4.1. Conclusiones
Se recogen en este epígrafe las principales conclusiones que se derivan del análisis realizado, con especial atención a las valoraciones realizadas por las personas consultadas durante la fase cualitativa del estudio. Siguiendo la estructura del capítulo que analiza la visión de los diferentes agentes desde el punto de vista cualitativo, las conclusiones se dividen en tres apartados: la valoración general de la situación y las principales dificultades que se detectan; el acceso a los servicios sociales; y las cuestiones relacionadas con la arquitectura institucional de los servicios sociales vascos y su incidencia sobre los servicios sociales municipales.
4.1.1.Valoración general de la situación y principales dificultades
1.Información insuficiente y carencia de indicadores homogéneos. La primera de las conclusiones que cabe extraer del análisis realizado es la persistencia de carencias importantes con relación a la información disponible sobre los servicios sociales municipales. Si bien es cierto que la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social ofrece abundante información, de gran interés, sobre estos servicios, y aun teniendo en cuenta las mejora introducidas en los últimos años en la explotación de esa estadística, lo cierto es que el desfase temporal de la encuesta sigue siendo grande y que resulta todavía difícil diferenciar en ella entre los servicios de atención primaria y secundaria, así como identificar con claridad el conjunto de los servicios de responsabilidad municipal u obtener información sobre determinadas prestaciones.
Los principales problemas de información con relación a los servicios sociales municipales no se derivan, en cualquier caso, de las características de esta estadística, sino de la ausencia de un marco organizativo común, que incluya registros e indicadores homogéneos relativos a la actividad de los servicios sociales, del escaso desarrollo que ha tenido el Sistema de Información del Sistema Vasco de Servicios Sociales y de las dificultades existentes para la utilización por parte de todos los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi de un mismo aplicativo informático para el registro de su actividad.
2.División de opiniones respecto al grado de asunción por parte de los ayuntamientos vascos de las funciones asignadas por la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales. Las personas expertas y los y las representantes institucionales que han participado en la elaboración de este informe realizan valoraciones relativamente divergentes respecto a los avances que se han producido durante estos años en la asunción por parte de los ayuntamientos de las funciones asignadas por la Ley de Servicios Sociales. Si bien se reconoce, por parte de todos los agentes, que se han producido importantes avances a lo largo de estos años, son numerosas las voces que consideran que no se ha aprovechado suficientemente el marco establecido por aquella Ley y que no se han cubierto las expectativas generadas.
Todos los agentes coinciden, en todo caso, en que la falta de desarrollo normativo ha generado incertidumbre en el seno de las instituciones y los equipos de trabajo, paralizando en ocasiones la toma de decisiones importantes y limitando el desarrollo de estrategias dirigidas a afrontar problemáticas pendientes de resolver en el nivel de atención primaria.
3.Persistencia de diferencias interterritoriales muy significativas, que se traducen en un acceso desigual a los derechos sociales. Se mantienen diferencias interterritoriales importantes en cuanto a elementos básicos de los servicios sociales que se traducen, de cara a la ciudadanía, en un acceso desigual a los derechos que la normativa vigente reconoce en el ámbito de los servicios sociales. Cada comarca o municipio se ha desarrollado de un modo diferente, sin que las instituciones comunes hayan podido hasta el momento establecer un modelo común básico. Si bien es cierto que en algunos aspectos se ha producido en los últimos años una cierta convergencia, las diferencias territoriales se producen en todos los ámbitos analizados: cobertura y estructura de la oferta de plazas residenciales y no residenciales, ratios de atención de los servicios sociales de base, cobertura del Servicio de Ayuda a Domicilio y de las Ayudas de Emergencia Social, gasto público municipal, patrones de financiación de los servicios sociales municipales…
Las diferencias que existen entre los tres territorios históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi no deben hacer olvidar en cualquier caso que las principales desigualdades en el acceso a los servicios sociales se refieren al municipio de residencia de las personas, en la medida en que los servicios sociales municipales están todavía, en gran medida, sujetos a un elevado nivel de discrecionalidad técnica y política. Ello genera desigualdades importantes en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales, que no serían tolerados en sistemas de protección social más asentados como el educativo o el sanitario.
