4. Medidas de alto impacto más relevantes en forma de servicios de apoyo a lasfamilias
Además de las prestaciones económicas, el mapa de prestaciones de apoyo a las familias también está conformado por programas y servicios, tal y como contempla la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, que regula varios ámbitos como son los servicios sociales, la vivienda, la educación, la cultura
, el deporte, el ocio y tiempo libre, y el transporte.
Sin embargo, no todas estas áreas presentan el mismo nivel de impacto en las familias, ya que son principalmente la educación, la garantía de ingresos, los servicios sociales y la vivienda las que presentan un mayor número de medidas y de mayor profundidad en cuanto al impacto en las familias.
4.1. Educación
Como línea general de análisis, en las medidas de apoyo a las familias en el campo educativo se incorporan medidas de trato preferente a aquellos tipos de familias considerados en situación de vulnerabilidad, tal y como marca el espíritu de la Ley 13/2008.
Si bien las medidas de apoyo a las familias en el campo de la educación son anteriores a la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, esta señala la obligación del Gobierno Vasco de “garantizar la educación de los niños, niñas y jóvenes” y señala como medida de especial interés la “consolidación de las escuelas infantiles para los niños y niñas de edades comprendidas entre 0 y 3 años”.
Educación infantil
En la CAPV, la existencia de la oferta pública de plazas para el primer ciclo de la Educación Infantil de 0 a 3 años coexiste con la oferta privada de escuelas infantiles, tal y como lo regulan el Decreto 297/2002, de 17 de diciembre, que regula las escuelas infantiles para niños y niñas de 0 a 3 años en la Comunidad Autónoma del País Vasco durante los cursos 2002-2003 y 2003-2004, y el Decreto 215/2004, de 16 de noviembre, por el que se establecen los requisitos mínimos de las Escuelas Infantiles para niños y niñas de 0 a 3 años.
Esta medida relativa a los servicios de atención infantil tiene un interés preferencial dentro de las medidas públicas de apoyo a las familias, ya que posee un doble entronque familiar, al estar vinculada tanto a la educación como a las políticas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral. La oferta institucional de plazas en educación infantil en el ámbito público se organiza en torno a tres grupos:
Haurreskolak: escuelas infantiles públicas de 0 a 3 años que surgen de convenios de adhesión al Consorcio Haurreskolak entre Gobierno Vasco y –hasta el momento– 167 ayuntamientos.
Escuelas públicas: aulas en centros públicos de Infantil y Primaria dependientes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación dirigidas a alumnado de 2 a 3 años.
Escuelas infantiles municipales: escuelas públicas dependientes de ayuntamientos que no están incorporados a la red Haurreskolak.
A nivel privado, coexisten cooperativas, iniciativa privada (tanto laica como religiosa) e incluso la oferta de obras sociales de cajas de ahorros.
Se trata de un modelo en el que las principales reclamaciones de las familias tienen que ver principalmente con una desigual distribución de plazas del Consorcio Haurreskolak entre los entornos rurales y urbanos, que hace que si bien en municipios de reducido tamaño no existen dificultades para lograr una plaza, en ciudades de entornos metropolitanos las dificultades sí son acusadas, especialmente en las aulas de menos de 1 año.
“Existen grandes diferencias entre entornos rurales y urbanos respecto al número de plazas en las haurreskolas. Si, por ejemplo, el ratio de plazas es de casi un 3% en un pueblo de Álava, en Bilbao puede ser del 0,15% aproximadamente”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
Igualmente, no todos los municipios de la CAPV cuentan con centros asociados al consorcio y algunos de ellos carecen incluso de centros municipales, lo que fragmenta y diversifica aún más las opciones de consecución de una plaza para una familia dependiendo de su municipio de residencia.
