6. Enfoque teórico y conceptual de la e-inclusión y la e-participación
Analizar y conocer realmente cuál es el estado real de la e-inclusión y la participación en las esferas social y pública a través de las TIC en Euskadi, (finalidad del presente informe extraordinario) requiere algunas consideraciones previas relacionadas con:
6.1. Enfoque conceptual: la e-inclusión y la e-participación
Ya en el año 2005, en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Trabajar juntos, trabajar mejor. Un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y de inclusión en la Unión Europea” se plantea, en relación con la simplificación del MAC (método abierto de coordinación de la UE), los siguientes objetivos en el marco de sus acciones orientadas a “Contribuir decisivamente a la erradicación de la pobreza y la exclusión”6.
Estos objetivos siguen, 7 años después, vigentes y, de hecho, la estrategia de crecimiento europeo “Europa 2020” para la década actual, concreta la reducción de al menos en 20 millones el número de personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social (el objetivo de España se sitúa en el 1.400.000-1.500.000) como una de sus metas.
Dos de los riesgos a los que se enfrentan la UE y sus países miembros en relación con este objetivo son “promover la inclusión activa en la sociedad y el mercado laboral de los grupos más vulnerables” y “superar la discriminación y aumentar la integración de las personas con discapacidad, minorías étnicas, inmigrantes y otros grupos vulnerables”. Se trata de retos que abordan la inclusión (o la integración) de forma global, no obstante, se encuentran citados por su profunda relación con el objeto del presente informe, la inclusión y participación a través de las TIC en tanto en cuanto que las TIC pueden ser considerados como elementos de desigualdad o como contribuidores en el incremento de desigualdades existentes pero, sobre todo, por su potencial igualador, incluyente y facilitador de la participación en la vida social y pública de todos los individuos.
Por ello debemos tomar como referente la Agenda Digital Europea (ADE), es decir, la responsable de trasladar y contribuir a superar esos retos en la sociedad de la información y el conocimiento.
La ADE identifica determinados obstáculos que impiden el desarrollo de las acciones en materia de e-inclusión y que, socavan gravemente los esfuerzos realizados para explotar las TIC, entre ellos se encuentran:
Por ello, sitúa entre sus campos de acción tanto “Fomentar la alfabetización, la capacitación y la inclusión digitales” (pilar 6) en aras de evitar que los antecedentes o la capacitación no se constituyan como barreras para acceder al potencial de las TIC en relación con la autonomía y emancipación de las personas, como extender los “Beneficios que hacen posibles las TIC para la sociedad de la UE” (pilar 7) en relación con el envejecimiento de la población, la autonomía de los pacientes y la inclusión de las personas con discapacidad (entre otros aspectos).
Ambos orientados a la consecución de los objetivos generales de la política europea en materia de e-inclusión (inclusión digital) de reducir las brechas en el uso de las TIC y la promoción del uso de las TIC para superar la exclusión, y mejorar el desempeño económico, las oportunidades de empleo, la calidad de vida, la participación y la cohesión social7.
La Unión y los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas que sean necesarias para lograr la inclusión de todos los ciudadanos, también los más desfavorecidos, en la sociedad digital, de conformidad con la Estrategia Europa 2020 y el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea8.
El término “e-inclusión” o “inclusión digital” hace referencia, en consecuencia, tanto a la no exclusión de las ventajas y beneficios que suponen las TIC (TIC inclusivas) de ningún individuo, como al hecho de que el uso de estas posibilita alcanzar objetivos más amplios de inclusión. e-inclusión pone el foco, entonces, en la participación de toda la población en todos los aspectos de la sociedad de la información.
De hecho, bajo el mencionado pilar 6 la Comisión Europea propone diferentes acciones orientadas a conseguir que los grupos potencialmente desfavorecidos adopten las tecnologías digitales, en referencia a las personas mayores, con menores niveles de alfabetización, con bajos ingresos o con discapacidad.