4.Ausencia de un modelo común de intervención en el ámbito de la atención primaria. Muchas de las personas consultadas para la realización de este informe consideran que más allá de los problemas relacionados con la estructura competencial de los servicios sociales y con la falta de articulación del sistema –o, desde otra perspectiva, en la base de esos problemas−, se plantea un problema de mayor calado, relacionado con la ausencia de un modelo común de intervención en el ámbito de la atención primaria.
No es éste un problema nuevo: el informe realizado por el Ararteko en 2010 con relación a los servicios sociales de base ya ponía de manifiesto la ausencia de un modelo de intervención común y la carencia de una estructuración suficiente que dotara de herramientas, equipos, procedimientos, instrumentos y prácticas profesionales comunes a los servicios sociales de base. Se echa en falta en ese sentido, señalaba el informe, la existencia de corpus procedimental que oriente y delimite la práctica profesional, no sólo del trabajo social y de la intervención socioeducativa, sino del conjunto de los servicios sociales de base.
5.Dificultades para asumir el conjunto de los servicios de atención primaria, más allá de los servicios específicamente atribuidos al servicio social de base. Entre los obstáculos que han dificultado que los ayuntamientos cumplan con las funciones y competencias que la Ley de Servicios Sociales les atribuye también se hace referencia a la dificultad de los propios ayuntamientos para considerar de forma conjunta el continuo de servicios y prestaciones dispuestos por la Ley para la atención primaria. Se señala en ese sentido que en la práctica totalidad de los ayuntamientos se asume como propia la responsabilidad de prestar los servicios incluidos en la ficha 1.1 de la Cartera –información, diagnóstico, valoración y orientación− y algunos de los servicios que se atribuyen a los servicios sociales de base (asistencia domiciliaria e intervención socioeducativa). Pero no siempre se consideran como obligaciones propias el resto de los servicios de atención primaria –programas de apoyo a personas cuidadoras (1.4), programas de promoción de la participación y la inclusión social (1.5.), servicios de atención diurna (1.7), servicios de acogida nocturna (1.8) y servicios de alojamiento (1.9)−, lo que dificulta considerar el conjunto de la atención primaria como un continuo integrado de atención que puede, incluso, abordarse a lo largo de todas las fases vitales.
6.Dificultades para dar a los servicios sociales municipales la prioridad política y presupuestaria necesaria. Algunas de las personas consultadas para la redacción de este informe han insistido en que en buena parte de los ayuntamientos vascos los servicios sociales no han logrado el protagonismo político necesario, ni la consiguiente priorización presupuestaria. En el mismo sentido se ha señalado que una parte de las estructuras técnicas municipales consideran los servicios sociales como un ámbito competencial ajeno y que, en muchos casos, los propios responsables municipales desconocen las obligaciones que las instituciones locales tienen en este ámbito.
Los datos cuantitativos también apuntan a que, en términos presupuestarios, los ayuntamientos no han sido en conjunto capaces de incrementar el esfuerzo que destinan a los servicios sociales, pese al crecimiento de las necesidades sociales y el reforzamiento de sus responsabilidades en este ámbito. Efectivamente, cuando se analiza la evolución del gasto público en servicios sociales se observa –junto al estancamiento del gasto municipal destinado a esta materia, en términos de euros constantes− que el esfuerzo económico que los ayuntamientos destinan al sostenimiento de los servicios sociales no ha variado prácticamente desde 2002. La misma impresión se obtiene cuando se analiza el incremento interanual del gasto municipal total y del gasto municipal en servicios sociales: ambos indicadores han evolucionado en paralelo a lo largo de toda la serie. No puede decirse, por tanto, que durante estos años los ayuntamientos hayan dado una mayor prioridad a los servicios sociales con relación al resto de sus competencias y áreas de actuación. En la práctica, su gasto en servicios sociales ha variado –al alza o a la baja− en la misma medida en que lo ha hecho el gasto orientado al resto de las áreas de actuación municipal, sin que el nuevo marco normativo o el incremento en las necesidades que atienden los servicios sociales haya tenido un impacto perceptible en la asignación de los recursos económicos municipales, a diferencia de lo ocurrido con el resto de las instituciones. Todo ello se refleja claramente en la progresiva pérdida de peso relativo que ha experimentado el gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto público en este ámbito.
