7. Ondorioak
7.1. Menpekotasunaren babesari eta autonomia pertsonalaren sustapenari heltzeko modu berri bat
Menpekotasunari dagokionez, estatu-mailan lege berriak sustatzen duen babesa ezin da esan berritzailea denik; izan ere, autonomia erkidegoak beren geografia-esparruetan gizarte-zerbitzuez arduratu izan dira. Hala ere, gizarte-politiketarako aurrerapen eztabaidaezina da, barne hartzen dituen prestazioak eta zerbitzuak eskuratzea eskubide subjektibotzat jotzen du eta.
Egokia da AMALek jasotzen duen menpekotasun-kontzeptua zabala izatea eta, ondorioz, eguneroko bizitzako oinarrizko zereginak gauzatzeko autonomia pertsonalik ez duten pertsonak −dela adinagatik, dela gaixotasun edo ezgaitasun batengatik− barne hartzea. Hala ere, hobe izango zen menpekotasunaren nozioan iraunkortasun-izaera ez ezik, iraunkorrak izan ez arren menpekotasun-egoeraren iraupen luzea dela eta menpekotasun iraunkorraren pareko arreta merezi dutenak ere barne hartu izan balituzte[88].
Ukaezina da oso garrantzitsua dela arautegi horrek familiak eta inguruko pertsonek egiten duten zaintza-lana balioesten duela, baita zaindari nagusiari eskubide sozial batzuk bermatzea eta Gizarte Segurantzan altan ematea oso egokia dela ere.
Onuradunak bere egoerarako zerbitzu edota prestaziorik aproposenak zein diren zehazterakoan parte hartzea ere lege horren beste alderdi positibo aipagarri bat da.
[88] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
7.2. Autonomiarako eta Menpekotasunari Arreta emateko Sistema (AMAS) martxan jartzea
Menpekotasunaren babesean parte hartzen duten eragileek antzeman dute sistema martxan jarri baino lehenagoko planifikazioa oso urria dela, sistemaren finantzaketari eta iraunkortasunari dagokienez, bereziki. Halaber, sistema aplikatzean, nolabait, azkarregi jokatu dutela ohartzen dira; izan ere, beharrezkoak diren gutxienezko baliabideak, irizpideak, instrumentuak eta prozedurak zehaztu baino lehen jarri zen martxan.
Espainiako gobernuaren hasierako komunikazio-estrategiak herritarren artean itxaropen handiak piztu zituen; baina, halere, ez dirudi itxaropen horiek ase direnik, eta legearen hartzaile nagusiak neurri batean desengainatuta sentitzen direla ikusi dugu.
AMALek eratutako sistema gizarte zerbitzuen eta arreta sozialaren arloan barne hartzen da, ez Gizarte Segurantzaren arloan, eta horrek haren finantzaketari egonkortasun txikiagoa ematen diola dirudi. Jurisdikzio eskuduna, beraz, ez da soziala, administrazioarekiko auziena baizik, eta horrek prozedura judizialaren arintasunarekin lotutako eragozpen batzuk sortzen ditu.
Sistemak legezko egoiliartasuna ez duten etorkinen kolektiboa babesetik kanpo utzi ohi du, baina batzuetan atzerritarrei edo adingabeei buruzko legerietara jotzeko esaten du. Adingabeen kasuan, arreta eskuratzeko arazoak dauzkatela ikusi dugu. Gure erkidegoan egiaztatu dugu araudia behar bezala garatuz gero hori gainditzea posible izan litekeela babesgabetasun sozial eta sanitarioa eta menpekotasun-egoera aldi berean gertatzen direnean, gizarte- eta familia-babesen falta dagoenean edota harrera-gizarteko hizkuntza edo kultura ez ezagutzean sortzen diren egoera larriak ekiditeko.
7.3. Menpekotasunaren eta autonomia pertsonalaren araudiaren ezarpena EAEn
AMAL indarrean sartu zenetik, udalen gizarte-zerbitzuek herritarrei zuzendutako informazio- eta orientazio-lana gauzatu dute, eta, foru-erakundeekin batera lan egin dute txosten sozialak jaulkitzen eta katalogoan aurreikusten diren zerbitzu eta prestazio ekonomikoak eskuratzeko espedienteak kudeatzen. Kasu batzuetan, legearen aplikazioaren ondorioz lan-bolumena asko handitu denez, zerbitzuak kolapsatu egin dira. EUDEL-Euskadiko Udalen Elkarteak azpimarratzen du hori guztia, halere, ez dela legokiokeen zuzkidura ekonomikoarekin batera etorri.
EAEko hiru foru aldundiek AMALen garapena beren gain hartu dute, eta, bakoitzak bere lurralde-esparruan, menpekotasunaren balorazioa egiteko beharrezkoak diren zerbitzuak eta baliabideak kudeatu ditu, baita legean jasotzen diren prestazio ekonomikoak eta autonomia pertsonala eta menpekotasunaren arreta sustatzeko zerbitzuak ere.
Onartu beharra dago hiru foru aldundiek lan bikaina egin dutela, sistema ezartzeaz kezkatu direla eta giza baliabideak nahiz baliabide materialak hornitzeko ahalegin handia egin dutela. Hala eta guztiz ere, gure ustez, lurraldeen artean dauden desorekak gainditzea ahalbidetzeko nahiz garapen-araudia azkarrago onesteko hobe izango zatekeen modu koordinatuan lan egiteko borondate handiagoa lortu izan balitz (Bizkaiko Foru Aldundia, adibidez, zerbitzuarekin lotutako prestazio ekonomikoa ez zuen arautu 2010eko ekainera arte).
