Inmigración y sostenibilidad social del Estado de bienestar
MARÍA BRUQUETAS
Doctora en Sociología y profesora de Políticas de Inmigración/Integración de la Universidad de Ám
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Introducción
La inmigración es a menudo acusada de deteriorar la confianza de la población autóctona en el Estado de bienestar, y por lo tanto de incidir negativamente en la sostenibilidad social del mismo. También en España, aunque la actitud favorable hacia los inmigrantes sigue siendo mayoritaria, la población autóctona tiende a opinar cada vez con más frecuencia que los inmigrantes compiten con la población autóctona por los puestos de trabajo y las prestaciones sociales (sanidad, plazas escolares, ayudas a la vivienda, asistencia pública) (Cea D’Ancona y Vallés, 2008, 2009, 2010). Esta creciente percepción de competencia alimenta posiciones a favor de limitar de los derechos de los inmigrantes y en contra de adaptar los programas sociales a las necesidades específicas de los colectivos de origen inmigrante. También existe la percepción de que la población inmigrante es favorecida en la provisión de recursos públicos, y esto provoca en am
plios sectores autóctonos una reacción de corte comunitarista y/o nacionalista de “primero los de casa” (IOE, 1995). Esto lo hemos visto claramente en los slogans de las elecciones municipales catalanas, defendidos no solo por partidos anti-establishment como Plataforma per Cataluña, sino también en boca de políticos de partidos ‘normales’ como el PP, CIU o el PSC. También en Euskadi vemos recientemente ejemplos de este discurso. Antonio Basagoiti exigió hace una semana “una sanidad para todos, pero primero para los de casa”, y Cristina Ruiz ha lanzado la campaña “primero, los de Bilbao” que reclama preferencia para los autóctonos en la concesión de vivienda pública.
Así, pese a que los estudios empíricos demuestran la aportación positiva de los inmigrantes a la economía y al Estado de bienestar (Moreno Fuentes y Bruquetas Callejo 2011), la opinión pública española tiende a percibirlos como acaparadores de ayudas sociales. ¿Cómo podemos explicar esta paradoja?
En esta ponencia trato de contribuir a la explicación del fenómeno de la intolerancia en España. En primer lugar, voy a aportar datos recientes sobre el uso que hacen los inmigrantes de las prestaciones y servicios de bienestar y de su contribución a la economía. Utilizaré datos del estudio que realicé con Francisco Javier Moreno Fuentes sobre Inmigración y Estado de bienestar en España (Moreno Fuentes y Bruquetas Callejo 2011). A continuación, utilizando encuestas de opinión y otros estudios describiré el deterioro de la opinión de ciudadanos autóctonos sobre la inmigración. Finalmente, revisaré varios posibles elementos explicativos del aumento de la intolerancia en España. Cerraré la ponencia con una reflexión del impacto que este fenómeno puede acarrear para el apoyo ciudadano al Estado de bienestar y la responsabilidad de las autoridades públicas.
Mi principal argumento es que el aumento de la intolerancia se asocia con el aumento de la precariedad de los ciudadanos y de la percepción de riesgo social, como consecuencia de dos transformaciones interrelacionadas: la transformación de la economía en un mercado global y la transformación del Estado de bienestar. Esta tesitura es aprovechada por empresarios políticos que buscan recabar votos con discursos populistas. En mi ponencia defiendo que la aparición de la inmigración, al resaltar las fortalezas y las debilidades de nuestro régimen de bienestar, nos permite abordar los retos que nuestro régimen de bienestar encuentra a su sostenibilidad social.
Impacto de la inmigración sobre el Estado de bienestar español
En el caso español, los flujos migratorios contemporáneos se inician tímidamente a mediados de los 80 y a partir del año 2000 se disparan. Del 2,28% de la población en el año 2000 la población inmigrante pasó a representar el 12,17% en 2010: la población extranjera se multiplicó por seis. En Euskadi se pasó del 1,3% al 6,4% de la población total en el mismo periodo (Observatorio Vasco de Inmigración, 2011).
Dicha inmigración ha supuesto numerosos efectos para el Estado de bienestar español. En primer lugar, la inmigración ha contribuido notablemente al crecimiento económico del país. Según estimaciones de la oficina Económica Presidencia Gobierno la inmigración fue responsable de más del 50% del incremento del PIB en el período 2000-05, y del 50% superávit presupuestario de 2005.
Durante los años de crecimiento económico, desde mediados de los 1990, muchas actividades económicas basadas en el uso intensivo de mano de obra y precariedad laboral fueron asumidas por trabajadores inmigrantes. Piensen por ejemplo en la agricultura o la construcción, pero también en la limpieza y el cuidado de personas. Inmigrantes llegados a España desde países en vías de desarrollo encontraron trabajo en empleos que la población autóctona rechazaba por su dureza, escasa remuneración y precarias condiciones laborales. Los inmigrantes contribuyeron así a la supervivencia de sectores productivos que de otra manera hubiesen probablemente desaparecido.
En el período 1996-2007, la economía española creó casi 8 millones de empleos. Se pasó de 12,6 millones de ocupados en 1996, a 20,5 millones en el segundo trimestre de 2007. La mitad de esos nuevos empleos fueron ocupados por extranjeros, que pasaron de representar el 4% de los afiliados a la Seguridad Social en el 2001, a más del 10,5% en octubre de 2011. Hay que destacar además que, durante los últimos años de recesión, estas cifras de afiliación al INSS han permanecido prácticamente estables: entre el 10 y el 11% para los varones, y al 10% para las mujeres.
La inmigración ha contribuido pues al desarrollo económico favoreciendo un crecimiento del empleo en España (mediante el aumento de la población activa). Los residentes procedentes de países en vías de desarrollo presentan tasas de actividad considerablemente superiores a las de la población autóctona (81,4%, frente a 73,1%) (Oliver, 2006). En 2009 las cotizaciones a la Seguridad Social de los inmigrantes (8.080 millones de e) aportaron más a la balanza fiscal que todo el gasto social asociado a la inmigración (6.500 millones de e) (Otero, 2010).
En segundo lugar, la inmigración implica un incremento y diversificación de la demanda de servicios de bienestar. Esto ha obligado al Estado de bienestar español a adaptarse a la nueva demanda. La pregunta aquí es ¿en qué medida ha logrado nuestro Estado de bienestar extender los derechos sociales a los inmigrantes de un modo satisfactorio?