7.Ausencia de un modelo de financiación suficiente y adecuado que garantice el desarrollo de los servicios sociales municipales. Los problemas que se acaban de señalar en relación con la priorización de los servicios sociales en los presupuestos municipales se relacionan directamente con el modelo de financiación de los servicios sociales de atención primaria. A ese respecto cabe señalar, en primer lugar, que una parte importante de las personas consultadas para la realización de este informe consideran que está cerrado ya el debate sobre la financiación de los servicios sociales municipales y que, en todo caso, el debate que debería ponerse sobre la mesa es el de la financiación de los servicios municipales en su conjunto y/o el de la priorización de los gastos sociales en el presupuesto de los ayuntamientos. Por otra parte, la recientemente aprobada Ley de Instituciones Locales, que regula la acción municipal en la Comunidad Autónoma de Euskadi, apuesta por la financiación incondicionada de los ayuntamientos y no por la creación de sistemas de financiación finalista.
Siendo sin duda ese el marco de actuación, cabe señalar dos aspectos con relación a la financiación de los servicios sociales municipales:
-Para una parte de las personas consultadas el debate sobre la financiación de los servicios sociales municipales se ha cerrado en falso con la aprobación del fondo previsto en el Decreto de Cartera, en la medida en que no se resuelven las necesidades de financiación que tienen los servicios sociales de los ayuntamientos. También se considera un cierre en falso, al menos por parte de algunas personas, la elaboración de una memoria económica que infraestima conscientemente el coste económico que supondría la universalización de los servicios sociales, especialmente en lo que se refiere a la atención primaria.
-El modelo de financiación de los servicios sociales municipales vascos difiere ampliamente del establecido en el resto de las comunidades autónomas analizadas en este informe, donde las instituciones comunes financian una parte sustancial del gasto de los ayuntamientos en servicios sociales. No obstante, también ha de tenerse en cuenta que los ayuntamientos vascos disfrutan de un nivel de transferencias incondicionadas mucho mayor y que, en el territorio de régimen común, las comunidades autónomas tienen acceso a un fondo estatal para el sostenimiento de los servicios sociales. En todo caso, no puede dejar de señalarse que, en comparación con las demás comunidades autónomas, los ayuntamientos vascos son los que asumen mayores responsabilidades en el ámbito de los servicios sociales y, sin embargo, los únicos que carecen de financiación finalista para su sostenimiento.
8.Balance ambivalente del traspaso de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide y preocupación por el previsible incremento en la demanda de Ayudas de Emergencia Social (AES). Aunque en la mayoría de los casos se valora de forma positiva la liberación de trabajo administrativo que la transferencia de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (Renta de Garantía de Ingresos –RGI- y Prestación Complementaria de Vivienda –PCV-) ha supuesto para los servicios sociales de base y las posibilidades abiertas para reforzar la intervención social individualizada, muchas personas consideran que no se ha aprovechado suficientemente esa oportunidad mediante una redefinición común de las funciones y los procedimientos relacionados con la gestión de caso y la intervención individualizada, ni para profundizar en el conocimiento de las necesidades sociales del territorio, fundamentales para avanzar en un modelo de intervención comunitaria como el planteado por la Ley de Servicios Sociales.
En lo que se refiere a los programas de garantía de ingresos, cabe también poner de manifiesto la preocupación existente por el papel que las Ayudas de Emergencia Social (AES) están llamadas a jugar una vez se desarrollen las prestaciones que la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda establece para garantizar el derecho subjetivo a la vivienda.