Eusko Jaurlaritzak AMALen aplikazio-esparruan egin duen lana ondorengo zeregin hauetan kontzentratu da:
– Osasun-sistema sozialak menpekotasuna baloratzeko eta baliabide egokiak esleitzeko prozesuak kudeatzeko emandako informazioa.
– Estatuko Administrazio Orokorrari kupoaren bidezko finantzaketarako irizpideak aplikatzeko beharrezkoa den informazioa ematea.
– AMALen Informazio Sistemara informazio estatistiko zehatza helaraztea eta informazio hori aldez aurretik biltzea aldundietan.
Beharrezkoa da Eusko Jaurlaritzak argi jokatzea lider gisa sistemaren ezarpenean. Gainera, Gizarte Zerbitzuei buruzko abenduaren 5eko 12/2008 Legearen garapenaren atzerapena ez da mesedegarria izan lurraldeen artean dauden desberdintasunak gainditzeko, ezta prestazioen eta zerbitzuen zorroarekin lotutako alderdi batzuk gainditzeko ere.
Gure ustez, AMAL indarrean sartu izana ez da mesedegarria izan gure administrazioek azken urteotan gizarte-zerbitzuen arloan egin duten apustu sendorako. Estatuko Administrazio Orokorrak markatutako gutxieneko intentsitateak −oro har, lehendik EAEn aplikatzen zirenak baino txikiagoak− nahiz administrazio horrek, krisi-egoera dela eta, prestazioak eskuratzeko eskubidearen eraginkortasunari buruz onartutako irizpideak, batzuetan, oztopo bihurtu dira arreta areagotuz eta etengabe hobetuz joateko bidean.
Gizarte-esparruarekin lotutako administrazioen erakunde-arteko koordinazio egokian eta osasun-sistemaren arlo horietan sakontzea beharrezkoa dela egiaztatu dugu; koordinazio sozio-sanitarioa lehentasunezko lan-arlo bat da.
7.4. Menpekotasunari eta autonomia pertsonalaren sustapenari buruzko araudiaren EAEko aplikazioarekin lotutako datu estatistikoen analisia
Menpekotasunaren arretaren eta autonomia pertsonalaren sustapenaren arloan, oso zaila da analisi kuantitatibo fidagarria egitea, ez baitago datuak jaso eta ustiatzeko irizpide bateraturik darabilen informazio-sistema integratu zorrotzik. Horrenbestez, desberdintasunak egoten dira iturri desberdinetatik lortzen ditugun datuen artean. Hori guztia dela eta, gure azterlanaren ondorioei buruzko atal honetan, iturri bat baino gehiagorekin alderatu ondoren koherenteagotzat jo ditugun datuak aipatuko ditugu nagusiki.
7.4.1. Menpekotasun-egoeran dagoen pertsona
Estatu-mailan, onuradunen %67 (alegia, menpekotasuna onartuta duten eta, dauzkaten eskubideen arabera prestazioren bat jasotzen dutenak[89]) emakumezkoak dira. Onuradunen multzo horren %76k 65 urte baino gehiago dituzte.
EAEren kasuan, menpekotasun onartua duten pertsonen profila analizatzea erabaki dugu; izan ere, AMALen mailaketaren aplikazioa edo prestazioak jasotzen dituzten ala ez kontuan hartu gabe, jorratzen ari garen esparru honetako politika publikoek pertsona horiengana zuzenduta egon behar dute. Hortaz, 2007ko urtarrilaren 1a eta 2010eko uztailaren 1a bitartean, beren menpekotasun-egoera onartua izan dadila lortzen duten pertsonen %63,74, EAEn, emakumezkoak dira. Lurraldeei dagokienez, baloreak batez besteko horren ingurukoak dira; baina, menpeko biztanlerian, emakumezkoen kopurua Bizkaian eta Gipuzkoan altuagoa da Araban baino.
Adinari dagokionez, menpekotasun-egoera bizitzako fase guztietan gerta daitekeela ikusten da. Nolanahi ere, azpimarratzekoa da menpekotasun-egoera gisa onartzen diren kasuen %80 65 urte baino gehiagoko pertsonak direla eta 80tik gorakoak kasuen %50 eta 60 bitartekoak direla.
Adina eta sexua aldi berean hartzen baditugu kontuan, 65 urtetik beherako pertsonen artean menpekotasun-egoera onartua dutenen kasuan, gizonezkoen kopurua pixka bat altuagoa da; aitzitik, adin horretatik aurrerakoen artean, menpekotasunaren fenomenoen eragina nabarmen handiagoa da emakumezkoen artean.
Mailaketari dagokionez, emakumeek menpekotasun-maila larriagoa izaten dute, neurri batean. Menpekotasun-maila handiko pertsonen artean, 80 urtetik gorakoena da presentzia handiena duen taldea. Adin-taldeei dagokienez, berriz, 18 urte baino gutxiagokoen eta, bereziki, 3 urte baino gutxiagokoen artean menpekotasun-maila handia dutenen ehunekoa batez bestekoa baino askoz altuagoa da.