Entre 2011 y 2013 se ha desarrollado con carácter experimental una iniciativa diferente para el cuidado de niños y niñas entre 0 y 3 años: haur-etxeak, basada en el modelo de los nidos familiares existente en otros países del contexto europeo. Se trata de un servicio de cuidado infantil proporcionado en el domicilio de la persona cuidadora, específicamente acondicionada y equipada para el cuidado y la acogida de bebés, y que se desarrolla en grupos reducidos de 3-4 bebés, atendidos en un nido familiar.
Este servicio venía a ampliar el abanico de modalidades de cuidado para los más pequeños, al complementar la oferta realizada desde la red educativa a través de las escuelas infantiles o haurreskolak.
Finalizada su fase de pilotaje y a pesar del alto grado de satisfacción manifestado por las familias usuarias, el servicio ha sido eliminado de la oferta pública, manteniéndose en el mercado como oferta privada a las familias.
Educación obligatoria y no obligatoria
Además de la educación infantil, a través de las entrevistas y grupos de discusión del trabajo de campo se identifican otras áreas de especial preocupación en las familias por su coste añadido a la economía familiar:
Préstamo de libros
El programa de préstamo y reutilización de libros de texto en la CAPV va dirigido al alumnado que curse estudios en la etapa de Educación Primaria y en el primer y segundo cursos de Educación Secundaria Obligatoria en centros públicos de la CAPV.
Debido a los ajustes presupuestarios, el ciclo de vida útil de cada libro se está de facto prolongando de los cuatro años inicialmente contemplados hasta un mínimo de seis años. Asimismo y aunque también estaba contemplada su extensión más allá de los 16 años, los dos últimos cursos de la Educación Secundaria no accederán de momento al programa, lo que supone un aumento de la inversión familiar en este material escolar.
Las familias abonan en torno a un 20% del coste real de los libros (entre 26 y 44 euros, dependiendo del curso académico), mientras que el resto del coste lo asume la Administración.
“El coste de los libros de texto es una dificultad importante para las familias con hijos e hijas. Son costes a los que tenemos que hacer frente con gran esfuerzo”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
Servicio de comedor
El servicio de comedor ofrece a las familias, además de su función primaria de alimentación y educación en hábitos de vida saludables, un importante apoyo a la conciliación.
En general, se trata de un servicio parcialmente subsidiado por el Gobierno Vasco que se hace cargo de dos tercios del coste del menú, siendo el otro tercio asumido por las familias. El precio público por menú oscila entre los 3,30 € y los 4,30 €, con un coste anual de entre 550 y 800 €.
Movilidad para acceso a centros educativos
Los alumnos y alumnas escolarizados en la red pública y en etapas obligatorias disponen mayoritariamente del servicio de transporte gratuito dispuesto por el Departamento de Educación. De manera complementaria y para aquellos casos en los que, por las razones que fueran, no esté disponible esta oferta, existen ayudas individualizadas de transporte que cubren el importe del transporte (bien público regular o en vehículo particular) entre el domicilio familiar y el centro docente. Para recibir esta asignación individual el alumnado ha de estar matriculado en un centro público o excepcionalmente en algún centro concertado, no tener posibilidad de transporte gratuito o totalmente subvencionado por entidades públicas o privadas, y que el centro docente se encuentre a una distancia igual o superior a 2 km.
Se trata, en todo caso, de un elemento que en ocasiones ha generado fricciones sociales –si bien afecta porcentualmente a un reducido número de familias–, al facilitar (o dificultar, en caso de no poder acceder a estas ayudas o a otro tipo de transporte1) la escolarización de las niñas y niños y la conciliación de sus madres y padres.
1El Correo (16-12-2013).
4.2. Servicios sociales
En relación con los ámbitos de alto impacto en las familias, reseñar por su peso específico la regulación de los servicios sociales a través de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, cuyo elemento central es la declaración del derecho subjetivo a los servicios sociales, constituido en un derecho de ciudadanía, como uno de los pilares básicos del sistema público de bienestar.