En efecto, la progresiva desaparición de la prestación complementaria de vivienda y los requisitos que se establecen para acceder a la nueva prestación económica de vivienda (PEV) pueden hacer que determinados perfiles no queden cubiertos por ninguna de las dos prestaciones. Si bien no se ha calculado su volumen exacto, existe el riesgo de que una bolsa importante de personas que no pueda acceder a la PEV −por no cumplir sus requisitos-, pero que tampoco pueda ya acceder a la PCV, en la medida en que una vez entre la PEV en vigor la PCV dejará de existir. De acuerdo a la interpretación realizada, las personas que no puedan acogerse, ni a la PCV, ni a la nueva PEV porque incumplen los requisitos de acceso, acudirán a las AES en busca de cobertura de sus necesidades de vivienda, lo que supondrá un incremento de las personas que acuden a los servicios sociales de atención primaria y requerirá un aumento de profesionales de atención, además de un sustancial incremento de su presupuesto que, en la medida en que no sea asumido por el Gobierno Vasco, recaerá en el presupuesto municipal.
9.Mantenimiento de la demanda –pese al traspaso de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide− y cambio en el perfil de las personas atendidas. De acuerdo a los datos de la Estadística de Demanda de Servicios Sociales / Estadística de Necesidades Sociales (EDSS-ENS), entre 2011 y 2014 el 16,1% de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi hizo uso de los servicios sociales en alguna ocasión, frente al 15,1% del periodo que va de 2003 a 2006. Esto significa que la presión sobre el sistema de servicios sociales se ha mantenido estable durante estos años, pese a la transferencia de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide.
Desde el punto de vista del perfil de las personas atendidas, se observa que los hogares en situación de privación básica, las personas inactivas, las muy mayores y las de origen extranjero han incrementado su peso en la composición de la demanda atendida a lo largo del periodo analizado. Cabe por tanto pensar que −pese al impacto que ha podido tener el despliegue de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en este aspecto− se ha producido en los últimos años, debido a la crisis, un cierto repliegue en el carácter universal de los servicios sociales públicos, en la medida en que crece el peso relativo de su ‘clientela’ tradicional −las personas y familias en situación de pobreza o en riesgo de exclusión social−, frente al proceso de universalización o normalización que parecía haberse iniciado en los años precedentes. Este proceso se debe tanto al incremento en la prevalencia de las situaciones de pobreza y exclusión social como al empeoramiento de las condiciones de vida de las personas que están en tales situaciones y que se traduce en una demanda de atención más alta.
4.1.2.El acceso a los servicios sociales municipales: valoración del desarrollo normativo y de la situación de los diferentes servicios de atención primaria
10.Dificultad para hacer una valoración del alcance del Decreto de Cartera y de las posibilidades y obstáculos para su desarrollo, dada su reciente aprobación. Es obvio, como han puesto de manifiesto las personas entrevistadas para la realización del informe, que ni el Mapa de Servicios Sociales ni el Decreto de Cartera han podido de momento surtir efecto alguno sobre el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales, ya que, a la fecha de la realización de la mayor parte de las entrevistas, ni uno ni otro habían sido todavía aprobados.
11.Coincidencia respecto a que la aprobación del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales pone fin al periodo de impasse y clarifica las competencias y responsabilidades de cada nivel institucional. Respecto al previsible impacto de estas dos herramientas en la capacidad de acción de los servicios sociales municipales se observan dos posturas relativamente divergentes, aunque no necesariamente contrapuestas: algunas de las personas entrevistadas consideran que el pacto interinstitucional alcanzado para el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales es un pacto de mínimos que se limita a recoger los servicios ya existentes y cuyo único compromiso real es no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis. Para estas personas, si este compromiso por mantener el suelo alcanzado antes de la crisis podría ser válido para los recursos forales o de atención secundaria, que habían alcanzado un desarrollo que se podría considerar razonable, resulta a todas luces insuficiente –especialmente en determinadas áreas y comarcas− para los servicios de atención primaria, cuyo desarrollo era mucho más limitado.