[89] Prestazioei buruz hitz egiten dugunean, prestazio ekonomikoei nahiz zerbitzuei buruz ari gara, AMALen bezala.
7.4.2. Menpekotasun-egoeran daudela onartzea eskatzen duten pertsonak
Legea indarrean sartu zenetik (2007ko urtarrilaren 1a) 2010eko uztailaren 1era EAEko 98.673 biztanlek eskatu zuten beren menpekotasun-egoera onar zedila, hau da, EAEko biztanleria osoaren %4,54k. 1.000 bizkaitarreko 39 inguruk eskatu zuten; 1.000 arabarreko 49k eta 1.000 gipuzkoarreko 53k. 93.395 pertsona baloratu dira guztira, eta horietako 77.352k (%82,82k) menpekotasun-egoeran daudela onar dadila lortu dute (hots, Estatuko Administrazio Orokorrak 2007ko maiatzean egin zuen estimazioan EAEren kasurako kalkulatutakoa baino 22.808 pertsona gehiagok). Hortaz, EAEn baloratuak izan diren pertsonen %17,18k ez du lortu menpekotasun-egoeran daudela onar dadila. Irizpen negatiboen tasarik altuena Bizkaian egon da. Menpekotasun-egoera onartu zaien pertsonen tasa honakoa da, lurraldeka: 1.000 biztanleko 43,77 Gipuzkoan, 41,64 Araban eta 28,97 Bizkaian.
Gure azterlanak barne hartzen dituen 3 urteetako bilakaerari dagokionez, EAEn menpekotasun-egoeran daudela onartzea eskatu zuten pertsonen ehunekoa, biztanleria osoarekin alderatutakoa, pixkanaka gutxitzen joan zen: 2007an %1,45, 2008an %1,37 eta 2009an %1,12. Lurraldeka, Bizkaian indizeak egonkor mantendu ziren hiru urteetan; Araban beherakadarik garrantzitsuena 2008an egon zen, eta Gipuzkoan, berriz, 2009an.
Foru administrazioek menpekotasun-egoerakotzat jo dituzten pertsonen %43,74 menpekotasun-maila handiko pertsonak dira (III. Gradukoa); %31,22 II. Gradukotzat (menpekotasun larria) eta %25,04 I. Gradukotzat (menpekotasun arina) jo dira. Lurraldeka, Bizkaia da I. Graduko balorazio-indizerik altuena duena; Gipuzkoak, berriz, III. Graduko balorazio-indizerik altuena dauka.
7.4.3. Menpekotasun-egoeran daudela onartzea eskatzen dutenen espedienteak
EAEn menpekotasun-egoeran daudela onartzeko eskaerak (berrikuspen-espedienteak barne) Estatuko kopuru osoaren %5,65 dira[90]. Menpekotasun-egoeran daudela onartzeko eskaeren espedienteen kopuru osotik %92,40k baloratutako pertsonaren menpekotasun-mailaren irizpena (irizpenen %83,93) edo autonomotzat jotzen duen irizpena jaso du (gainerako %16,07a) Beraz, gure erkidegoa, Estatuko gainerako autonomia erkidegoekin alderatuta, zazpigarrena da irizpena dagoeneko emanda duten eskabideen ehunekoari dagokionez. EAEren barruan, Gipuzkoan eskaera-espedienteen bolumena handiagoa da, eta hori, neurri handi batean, egin diren balorazioen berrikuspenaren ehunekoa ere altuagoa delako gertatu da.
7.4.4. Arreta: menpekotasun-egoeran dauden eta zerbitzuak eta prestazioak jasotzen dituzten pertsonak
Prestazioa jasotzeko eskubidea duten pertsonen tasa (II. Gradua edo III. Gradua dutenak), EAEko 1.000 biztanleko 19,62koa da. Lurraldeka, Gipuzkoan eta Araban antzeko tasa dute, Bizkaian, berriz, askoz baxuagoa da.
Euskal herritarren %1,59k jasotzen du AMALen aurrez ikusten den prestazioetakoren bat.
Prestazioa jasotzeko eskubidea duten pertsona guztien artetik, %19,01 arretaren zain daude; hau da, ez zaie eskubidez dagozkien prestazioetako bat ere esleitu, eta kezkagarria da. Estatuko hamaika autonomia erkidegotan, arretaren zain dauden pertsonen ehunekoa EAEn erregistratutakoa baino are altuagoa da. Gure erkidegoan, onuradun bakoitzeko prestazioen ratioa 1,15ekoa da, Estatuko zortzigarrena, baina Estatuko batez bestekoaren azpitik (1,18), hala ere.
EAEn prestazioak jasotzeko eskubidea izan arren eta beren eskubidea balioetsi den arren prestaziorik jasotzen ez duen %19,01 horri dagokionez, lurraldeen araberako banaketa honakoa da: Gipuzkoan %15,52 erregistratu da, Bizkaian %19,94 eta Araban %24,71. Ikusten den bezala, eskubidea izan arren itxaron zerrendan dauden pertsonen ehunekoa altuagoa da Araban, baina lurralde horretan dago onuradun bakoitzeko prestazioen ratiorik altuena: 1,35 (Estatu-mailan Errioxak soilik gainditzen du); Gipuzkoan eta Bizkaian, berriz, 1,17koa eta 1,05ekoa da, hurrenez hurren.