Este sistema queda integrado por prestaciones y servicios de responsabilidad pública que atienden las necesidades relacionadas con la dependencia, la desprotección y la exclusión de personas, familias y grupos, y se relacionan en el catálogo de prestaciones y servicios del sistema vasco de servicios sociales, que puede consultarse en detalle en el artículo 22 de dicha ley.
Mención específica en lo relativo al impacto en las familias (a tenor de lo recogido en el trabajo de campo) merecen las prestaciones para la atención a las personas en situación de dependencia, que si bien están concebidas como apoyos individuales, tienen un alto impacto en el marco familiar, pues en relación con su mayor o menor grado de cobertura y su orientación más o menos comunitaria ofrecerán mejores o peores apoyos a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal.
En este sentido y si bien la situación de aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en la CAPV, está siendo mucho más efectiva que en otras comunidades autónomas, en el trabajo de este informe el Tercer Sector representativo de las familias con discapacidad ha identificado con mucha claridad un endurecimiento de los criterios de valoración de la dependencia, indicando que situaciones personales que hace unos años conllevaban la concesión de grados elevados de dependencia en la actualidad reciben valoraciones de grados de menor intensidad, sin que los criterios actuales queden clarificados.
“La forma de valorar la dependencia de personas con discapacidad no es adecuada. En mi opinión, los criterios no están correctamente establecidos. Teniendo diagnósticos iguales en dos casos diferentes, se obtienen revisiones de las valoraciones de la dependencia totalmente distintas. Detecto cierta arbitrariedad en la valoración de los diagnósticos y a la hora de fijar los grados de discapacidad y dependencia”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
“Se están rebajando los grados de dependencia sin razón aparente y esto significa que las prestaciones económicas se reducen a pesar de que la dependencia sigue siendo la misma o mayor. Lo que antes era una dependencia de grado III, ahora se valora como de grado II y, por lo tanto, la persona tiene derecho a menos recursos de todo tipo”.
(Entrevistas con entidades sociales)
La trascendencia de este cambio es clave, puesto que se trata de un elemento llave de acceso a las prestaciones y servicios sociales. En la medida en que una persona no vea reconocido un cierto nivel de dependencia, no podrá acceder a prestaciones y servicios que mejorarán su calidad de vida (y mejorarán las opciones de conciliación de su marco familiar). Asimismo, este endurecimiento supone de facto una reducción de prestaciones, al no poder acceder a las mismas una parte de la ciudadanía.
4.3. Garantía de ingresos
Las prestaciones derivadas de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, tienen una gran importancia para el apoyo a las familias con bajos ingresos o directamente en riesgo o situación de pobreza. Hablamos de la Renta de Garantía de Ingresos, las Ayudas de Emergencia Social y la Prestación Complementaria de Vivienda.
La prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, regulada por el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos, es gestionada por el Servicio Vasco de Empleo (Lanbide) y puede ser solicitada en caso de que la unidad familiar carezca de ingresos o que estos sean insuficientes para hacer frente a las necesidades básicas.
En caso de que la familia no tenga ningún tipo de ingreso, se reconoce la cuantía máxima mensual establecida en función del número de miembros de la unidad de convivencia, oscilando –en general y para 2013– entre los 616 € para unidades convivenciales de 1 miembro a 875 € para unidades de 3 o más miembros. Si la unidad tiene acceso a algún tipo de ingreso, la cuantía se calcula descontando todos sus ingresos a la cuantía máxima que le pudiera corresponder en función del número de miembros de su unidad de convivencia.
Como tipo de familia de especial protección por vulnerabilidad, en el caso de las unidades de convivencia monoparentales (constituidas exclusivamente por la madre o el padre con uno o varios hijos o hijas menores de edad a su cargo) la prestación se complementa con 44,81 € mensuales.
Por su parte, las Ayudas de Emergencia Social son prestaciones no periódicas de naturaleza económica y subvencional destinadas a aquellas personas cuyos recursos resulten insuficientes para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social.
