2. Triple aproximación a la familia en relación con las políticas de apoyo
Antes de comenzar a examinar los distintos datos y elementos que nos permitan aproximarnos a una visión lo más certera posible de cuál es la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi, es necesario realizar un breve análisis de lo que entendemos por familia, sus funciones y características, de forma que podamos comprender el diseño y articulación de estas políticas.
En la medida en que el concepto de familia es muy amplio, diverso y sujeto a gran diversidad de interpretaciones, hemos recurrido a las herramientas que nos puedan ofrecer la sociología, el derecho y la estadística, con objeto de tratar de conocer cuáles son para estas disciplinas las principales características y funciones de la familia. Este marco conceptual de enfoque pluridiscilinar nos permitirá delimitar también cuál debe ser el alcance de las políticas públicas de apoyo a las familias.
El análisis combinado de las perspectivas sociológica, jurídica y estadística tiene gran importancia, ya que constituye la base a partir de la cual se desarrollan las medidas concretas de actuación pública, abordando de forma complementaria las distintas dimensiones asociadas a la familia y permitiendo realizar una aproximación más integral a esta institución social.
Aproximación sociológica
Tal y como afirma Rodríguez Fernández (2012), la familia es “la red social primaria esencial en cualquier etapa de la vida” y por tanto es una institución cambiante que, como se verá en el siguiente capítulo, evoluciona modificando sus funciones y rasgos en un reflejo de los cambios estructurales de gran calado a los que está sujeta nuestra sociedad.
Esta dinámica cambiante es evocada por Fantova (2004), para quien la familia debe ser vista no como un elemento estático, sino como un “proceso (hacer familia), como una serie y recurrencia de acciones y relaciones que no sólo se explica por sus relaciones con el entorno (por sus funciones en un sistema más amplio), sino que ha de ser comprendida también en su vida propia, en su dinámica específica”.
Por ello, no hay una única tipología de familia y la conceptualización que de esta hacemos tiene más que ver con unos valores educativos y convivenciales compartidos y unas funciones asignadas que con un formato o tamaño de la misma. De hecho, Donati (2003) se refiere a ella como un “sistema altamente complejo, diferenciado y de confines variables, en el que se realiza aquella experiencia vital específica que es fundamental para la estructuración del individuo humano como persona”.
Es decir, la familia es un concepto que puede ser diverso en su morfología, pero que como indica el III Plan Interinstitucional de apoyo a las familias del Gobierno Vasco (2011a), comparte la misión de “facilitar las relaciones primarias de las personas, posibilitar relaciones personales, dar soporte a la dimensión afectiva y emocional, transmitir pautas de comportamiento, educar y preparar para la inserción en la sociedad de sus integrantes”.
Históricamente la familia ha tenido el papel de “organizar la supervivencia y bienestar de sus miembros”, aunque tal y como afirma Reher (1996), algunas de sus funciones se han ido trasladando progresivamente al Estado (si bien en cierta medida sigue cumpliendo esa función al ayudar a sus miembros mediante redes sociolaborales, generando capitalización económica suficiente para comenzar el proyecto vital propio, etc.).
Autores como Salustiano del Campo, Gerardo Meil o Lluís Flaquer han trabajado ampliamente sobre esta idea, visualizando la transformación de las funciones familiares por la cual se han transferido a la estructura pública del Estado de bienestar funciones relativas al cuidado de personas con discapacidad o en situación de dependencia, y se han generado apoyos institucionales para las casuísticas socialmente más demandadas.
En el campo de la asunción de funciones familiares por parte del Estado –como se verá en capítulos posteriores de este informe– hay amplias diferencias entre los distintos modelos de políticas familiares, ya que existen sistemas más familistas y sistemas más desfamilizadores.