EAEn menpeko biztanleriak eskatzen dituen zerbitzuei dagokienez, egoitza-arreta eta etxez etxeko laguntza-zerbitzua gailentzen dira. Gehien eskatzen duten prestazio ekonomikoa, alde handiarekin gainera, familiaren barruan zaintzeko prestazio ekonomikoa da.
Menpekotasun-egoeran dauden pertsonek izaten duten prestazio-motari dagokionez, argi ikusten da familiaren barruan zaintzeko prestazio ekonomikoa nagusitzen dela (%41,90), eta, ondorioz, argi dago AMALek prestazio ekonomikoak ezohikotzat jotzeko eta zerbitzuei lehentasuna emateko helburua zuen arren, ez dela betetzen ari. Bigarren tokian egoitza-arreta dago (%20,72), eta ondoren etxez etxeko laguntza-zerbitzua (%11,88), eguneko zentroa (%11,15) eta telelaguntza. Zerbitzuarekin lotutako prestazio ekonomikoak (Bizkaian ez da esleitu, ezta behin ere, aztergai ditugun hiru ekitaldietan) eta laguntza pertsonalak (ia-ia kasuen %100ean esleitu dira Gipuzkoan) askoz garrantzi txikiagoa dute (%2,38 eta %2,32, hurrenez hurren).
7.4.4.1. Zerbitzuak
Menpekotasun-egoeran dauden[91] eta telelaguntza-zerbitzua jasotzen duten pertsonen tasa, 1.000 biztanleko, urtero hazten da gure erkidegoan. Telelaguntza-zerbitzuaren onuradunen %72 baino gehiago emakumezkoak dira. Zerbitzua jasotzen duten pertsonen %70 inguru 80 urtetik gorakoak dira. 65 urte baino gutxiagoko pertsonak, berriz, ez dira zerbitzu horren onuradun guztien %6 baino gehiago.
2007an eta 2008an etxez etxeko laguntza-zerbitzuaren estaldura-tasa nabarmen igo zen; halere, 2009an, beherakada bat egon zen, eta kezkagarritzat jo daiteke kontuan hartzekoa baita herritarrek gero eta gehiago eskatzen duten zerbitzu bat dela. Zerbitzu honen onuradunen profila eta telelaguntzaren erabiltzaileena antzekoa da, baina azken horiek pixka bat zaharragoak direla eta emakumeen kopurua apur bat altuagoa dela esan daiteke.
65 urte baino gehiagoko menpekoen artean eguneko zentroaren zerbitzua erabiltzen duten pertsona gehienak emakumezkoak dira (%70 baino gehiago). Nolanahi ere, 65 urtetik beherakoen artean, gehiengoa gizonezkoak direla ikusi dugu (%58 inguru). Hala ere, 65 urtetik beherakoen artean, gehiengoa gizonezkoak direla ikusi dugu (%58 inguru).
Egoitzako arretan ere gizonezkoak dira nagusi 65 urtetik beherakoen artean. Zerbitzu horretan, onuradunen batez besteko adina altuagoa da eguneko zentroko onuradunena baino. Egoitzako arreta-zerbitzua jasotzen dutenen %63 baino gehiago emakumezkoak dira.
AMALen zerbitzuen katalogoan barne hartzen den gaueko zentroa ez dago martxan une honetan EAEn, baina egia da iraganean esperientzia batzuk egon zirela. Ez dirudi zerbitzu horren inguruan dagoen eskaerak ezaugarri horiek dauzkan baliabideak sortzera animatzen duenik.
Zerbitzuen estaldura zenbat eta txikiagoa izan, orduan eta handiagoa da 65 urtetik gorako emakumeen proportzioa onuradunen artean.
Eguneko zentroetan eta egoitzetan eskuragarri dauden plazei dagokienez, itxaronzerrendak daude oraindik −egoitzetan neurri handiagoan− eta horrek adierazten du baliabideak ez direla nahikoa; bereziki, menpekotasun-egoeran dauden eta 65 urte baino gutxiago dauzkaten herritarrei dagokienez.
7.4.4.2. Prestazioak
AMALek barne hartzen dituen hiru sari ekonomikoak modu desberdinetan ezarri dira gure autonomia erkidegoan.
2007an bakarrik hasi zen esleitzen, Arabako lurralde historikoan. Gipuzkoako lurralde historikoan, berriz, 2008an jarri zen martxan, eta Bizkaian ez zuten 2010eko ekaina arte arautu. Oro har, 65 urtetik gorako pertsonei eman zaie, kasuen %98 baino gehiago dira, eta emakumezkoak %66tik gora dira.
Adierazi bezala, familiaren barruan zaintzeko prestazio ekonomikoek eragin handia izan dute gure autonomia erkidegoan; AMALek aurreikusitako prestazio eta zerbitzuen multzoaren barruan estaldura-tasarik handiena lortu dute. Prestazio horren esleipena, gainera, areagotu egin da urtez urte. Lurraldeka, Arabak tasa altuagoak lortu ditu. Jasotzen dutenen %60-65 bitartean emakumezkoak dira, baina 65 urte baino gutxiagokoen artean, gizonezkoak gailentzen dira.
