Como ya se indicaba en la introducción de este capítulo, las políticas de apoyo a las familias se articulan principalmente mediante medidas económicas o mediante servicios y programas. Este apartado tiene por objetivo presentar las principales medidas de compensación de costes disponibles en la CAPV, es decir, aquellas medidas económicas (bien a través de ayudas directas, bien a través de deducciones fiscales) que intentan compensar los gastos a los que las familias han de hacer frente en el ejercicio de sus funciones.
3.1. Medidas autonómicas
Las medidas de compensación de costes para familias se canalizan principalmente a través de deducciones fiscales, siendo las medidas directas (transferencias a familias) poco significativas: básicamente las ayudas a las familias con hijos e hijas, reguladas por el Decreto 255/2006, y las ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, reguladas por el Decreto 177/2010, ambos citados en capítulos anteriores.
A. MEDIDAS FISCALES
Las medidas fiscales constituyen uno de los principales cauces de apoyo a las familias. Si bien no están concebidas en sí mismas como herramientas directas, lo cierto es que tienen un gran impacto familiar, ya que la ma
yor parte de las medidas de compensación de costes se realizan a través de deducciones fiscales.
De hecho, en varios de los países de nuestro entorno existe un ma
yor nivel de interacción y coordinación entre los sistemas sociales y fiscales, diseñándose las políticas sociales (y específicamente las de apoyo a las familias) mediante un modelo integral de ambos sistemas por su complementariedad.
Antes de comenzar con el análisis de estas medidas, es importante contextualizar brevemente el régimen fiscal específico de la CAPV, que es el que posibilita este modelo. En él son los territorios históricos quienes tienen la competencia normativa y ejecutiva (las juntas generales de cada territorio son las encargadas de aprobar las normas tributarias, mientras que las diputaciones forales se encargan de la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos) y el Órgano de Coordinación Tributaria (OCT) favorece la armonización, coordinación y colaboración fiscal entre ellas.
En general, se puede afirmar que no existen diferencias relevantes en la normativa fiscal en relación con la familia entre los diferentes territorios históricos, si bien sí se dan pequeñas diferencias entre Bizkaia y Araba/Álava y Gipuzkoa.
Medidas a través del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Los principales beneficios fiscales para las familias pueden encontrarse en la normativa foral, fundamentalmente en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
El IRPF es un tributo concertado de normativa autónoma y su exacción corresponde a la diputación foral competente en función del territorio histórico. Se trata de un impuesto relativamente redistributivo, ya que grava la renta personal en función de las condiciones personales de cada individuo.
Una de las principales consecuencias derivadas de que el enfoque de medidas de compensación de costes para familias esté articulado ma
yoritariamente a través de este canal es que solamente las personas con capacidad de presentar la declaración del IRPF pueden beneficiarse de estas medidas, lo que reduce la progresividad de este método (en principio diseñado para compensar a familias vulnerables, ya que incluye deducciones por descendiente, ascendiente o discapacidad). Es decir, solamente aquellas personas y familias con un determinado nivel y estructura de ingresos podrán aprovecharse plenamente del sistema, quedando fuera del mismo las familias realmente más
vulnerables económicamente.
“Es importante tener en cuenta que a estos beneficios fiscales solo llegan personas con un determinado nivel de renta. Es decir, quien no tiene la obligación de presentar la declaración del IRPF por tener escasos ingresos no se ve beneficiado por estas políticas fiscales”.
(Entrevistas con administraciones públicas)
Esta falta de universalidad del modelo plantea un claro debate con relación a las personas que no obtienen beneficios fiscales derivados de su situación administrativa o económica, y sobre si este sistema podría ser mejorado para ahondar en su universalidad mediante otro tipo de fórmulas como el impuesto negativo sobre la renta o las deducciones reembolsables1.
En el caso del Impuesto Negativo sobre la Renta (INR), se establece un umbral de ingreso mínimo de bienestar, compensando a las familias que no acceden al mismo por sus propios medios aun en los casos en los que no se hayan retenido suficientes impuestos, estableciéndose una transacción neta por el diferencial.
Las deducciones reembolsables, por su parte, suponen un desarrollo de la idea del INR, pero con una ma
yor perspectiva de inclusión activa, ya que no penalizan compatibilizar la prestación mínima garantizada con un trabajo remunerado siempre que no se supere un determinado má
ximo económico. Con las deducciones reembolsables disponer de un trabajo remunerado no elimina la prestación social, sino que la minora, convirtiéndola en un complemento económico, de forma que no penaliza trabajar sino que lo complementa.