Sin embargo, son también muchas –en ocasiones, incluso, las mismas− las que ponen de manifiesto los avances que implica contar con un Decreto de Cartera o un Mapa de Servicios Sociales, en lo que se refiere a la clarificación de las competencias de cada cual, la delimitación del contenido de los servicios y de los requisitos de acceso a los mismos y, en definitiva, la reducción de la actual heterogeneidad en la dotación de recursos en los diferentes municipios. En ese sentido, para algunas de las personas consultadas, el compromiso de no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis es, en la actual situación, un avance de indudable valor (especialmente si se compara con lo que sucede en otras comunidades autónomas o en otros ámbitos de la protección social).
En todo caso, pese a las insuficiencias señaladas, la mayor parte de las personas consultadas valoran positivamente la clarificación que trae consigo la aprobación del Mapa y el Decreto de Cartera y consideran que ambos documentos permitirán pasar a una nueva fase en el desarrollo de los servicios sociales. Se insiste en ese sentido en que, en esta nueva fase, aclaradas de forma consensuada las funciones y competencias de cada nivel institucional, cada parte deberá esforzarse en cumplir con sus responsabilidades y deberá priorizar presupuestariamente las responsabilidades que ha asumido en el ámbito de los servicios sociales.
12.Riesgo de que determinadas necesidades no sean adecuadamente cubiertas por los servicios y prestaciones contempladas en el Decreto de Cartera. Durante los debates realizados, algunas personas han cuestionado la vigencia y la adecuación a las necesidades sociales actuales de los servicios y prestaciones incluidas en el Decreto de Cartera, dado que éstos se basan en un diagnóstico de necesidades de hace casi diez años y no incluyen algunas de las innovaciones relativas al enfoque metodológico y al diseño de servicios en el ámbito de los servicios sociales. Por otro lado, con relación al proceso de negociación interinstitucional del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales, se señala que ha estado muy determinada por los intereses y posicionamientos de las respectivas instituciones, temerosas de verse obligadas a asumir responsabilidades que exceden su capacidad, lo que puede restar validez y flexibilidad a los propios recursos.
Todo ello ha podido contribuir a que determinadas necesidades no sean adecuadamente cubiertas por los servicios y prestaciones contempladas en el Decreto de Cartera. En ese sentido, existe un consenso claro respecto a que son los servicios de carácter preventivo, los destinados a la población en riesgo de dependencia, exclusión o desprotección, y los orientados a mantener a las personas mayores en su domicilio los que han experimentado un menor desarrollo y a los que debiera darse un impulso importante en el futuro cercano.
13.Problemas de concentración territorial y dificultades para el desarrollo de recursos de competencia municipal y ámbito territorial supramunicipal. Tanto los datos cuantitativos como las opiniones expresadas por las personas consultadas apuntan la existencia, en el momento actual, de problemas importantes en lo que se refiere al despliegue territorial de los servicios sociales de atención primaria. En ese sentido, cabe hacer referencia a la concentración de ciertos recursos en determinadas municipios –lo que se deriva en ocasiones de la pasividad de los municipios limítrofes− y la carencia, o escasa cobertura, de ciertos servicios en otras zonas. También hay problemas con la descentralización de ciertos recursos en las zonas más pobladas, lo que resulta particularmente importante en lo que se refiere a las unidades sociales de base.
En ese sentido, una parte importante de las personas consultadas consideran un avance muy significativo la aprobación del Mapa de Servicios Sociales, la atribución de un grado determinado de proximidad a los diversos servicios y la creación de ámbitos poblacionales vinculados a demarcaciones territoriales concretas. Se cuestiona sin embargo, al menos por parte de algunas personas, el carácter no vinculante del Mapa y, más concretamente, su carácter orientativo, así como el hecho de que las coberturas mínimas que se establecen puedan materializarse a nivel de todo el Territorio, lo cual, se argumenta, no favorece el criterio de proximidad que recoge la Ley. Algunas de las personas consultadas han puesto también de manifiesto su preocupación por los problemas que pueden surgir a la hora de la creación de centros y equipamientos –de atención diurna, de acogida nocturna y de alojamiento− de competencia municipal pero de ámbito territorial supramunicipal, especialmente en Gipuzkoa, donde el recurso a la mancomunización de los servicios sociales municipales es menor.