Grupos cuyas características no solo constituyen un elemento para su etiquetaje como “potencialmente desfavorecidos” de forma genérica sino que, además, suponen variables que afectan a sus posibilidades de e-inclusión. Ya en el último Europe’s Digital Competitiveness Report (2010)9 se proporcionan las claves de cuáles son las variables que pueden encontrarse en la trasfondo de una situación de exclusión digital: la pertenencia (o no) a un grupo desfavorecido (con especial incidencia en las personas mayores), el (bajo) nivel educativo, el (bajo) nivel de ingresos…
Se trata de variables que reducen, a la luz de los resultados del informe, las posibilidades de inclusión, por ello, el mismo informe indica como requisito previo para el logro de una sociedad e-inclusiva, la promoción de las competencias digitales (pilar 6 de la Agenda Digital Europea, eje 3 de la Estrategia 2011-2015 –Plan Avanza– en España y la iniciativa “Ciudadanía Activa” de la Agenda Digital de Euskadi –AD@1510–).
Si bien, poseer las habilidades, conocimientos y destrezas necesarios para hacer un uso eficaz de la TIC es un requisito fundamental para la inclusión digital de la ciudadanía, no lo son menos otros aspectos como la disposición de infraestructuras o la accesibilidad electrónica. Es decir, además de la cualificación y la competencia personal para utilizar las TIC, es necesario un adecuado despliegue de infraestructuras (incluido entre las prioridades de cualquiera de los marcos estratégicos11 que se aborden), el libre acceso a la información y la posibilidad de acceder a contenidos adaptados a las características diferenciales de las personas. Así, desde todos los niveles políticos se promueven y desarrollan acciones orientadas a incrementar las posibilidades de acceso de toda la población a la sociedad de la información.
Un ejemplo es el hecho de que varias son las disposiciones y recomendaciones de la Comisión Europea12 en relación con el planteamiento de un enfoque común materia de accesibilidad (electrónica o web) o de equidad en el acceso a infraestructuras, dispositivos, productos y servicios (desde la e-administración al e-business).
En particular, en relación con el cumplimiento de las pautas de accesibilidad web debe tenerse en cuenta que supone un gran número de ventajas tanto para el propio individuo que accede a los contenidos web como para las organizaciones (o empresas) que desarrollan sus espacios web de acuerdo a estos estándares (para más información véase la WAI del W3C13).
Así, entendemos en el presente informe extraordinario que la inclusión digital tiene valor por sí misma, por cuanto que posibilita que la población forme parte de la sociedad de la información, iguala a los individuos en sus condiciones de acceso y participación en la vida social y política a través de las tecnologías, es decir, se encuentra en la base de la aplicación de principios de justicia social y se constituye como garante de la equidad en la sociedad del conocimiento.
Precisamente porque la e-inclusión se constituye como un pre-requisito para la participación15 debemos explicitar cuál es el concepto de e-participación que se aborda en el presente informe.
Una gobernanza inclusiva sitúa su piedra angular en la promoción de la participación de los ciudadanos16. Se trata de facilitar que los ciudadanos tengan acceso a la información y a los servicios públicos pero, al mismo tiempo, que puedan participar en la toma de decisiones públicas que afecten tanto al bienestar de la sociedad en general como al del individuo de forma particular.
La e-participación comprende, entonces, tanto la acción gubernamental para potenciar y fomentar esa participación como la voluntad y la capacidad de la ciudadanía para hacerlo (su e-inclusión). Aunque no debe restringirse a los servicios G2C (Government to Citizen) si debe tener muy presente que la participación es un derecho de la ciudadanía.
En este sentido, baste una somera revisión de la normativa al respecto (véase capítulo “Marco normativo” de este mismo informe) para saber cómo se ha regulado este derecho de participación en los diferentes contextos políticos. La conclusión que se evidencia, de igual modo que en el artículo “Derecho a la Participación” del profesor Etxebarria (publicada en El Correo y en El Diario Vasco, 10 de diciembre de 2011) o en la Recomendación 12/2011 del Ararteko, es la falta de regulación sobre el derecho (y/o el deber) a participar en la vida pública más allá de las posibilidades de ser elegido como representante público o la de elegir a los representantes públicos.