A lo largo de este informe se analizará la presencia de este tipo de sistemas en Europa, las posibilidades de este tipo de medidas para mejorar la situación económica de modelos de familias que quedan excluidas del sistema fiscal que estamos comentando y su posible encaje en el sistema vasco de políticas de apoyo a las familias.
En todo caso y como se puede apreciar a continuación, el IRPF constituye una de las herramientas de ma
yor impacto en la compensación efectiva de los costes familiares en sentido amplio2, ya que establece medidas concretas tanto con relación a la infancia, como a las personas ma
yores, como a la discapacidad y dependencia, teniendo además en cuenta la protección de ciertos tipos de familias en situación de vulnerabilidad a través de las siguientes medidas:
Medidas generalistas (para todo tipo de familias)
Reducciones por tributación conjunta en caso de las unidades familiares.
Deducciones por alquiler o adquisición de vivienda habitual.
Medidas específicas para familias con relación a la infancia
Deducciones por descendientes.
Exenciones de las cantidades recibidas de administraciones públicas con motivo del acogimiento de personas.
Deducciones por el abono de anualidades por alimentos a favor de los hijos e hijas.
Medidas específicas para familias en relación con la discapacidad y la dependencia
Exención de las prestaciones por incapacidad permanente absoluta o total y gran invalidez.
Bonificaciones adicionales del rendimiento del trabajo para personas activas con discapacidad.
Reducciones por aportaciones a sistemas de previsión social constituidos a favor de personas con discapacidad.
Deducciones por aportaciones realizadas al patrimonio protegido de las personas con discapacidad.
Deducciones por discapacidad o dependencia, en función del grado de esta discapacidad o dependencia.
Exenciones para prestaciones económicas públicas vinculadas a los cuidados en el entorno familiar y de asistencia personalizada que deriven de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Medidas específicas para familias en relación con las personas ma
yores
Deducciones por edad, para personas ma
yores.
Deducciones por ascendientes que convivan con la persona contribuyente.
Para conocer más
en detalle las cuantías de estas medidas, de forma que puedan compararse con algunas de las cifras europeas que se ofrecerán en el siguiente capítulo, puede consultarse la tabla 1 del anexo 1 con las cuantías vigentes a fecha de realización de este informe, por territorio histórico y tipo de deducción.
A través de otros cauces fiscales
Si bien el IRPF es probablemente el principal instrumento fiscal de compensación de costes para las familias, existen otras herramientas de carácter fiscal de alto impacto en las familias, como el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones o impuestos indirectos como el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
Al igual que en las anteriores medidas y en línea con lo regulado por la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, estas medidas también contemplan especial protección a las familias vulnerables e impactan en distintos colectivos con incidencia en el ma
rco familiar. Entre las principales medidas cabría destacar:
Tipo de gravamen reducido en la transmisión de viviendas cuando el adquiriente es titular de familia numerosa (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados).
Bonificaciones de hasta el 90% en la cuota íntegra del Impuesto de Bienes Inmuebles a favor de personas titulares de familia numerosa (Impuesto de Bienes Inmuebles). El establecimiento de esta bonificación es facultativo para las entidades locales.
Exenciones para las prestaciones de servicios de asistencia social a personas con cargas familiares no compartidas (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Exenciones del IVA para las prestaciones en ma
teria de educación especial y asistencia a personas con discapacidad y/o ma
yores (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Tipos impositivos superreducidos para aparatos y complementos destinados a suplir “deficiencias físicas” y/o prótesis, servicios de teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y noche, y atención residencial, así como para vehículos para personas con movilidad reducida (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Reducciones en las adquisiciones por parte de personas con discapacidad física, psíquica o sensorial (Impuesto de Sucesiones y Donaciones).
