicho impuesto, como sucede desde el año 2014 con las personas beneficiarias de viviendas protegidas o asimiladas gestionadas por la sociedad pública Alokabide.
A la fecha de cierre de la elaboración de este informe hemos recibido una comunicación del Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Gipuzkoa en la que se nos informa de que la modificación propuesta por esta institución ha sido tratada por el órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi y que, antes de adoptar un acuerdo, se ha decidido consultar la opinión de la Asociación de Municipios Vascos Eudel.
Por consiguiente, las resoluciones correspondientes a estos tres expedientes de oficio serán emitidas el próximo ejercicio.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Mediante la publicación de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, se han elevado a rango legal tanto el reconocimiento del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada, como la regulación de una serie de instrumentos de intervención administrativa dirigidos a garantizar el cumplimiento de la función social que corresponde a las viviendas, lo cual, sin duda, constituye una apuesta firme por hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental a disfrutar de una vivienda digna y adecuada en la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Sobre la base legal establecida, ahora corresponde a las administraciones públicas vascas, en el ámbito de sus respectivas competencias, el desarrollo del mandato parlamentario mediante la adopción de las medidas normativas y presupuestarias precisas. Ello, evidentemente, va a requerir de un esfuerzo importante, como también lo exigen la satisfacción de otros derechos sociales, como el derecho a la educación o a la salud, que, hoy en día, sabemos son fundamentales para la mejora de las condiciones de vida de las personas y familias que disponen de menos recursos económicos y para la cohesión social.
Al mismo tiempo, la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda contiene una relación de principios rectores que deben, ya de forma explícita, guiar las actuaciones que en materia de vivienda ejecuten las administraciones públicas vascas. Entre estos principios destacan el de la erradicación de cualquier discriminación en el ejercicio al derecho al disfrute de una vivienda o alojamientos protegidos, con el establecimiento de medidas de acción positiva a favor de los colectivos vulnerables, y el de la orientación de todas las intervenciones constructivas a la mejora de las condiciones de habitabilidad, funcionalidad y seguridad de las viviendas, con especial consideración hacia su accesibilidad.
Las políticas públicas de vivienda vienen desarrollándose desde hace años en la Comunidad Autónoma de Euskadi y este nuevo marco legal va a exigir una adecuación de las mismas para conseguir la necesaria ampliación del parque de viviendas de protección pública en régimen de arrendamiento.
La vinculación intrínseca que, actualmente, tiene la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda con el reconocimiento al derecho subjetivo a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada exige que, a partir del 1 de enero de 2016, las denegaciones de las inscripciones y las bajas de las solicitudes del registro se practiquen con las debidas garantías formales.
La coordinación entre las administraciones públicas con competencias en las áreas de vivienda y de asistencia social es una garantía para la protección de las personas y los grupos más vulnerables y una herramienta imprescindible para evitar la exclusión residencial.
1 Los motivos de queja que afectan a personas inmigrantes se analizan en el apartado relativo a personas inmigrantes y diversidad cultural del Capítulo 3 del presente Informe.
2 En estas cuestiones prejudiciales se sometió a la consideración del TJUE si el juez nacional que conoce de un procedimiento de ejecución hipotecaria está obligado a hacer que se recalculen las cantidades debidas en virtud de la cláusula de un contrato de préstamo hipotecario que fija unos intereses de demora calculados a un tipo superior a tres veces el interés legal del dinero, mediante la aplicación de un tipo de interés de demora que no rebase ese límite máximo.
3 Esta disposición transitoria impone a los consumidores, respecto de los que se ha iniciado un procedimiento de ejecución hipotecaria antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2013 y que aún no ha concluido, un plazo preclusivo de un mes, calculado a partir del día siguiente al de la publicación de esa Ley, para formular oposición a la ejecución forzosa, en particular, sobre la base del carácter supuestamente abusivo de cláusulas contractuales.
4 Información más completa sobre estas quejas puede consultarse en el área de Hacienda de este mismo capítulo.
5 La entrada en vigor de esta ley se produce de forma escalonada, y así, con carácter general, se difiere un año desde su publicación, y para las previsiones referidas al registro electrónico, registro electrónico de apoderamientos y punto de acceso general electrónico, etc., dos años.