No se entrará en este informe a dilucidar hasta qué punto la participación, de forma genérica (sin “e”), debe ser considerada un deber de la ciudadanía. Pero sí hemos de contemplar el deber de los gobiernos de facilitar que la totalidad de los individuos participen, si lo desean, que puedan ejercer ese derecho y no solo en aquellas partes de la vida pública que, en cada momento determinado, se establezcan desde el gobierno (volviendo al G2C) sino también en aquellas otras en las que, respondiendo, especialmente al interés común, la ciudadanía promueva la inclusión de iniciativas gubernamentales, inste a los gobiernos a plantearse actuaciones hasta el momento no abordadas, etc. (asumiendo un papel activo en modalidad C2G –Citizen to Government–).
Tradicionalmente, las iniciativas en e-participación han sido iniciadas por los gobiernos, pero en los últimos años la ciudadanía o los grupos organizados de ciudadanos (y ciudadanas) han lanzado un número creciente (de ellas).
Traducción propia a partir de Europe’s Digital Competitiveness Report (2010)18
De hecho, en el caso de Euskadi, ya se insta, en la mencionada recomendación del Ararteko, al Gobierno Vasco a “(…) proponer una ley que regule la participación ciudadana en los asuntos públicos dentro de nuestra Comunidad Autónoma. Esa norma deberá fijar un marco jurídico propio y regular el derecho de las personas de forma individual o a través de organizaciones, a participar conforme a los principios incluidos en esta recomendación”. Si bien se refiere a la participación de forma general, debemos hacerlo extensivo, por tanto, a la e-participación, es decir, al apoyo de las TIC a la participación en los procesos involucrados en el gobierno y la gobernanza19.
Teniendo en cuenta que las iniciativas en materia de e-participación iniciadas de arriba abajo por los gobiernos han tenido (en 2010) menos éxito que las iniciadas por la ciudadanía o las organizaciones sociales20 el Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica 2011-201521, en consonancia con la Declaración Ministerial de Malmö, señala como una de sus prioridades la “Capacitación del usuario” es decir, incrementar la capacidad de ciudadanos, empresas y otras organizaciones para comportarse proactivamente en la sociedad a través del uso de nuevas herramientas tecnológicas. Pueden acrecentarse la eficiencia de los servicios públicos y la satisfacción de los usuarios si se responde mejor a las expectativas de estos y si se diseñan aquellos en torno a las necesidades de los usuarios y en colaboración con ellos siempre que sea posible. Se trata asimismo de que las administraciones públicas ofrezcan un acceso sencillo a la información pública, mejoren la transparencia y permitan la participación efectiva de ciudadanos y empresas en el proceso de formulación de políticas22.
Por su parte, el Gobierno de España señala23 la necesidad de establecer una estrategia de Administración electrónica de España para el año 2015, en cumplimiento de los compromisos derivados del Plan de Acción 2011-2015 de Administración Electrónica de la Unión Europea. Las prioridades de esta estrategia se centran en una Administración pública sostenible, una sociedad productiva y cohesionada y una sociedad participativa y colaborativa.
De hecho, ya en la Estrategia 2011-2015 del Plan Avanza2 (publicada en 2010) se señala “Desarrollar servicios de Gobierno Abierto y de la eAdministración” como uno de los retos (eje 4 “contenidos y servicios digitales”) entendiendo el gobierno abierto como una nueva estrategia de interacción entre la Administración Pública y sus administrados, caracterizada por el establecimiento de canales de comunicación y contacto directo entre ellos. Es decir, posibilitar la comunicación constante y directa entre gobierno y ciudadanía o, lo que es lo mismo para poder tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias es necesario impulsar la participación de la población, lo que supone cambios culturales pero también cambios en los canales de comunicación, pasando a ser electrónicos. En definitiva, iniciando el camino de la e-participación.
6 COM/2005/0706 final. Las negritas son propias.
7 Política de la Comisión Europea en materia de e-inclusión en alineamiento con el reconocimiento (número 4) de la Declaración Ministerial de Riga.
8 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica 2011-2015 – Aprovechamiento de las TIC para promover una administración pública inteligente, sostenible e innovadora» COM(2010) 743 final y la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos» COM(2010) 744 final.