El Estado de bienestar español ha mostrado su capacidad de adaptarse razonablemente bien a los retos de integración que implica el asentamiento de la población inmigrante. Ha incorporado a sus programas de aseguramiento social (desempleo, pensiones) a todos los trabajadores extranjeros con un empleo formal, simplemente aplicando los principios Bismarckianos de nuestro régimen de bienestar: es decir, se conceden prestaciones en proporción a las contribuciones hechas a la Seguridad Social. Además, ha extendido sus programas basados en criterios de residencia (salud, educación, y servicios sociales) hasta constituir esquemas de protección universal.
Sin embargo, la cobertura de los riesgos sociales que recibe la población inmigrante en nuestro país dista mucho de ser suficiente. Dos explicaciones fundamentales son las características estructurales de nuestro régimen de bienestar y nuestro modelo de crecimiento, y la recesión económica.
Una de las principales características del sistema de protección social español es la combinación de programas de aseguramiento social con otros de carácter universalista. Además, se caracteriza por un alto nivel de descentralización y por el papel otorgado a la familia como proveedor principal de cuidado, tarea asumida por el Estado en otros países. Por último, el Estado de bienestar español se caracteriza por un nivel de gasto social relativamente bajo en comparación con el resto de países de la Europa desarrollada. Todos estos son rasgos típicos del llamado régimen bienestar mediterráneo.
Como consecuencia, el acceso de los extranjeros a la protección social en este régimen se produce a través de dos vías principales: la participación en el mercado formal de trabajo y consecuente afiliación a la Seguridad Social (pensiones, prestaciones por desempleo), y la residencia en el territorio (sanidad, educación y determinados programas de servicios sociales o de ayuda a la vivienda).
Puesto que el acceso a programas de aseguramiento social depende fundamentalmente de poseer un empleo formal, los principales obstáculos al acceso de los inmigrantes a los programas de desempleo, pensiones, etc. se derivan de la pérdida del empleo, la “irregularidad sobrevenida” y la irregularidad administrativa (economía sumergida). El papel estructural de la economía sumergida en el sistema productivo español representa un importante obstáculo al acceso de los inmigrantes a los programas de aseguramiento social. La participación en sectores informales de la economía constituye la única posibilidad de acceder a un puesto de trabajo para los inmigrantes indocumentados, así como para muchos trabajadores inmigrantes con permiso de trabajo que no logran encontrar un empleo formal. Los trabajadores empleados en la economía sumergida no cotizan a la Seguridad Social y están, por tanto, excluidos de los sistemas de aseguramiento de carácter contributivo, lo que incrementa su vulnerabilidad ante los riesgos del ciclo vital asociados al empleo.
Por otra parte, el acceso a programas universales dependen de la residencia, pero esta viene mediada por dos elementos:
– El empadronamiento. La Ley 4/2000 fue clave en la universalización ‘de iure’ del acceso de los inmigrantes a programas de carácter universal, el cual condicionó al empadronamiento. Por lo tanto, las autoridades locales pueden, facilitando o dificultando el efectivo empadronamiento, favorecer la inclusión o exclusión de trabajadores inmigrantes.
– Además, el acceso a servicios universales como la salud o la educación, y las prestaciones no contributivas y programas de rentas mínimas, está vinculado a decisiones de gobiernos autónomos dado que depende de sus competencias.
Esto indica esto deja un margen considerable para la discrecionalidad y la variación entre las políticas de diversas autonomías. Por ejemplo, ante la actual reforma de la sanidad planteada por la administración central, que excluye a los inmigrantes irregulares de la cobertura sanitaria, varias autonomías como la vasca han anunciado que desobedecerán esta reforma y continuarán ofreciendo servicios médicos independientemente del estatus legal de los inmigrantes. Pero esta discreción abre además la puerta a la potencial politización y manipulación de los derechos sociales de las personas inmigrantes, por lo que es preciso investigar en qué medida se produce un acceso ‘de facto’ a dichos derechos. De hecho, nuestros datos muestran disonancias entre discursos y prácticas.
Uso y contribución de los inmigrantes al Estado de bienestar español
Para ver en qué medida el Estado de bienestar ha logrado extender los derechos sociales a los inmigrantes voy a utilizar dos criterios: desmercantilización y estratificación. En primer lugar voy a analizar el grado de desmercantilización que logran los inmigrantes en nuestro Estado de bienestar, es decir, en qué medida logran un nivel de vida aceptable con independencia del mercado. No voy a utilizar pues una noción estricta de mercantilización, sino una acepción más genérica. En segundo lugar, voy a mirar en qué medida nuestro sistema de bienestar produce una dualización de la población entre pobres y no pobres.
Para hacer esto utilizaré datos del estudio Inmigración y Estado de bienestar en España (Moreno Fuentes y Bruquetas Callejo 2011) publicado en la colección estudios de La Caixa.
Desmercantilización
Nuestras cifras indican que en España existe una brecha notable entre la cobertura que los extranjeros y los ciudadanos españoles reciben en programas contributivos. La tabla a continuación resume indicadores relativos a tres programas: pensiones contributivas de jubilación, prestación de desempleo y servicios sociales. En los tres casos, el número de beneficiarios extranjeros sobre el total de beneficiarios está muy por debajo de la proporción que los inmigrantes representan en el conjunto del universo de referencia.
Beneficiarios extranjeros de prestaciones sociales sobre el total de beneficiarios
Beneficiarios de pensiones (2010) | Perceptores de prestación de desempleo (nov. 2010) | Usuarios de servicios sociales (2008) | |
Inmigrantes | 1% | 15,10% | 13,7% (6,8% actuaciones) |
Fuente: Moreno Fuentes y Bruquetas Callejo, 2011.
Elaboración propia con datos de: SIUSS 2008, INEM 2010, INSS 2008.
En la actualidad, menos del 1% de los beneficiarios de pensiones en España son extranjeros, y más de la mitad de estos extranjeros pensionistas son ciudadanos comunitarios. Las pirámides demográficas muestran que la mayoría de los extranjeros en España se encuentran entre los 20 y los 40 años, claramente sobre-representados en la población en edad de trabajar. Esto resulta particularmente relevante en el caso español ya que el Estado de bienestar español dedica una parte muy importante de sus recursos a las pensiones de jubilación. De hecho, la inmigración económica ha contribuido al rejuvenecimiento de la población española, constituyendo una aportación neta a las arcas del INSS, algo que continuará siendo así al menos durante las dos próximas décadas. La inmigración ha contribuido a elevar temporalmente la ratio de cotizantes sobre pensionistas a cerca del 2,5, retrasando en casi cinco años el déficit del sistema de pensiones español (prevista para 2023) hasta 2028.