Finalmente, reseñar la existencia de otra ayuda específica para vivienda, denominada Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), destinada a hacer frente al alquiler para las personas que perciben la Renta de Garantía de Ingresos. Actualmente la cuantía máxima de la PCV, regulada a través del Decreto 2/2010, es en general de 250 euros mensuales (si bien puede llegar a los 320 euros mensuales, por ejemplo cuando la unidad familiar tiene dos o más hijos o hijas a su cargo).
4.4. Vivienda y suelo
La Ley 13/2008 considera la vivienda un área de especial impacto en las familias (si bien en la normativa anterior a la ley ya se recogían iniciativas concretas). Concretamente establece la concesión de un tratamiento singular a “las familias con hijos e hijas menores de edad o personas en situación de dependencia a su cargo, así como a las familias numerosas y a las familias que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad, como pueden ser las familias monoparentales, las que hayan sido objeto de violencia de género o de actos terroristas u otros tipos de familia en situaciones similares, en orden al establecimiento de cupos que faciliten el acceso de estas familias a la vivienda”.
Entre las principales medidas públicas orientadas a las familias, un primer esfuerzo lo encontramos en el Plan Director de Vivienda y Regeneración Urbana 2010-2013, que incorpora referencias a la especial fiscalidad en la compra de vivienda, así como a la aplicación de cupos para las familias numerosas. Igualmente, recoge la reserva en los polígonos industriales o parques empresariales de una superficie mínima para la construcción de equipamientos como guarderías y comedores de empresa, al objeto de facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar. El 23 de diciembre de 2013 el Gobierno Vasco aprobó el nuevo Plan Director de Vivienda 2013-2016.
Como puede apreciarse, se trata de ideas dirigidas a dos de los principales ámbitos de las políticas públicas de apoyo a las familias, puesto que se transversaliza la perspectiva de familia tanto para la protección de colectivos en especial vulnerabilidad como para el fomento de iniciativas que permitan mejorar la conciliación de la vida laboral y familiar.
Sin embargo, las políticas de vivienda de apoyo a las familias no se canalizan principalmente a través de la Ley 13/2008, sino que existen dos instrumentos públicos con mayor dotación de recursos:
Por un lado, muchas de las actuaciones relativas a vivienda (tanto en compra como en alquiler) se trabajan desde una perspectiva de deducciones fiscales cuyos datos específicos al respecto ya han sido comentados en el apartado correspondiente, pero que en general pueden aportar a un hogar hasta un máximo de 3.600 € anuales en deducciones.
Por otro lado, destacar que a través del servicio vasco de vivienda Etxebide las familias pueden encontrar medidas concretas, como la promoción de viviendas de protección oficial, ayudas a la rehabilitación de viviendas usadas o el programa Bizigune para movilizar vivienda vacía, destinado a personas inscritas en Etxebide y con ingresos reducidos que carezcan de vivienda en propiedad.
4.5. Otros ámbitos de actuación
Si bien estas cuatro áreas son las referenciales en cuanto a medidas de alto impacto en las familias, no debe perderse de vista que también pueden encontrarse acciones con relación al transporte, el deporte, el ocio y la cultura
alineadas con las directrices de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias.
Por ejemplo, en relación con el transporte público, en las líneas regulares de transporte competencia de Gobierno Vasco, de las administraciones forales y de las municipales existe un régimen singular de tarifas en beneficio de las familias numerosas y de las que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad, articulándose estas medidas tanto a través de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias como de normativas anteriores –que pueden consultarse en la bibliografía–.
A su vez, es importante recoger los programas municipales de ocio, cultura
y tiempo libre, que además de su propia finalidad ejercen en algunos casos de ayuda para la conciliación. Del análisis de documentación, así como de las entrevistas con ayuntamientos en el trabajo de campo, se puede concluir que la incorporación de la perspectiva de conciliación familiar en estos programas y servicios es minoritaria.