Exenciones en los vehículos para personas con movilidad reducida, a que se refiere la letra A del anexo II del Reglamento General de Vehículos, ma
triculados a nombre de personas con discapacidad (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos de menos de 14 caballos fiscales ma
triculados a nombre de personas con discapacidad que se encuentren en un estado carencial de movilidad reducida, siempre que se destine el vehículo a su uso exclusivo (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos de menos de 14 caballos fiscales ma
triculados a nombre de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos ma
triculados a nombre de personas con discapacidad que se encuentren en situación carencial de movilidad reducida calificada con la letra A del baremo que figura como anexo III del mencionado Real Decreto 1971/1999. No les será de aplicación el límite de 14 caballos fiscales siempre que el vehículo se encuentre adaptado para el uso con silla de ruedas (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
B. OTRO TIPO DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN DE COSTES
Como se referenciaba al inicio de este apartado, además de las medidas fiscales existen transferencias económicas directas a las familias. Sin embargo, se trata de unas medidas económicamente poco significativas con relación al resto de las analizadas en este capítulo (tal y como se podrá comprobar en la comparativa del capítulo siguiente) y que tienen que ver principalmente con los costes de la crianza y el fomento de la conciliación de la vida laboral, familiar y personal. Nos referimos a las ayudas económicas por hijo y/o hija a cargo, por parto o adopción nacional múltiple y por adopción internacional, reguladas por el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y a las ayudas económicas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada para el cuidado de hijos, hijas, familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria, para la sustitución de aquellas y para la contratación de personas trabajadoras para el cuidado de hijos y/o hijas, reguladas en el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral.
En relación con estas últimas y su escasa eficacia, ya el III Plan Interinstitucional reconoce que “las alternativas ofrecidas a la conciliación por parte de las instituciones parecen estar teniendo un calado relativo”. Por un lado, porque el “conocimiento de las ayudas a la conciliación es bastante escaso y por lo general, poco profundo” y, por otro, por su escasa dotación económica, estableciendo la necesidad de seguir avanzando en la convergencia europea en cuanto a la media de gasto público en políticas familiares: “avance progresivo, aun en el contexto actual de la crisis, hacia el 2,2% como horizonte del PIB vasco en gasto social en política familiar, en consonancia con la media europea”.
Por tanto y a pesar de que las medidas de apoyo a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal sí son en general de vocación universal –si bien esto está siendo objeto de debate durante la redacción de este informe–, se trata de acciones con un reducido gasto público, tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro de análisis que identifica colectivos beneficiarios, cuantías y posibles criterios excluyentes.
Una relación detallada de los importes contemplados para este tipo de medidas puede consultarse en la tabla 2 del anexo 1, en la que se describen las tipologías de ayudas en ma
teria de conciliación en CAPV, indicando tipo de ayuda, normativa reguladora, personas beneficiarias, criterios de obtención y cuantías reguladas.
1 El concepto del Impuesto Negativo sobre la Renta fue originalmente ideado por Augustin Cournot y desarrollado por Juliet Rhys-Williamsm, si bien fueron Milton Friedman (1962) y James Tobin (1968) quienes más
profundizaron en el mismo. Por su parte, el concepto de las deducciones reembolsables podría decirse que son una evolución del mismo, pudiéndose consultar un informe específico al respecto en SIIS (2013b).
2 En la CAPV en 2009 “Las deducciones familiares y personales –que comprenden las deducciones por descendientes, anualidades por alimentos a los hijos, ascendientes, discapacidad y edad– superaron los 527 millones de euros”, lo que supone “en torno a un tercio del gasto público en servicios sociales, incluyendo tanto las prestaciones económicas como los servicios de atención directa” (SIIS, 2013b).
3.2. Medidas estatales. Prestaciones de la Seguridad Social
Además de medidas de compensación de costes autonómicas, en la CAPV están vigentes las prestaciones familiares ofrecidas desde la Seguridad Social, de carácter estatal y también destinadas a cubrir los gastos producidos por la existencia de responsabilidades familiares y el nacimiento o adopción de hijos en determinados casos.
Un análisis de las mismas nos permite ver que, en comparación con las anteriores, se trata de medidas a las que accede un porcentaje reducido de la población, tanto por ir dirigidas únicamente a familias con ingresos muy reducidos, como por ir dirigidas a familias en situación de especial vulnerabilidad (monoparentales, con o alguna discapacidad, por ejemplo) o simplemente por necesitarse de unos períodos mínimos de cotización a la Seguridad Social para poder disfrutar la prestación en su totalidad.
Asimismo, aportan cuantías muy reducidas tanto en cuanto a su valor económico como con relación a su duración (ya que parte de las mismas son de carácter puntual), siendo quizás la excepción los permisos de ma
ternidad y paternidad recogidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de ma
rzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que presentan unas cuantías y tiempos –como se verá en el siguiente capítulo– en línea con lo que sucede en otros países europeos (si bien se trata, eso sí y como se verá más
adelante, de cuantías y tiempos en general criticados desde el tejido social europeo).
Una relación detallada de esas cuantías, así como la normativa reguladora, la tipología de personas beneficiarias y los criterios de obtención puede consultarse en la tabla 3 del anexo 1.