También, solo un 15,1% de los inmigrantes recibían la prestación de desempleo en noviembre de 2010, frente al 84,9 de los autóctonos. Esto es así, a pesar de que los extranjeros han aumentado considerablemente entre los perceptores de prestaciones por desempleo. En los últimos cinco años casi se triplicaron: del 5,8% de los beneficiarios a finales de 2006, al 15,1% a finales de 2010.
Sin embargo, los inmigrantes presentan tasas de cobertura mucho más bajas que los autóctonos. A finales de 2010 los extranjeros tenían una tasa de cobertura del 40% frente a la tasa del 78% de los autóctonos. La cuantía y duración de las prestaciones recibidas por los desempleados dependen de sus contribuciones previas. Por esto, la alta tasa de temporalidad entre los inmigrantes (60,2% en 2007, frente al 39,2% de los autóctonos) y la menor duración de sus carreras laborales, contribuyen a explicar su baja tasa de cobertura.
Desde el inicio de la crisis hasta ahora observamos un proceso de pérdida de cobertura social que afecta tanto autóctonos como extranjeros. Desde el 2007 y hasta el año 2009 el número de perceptores de prestaciones y subsidios por desempleo experimentó un incremento constante. A partir de 2009, las prestaciones de carácter contributivo comenzaron a disminuir, mientras las prestaciones asistenciales continuaban aumentando ya que muchos de los que dejaban de cobrar prestaciones pasaban a percibir subsidios por desempleo. El número de perceptores de prestaciones contributivas se ha reducido entre 2010 y 2011 en un 12,1% y entre extranjeros en un 22,9%.
A finales de 2011, de los 4,3 millones de inscritos en los servicios públicos de empleo, más de 1,6 millones no percibían ningún tipo de prestación o subsidio. Es decir, 3 de cada 10 parados ya no recibe ningún tipo de transferencia de renta para hacer frente a la falta de empleo. Esta situación resulta particularmente grave cuando afecta a los integrantes de los más de 1,4 millones de hogares en los que todos sus miembros están desempleados. Según datos de la EPA del primer trimestre de 2011, la proporción de hogares con algún miembro activo en que ninguna persona trabajaba había alcanzado del 10,3% en el primer trimestre de 2011 (frente al 3,6% en 2007). Esta proporción era sensiblemente superior en los hogares activos donde vivía alguna persona extranjera: 18,7%. Esto tiene una particular gravedad puesto que afectan a personas con redes de solidaridad informal mucho más frágiles que las de la población autóctona.
Por último, también existe una brecha notable entre el acceso de autóctonos y extranjeros a los servicios sociales. Según datos del Sistema de Usuarios de Servicios Sociales los extranjeros representaron el 13,7% de los usuarios en 2008, ligeramente por encima del 11,5% que representaban en el conjunto de la población. De hecho, si nos fijamos en otros indicadores más finos los inmigrantes se encuentran en una clara infra-representación ya que constituyen una proporción mayor de la población en riesgo de exclusión social. Por ejemplo, si nos fijamos en el número total de intervenciones, el colectivo inmigrante apenas ha recibido apenas el 6,8% de las actuaciones de los servicios sociales. Además, los inmigrantes representaban el 11,2% de los beneficiarios de rentas mínimas de inserción.
Hay que recordar que los datos disponibles muestran que el itinerario de la población inmigrante en estos programas puede calificarse de ‘exitoso’, es decir, estancia breve y rápida incorporación al mercado laboral. La prestación constituye una ayuda puntual que evita el deterioro de las situaciones. Es muy posible que en el futuro aumente el número de inmigrantes entre los perceptores debido a la llegada a la edad de jubilación de inmigrantes que han participado de forma informal en el mercado de trabajo y no han podido asegurarse una pensión de jubilación de carácter contributivo.
¿Qué ocurre en otros países europeos? ¿Ofrecen otros sistemas de bienestar mejores condiciones de vida a los inmigrantes? El estudio de Morissen & Sainsbury (2005) ofrece una buena comparativa europea. De sus datos se desprende que los beneficios sociales de los inmigrantes tienden a ser más reducidos que los de los nativos en prestaciones de tipo contributivo, como las pensiones y las ayudas al desempleo. En cambio, los inmigrantes tienden a recibir mayores (o iguales) ayudas familiares y prestaciones de servicios sociales. Esta mayor utilización de los servicios sociales por parte de la población de origen inmigrante ha dado lugar a múltiples estudios internacionales de costes y beneficios. Si bien los resultados de esta literatura todavía son inciertos, en parte por las dificultades intrínsecas de medición, muchos estudios coinciden en una conclusión: los inmigrantes reciben más prestaciones sociales no por el hecho de ser inmigrantes sino porque tienen una posición socioeconómica más desfavorable. Así, los inmigrantes reciben prestaciones en aquellos casos en que su perfil coinciden con las características asociadas con dichas prestaciones (por ejemplo, estar en paro o tener hijos dependientes).
Beneficiarios de ayudas sociales, según tipo de hogar (utilisation rates)
SourceURL:file://localhost/Users/oskar/Desktop/Libro2.xls
Ayudas familiares (% hogares con niños) | Pensiones (% hogares ancianos) | Ayudas al desempleo (% hogares parados) | Asistencia social (% hogares) | |
Reino Unido Ciudadanos Inmigrantes |
97,2 96,3 |
88,2 62,6 |
46,9 21,2 |
30,7 49,3 |
EE. UU. Ciudadanos Inmigrantes Inmigrantes de minorías étnicas |
-- -- -- |
90,8 65,2 -- |
28,1 24,7 -- |
32,0 56,9 62,1 |
Alemania Ciudadanos Inmigrantes |
97,0 91,6 |
90,2 83,3 |
30,5 27,3 |
14,0 34,7 |
Francia Ciudadanos Inmigrantes Inmigrantes de minorías étnicas |
72,7 82,2 85,1 |
97,9 92,1 75,0 |
73,0 70,3 -- |
23,7 45,4 62,8 |
Dinamarca Ciudadanos Inmigrantes Inmigrantes de minorías étnicas |
98,2 98,4 98,8 |
86,8 51,1 25,0 |
-- -- -- |
29,1 50,5 66,5 |
Suecia Ciudadanos Inmigrantes Inmigrantes de minorías étnicas |
96,0 98,7 98,9 |
95,3 69,5 19,2 |
41,9 36,6 -- |
26,1 52,2 79,4 |
Fuente: Morissen & Sainsbury 2005: 650 (elaborado con datos del Luxembourg Income Study).