Recordemos que los regímenes familistas son aquellos en los que “las políticas públicas dan por supuesto (...) que los hogares deben asumir la responsabilidad principal por la provisión del bienestar de sus miembros” (Esping-Andersen, 1999) y en los que existe “una confianza permanente en la familia, en su solidaridad intergeneracional y en su estructura de género, como proveedora de trabajo y servicios asistenciales y como integradora de medidas inadecuadas de apoyo a los ingresos” (Saraceno, 1995), mientras que las políticas de desfamiliarización son aquellas que “reducen la dependencia individual de la familia y maximizan la disponibilidad de los recursos económicos por parte del individuo independientemente de las reciprocidades familiares o conyugales” (Esping-Andersen, 1999) y por tanto establecen un mayor traspaso de funciones de la familia al Estado.
De todas formas, en prácticamente todos los casos –aunque de forma más común en los países de orientación familista– sigue sin lograrse que determinados tipos de familias
dispongan de “políticas familiares específicas (...) en lo relativo tanto a servicios como a prestaciones económicas” (Obiol, 2003), bien por tratarse de modelos minoritarios en cuanto a número, bien por tratarse de modelos familiares de reciente surgimiento que no han sido normativamente regulados. Este será uno de los aspectos centrales de este estudio, que en su apartado de recomendaciones se hará eco de este tipo de demandas.
Esta asunción de ciertas funciones tradicionales por parte del Estado de bienestar en todo caso no se traduce de ninguna forma en una crisis de la institución (que sigue siendo una de las instituciones socialmente más valoradas1), sino más bien en una transformación de su funcionalidad, fortaleciéndose y focalizándose en aquellas funciones que únicamente puede ofrecer la familia.
Pero, ¿cuáles son esas funciones exclusivas de la familia? Herrera (1998) relaciona la familia con el rol de provisión de servicios o bienes “sociales, llamados relacionales” y Del Campo (2004) indica que la familia “se ha transformado actualmente en una institución especializada con unas pocas funciones propias, que a menudo se identifican con ser sede de afectos y agente socializador”.
Estas funciones no pueden ser sustituidas por bienes proporcionados por otros sistemas sociales, siendo este uno de los elementos diferenciales de la familia con respecto a otras instituciones sobre las que se estructura nuestro sistema social.
Este elemento es clave, ya que vincula las funciones familiares a ciertas capacidades propias y exclusivas. Solamente la familia es capaz de proveer de ciertos servicios afectivos, educacionales y relacionales, siendo, por tanto y de forma derivada, tarea del Estado garantizar que pueda seguir ofreciéndolas mediante su apoyo con medidas concretas.
En todo caso y quizás precisamente por la importancia de la función de socialización y afectiva, pese a la externalización de la protección social desde la institución familiar al Estado de bienestar y la centralidad del rol afectivo y emocional de las familias en nuestro panorama actual, investigaciones de Flaquer (1995), Durán (2000) y Navarro (2001) apuntan a que las familias siguen considerándose suministradoras de bienestar social y soporte fundamental de sus miembros, sobre todo en materia de solidaridad intrafamiliar, transmisión de valores, educación, empleo, pero también en la atención y cuidado de mayores y/o personas con discapacidad, siendo la función familiar y la estatal en muchos casos, por tanto, complementaria.
Aproximación jurídica
Si el enfoque sociológico nos permite sentar las bases para la identificación y delimitación de las funciones comunes inherentes a los distintos tipos de familia, el enfoque jurídico nos permite conocer cuál es el sujeto sobre el que recaerán las medidas de protección que se generan a partir de las distintas políticas públicas de apoyo a las familias.
Se trata de un enfoque clave, ya que solamente aquellos modelos de familia reconocidos y regulados serán objeto de prestaciones públicas para apoyar el desarrollo de sus funciones. Por tanto, diferentes enfoques jurídicos generarán derechos (o falta de los mismos) en determinados modelos familiares y por ende es extremadamente importante que el ámbito jurídico se desarrolle de forma ágil y paralela a las transformaciones sociales, como veíamos en el anterior apartado.
En la actualidad –tal y como veremos más adelante– nos encontramos con una diversidad de modelos familiares con pérdida de centralidad de la familia tradicional y con una constante incorporación de otros tipos de familia, como las monoparentales, homoparentales, separadas, adoptantes o reconstituidas.