Araban erregistratutako kasu puntual batean izan ezik, laguntza pertsonalerako prestazioa Gipuzkoako lurraldean soilik eman da. Prestazioa jasotzen duten gehienak emakumezkoak eta adineko pertsona direla ikusirik, esan daiteke Gipuzkoako Foru Aldundiak gainerako lurraldeek baino interpretazio zabalagoa egiten duela AMALen 19. artikuluari dagokionez −baita autonomia erkidegoek baino zabalagoa ere−. Hori dela eta, prestazioa lan-merkatuan edo hezkuntza-sisteman dauden eta menpekotasun handia duten pertsonei ez ezik, maila hori duten eta "eguneroko oinarrizko zereginak gauzatzeko bizitza autonomoagoa" erraztea (AMALek jasotzen duen bezala) behar duten eta baldintzak betetzen ez dituztelako FIZPE eskuratu ezingo luketen pertsonei ere esleitzea posible da.
[91] Analizatzen den biztanleria beti da menpekoa, nolanahi ere, zerbitzuren baten onuradunari erreferentzia egiten diogunean, foru administrazioak onartuta menpekotasun-egoeran dauden pertsonei buruz ari gara soil-soilik.
7.5. EAEko araudiaren garapenean eta ezarpenean lurraldeen artean dauden desorekak
Hiru lurralde historikoetan AMAL modu desorekatuan aplikatu izanak oso alderdi desberdinei eragiten die; besteak beste, honakoak dira azpimarratzekoak:
– Datuak jaso eta ustiatzeko irizpideak.
– Oinarrizko gizarte-zerbitzuen eta foru-zerbitzuen arteko koordinazioa, baita horien eta osasun-zerbitzuen artekoa ere.
– Balorazio-ekipoen osaketa.
– MBBren aplikazio-irizpideak.
– RAI-RUG baloraziora jotzea menpekotasun-egoeraren balorazioa egiteko tresna osagarri gisa.
– Balorazioaren berrikuspenen tipologia.
– Homologazio bidezko balorazioak egiteko modua.
– Presako prozeduraren gaikuntza-maila.
– Oinarriko gizarte-zerbitzuek BAParen diseinuan parte hartzea.
– Menpekotasun-egoera onartzeko eta sistemako prestazioak eskuratzeko prozedurarekin lotutako arauketa zehaztea.
– Kasuan kasuko prestazioak eskuratzeko eskubidearen eraginkortasuna.
– Administrazio-isiltasunaren izaera.
– Prozeduretan ezartzen diren epeak.
– Zerbitzuen eta prestazio ekonomikoen arteko edo zerbitzuen arteko bateragarritasun-erregimena (adibidez, etxez etxeko laguntza-zerbitzua eta eguneko zentroa).
– Zerbitzuak eta prestazio ekonomikoak eskuratzeko baldintzak eta betekizunak.
– Babes-mailak zehaztea.
– Zerbitzuen estaldura-maila.
– Prestazio ekonomikoen zenbatekoa eta jasan litzaketen murrizketak.
– Zerbitzuarekin lotutako prestazioaren bidez ordaindutako zerbitzuak.
– Erabiltzaileak esleitu zaion gizarte-zerbitzuaren finantzaketan parte hartzea.
– Familia-unitatearen edo bizikidetza-unitatearen definizioa, diru-sarrerak kalkulatzeko.
Herritarrentzat ulertzeko oso zailak diren egoerak sortzen dituzte, eta, batzuetan, eskubideak modu desorekatuan baliatzen dira. Auzi horrek Eusko Jaurlaritzak Gizarte Zerbitzuei buruzko abenduaren 12/2008 Legea garatzeko araudia onetsi zuela-eta ezarritako lehentasunetako bat izan beharko luke, baita Gizarte Zerbitzuen Erakunde-arteko Organoak gauzatzen duen lanean ere (legeko 44. artikulua).
7.6. Menpekotasun-egoera onartzeko eta sistemako prestazioak esleitzeko prozedura
Oro har, herritarrek prozedura luzea eta konplexua dela pentsatzen dute. Interesdunek ez dute ulertzen menpekotasun-egoeraren onarpenari buruzko ebazpenen edukia; izan ere, ebazpen horietan zerrenda batean jasotzen dira eskuratzeko eskubidea duten hainbat zerbitzu eta prestazio, baina gero ez da egia bihurtzen, dela ondoren egiten den Banakako Arreta Planean (BAP) ez direlako jasotzen, dela AMALen arabera ez dutelako eraginik une horretan, dela azken erabakiaren arabera ez direlako betetzen zerbitzua edo prestazioa emateko exijitzen diren baldintzak.
Gure ustez, prozedura bakar baten bidez egin beharko litzateke; baina, oro har, elkarren segidako hiru prozedurarekin egiten dugu topo:
– Menpekotasun-egoera onartzeko prozedura. Bertan ebazten da zein den menpekotasun-gradua eta maila, eta balorazioari dagozkion eskubideen berri ematen da.
– BAP lantzeko prozedura. Horren bidez, menpekotasun-egoeran dagoen pertsonarentzat egokiak diren prestazioak edota zerbitzuak onesten dira.
– Prezio edo zerbitzu zehatza esleitzeko prozedura.
Horren ondorioz, gure ustez, gehiegizko burokratizazioa eragiten da, eta AMALen aldarrikatzen diren eskubideak benetan baliatzea eta eraginkorrak izatea atzeratzen da.