Finalmente, debe hacerse también referencia a la necesidad de que los Mapas de servicios sociales de cada territorio recojan el despliegue tanto de los centros de atención primaria como de atención secundaria, a partir de una interpretación común de los límites establecidos en el Decreto de Cartera con relación al contenido de los servicios que corresponden a cada una de estas redes.
14.Dificultades para alcanzar un equilibrio adecuado entre las prestaciones económicas, la atención en centros y los programas de atención individualizada o a domicilio. Si bien esta cuestión no es privativa de los servicios sociales municipales, los debates realizados para la realización del informe han puesto de manifiesto en qué medida resulta complicado alcanzar un equilibrio adecuado entre tres tipos de servicios y prestaciones: las prestaciones económicas, la atención en centros (de atención diurna o residencial, independientemente de su carácter más o menos comunitario) y los programas individualizados de acompañamiento, intervención socioeducativa o atención domiciliaria. De los tres bloques, es en el último –la intervención socioeducativa y domiciliaria, en clave individual− la que sin duda requiere un mayor desarrollo, especialmente, pero no sólo, desde el ámbito de la atención primaria.
En todo caso, respecto a esta cuestión parece claro que, conforme al espíritu y la letra de la Ley de Servicios Sociales, que prioriza sin ningún lugar a dudas la prestación de servicios frente a las prestaciones económicas, éstas no pueden ser la respuesta definitiva del sistema a las necesidades de las personas. Parece por tanto razonable establecer algún límite temporal a la Prestación Económica Vinculada al Servicio, concibiéndola como una respuesta coyuntural durante el tiempo necesario para la implementación del servicio al que está vinculada.
15.El reto de la intervención individual y la responsabilidad de caso. Los datos cuantitativos disponibles relativos a la capacidad de intervención de los servicios sociales de base ponen de manifiesto, más allá de las diferencias territoriales en la dotación de esos servicios, que en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi el personal de estas unidades se ha reducido –o, al menos, ha dejado de crecer− en los últimos años, deteniéndose la tendencia a la reducción de las ratios de atención que se venía produciendo.
Desde un punto de vista más cualitativo, la mayor parte de los y las profesionales de los servicios sociales de base refieren problemas para poder cumplir con sus funciones como responsable o referente de caso y muchos profesionales del sector consideran que estos servicios no han conseguido constituirse como la puerta de entrada del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Para muchas de las personas consultadas, en efecto, uno de los principales déficits de los servicios sociales municipales vascos se refiere al conjunto de las funciones y actividades relacionadas con el procedimiento de intervención, la gestión de casos y el acompañamiento social individual y familiar. Más allá de esas valoraciones, es obvio que existen dificultades importantes para el desarrollo de esa labor, que se relacionan con muy diferentes aspectos: los recursos personales, por una parte, pero también la ausencia de un modelo claro y las dificultades para la coordinación con otras instancias, por no hablar de los cambios culturales que requiere –por parte de los profesionales− un trabajo de acompañamiento profesional individualizado que vaya más allá de la lógica del expediente y el despacho, especialmente tras el traslado de la gestión de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) a Lanbide.
Con todo, cabe destacar que se perciben en los últimos tiempos avances en la superación del modelo “tramitador” que la gestión de las prestaciones económicas del sistema de garantía de ingresos incorporó con presencia desmedida a los servicios sociales de atención primaria. Aunque no quede en todos los casos reflejado en la práctica cotidiana, sí parece ya asumida por parte de los y las profesionales la recuperación de las funciones propias y vinculadas a una prestación de naturaleza eminentemente relacional.