9 Capítulo 4 “eInclusion: regular internet use and skills among groups at risk of exclusion“, European Union, 2010.
10 Para un mayor detalle sobre estos planes, véase el capítulo “Marco estratégico y normativo” de este mismo Informe.
11 Pilar 4 “Very Fast Internet” de la ADE; eje 1 “Infraestructuras” del Plan Avanza2 y la iniciativa “Infoestructuras” de la AD@15.
12 Ejemplo:
13 Web Accessibility Initiative (WAI), especialmente la sección destinada al diseño inclusivo.
14 Wikipedia: inclusión digital.
15 En el documento MEMO/06/237 Information and communication technology for an inclusive society – Frequently asked questions se cita, literalmente, Eas
y access to (ICT) is a prerequisite for participation.
16 United Nations e-Government Development Database. UN Public Administration Programme. e-Participation http://www2.unpan.org/egovkb/egovernment_overview/eparticipation.htm#.
17 Si en sus orígenes el ámbito de expresión del derecho a la participación se ciñó a la vida política en su sentido más preciso (estructuras del Estado y partidos políticos), hoy somos conscientes de que en la sociedad civil a través de sus organizaciones, e incluso espontáneamente en momentos sociales cargados de intensidad, se pueden tener también firmes participaciones públicas, valiosas cuando se sitúan en ese horizonte del bien público. Etxebarría, X. “Derecho a la participación” en El Correo y en El Diario Vasco, 10 de diciembre de 2011.
18 Capítulo 5. “Online Public Services”. Apartado 1.5. e-Government. e-Participation, European Union, 2010.
19 Wikipedia: ICT supported participation in processes involved in government and governance, cit. en Europe’s Digital Competitiveness Report (2010).
20 Europe’s Digital Competitiveness Report, European Union, 2010.
21 COM (2010) 743. Aprovechamiento de las TIC para promover una administración pública inteligente, sostenible e innovadora.
22 Las negritas son propias.
23 Resumen ejecutivo del informe presentado al Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 2011 sobre la situación de la Administración electrónica en la Administración General del Estado. Esta estrategia fue presentada durante la sesión 1 “e-Government and the Administration” en el encuentro “Going Local II” celebrado en Sevilla, en diciembre de 2011.
24 Ibídem.
6.2. Enfoque teórico: el continuo en el empoderamiento digital
El enfoque bajo el que se realiza este informe extraordinario sobre E-inclusión y participación en las esferas social y pública a través de las TIC en Euskadi parte de un modelo teórico de “empoderamiento digital” (de adopción de las TIC) que posiciona a la totalidad de la población en un continuo que aborda cuatro posibles estadios en relación con la preparación técnica y la apropiación de las tecnologías que realiza la ciudadanía de Euskadi.
Así, en este modelo teórico queda reflejada la totalidad de la población desde aquella excluida de la sociedad de la información (no e-incluida) hasta quien utiliza las TIC como instrumento para participar, de forma plena, en la vida social y política (e-participación). Para ello se establece una escala con 4 estadios diferenciados que, de forma esquemática, agrupan a quienes:
(Ilustración 14)
Continuo de evolución de empoderamiento digital
A. Estadio 0- Infoexclusión: No utilizan herramientas tecnológicas o lo hacen en escalas mínimas. Se encuentran en una situación de infoexclusión (o e-exclusión). Se trata de personas que carecen de acceso a infraestructuras tecnológicas o de conocimientos para su utilización o que las perciben como algo ajenos sin posibilidad de realizar ningún aporte a sus intereses personales.
B. Estadio 1- E-inclusión incipiente: Realizan usos estándar de las tecnologías (se comunican, acceden a información a través de la web…). Son perfiles de uso correspondientes a la web 1.0, de consumidores. Conciben las tecnologías como instrumentos específicos para aspectos concretos de su vida profesional o personal.
C. Estadio 2- E-inclusión: Realizan uso más avanzado de la tecnología digital, apropiándose de las TIC participando de forma más activa en la construcción de la SI. Usan las TIC, obteniendo un alto beneficio de ellas, aprovechando gran parte de su potencial, son prosumidores, es decir, realizan aportaciones a la sociedad de la información en forma de contenidos propios construyendo y colaborando, para lo cual es primordial conseguir que vayan avanzando en el uso de las TIC y conectando con sus necesidades. Tienen conciencia del potencial de las TIC como elemento que mejora sus condiciones vitales y de que, además, contribuyen a su empoderamiento social.