Arazoa are larriagoa da kontuan hartzen badugu aipatutako bigarren prozeduran (BAPa lantzeko prozeduran) ez dela ezarri Plana lantzeko eperik eta fase hori gainditzea nahitaezkoa dela hurrengoa hasteko: dagokion prestazioa eskatzea, alegia.
Ezarpenaren lehenengo bi urteetan zenbait kasutan izapideak gehiegi atzeratu zirela ikusi dugu. Bizkaian, hasieran kolapsatu egin zela eta denbora joan ahala arazo hori gainditzen joan dela esan genezake. Gipuzkoako Administrazioaren arintasuna gailentzen da menpekotasun-egoeraren onarpenari eta BAPa gauzatzeari dagokienez.
Prestazioen esleipenari dagokionez, egoitzetan eta eguneko zentroetan (neurri txikiagoan) plazak esleitzeko prozesua gainerako prestazioena baino gehiago atzeratzen da; izan ere, izapidea kontuan hartu gabe, eskuragarri dagoen plaza-kopurua da esleipenaren erritmoa zehazten duena.
Badakigu hiru aldundiek ahalegin ikaragarria egin dutela sistema berria ezartzeko, eta, gainera, azpimarratzekoa da izapidea burutzeko pausoak nabarmen laburtu direla; baina, nolanahi ere, gure ustez, menpekotasun-egoera onartzeko eskaera egiten denetik prestazioa edo zerbitzua benetan esleitzen den arte igarotzen den denbora, oro har, behar baino luzeagoa da, kontuan hartzekoa da-eta menpekotasun-egoeran dauden pertsonen zaurgarritasun berezia.
AMALen aipatzen diren zerbitzuen analisia ez da inola ere kontuan hartu azterlan honetan; are gutxiago analisiaren indarraldia Eusko Jaurlaritzak Gizarte Zerbitzuei buruzko abenduaren 5eko 12/2008 Legea garatzeko Prestazio eta Zerbitzuen Zorroa arautzen duen Dekretuak baldintzatzen duela aintzat hartuz. Hala eta guztiz ere, analizatu ditugun alderdietako batzuek lotura zuzena dute zerbitzu horiekin eta aipatu egin behar ditugu:
– Etxez etxeko laguntza-zerbitzua asko eskatzen da gure erkidegoan, eta ezinbesteko tresna da menpekotasun-egoeran dagoen pertsona bere etxean geratzea ahalbidetzeko. Zerbitzu hau eskaintzeko ordu-kopurua zehazteko, hainbat faktore hartu behar dira kontuan, besteak beste, menpekotasun-egoeran dagoen pertsonaren benetako beharrak zein diren eta sare formalean nahiz informalean zein babes duen. Hortaz, malgutasuna behar du, eta, batzuetan, gutxieneko babes-intentsitateak ezarri izanak eragina izan du malgutasun horren gainean. Bestalde, zerbitzu horren kudeaketan eta haren kalitatearen kontrolean arazo batzuk antzeman dira.
Oinarrizko zerbitzua dela kontuan hartu behar da zerbitzuaren prezio publikoa zehazterakoan, prezio horrek ez diezaion asmoa burutik kendu laguntza behar duen pertsonari.
– FIZPE gainerako zerbitzu eta prestazioen artetik gailentzea hainbat faktoreren ondoriozkoa izan liteke, hala nola: administrazioak ikusten ez zuen errealitate sozial bat azaleratu izana; herritarrei zuzendutako informazio-kanpaina jakin batzuen eraginkortasuna; erraz kudeatzen den eta Administrazioari erlatiboki kostu baxua eragiten dion prestazio bat izatea; dagoen zerbitzu-sarea urria delako ezin zutela-eta zerbitzurik eskuratu, lehenagotik ere zaintza ematen ari ziren familia batzuentzat pizgarri ekonomiko bat dela.
Prestazio hau, kasu jakin batzuetan, oztopo bihurtu da zerbitzuak aukeratzeko; bereziki, zerbitzuak eta prestazio ekonomikoak bateraezinak direnean edo, bateragarriak izan arren, aplikatutako murrizketek eta onartutako prezio publikoak ia guztiz agortzen dutenean.
Kasuren batean, prestazio horretara jotzeak menpekotasun-egoeran dagoen pertsonak ordura arte erabiltzen zuen zerbitzua uztea ekarri du, edo gizarteratzeko eta laneratzeko eta norbere autonomia sustatzeko ibilbide bat oztopatzea ekarri du, beren prestakuntza bukatzen duten pertsona ezgaituen kasuan. Zentzu horretan, funtsezkoa da gure administrazioak distortsio horiek gerta ez daitezen ahalegintzea.
– 65 urtetik gorako pertsonen kasuan, laguntza teknikoak edo babeserako produktuak eskuratzeko zailtasun jakin batzuk antzeman ditugu.
– Zaindarien atsedenera bideratutako programak, baliabideak eta tresnak ez dira nahikoa eta, batzuetan, adineko pertsonen kolektiboari soilik daude zuzenduta, menpekotasun-egoeran dauden pertsona guztiei zuzendu beharrean.
7.7. Araudi berriak eraginpeko kolektiboetan duen eragina
Menpekotasun-egoeran dauden pertsonen eta haien familia eta inguru sozialaren kolektiboak ordezkatzen dituzten elkarteek, gizarte-erakundeek eta organismoek, menpekotasun-egoeran dauden pertsonek eta zaindari nagusiek –gurekin hitz egin dutenek– balio handiko informazioa eman digute. Azken finean, legearen azken hartzaileen iritzia eta balorazioa da, eta horiek dira legeak barne hartzen eta lortu nahi duen guztiaren protagonistak.