La constante transformación y el aumento de la diversidad social en materia de organización familiar genera dificultades para su progresiva regulación desde el Derecho, y si bien este se adapta –al menos parcialmente, tal y como se verá en el tercer capítulo de este informe– a las nuevas realidades sociales, algunos tipos de familia, por su surgimiento reciente o por su menor peso demográfico, no han sido aún plenamente regulados o requieren de medidas específicas para garantizar su plena igualdad en el acceso a aquellos recursos públicos de apoyo a sus funciones.
De hecho, si un nuevo tipo de familia, como bien indica Flaquer (2000) “crea una situación embarazosa (en políticas públicas de apoyo a las familias), probablemente es porque sirve de revelador o catalizador de nuevas manifestaciones en las sociedades contemporáneas”.
En todo caso, en líneas generales, el avance regulatorio es claro tanto desde la perspectiva del Derecho Civil como del Derecho Público.
Por un lado, desde el Derecho Civil (que regula las relaciones personales o patrimoniales entre personas privadas y que por tanto delimita jurídicamente conceptos como el estado civil o la filiación) se han dado avances claves en los últimos años, desarrollando categorías como el matrimonio, el divorcio o las uniones de parejas de hecho de gran impacto en los nuevos modelos familiares.
Por ejemplo, en relación con la filiación, la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio, reconoce que el vínculo jurídico existente entre dos personas cuando una es descendiente de la otra puede tener lugar tanto por naturaleza como por adopción, abriendo la puerta a una ampliación de derechos y a una mayor protección jurídica para las familias adoptantes.
Asimismo, son muy relevantes –por su similitud temática– las regulaciones autonómicas sobre parejas de hecho, así como, en otro orden de cosas, la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, ya que ambos cuerpos legales supusieron un cambio radical, de un lado en los derechos de las uniones de facto no reguladas mediante matrimonio (ya fueran heterosexuales u homosexuales) y de otro –en el segundo caso– de las parejas del mismo sexo, a quienes se abrió el acceso al estatuto jurídico del matrimonio.
Otro reflejo de la adaptación normativa a la evolución social de las estructuras familiares son las sucesivas reformas de la legislación de familias numerosas, hasta la actual Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que regula qué se reconoce por este tipo de familia, aunque en dicha regulación continúen existiendo cuestiones irresueltas o susceptibles de mejora que plantean la conveniencia de nuevas modificaciones.
Por otro lado, desde el Derecho Público (en el que se enmarca la regulación de medidas de fomento, prestación de servicios públicos y puesta a disposición de recursos públicos de apoyo a las familias) también se han dado avances, mediante la articulación de medidas destinadas a crear ayudas económicas a la conciliación, ayudas por hijos e hijas, distintas ayudas estatales o, en su caso, autonómicas, de asistencia social o no contributivas, así como medidas fiscales, herramientas todas ellas clave en el apoyo de las funciones familiares, que se analizarán con mayor detenimiento en el capítulo IV.
Sin embargo, ya en el ámbito de la CAPV, es la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, y su posterior desarrollo legislativo –por ejemplo, con las regulaciones sucesivas sobre ayudas a la conciliación– la que ofrece quizás un significativo avance y acercamiento a la realidad de las familias de la CAPV. En primer lugar, porque ya no habla del término familia en singular –como una institución única y uniforme–, sino que aborda esta realidad de manera plural, refiriéndose a diversos tipos de familia para designar distintos modelos con arreglo a los cuales los grupos humanos se han organizado históricamente. También porque es una ley que recoge un concepto de familia en el que se reconocen muchos de los rasgos y funcionalidades que la sociología moderna asigna a la familia, tanto en cuanto a su morfología interna como en cuanto a sus funciones y a la distribución de las mismas dentro del Estado de bienestar. Así:
La ley entiende la familia como “el grupo de convivencia de dos o más personas unidas entre sí por matrimonio o relación análoga a la conyugal o por filiación o cualquier otro tipo de parentesco”. Además, contempla que “la tutela y el acogimiento podrán asimilarse a la relación de filiación en función de la naturaleza de la ayuda y de acuerdo con la normativa reguladora correspondiente”.