Por otra parte, ¿qué ocurre con el acceso a servicios universales, que no dependen de la propia contribución a la seguridad social sino de la residencia?
Aunque el sistema sanitario español ha tendido a expandir su cobertura hasta alcanzar a la práctica totalidad de la población residente en nuestro país, y la Ley 4/2000 am
plió la cobertura a los inmigrantes indocumentados, nuestros datos indican que la universalización sanitaria no garantiza la equidad ‘de facto’ en el acceso.
Los datos de la ECV entre 2004 y 2008 muestran que los inmigrantes afirman no haber podido acceder a tratamientos médicos con mayor frecuencia que los autóctonos. Y que tienden a justificar más a menudo esta falta de acceso por escasez de recursos económicos o de tiempo. Según nuestro análisis, los extranjeros que viven en hogares “excluidos” (afectados por 4 o más indicadores de exclusión) tienen un riesgo relativo 9,1 veces mayor que el de los autóctonos de acceder a la atención sanitaria a través de programas asistenciales. El 5,2% de la población “pobre” (situada por debajo del umbral del 60% de la mediana de la renta) y el 8% de los individuos pertenecientes a hogares “excluidos” declara no tener acceso al sistema sanitario público. La gran mayoría de las personas en esta última categoría son inmigrantes indocumentados.
Además, por diversos motivos inmigrantes y autóctonos hacen un uso claramente diferenciado de los servicios. Por ejemplo, los extranjeros consultan al médico de cabecera un 7% menos que los españoles y un 16,5% menos al médico especialista. Pero recurren con más frecuencia a los servicios de urgencias. Las encuestas indican que el estado de salud de los inmigrantes es en general mejor que el de los autóctonos. Aunque controlando las respuestas por la edad la ventaja relativa de los extranjeros desaparece.
Este uso diferencial conlleva sobrecargas en la demanda, particularmente en los Centros de Atención Primaria de barrios con concentración de población inmigrante, así como en los servicios de urgencias hospitalarias. Esta concentración de la demanda puede repercutir en un relativo deterioro de las condiciones asistenciales y por tanto, en una sensación de competencia por recursos escasos en contextos de por sí desfavorecidos.
Estratificación
Porcentaje de población en situación de pobreza (diferentes umbrales) según origen
Umbral basado en ingresos equivalentes del hogar | |||
60% de la mediana | 40% de la mediana | 25% de la media | |
España | 18,1 | 6,1 | 3,1 |
Resto de la UE-15 | 24 | 10,2 | 6,2 |
Resto de Europa | 21,5 | 12,3 | 6,9 |
Resto del Mundo | 29,6 | 9,5 | 5,4 |
Total | 18,8 | 6,4 | 3,3 |
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ECV 2008.
Nuestros datos muestran que las tasas de pobreza de los inmigrantes son sustancialmente superiores a las de los autóctonos. Casi el 30% entre los inmigrantes de Latinoamérica, África y Asia se encuentra bajo el umbral de pobreza moderada (60% de la mediana de la renta) frente al 18% de los autóctonos. Esta sobrerrepresentación se mantiene cuando miramos indicadores de pobreza media o pobreza severa. Si manejamos un umbral del 40% de la mediana, la tasa de pobreza se reduce al 6,1% entre la población autóctona, pero resulta un 50% mayor entre la población del resto del mundo, y se dobla entre los inmigrantes de Europa del Este. El 3% de la población autóctona, casi el 7% de los inmigrantes de Europa del Este, y el 5,4% de los inmigrantes del resto del mundo se sitúan por bajo del umbral de pobreza severa (25% de la media de la renta).
La extensión a los inmigrantes de las prestaciones de ‘última red’, es decir pensiones no contributivas y rentas mínimas de inserción, ha estado históricamente rodeada del temor a que estos recurran masivamente a su uso y a que esto les desincentive a trabajar. Sin embargo, nuestros datos empíricos desmienten estos temores ya que las estrictas condiciones de elegibilidad a los programas de ‘última red’ restringen considerablemente su acceso. De hecho, estas prestaciones destinadas a la población más desfavorecida generalmente excluyen a los inmigrantes indocumentados.
La crisis económica también está incidiendo negativamente en estas cifras. De 2008 a 2009 el número de usuarios que se acercaron a los servicios sociales para demandar ayuda se incrementó un 36%, de seis millones a más de ocho. Según datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, en 2010 la tasa de riesgo de pobreza de la población extranjera que no procedía de países de la UE se ha incrementado en 8,3 puntos en tres años (2007-2010) (para la población autóctona había aumentado en apenas un 0,6%). En 2010 se situaba ya en el 36,1% (frente a una tasa del 19,3% de la población autóctona).
En resumen, nuestro estudio concluyó que los inmigrantes suponen una aportación considerable a las arcas del Estado de bienestar español, además de un aporte laboral en el ám
bito del cuidado de las personas. Además, los argumentos de sobreutilización y abuso de los sistemas de protección social por parte de la población inmigrante no encontraron confirmación en los datos. La proporción del gasto social dedicado a la población inmigrante ha ido creciendo en los últimos años (del 1% del gasto sanitario y educativo en 2000, al 5% y 6% respectivamente en 2007), aunque sigue siendo considerablemente inferior a su peso relativo en la población total. En cualquier caso, es previsible que en el futuro aumente la proporción de inmigrantes que perciben ayudas sociales, en parte como parte del ciclo natural de asentamiento de esta población en España (gradual envejecimiento de la población extranjera ahora en edad de trabajar), pero también debido a la mayor vulnerabilidad de esta población. Cabe también esperar, que en dicho momento, el debate del uso que hace la población inmigrante del Estado de bienestar español se haga más visible. Como veremos, hoy en día ya se vislumbran las posiciones centrales en dicho debate, que opone defensores de la equidad redistributiva, según los cuales las prestaciones sociales deben repartirse a aquellos que lo necesiten independientemente de su origen por nacimiento o nacionalidad, y a defensores de la preferencia de los ciudadanos autóctonos.