Hainbat kolektibo (adineko pertsonak, hiru urtetik beherakoak, ezgaitasun fisikoa, intelektuala edo sentsoriala duten pertsonak eta gaixotasun mental bat duten pertsonak) babesten eta ordezkatzen dituzten erakundeen ikuspuntua bildu dugu.
Elkarteetako asko bat datoz bai egiten duten balorazioari dagokionez, bai helarazi dizkiguten proposamenei dagokienez; eta, horrez gain, beren ikuspuntua ere adierazi dute, kasuan kasu ordezkatzen duten kolektiboaren behar berezien arabera.
Denek jotzen dute positibotzat legearen onespena; bereziki, barne hartzen dituen prestazioak eta zerbitzuak eskuratzea eskubide subjektibotzat jotzen duelako. Hala ere, itxaropen asko piztu dituela eta beti ez dituela ase uste dute. Era berean, benetako beharrekin eta beharrezkoak diren baliabide ekonomikoekin lotuta behar besteko plangintza falta izan dela pentsatzen dute, eta sistemaren iraunkortasun publikoagatik kezkaturik agertu dira.
Batzuen ustez, ezarpen-epea –8 urte– luzeegia da eta 5 urtekoa egokiagoa izango litzateke, Gizarte Zerbitzuen Legearen kasuan bezala. Arlo komunetan lege horrekiko koherentzia mantentzeko ere eskatzen dute. Halaber, gizarte-zerbitzuen egungo ereduari eta horien bideragarritasunari (zahartze-tasak eta, ondorioz, menpekotasunak gora egingo dutela kontuan hartuz) buruzko eztabaida bat proposatu dute.
Gizarte-zerbitzuetan egon zen saturazioagatik (lehenengo ezarpen-urtean bereziki) kexatzen dira. Legeak ez duela zerbitzuetarako eskubide unibertsala bermatzen uste dute, izan ere, menpekotasun-kalifikazioa duten pertsonei soilik ematen die arreta; baina positibotzat jotzen dute ordura arte babesaren sarera jo ez zuten pertsonengana hurbildu dela eta gizarte-zerbitzuak eskuratzeko aukera eman zaiela. Informazio gehiago eta hizkera ulerterrazagoan eman dadila ere eskatzen dute.
Lurralde historikoetan legea oso modu desberdinean garatu dela eta horrek lurraldeen artean desberdintasunak eragiten dituela kritikatzen dute. Egoera desorekatuak salatu dituzte, baita herrien artean ere. Bizkaian prestazio eta zerbitzuetarako ezarri den bateraezintasunaren kontra agertu dira. Ezinbestekotzat jotzen dute esparru autonomikoan koordinazio handiagoa egon dadila. Bestalde, ez daude ados Estatuko autonomia erkidegoen artean ikusten ari diren desberdintasunengatik, eta, horren harira, EAE egoera onean dagoela onartzen dute.
Haien ustez, legeak barne hartzen dituen prestazio ekonomikoak berritzaileak ziren arren, araudi honek gure autonomia erkidegoak lehendik ere bazeukan gizarte-zerbitzuen oinarrizko arreta bermatzen du, eta, ondorioz, ez du aurrerapen handirik ekarri. Halaber, faltan botatzen dute osasun-sistemarekiko koordinazioa eta esparru sozio-sanitarioaren garapena. Era berean, elkarteen arabera, legea laguntzera bideratuta dago nagusiki, eta, ondorioz, ez du autonomia sustatzeko ekimenik eskaintzen, eta ez ditu kontuan hartzen zahartze aktiboa bultzatzen duten alderdiak.
Menpekotasuna baloratzeko baremoak (MBB) kritika ugari jaso ditu. Haien ustez, ez da egokia: izaera funtzionala edo motorreko menpekotasunak hartzen ditu kontuan, baina ez dago menpekotasun intelektual edo kognitiboetara edo gaixotasun mentaletara bideratuta. Ez du aldi baterako menpekotasun-egoera barne hartzen, behin betikoa baizik. Balorazioak egiten dituzten teknikariei dagokienez, elkarteen ustez prestakuntza handiagoa behar dute eta baremoa aplikatzeko irizpideak bateratu behar dituzte. Baremoa aplikatzerakoan askotariko irizpideak erabiltzen direnez, oso menpekotasun-egoera antzekoetarako gradu eta maila desberdinetako ebazpenak ematen dira. Era berean, menpekotasun-egoeran dagoen pertsonarengandik jasotako informazioa eta haren familia edo ingurutik jasotakoa alderatzea oso garrantzitsua dela azpimarratzen dute.
Aurrekoarekin bat etorriz, haien ustez baremo honek –eta legeak oro har– oso aintzakotzat ditu adineko pertsonak, baina ez hainbeste beste kolektibo batzuk, adibidez, menpekotasun fisikoa, intelektuala edo sentsoriala edo gaixotasun mentala duten pertsonena. Baremoak ez dituela jokabidearen alterazioak neurtzen salatzen dute, baita ez dituela hartutako kalte zerebralek dakartzaten disfuntzio kognitiboak edo menpekotasun handia sortzen dutenak behar bezala neurtzen ere.