La ley también recoge –como distintos autores antes reseñados– que la función de las familias pasa por ser soporte afectivo, material y agente socializador para que las personas se desarrollen con plenitud física, emocional e intelectual.
Asimismo, la ley establece una conexión directa de las familias con los sistemas de protección social y recursos públicos a través de diferentes servicios y prestaciones en los ámbitos de los servicios sociales, la sanidad, la educación, la justicia, etc.
Todo ello nos permite concluir que, a través del marco jurídico y especialmente del diseño y la articulación de políticas concretas de apoyo a las familias, la Administración pública está avanzando en el reconocimiento de “la rentabilidad social de las funciones que cumplen las familias” (Meil, 1992) como legitimación de la intervención pública en el apoyo a las familias. Esto tendrá mayor o menor incidencia en función de cuál sea la regulación, así como las medidas concretas que de esta se deriven para las familias, aspectos que serán desarrollados respectivamente en los capítulos III y IV.
Aproximación estadística
La estadística es una herramienta de gran utilidad para aproximarnos a la realidad de las familias y plantear, a partir de ello, una configuración adecuada de las políticas de apoyo a las mismas. La estadística nos ofrece, en ese sentido, información actualizada sobre los distintos modelos familiares, evolución, importancia demográfica y situación socioeconómica, entre otros indicadores. Para ello, la estadística debe adaptarse a la diversidad de formas de organización social –familias nucleares, monoparentales, unipersonales, reconstituidas, formadas por personas del mismo o distinto sexo, etc.–, de forma que pueda registrar de la forma más fehaciente posible la realidad social.
Tiene una elevada relación tanto con la sociología como con el enfoque normativo, ya que las clasificaciones e indicadores solamente suelen ser incorporados a clasificaciones estadísticas en tanto que se las reconoce social y legalmente, tal y como se apunta en los dos enfoques anteriores. Por tanto, podríamos decir que la estadística no solamente refleja el cambio social, sino que es reflejo del mismo.
Existen diversas clasificaciones de tipos de familias, si bien uno de los criterios clasificadores más habituales es el que establece diferentes tipologías en función de la existencia o no de núcleo familiar, que se corresponde con una concepción moderna de la familia limitada a los vínculos de parentesco más estrechos (relaciones paternas/maternas y filiales).
Según el número de vínculos, las familias pueden ser de uno o varios núcleos, encontrándonos con la familia nuclear, la familia monoparental (conformada por un núcleo familiar compuesto por padre o madre con hijos o hijas), la familia ampliada (un núcleo familiar de cualquier tipo con el que conviven una o varias personas emparentadas) y las polinucleares (dos o más núcleos familiares), considerando también como familia –a diferencia de muchos autores– a aquellas sin núcleo (unipersonales).
En la CAPV, el recuento de las familias lo viene desarrollando el EUSTAT a través del Censo de Población y Vivienda,
así como de la Encuesta Demográfica. Atendiendo a la definición manejada por este organismo, la familia se define como “un grupo de personas vinculadas generalmente por lazos de parentesco, ya sean de sangre o políticos, e independientemente de su grado, que hacen vida en común, ocupando normalmente la totalidad de una vivienda”
(EUSTAT, 2012a).
Junto al EUSTAT, el Departamento de Empleo y Política Social del Gobierno Vasco realiza la Encuesta de Hogares (2004), que aporta información básica sobre clasificación de hogares y unidades familiares según tamaño y composición, considerando hogar y familia como términos equiparables.