Opiniones de los autóctonos sobre la inmigración: Aumento de la intolerancia
En la literatura internacional algunos autores defienden que la inmigración supone un problema intrínseco para la viabilidad social del Estado de bienestar (Freeman, 1986). Según estos, el Estado de bienestar se caracteriza por su naturaleza proteccionista y nacionalista (Myrdal, 1960), ya que solo puede ser sustentado por un fuerte sentimiento de pertenencia a una comunidad cerrada cuyos miembros establecen entre sí relaciones solidarias y redistributivas (Marshal, 1964). De hecho, los Estados de bienestar en distintos países se han desarrollado en estrecha relación con la institucionalización de regímenes específicos de ciudadanía. La inmigración, que obedece por el contrario a la lógica abierta del mercado y a la demanda internacional de mano de obra, modificaría la base social de solidaridad y con ello vendría a cuestionar el Estado de bienestar en sí mismo. Por ello, diversos autores ven en el aumento de diversidad étnica un peligro a la hora de recabar apoyo ciudadano a las políticas de Bienestar (Alesina y La Ferrara, 2005). Según este argumento, la diversidad étnica debilita el Estado de bienestar porque es difícil generar confianza y solidaridad entre personas de distinto grupo étnico o cultural. Si el sentimiento de pertenencia a una comunidad nacional se reduce en las sociedades étnicamente diversas, es difícil que los ciudadanos crean en la solidaridad entre ciudadanos. Así, se reduciría el apoyo al Estado de bienestar y sus políticas redistributivas. Esta hipótesis se apoya en la evidencia histórica que muestra que los Estados de bienestar que ofrecen derechos sociales am
plios se han desarrollado en países con sindicatos fuertes y étnicamente homogéneos, mientras que los Estados de bienestar más reducidos han surgido de contextos marcados por la fragmentación étnica.
Desde 2002, la inmigración ha aparecido como una de las cuestiones que más preocupan a los españoles, tal y como han ido señalando periódicamente los barómetros de opinión realizados por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). De esta manera en 2006 la inmigración se convierte en el tema que más preocupa a los españoles con un 59% de la respuesta. Sin embargo, los picos de preocupación por el tema se producen a continuación de momentos de cobertura intensa en prensa y televisión, para después retroceder a los niveles previos (Méndez Lago, 2008). Por otra parte, la preocupación por la inmigración engloba tanto posibles actitudes de rechazo como de simpatía por la población inmigrante. Por esto, aunque aparecen algunas diferencias en función de la ubicación ideológica del encuestado con cierta predominancia del centro-derecha y derecha, no puede decirse que estas sean muy grandes87. En cambio, el grado de preocupación por la cuestión migratoria muestra una correlación con los porcentajes de inmigración por Comunidad Autónoma (el índice de correlación para 2005 es 0,4), con la edad y con el nivel de estudios de los encuestados (Méndez Lago, 2008: 10-12).
Si bien los estudios en nuestro país concluyen que la población española tiene una imagen más positiva de la inmigración que en la media de países europeos (Méndez Lago, 2008; Anduiza, 2005; Martínez-Herrera y Moualhi, 2005), los estudios documentan un aumento gradual de las actitudes intolerantes en nuestro país (Cea D’Ancona, 2004, 2005 y 2007; Cea D’Ancona y Vallés, 2008, 2009) y un apego a la uniformidad cultural (Ayerdi y Díaz de Rada, 2008). Sobre todo, la pregunta “¿son las leyes de inmigración demasiado tolerantes?” de los barómetros del CIS se ha convertido en un indicador indirecto de xenofobia entre 1996 y 200888, reflejando un aumento del apoyo ciudadano a políticas restrictivas en dicho periodo. Un am
plio sector, creciente en su tendencia, respalda la idea de que las políticas de inmigración en España son demasiado tolerantes. En 2008 el 42% de los encuestados por el barómetro del CIS suscribía esta opinión, lo que muestra un ascenso de 18 puntos respecto a la valoración de 2004 (24%). Las encuestas también recogen un incremento de la posición de acuerdo con la expulsión de inmigrantes en paro (14% my de acuerdo en 2008 frente a 7% en 2005) y de la opinión de devolverles a su país de origen si no tienen regularizada su situación en España (16% en 2008, cuatro más que en 2007) (barómetro del CIS, noviembre 2005; encuesta CIS-OBERAXE, 2008).
Pese a las tendencias generales descritas, estas opiniones y actitudes hacia la inmigración muestran diferencias significativas. La literatura destaca sobre todo tres factores que estructuran las opiniones individuales: el capital cultural, la posición ideológica y la clase social (Ayerdi y Díaz de Rada, 2008; Méndez Lago, 2008; Cea D’Ancona y Vallés, 2009). Ayerdi y Díaz de Rada (2008) encontraron la mayor asociación entre el nivel formativo y las actitudes ante la inmigración. Las personas con menor nivel educativo muestran el mayor ‘rechazo’ a la inmigración, probablemente porque están más preocupados por las posibles repercusiones materiales de la inmigración.
Varios estudios recientes han incluido preguntas respecto al uso de prestaciones públicas por parte de los inmigrantes: las encuestas IESA (2006), CIS-OBERAXE (2007) y CIS-OBERAXE (2008), y los estudios cualitativos MEXEE (Cea D’Ancona y Vallés, 2008) y el Informe sobre el racismo y la xenofobia en España del año 2009 (Cea D’Ancona y Vallés, 2009). Según las tres encuestas citadas una mayoría de la población autóctona tiene una imagen del inmigrante como un detractor de recursos públicos. Los datos muestran que una mayoría de la población percibe que los inmigrantes reciben del Estado “más” o “mucho más” de lo que aportan. La suma de am
bas respuestas constituye un 54% en el 2007 y un 52% en el 2008. Esto enlaza con lo que ocurre en otros países europeos donde las prestaciones de bienestar se acaban asociando con las minorías étnicas y el Estado de bienestar está visto como “algo para ´ellos´ pagado por ´nosotros´” (Freeman, 1986: 62).