Halaber, orokorra da zaindarien lanaren balioespena eta familia inguruneko zaintzetarako prestazio ekonomikoa (FIZPE) ezartzeko aukerarena ere. Aldi berean, beldur dira kasu batzuetan horrek ez ote duen baldintzatzen menpekotasun-egoeran dagoen pertsonak zerbitzu jakin batzuk eskuratzea edo ez ote dion ideia burutik kentzen. Hori dela eta, etxez etxeko laguntza eta eguneko zentroak prestazioarekin batera gehiago erabili beharko liratekeela uste dute; hartara, beren etxean geratzeko aukera emango litzaieke. Elkarte batek baino gehiagok adierazi du senide eta zaindarientzako babesa sustatu beharko litzatekeela, baita menpekotasun-egoeran dagoen pertsonari eskaintzen dioten arretaren kalitatea egiaztatzeko kontrolak ezarri beharko liratekeela ere; izan ere, "FIZPEren ordainketak, berez, ez du bermatzen arreta ona eskainiko denik".
Zenbait elkartek faltan botatzen dute sisteman parte-hartze sozial handiagoa egotea, eta legeak ez duela elkarteen mugimendua kontuan hartu diote. Hori dela eta, elkarteren batek planteatu du legearen 40. artikuluan aipatzen den kontsulta-batzordean mugimendu horrek parte har dezala.
Zerbitzuarekin lotutako prestazioa arautzea eskatu dute (Bizkaian)[92], eta laguntza pertsonalerako prestazioa ez dadila mugatu hezkuntza-sisteman edo lanean dauden pertsonetara soilik ere eskatu dute. Autonomia bultzatzeko bide gisa jasotzea nahi dutela adierazi dute, Gipuzkoan egin den bezala.
Halaber, elkarte batzuek proposatzen dute prozedura sinplifikatzea, epeak laburtzea eta erantzun azkarra eskatzen duten egoerak kontuan har daitezela. Bestalde, menpekotasunaren balorazioari buruzko administrazio-ebazpenekin batera item bakoitzean jasotako puntuazioak islatzen dituen balorazioaren txosten teknikoa aurkez dadila eskatzen dute, errekurtsoa aurkeztuz gero elementu objektiboak eskuragarri izateko.
Azkenik, 60 urtetik beherako pertsonak ordezkatzen dituzten elkarteek zerbitzu gehiago eta haien behar espezifikoetara egokituta egon daitezela eskatzen dute.
7.7.1. Osasun mentaleko arazoak dauzkaten pertsonen kolektiboaren inguruko erreferentzia berezia
AMALek oso eragin txikia izan du gaixotasun mentalak dauzkaten pertsonen kolektiboan, eta, zerbitzuak edo prestazioak eskuratzeari dagokionez, ez dute areagotze garrantzitsurik izan.
Administrazioaren nahiz sare sozialaren ustez, menpekotasuna baloratzeko baremoak (MBB) gutxietsi egiten du arazo horiek dauzkaten pertsonen menpekotasun-egoera –berez ez dago pentsatuta gaixotasun mentaletarako–, ez baitira behar bezala kontuan hartzen beren autonomia pertsonalerako behar dituzten laguntzak –gehiago daude lotuta ekimen– eta motibazio-arazoekin arazo funtzionalekin baino–; MBBk gaixotasun mentaletarako barne hartzen dituen egokitzapenak ez dira nahikoa kanpoko laguntzaren beharra edo besteekiko menpekotasuna baloratzeko. Haien ustez, esleitutako baliabideak urriak dira, beharrezkoa da kolektibo horrentzat egoitza–, laneratze– eta gizarteratze-baliabide berriak sortzea, gaur egungoak ez baitira nahikoa, eta bereziki kezkagarria da gaixotasun mentalen bat duten 60 urtetik gorako pertsonen egoera.
Lurraldeen artean desberdintasunak daude menpekotasun-egoeran dauden eta gaixotasun mentalak dituzten pertsonei arreta eskaintzeko baliabideen (normalean izaera sozio-sanitariokoak dira) ezarpenean eta haien finantzaketan duten parte-hartzean.
Bestalde, osasun-administrazioak ohartarazten du gizarte-zerbitzuen eta osasun-zerbitzuen artean koordinazio egokia egon ezean balitekeela banakako tratamendu-plana (BTP) –osasun mentaleko sarean erabilitako tresna, besteak beste, pertsona bakoitzari esleitu beharreko baliabide egokiak zein diren zehazten duena– ez etortzea bat gizarte-zerbitzuen egoitzan prestatutako Banakako Arreta Planarekin.
Kolektibo horri zuzendutako egoitza-baliabideen eskaintza, laneratzea eta gizarteratzea ez dela nahikoa ikusten dugu.
7.8. Herritarren kexak
Herritarrek helarazi dizkiguten kexak askotarikoak dira, eta, jakina, AMALen garapenarekin, administrazio-kudeaketarekin eta, azken finean, herri-administrazioek eskainitako arretarekin lotuta daude. Oro har, etengabeko hobekuntzarekin zerikusia duten administrazioetan oso jarrera ona ikusi dugu, eta, horri esker, askotan moldaketa garrantzitsuak egin dira –arauketa mailan nahiz praxi administratiboarekin lotuta–.