D. Estadio 3- E-participación: Aprovechan la apropiación de las TIC que han realizado, ejercen su empoderamiento para tomar parte activa, a través de herramientas tecnológicas, en la vida social y política. En definitiva, ejercen su derecho a participar en la vida pública, en la toma de decisiones sobre su municipio, región… siendo proactivas, iniciando procesos (de abajo arriba), participando en procesos iniciados (de arriba abajo), etc.
Debe tenerse en cuenta que el establecimiento de un estadio 0 responde a la consideración de una evolución en el aprovechamiento de las tecnologías tanto en la esfera privada como en la pública y, por tanto, su inexistencia provoca la necesidad de establecer un estadio previo (0) que refleje estas circunstancias.
En la transición entre los diferentes estadios existen condicionantes que determinan la posición de la ciudadanía en uno otro así como en su ubicación en una (o varias) situaciones de “brecha” (que explicitaremos a continuación). Algunas de estas variables se han señalado anteriormente: la edad, el nivel educativo, la situación profesional (especialmente en cuanto a los ingresos), la diversidad funcional o, incluso, el género. Corresponde al análisis posterior que se incluye en este mismo informe señalar, concretamente, cuáles son así como cuál es la situación de la población vasca en relación a cada una de ellas. En el siguiente gráfico se muestra cómo pueden afectar algunas de ellas:
(Ilustración 15)
Variables que condicionan el posicionamiento en estadios
Como puede observarse en las ilustraciones anteriores, existe cierta superposición entre los estadios debida a la amplitud de los estadios en función de qué variables se tengan en cuenta durante la aplicación del modelo teórico. Así podrán establecerse diferencias, dentro de un mismo estadio, en función de dichas variables (edad, nivel educativo…) pero también en relación con la frecuencia, calidad y tipo de usos; las diferentes habilidades digitales (e-skills) que se requieren; el número y tipología de productos o servicios utilizados; el objetivo perseguido o, incluso, la percepción de la propia situación con respecto a las TIC.
El posicionamiento en uno u otro estadio supone coloca a la población en una situación de “brecha digital”, es decir, de desigualdad entre los miembros de una misma población. Se hace necesario, entonces, establecer diferentes tipos (o niveles) de brecha25 acordes con la evolución descrita. Cada una de las brechas que se relacionan a continuación incluye, evidentemente, las de “nivel superior”:
(Ilustración 16)
Brechas y niveles de empoderamiento digital
En cualquier caso, la evolución del empoderamiento digital es, y como tal debe ser utilizado, un aliado para la justicia social, es decir, un apoyo en los procesos más amplios de inclusión y promoción social. Debe ponerse especial énfasis en aquellos colectivos que están en situación de riesgo social o de exclusión social prescindiendo de modelos más centrados en lo tecnológico que se basan en datos cuantitativos relacionados con el número de personas que se encuentran en un determinado tipo de uso (en cuanto a cantidad y diversidad de aplicaciones utilizadas o la frecuencia de uso) yendo hacia el despliegue de modelos que pongan el foco en la mejora de las condiciones y la calidad de vida de las personas, especialmente cuando estas se encuentran en riesgo de exclusión por cualquier motivo.
Se trata, entonces, de avanzar, de sentar las bases para la puesta en marcha de acciones que tomen como punto de partida las necesidades e intereses de la ciudadanía, en las que las personas están implicadas desde el propio diseño, participando en todo el proceso para desarrollar alternativas innovadoras con alto potencial de impacto real en los diferentes espectros de la vida cotidiana: el empleo, la salud, los servicios sociales… Se trata de lograr un modelo de sociedad inclusiva y, por tanto, e-inclusiva en igualdad de condiciones para toda la población, en la que toda la ciudadanía esté capacitada y empoderada para tomar sus propias decisiones en cuanto a cómo aprovecha esas ventajas, en relación con cuál es su participación (activa, pasiva o “en ocasiones una y en ocasiones otra”) en la sociedad a la que pertenecen, es decir, en la sociedad de la información y el conocimiento actuales en la que las TIC son un elemento inherente.