Igualmente, la encuesta CIS-OBERAXE (2008) mostró que un 50% de los encuestados opinaba que a los inmigrantes se les da más ayudas escolares (becas para libros, comedor escolar) que a los españoles, aunque tenga similar nivel de ingresos, y un 46% compartía la misma opinión respecto a ayudas sanitarias (CIS, 2008). Consistente con estas opiniones, las encuestas anteriores (CIS 2007, IESA 2005, IEAS 2006) muestran que el discurso en favor de otorgar preferencia a los nacionales a la hora de percibir prestaciones sociales está mucho más extendido en lo tocante al acceso a centros escolares que a sanidad. Un 78% de los encuestados en la encuesta IESA 2006 (Pérez Yruela y Desrues, 2006) convenía que los padres autóctonos deberían tener preferencia para elegir centro escolar. El hecho de que menos informantes consideren que los inmigrantes acaparan ayudas en el ám
bito sanitario que en el ám
bito educativo nos hace pensar que quizá la experiencia directa de todos los encuestados con el sistema sanitario contribuya a romper falsas imágenes. Así, la opinión de que los inmigrantes acaparan ayudas escolares sería más dominante porque solo una parte de los encuestados tienen hijos en edad escolar y por tanto contacto directo con el ám
bito educativo. Sin embargo, los grupos de discusión del estudio MEXEE revelan por el contrario que el discurso de la preferencia nacional se utiliza más a menudo para hablar de la atención sanitaria que de la educación, lo que se argumenta por la “situación ‘discriminatoria’ que los autóctonos perciben hacia ellos” (Cea D’Ancona y Vallés, 2009: 146) y viene a romper la hipótesis del efecto positivo del contacto interétnico.
87 Aunque sí que existe una relación clara el posicionamiento ideológico y la percepción del número de extranjeros que residen en España: cuanto más a la derecha, mayor es el porcentaje de encuestados que opina que hay demasiados inmigrantes (Méndez, 2008).
88 Cea D’Ancona defiende que el barómetro ha perdido efectividad como indicador de xenofobia puesto que desde 2002 no ofrece apenas variación en la respuesta mayoritaria de acuerdo con “permitir la entrada solo a aquellos que tengan un contrato de trabajo” (ocho de cada diez encuestados en 2007).
Explicando el aumento de intolerancia
¿Cómo podemos explicar estas actitudes por parte de la opinión pública española?
Hemos visto que, puesto que a menudo son los encuestados de menores niveles educativos y de ingresos los que sostienen opiniones negativas, diversos análisis explican estas opiniones en base a la percepción de un conflicto sobre recursos escasos. Observamos que estas percepciones vienen respaldadas por fenómenos de concentración de la demanda de bienestar en determinados territorios. Como decía antes, en el ám
bito de la salud y la educación la concentración residencial de inmigrantes en determinados barrios conlleva sobrecargas en la demanda, particularmente en los Centros de Atención Primaria, así como en los servicios de urgencias hospitalarias, y en los colegios públicos. Esta concentración de la demanda puede repercutir en un relativo deterioro de las condiciones asistenciales y por tanto, en una sensación de competencia por recursos escasos (el tiempo de atención del médico, pongamos por caso) en contextos de por sí desfavorecidos. Según esta explicación, estas actitudes de rechazo se ven reforzadas en un período de crisis económica como el actual, caracterizado por altísimas tasas de desempleo y por recortes presupuestarios que afectan de manera directa a los programas de protección social.
Sin embargo, esta no es una explicación suficiente ya que también aparecen encuestados de clases medias y niveles educativos más elevados con estas opiniones. Esto indica que otros factores también influyen.
En primer lugar, vemos que detrás de esta percepción injustificada por los datos se encuentran prejuicios y valores ideológicos, como muestra que encuestados de mayor religiosidad y conservadurismo mantengan más a menudo posiciones intolerantes. Se trata pues, no tanto, de la existencia objetiva de situaciones de competencia por recursos escasos, sino más bien de la interpretación que hacen las personas con prejuicios de dichas situaciones.
Segundo, estos prejuicios no proceden única y fundamentalmente de valores y personalidades xenófobas. En gran medida, los prejuicios de la gente son construidos y alentados por determinadas medidas políticas. Ya el estudio clásico de Esping-Andersen mostraba que distintas políticas de bienestar implican distintos tipos de solidaridad y distintas coaliciones de clase.
En tercer lugar, el fenómeno creciente de la reacción populista anti-inmigrante se puede asociar a la erosión de la democracia. La creciente desafección y sentimientos de desencanto de los ciudadanos no aciertan a encontrar un referente ideológico y político que les dote de sentido. De hecho, lo que algunos autores defienden es que las opiniones anti-inmigrantes y populistas son de hecho construidas por los políticos populistas que son capaces de canalizar la fuerza de la indignación (“La política paralizada por el miedo”, Germán Cano, El País 13-05-2011). Es decir, no se trata de que el político populista representa un grupo social pre-existente con ciertas opiniones y demandas, sino que de hecho contribuye a constituir su propio electorado con sus discursos populista. El inmigrante es utilizado como catalizador de la incertidumbre y de la percepción de vulnerabilidad que afecta a las sociedades post-industriales contemporáneas.
Esto supone que en un contexto de crisis económica el terreno está más que abonado para el incremento del voto a este tipo de partidos o políticos populistas. En este contexto los argumentos de que los inmigrantes son responsables de los principales problemas sociales (inseguridad, desempleo), abusan de los sistemas de protección social, o que suponen una carga para el Estado de bienestar de la sociedad receptora, se convierten en un discurso con am
plio eco social. Durante elecciones municipales de mayo 2011 la utilización del discurso anti-inmigración por determinados partidos y “empresarios políticos” se ha hecho particularmente visible en algunos municipios de Cataluña. En dicha campaña electoral el tema de la inmigración cobró una fuerza inusitada, a menudo en relación con temas de delincuencia e inseguridad, con civismo y convivencia, y con pobreza y saturación de los servicios públicos. Así, García Albiol, candidato a alcalde de Badalona por el PP, y su homologo en Barcelona, reclamaban “expulsar a los inmigrantes que han venido a nuestras ciudades a delinquir” y “dejarles sin ayudas sociales” (La Vanguardia 17-05-2011).