16.Necesidad de una herramienta común para optimizar los procesos de intervención con las personas en el servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación. En lo que se refiere a los procedimientos de intervención en el ámbito de los servicios sociales de atención primaria, se ha puesto claramente de manifiesto la necesidad de avanzar en el desarrollo de herramientas comunes de intervención y en la mejora de su uso. Con relación a estas cuestiones se destacan los siguientes elementos:
-Por una parte, la necesidad de repensar el uso que se está dando a las herramientas comunes de diagnóstico y valoración (especialmente en lo que se refiere al ámbito de la exclusión). Se apunta en ese sentido a una utilización excesivamente apresurada y simplificada de esas herramientas, incompatible con una valoración profesional real, y a la tendencia a utilizar esas herramientas como mecanismo de filtrado y regulación del acceso a los servicios sociales de atención secundaria. También se hace referencia a las condiciones, en ocasiones excesivamente exigentes, que se plantean desde las diputaciones forales a los servicios sociales de base con relación a la cumplimentación de las solicitudes de acceso a los recursos. Un reflejo de todo ello son las diferentes valoraciones realizadas por los servicios de las tres diputaciones, dato apuntado por las organizaciones sociales que trabajan en el ámbito de la inclusión social en Euskadi.
-En otro orden de cosas, se apuesta por parte de algunas personas por establecer sistemas que permitan flexibilizar el criterio de ‘doble llave’, recogido tanto en la Ley de Servicios Sociales como en el Decreto de Cartera, mediante el cual las instituciones competentes respecto a la gestión de un recurso tienen la última palabra en lo que se refiere al acceso a tales recursos, independientemente de la valoración que haya podido realizar el profesional de la atención primaria que ha realizado la derivación.
-Algunas de las personas consultadas también han puesto de manifiesto las dificultades del Gobierno Vasco para establecer como obligatorio para todos los ayuntamientos la utilización de los aplicativos informáticos comunes existentes para el registro, el diagnóstico y la valoración de los casos atendidos.
-También se señala la necesidad de consensuar un procedimiento, modelo o regulación común para la elaboración y el seguimiento de los planes de atención personalizada (PAP).
17.Preocupación generalizada por el declive del Servicio de Ayuda a Domicilio (1.2.). Los datos estadísticos disponibles, así como el posicionamiento de la mayor parte de los agentes consultados, ponen de manifiesto el deterioro del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD), que se vincula, en términos más generales, a la dificultad del conjunto de los servicios sociales vascos para dar una respuesta adecuada a las personas con dependencia que residen en sus domicilios. Algunos de los elementos a los que se puede atribuir el deterioro del SAD son la falta de flexibilidad en su diseño o aplicación, los criterios de participación económica establecidos para las personas usuarias y la existencia de las prestaciones económicas de atención a la dependencia que –junto a la oferta de personas cuidadoras del sector privado, en muchos casos financiadas mediante estas ayudas− compiten con la oferta pública de asistencia domiciliaria.
18.Necesidad de extender y reforzar el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (1.3.). En lo que se refiere a la intervención socioeducativa y psicosocial se pone de manifiesto, de manera coincidente, la necesidad de extender los programas que actualmente se centran en la infancia en riesgo de desprotección a:
1) Otras problemáticas que constituyen factores de vulnerabilidad para niños, niñas y adolescentes distintas a las relativas al imprescindible cuidado parental (acoso escolar, adicciones, etc.).
2) El conjunto de personas adultas que necesitan apoyos socioeducativos de baja intensidad, así como a los jóvenes que abandonan el sistema de protección de menores y que, al ser mayores de edad, tampoco suelen acceder a este tipo de servicio, pese a la necesidad de apoyo socioeducativo en los procesos de transición a la vida adulta. También se ha puesto de manifiesto la necesidad de que determinadas formas de intervención socioeducativa –como la intervención de calle− se abra a colectivos no contemplados en el Decreto de Cartera, como las personas en situación de exclusión severa.
Se apunta también la existencia de importantes diferencias de criterio en la asunción y forma de implementación (incluso respecto a enfoques y metodologías) de este servicio entre los distintos municipios, lo que introduce un fuerte componente de desigualdad en la forma e intensidad que adopta la oferta del servicio en el territorio.