(Tabla 9) . Clasificación de familia y hogar, según herramienta
CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA | ENCUESTA DE HOGARES |
Familia unipersonal: consta de una persona y no tiene núcleo | Hogar unipersonal: formado por una sola persona |
Familia compuesta: carece de núcleo familiar y está formada por dos o más personas emparentadas o no |
Hogar pluripersonal no familiar: constituido por dos o más personas sin relación de parentesco Hogar familiar sin núcleo: dos o más personas emparentadas, pero sin relación de filiación ni conyugalidad |
Familia nuclear sin hijas/os: núcleo familiar compuesto por una pareja sin hijos/as |
Hogar conyugal preparental: un solo núcleo familiar constituido por la pareja antes del nacimiento de hijas/os Hogar conyugal postparental: un núcleo familiar fundado por la pareja con hijas/as que no conviven, posterior a la emancipación de estos/as |
Familia nuclear con hijas/os: núcleo familiar compuesto por una pareja con hijos/as |
Hogar conyugal parental: un núcleo familiar fundado en la relación de pareja con hijas/as dependientes o no que conviven |
Familia monoparental: núcleo familiar compuesto por madre o padre con hijos/as |
Hogar monoparental + hogar postconyugal: un núcleo familiar consecuencia del fallecimiento de un miembro de la pareja o divorcio que tiene hijos/as que conviven Hogar no conyugal: un núcleo familiar que no es consecuencia del fallecimiento de un miembro de la pareja o divorcio-monoparental en sentido estricto que tiene hijos/as (dependientes o no) que conviven |
Familia ampliada: núcleo familiar de cualquier tipo con el que conviven una o varias personas emparentadas | Incluido en cualquiera de los tres anteriores |
Familia polinuclear: dos o más núcleos familiares | Hogar polinuclear: cuando comparten hogar dos o más núcleos |
Fuente: EUSTAT (2012a).
Como se puede observar, los vínculos de parentesco, compartir o hacer vida en común y la ocupación de la vivienda se configuran como los tres factores relevantes considerados para delimitar el término familia desde la perspectiva estadística utilizada en el ámbito autonómico de la CAPV.
Por otro lado, se puede observar cómo las diferentes fuentes estadísticas tanto a nivel nacional como autonómico2 han ido incorporando en su recogida de información nuevas dimensiones que afectan de una manera directa o indirecta a la familia, y cuya recogida y cuantificación resultan no solamente necesarias para conocer la realidad de las familias, sus necesidades y hacer análisis evolutivos, sino claves a la hora de articular en consecuencia recursos, políticas y servicios públicos adecuados y eficaces. Así, podemos destacar que existen en la CAPV un total de 135 indicadores que cuantifican y describen la situación de las familias vascas con base en seis ámbitos que incorporan diferentes dimensiones de análisis clave:
Demografía: que incluye indicadores relativos a uniones matrimoniales, disoluciones y fecundidad y natalidad.
Sistema familiar: con información sobre número y composición de hogares (hogares unipersonales, monoparentales), hogares con hijos e hijas, mayores y personas dependientes. Colectivos que, por otro lado, se han tomado como grupos de interés o referencia para este estudio.
Realidad socioeconómica: se agrupan aquí indicadores que ofrecen información en torno a familias con relación a la actividad, niveles de renta, riesgo de pobreza y dificultades de emancipación en los hogares vascos.
Vivienda entorno y medio ambiente: se aportan datos sobre condiciones de vivienda, equipamientos, etc.
Relaciones, cuidados y otras funciones familiares: se agrupan datos que aportan información sobre el reparto de tareas y tiempos, dificultades para conciliar, hogares con personas dependientes y tiempos dedicados a su cuidado.
Sistema de protección: familias usuarias de servicios y centros, número de casos de guarda y tutela de menores, y acogimientos familiares y gasto público en familia.
Estos indicadores resultan imprescindibles para poder hacer un análisis de la evolución de las familias –como se verá en el capitulo siguiente– y permiten ampliar de forma importante el enfoque de análisis, al establecer cruces socioeconómicos básicos para el diseño de políticas públicas, al tener en cuenta elementos como la vivienda, la protección social, las relaciones familiares extendidas o la conciliación de la vida familiar, laboral y personal. Eso sí, solamente serán de utilidad si la recogida y el análisis de datos se hace con la periodicidad y actualización debidas, puesto que la utilización de datos excesivamente antiguos hará que los análisis pierdan vigencia o no sean todo lo precisos que debieran ser. Esta realidad –la de la desactualización de los datos– junto con la del uso por parte de distintas administraciones de metodologías no comparables entre sí dificultan enormemente los análisis, tal y como queda patente en este informe.
1Ararteko (2009).
2Gobierno Vasco (2012a).