Una muestra de la utilización política de las actitudes de desconfianza hacia los inmigrantes fue la estigmatización de los beneficiarios marroquíes del programa de RMI en Cataluña en el verano de 2011. En agosto de 2011 el Conseller de Empresa y Ocupación de la Generalitat de Cataluña, Francesc Xavier Mena, culpa a miles de marroquíes de “abuso” del sistema, afirmando que han vuelto a su país y siguen cobrando la ayuda. Como forma de actuación ante esta situación se decide cambiar la forma de abono de la Renta Mínima de Inserción, de domiciliación bancaria a talón. Según el presidente de la Generalitat, Artur Mas, dicha iniciativa era necesaria ya que: “O rompíamos el abuso en la RMI, o en octubre no podría cobrar nadie”. La consecuencia inmediata fue que entre 6.000 y 7.000 perceptores (de los aproximadamente 34.000 beneficiarios) no cobraron en agosto, lo que representaba un 20% del total. Con esta estrategia el gobierno autónomo pretendió introducir severos recortes en dicho programa sin asumir un coste social y electoral (Arriba, A. y Moreno Fuentes, F.J. 2012).
Finalmente, en el origen de estas opiniones intolerantes podemos ver el fenómeno más am
plio de la devaluación de la solidaridad social. Los Estados de bienestar se han caracterizado históricamente por una tensión intrínseca entre defensores de un modelo más socialdemócrata y defensores de un modelo más liberal. El desarrollo histórico particular de distintos Estados de bienestar se puede leer de acuerdo con esta pugna interna, con avances y retrocesos. Por tanto, el riesgo para la sostenibilidad social no solo proceden de la inmigración: distintas clases y grupos sociales se encuentran de por sí en pugna por los derechos y beneficios sociales. Por ejemplo, el fenómeno de la fuga de las clases medias del Estado de bienestar se fundamenta en su suposición de que aportan más de lo que reciben.
Pero además, el proceso de transformación del Estado de bienestar en marcha desde los 1970s se ha traducido, no solo en una contención del gasto, sino en una modificación de los modelos de solidaridad. Está am
pliamente documentado el proceso gradual de conversión de los regímenes socialdemócratas y corporativistas en regímenes liberales que ha tenido lugar en Europa. Este proceso supone una clara devaluación de la solidaridad social y una reducción de la capacidad redistributiva de los Estados de bienestar. Las prestaciones de bienestar tienden a limitarse cada vez más a la población ‘pobre’ y a estar sujetas a estrictas condiciones de elegibilidad. Como dice Wacquant, el derecho al bienestar (welfare) ha sido sustituido por la obligación de trabajar (workfare), y los receptores de prestaciones de bienestar deben cumplir ciertas reglas de conducta para probar su voluntad de trabajar.
No obstante, para entender bien este proceso debemos romper con la falsa dicotomía que opone Estado de bienestar y mercado. Lo que existe, y ha existido siempre, es una relación de complementariedad entre el Estado de bienestar y el mercado. El concepto de ‘régimen de bienestar’, tal como Esping-Andersen lo concibió, se refiere a una combinación específica de actividades del Estado, mercado y sociedad civil para la cobertura de las necesidades de los ciudadanos. De hecho, en la teoría de regímenes de bienestar cada régimen se corresponde con una configuración económica-industrial específica, y con un tipo específico de mercado laboral y de organización de las tareas de cuidado.
La erosión del Estado de bienestar viene de la mano de la transformación del sistema económico en una economía global que se inicia a partir de los 1970s. El sistema de Bretton Woods de la posguerra, tal y como Keynes y Harry Dexter White lo habían concebido, se fundamentaba en dos pilares básicos: la liberalización del comercio y la regulación de los flujos de capitales (Chomsky, 2002). Los Estados de bienestar están diseñados para funcionar dentro de estos pilares, particularmente del dogma de la regulación financiera dentro de un capitalismo domesticado. Este sistema funcionó durante más o menos 25 años, la época dorada del capitalismo de Estado de la posguerra, que se caracterizó por un ritmo muy elevado de crecimiento económico. El sistema fue desmantelado en los 1970, y en los años 80 los controles de capitales habían desaparecido prácticamente en los países ricos.
El resultado de este cambio lo estamos padeciendo en la actualidad. Claro, estos cambios radicalmente el rol de los Estados de bienestar y no solo el contexto económico en que se mueven.
Desde esta perspectiva, Loui Wacquant entiende el Estado de bienestar contemporáneo, minimalista, liberal, controlador, como parte de intrínseca del actual sistema económico neoliberal. Según Wacquant, este Estado de bienestar tiene como tarea fundamental controlar y disciplinar a los pobres (a través de las estrategias complementarias de active citizenship, workfare y prisionfare (Wacquant, 2011). Según Wacquant, este Estado es “fieramente intervencionista y autoritario cuando se trata con las consecuencias destructivas de la desregulación económica para aquellos en el extremo inferior del espectro de clases” (Wacquant, 2011: 7). Esta perspectiva encaja bastante con las desproporcionadas medidas policiales utilizadas en nuestro país, por las autoridades de diversos ám
bitos, para contener las manifestaciones ciudadanas de descontento ante los recortes sociales.
Además, como consecuencia de la globalización y la precarización del trabajo, se transforma el rol de los ciudadanos. En el sistema keynesiano de la posguerra clases medias y trabajadoras eran necesarias como productores y como consumidores; ahora que el pacto keynesiano se ha roto los ciudadanos ya no son indispensables para el mercado y los ciudadanos deben asumir un rol diferente de cara a un Estado (de bienestar) diferente. El modelo nuevo es la ciudadanía activa, que pasa de ser entendida como un derecho a ser entendida como una obligación, y de un Estado del bienestar (welfare) se pasa a otro del trabajo (workfare). El ascenso de los populismos anti-inmigrante debe entenderse como efecto de un proceso am
plio transformación de la economía capitalista y de recorte del Estado de bienestar, y como consecuencia de modificación de los ejes de lucha política. El eje de clase, donde la postura ante la redistribución cobra un papel fundamental, queda abandonado en función de otros criterios que vienen a dar cuenta de los votos del electorado en la actualidad (Bornschier 2007).
En resumen, es falso entender el ascenso del populismo como reacción directa del aumento de diversidad étnica en las sociedades europeas. Se trata de una relación espuria. Lo que hay realmente detrás de estos populismos es el aumento de la precariedad de los ciudadanos y de la percepción de riesgo social, como consecuencia de dos transformaciones interrelacionadas. En primer lugar, la transformación de la economía capitalista en un mercado global. En segundo lugar, la transformación sufrida por el Estado de bienestar, no tanto en términos de recorte sino de adaptación en términos de su rol dentro de este nuevo proyecto neoliberal y las políticas de bienestar ‘liberales’. Y el aprovechamiento de estos fenómenos por parte de empresarios políticas que buscan así recabar votos con discursos populistas.
Reflexiones finales
Finalmente, quiero reflexionar aquí sobre el impacto que este fenómeno puede acarrear para el apoyo ciudadano al Estado de bienestar. Los inmigrantes aportan claramente más al Estado de bienestar de lo que reciben. Introducen flexibilidad y suplen carencias del sistema de protección social, pero... al mismo tiempo generan demandas y plantean nuevos retos.
El sistema de protección social les incorpora relativamente bien pero debe abordar una serie de cuestiones impostergables, no solo respecto a los inmigrantes. El reto que tienen las autoridades ante sí es complejo: la preservación del Estado de bienestar depende del reforzamiento de la solidaridad social y de la inclusión social de todos sus miembros. Los inmigrantes aterrizan en un Estado de bienestar como el español, ya de por sí atravesado por conflictos concomitantes en su solidaridad interna. La aparición de los inmigrantes en el escenario español puede también desatar otro movimiento en defensa de solidaridades particularistas: aquellas solidaridades intra-grupales basadas en la pertenencia étnica (racial, religiosa, etc.).
Hablar de solidaridad implica pues necesariamente plantearse solidaridad ¿entre quiénes?, es decir, implica un debate sobre identidad y ciudadanía. ¿Quién es ciudadano/a? ¿Cómo se define? ¿Quién lo define? ¿Qué debe primar en la definición de la identidad, autodeterminación o determinados marcadores culturales? La solidaridad y los Estados de bienestar no nacieron de la nada. Los distintos tipos de solidaridad son el producto de las coaliciones que dieron lugar a los diferentes regímenes de bienestar. Los regímenes de bienestar conservador-corporativistas continúan el tipo de solidaridad intra-grupal propia de los gremios, según la cual sus miembros se apoyan mutuamente entre sí. También los sindicatos desarrollan un tipo similar de solidaridad intra-grupal, donde la solidaridad no se extiende más allá de las fronteras del propio colectivo, en este caso definido con un criterio de clase social. Los regímenes social-demócratas, si bien provenientes de fuertes movimientos sindicales en algunos países y de los partidos socialistas formando gobiernos, hubieron de incorporar un tipo de solidaridad nacional a la hora de recabar apoyos para su proyecto de reforma. De esta manera, la solidaridad socialista intra-clase trabajadora hubo de convertirse en solidaridad universal (cross-class) abarcando todos los residentes de una nación.
La inmigración saca a relucir los diversos retos que debe afrontar el Estado de bienestar de cara a su sostenibilidad futura y el reforzamiento de la solidaridad social.
Un primer reto es el de la fuga de las clases medias. Los regímenes social-demócratas promueven pues la igualdad de estatus, promoviendo una solidaridad universal igual para todos (‘tasa-fija democrática’ o democratic flat-rate) y presumiendo una meta similar para todos los ciudadanos: un beneficio modesto e igualitario. El problema con este proyecto es si la meta de los ciudadanos difiere entre sí o es abiertamente des-igualitaria. Las clases medias y nuevas clases medias, que abiertamente aspiran a distinguirse y obtener mayores beneficios que el resto, se convierten pues en un problema para la solidaridad entre clases, pilar básico del Estado de bienestar social-demócrata.
Pero estas clases medias que optan por servicios privados, quieren reducir sus impuestos y se preguntan el para qué de mantener este costoso Estado benefactor, olvidan demasiado fácilmente lo que Tony Judt ha llamado el ‘trauma social y político que representaba la inseguridad económica de las masas’. La lucha contra la desigualdad social extrema está en el origen de los Estados de bienestar, entendiéndola como condición necesaria para la democracia y el crecimiento económico. Las clases medias ofrecieron su solidaridad a cambio de paz social. Querer ir por libre no es solo egoísta, sino que es poco inteligente.
Un segundo reto es el de la integración de los inmigrantes, entendida aquí no en términos de adaptación cultural sino de lograr igualdad socioeconómica. En este sentido, la inclusión socioeconómica de la población de origen inmigrante debe ser fomentada por las autoridades públicas, no solo por razones de justicia social y por evitar una dualización de la sociedad en la que la población más desfavorecida económicamente venga a coincidir con las minorías étnicas. Sino porque la lucha contra la exclusión social de los inmigrantes es una condición necesaria para la democracia y el crecimiento económico de toda la sociedad.
Un tercer reto es el de la intolerancia de clases vulnerables. Este reto se debe leer en términos de lucha contra la desigualdad social. Sin embargo, no es la existencia de competencia por recursos escasos lo que explica estas actitudes, sino que son las actitudes las que explican más bien la percepción de dicha competencia. Y en este sentido, determinadas políticas facilitan el que los inmigrantes percibidos como competidores por prestaciones y servicios públicos. Un claro ejemplo son las políticas de austeridad. Lo que Paul Krugman llama la creencia en el ‘hada de la confianza’ (El País, El final de un cuento de hadas), la creencia que las políticas de austeridad nos sacarán de la recesión económica y que hemos de recortar drásticamente las políticas sociales. Como la OIT reconocía hace dos semanas, estas políticas no solo no solucionan la crisis ni aumentan la confianza de los inversores, sino que deterioran mucho más la situación incrementando el paro y la vulnerabilidad social. En consecuencia, suponen un grave aumento de la percepción de conflicto y debilitan la sostenibilidad social del Estado de bienestar.
¿Qué pueden hacer ante esto las autoridades?
Por una parte, reforzar la política social al tiempo que se minimizan los gastos sociales no redistributivos. Reforzar la solidaridad tiene que pasar por recortar otras partidas. Hay que aportar y equilibrar recursos, siempre desde la perspectiva de la distribución de rentas y la equidad. Por otra, esto siempre tiene que ir acompañado de lo que Chomsky llama el ‘imperativo de la regulación’. Es decir, no solo otra Economía es posible sino que otra Economía es necesaria si queremos otro Estado de bienestar sostenible. Y esta Economía tiene que pasar por regular los flujos financieros y los bancos.
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