19.Necesaria asunción municipal del servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4.) y desarrollo del aún escasamente definido servicio de promoción de la participación y la inclusión social (1.5.). Algunas de las personas consultadas han puesto de manifiesto el escaso desarrollo de los servicios destinados a apoyar a las personas cuidadoras de personas en situación de dependencia –actualmente desarrollados de forma casi exclusiva desde las diputaciones forales− o los servicios de respiro de baja intensidad. Algunas personas van más allá y apuntan a la necesidad de ampliar la mirada sobre estos servicios, para extenderlos a otros ámbitos distintos del de la dependencia, sobre la base de que en cualquier problemática social se produce un impacto sobre el sistema familiar o la red de apoyo de la persona afectada.
20.Preocupación por la escasa dotación de plazas de los servicios de atención diurna (1.7.), acogida nocturna (1.8.) y alojamiento (1.9.), así como por las dificultades para su despliegue territorial. En lo que se refiere a los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, la preocupación se refiere básicamente a la escasa dotación de plazas que existe en la mayor parte de las comarcas, a su concentración en muy pocos municipios y a las dificultades para el despliegue territorial de estos recursos. Además, algunas de las personas consultadas hacen referencia a otras cuestiones importantes relacionadas con el funcionamiento de estos centros (especialmente, de los recursos de alojamiento). Entre ellas, cabe destacar las siguientes:
-utilización de los recursos que actualmente están dirigidos al riesgo de dependencia y/o a la dependencia leve por parte de personas autónomas, que presentan ciertos riesgos de exclusión o desprotección, pero no de dependencia, y que utilizan estos recursos durante periodos muy largos, lo que impiden la necesaria rotación de los mismos;
-dificultades para identificar la demanda de vivienda y apartamentos tutelados y para adecuar la oferta de esas plazas a las características de las personas destinatarias que se señalan en el Decreto de Cartera;
-necesidad de que, desde las administraciones municipales, se alcancen acuerdos con las instituciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda para la cesión de locales o viviendas en los que se puedan prestar esos servicios.
Con relación a los servicios de atención diurna para personas mayores, se pone de manifiesto el escasísimo desarrollo de este tipo de soluciones en la actualidad y, sobre todo, la ausencia de una reflexión común sobre las funciones y características funcionales de este tipo de recursos.
21.Otros déficits o carencias detectados en los servicios sociales municipales. Junto a las carencias señaladas, se han puesto de manifiesto por parte de las personas consultadas otros déficits o carencias que dificultan el cumplimiento de las funciones que la normativa atribute a los ayuntamientos en el ámbito de los servicios sociales. En ese sentido, junto a la ya señalada dificultad para desarrollar una labor de carácter preventivo y para dar una respuesta de suficiente intensidad a las personas dependientes que residen en sus domicilios, se señalan las siguientes dificultades:
-detección de necesidades individuales que no se demandan (o que se manifiestan únicamente cuando alcanzan un punto determinado de gravedad);
-dificultad para incorporar mecanismos de participación de las personas usuarias en los distintos servicios;
-desconocimiento de la función de los servicios sociales por parte de la ciudadanía;
-pervivencia de cierta mirada asistencialista sobre la función de los servicios sociales (muy especialmente, aunque no sólo, por parte de las estructuras de decisión política);
-debilidad de los marcos referenciales para la intervención;
-inadecuación de las condiciones materiales de algunos centros donde se prestan los servicios de atención primaria, con dificultades en algunos casos notables en lo que se refiere a la accesibilidad física de los servicios;
-dificultad, especialmente en los municipios medianos y pequeños, para dotarse de estructuras técnicas de gestión, planificación y evaluación.
22. Esfuerzo relativamente importante con relación a servicios y prestaciones no incluidos en el Decreto de Cartera y/o que no son de competencia municipal. El análisis cuantitativo realizado permite comprobar también en qué medida se mantienen patrones de financiación de los diversos servicios que no se han adaptado todavía a lo establecido por la Ley de Servicios Sociales y en qué medida los ayuntamientos destinan todavía un esfuerzo importante a actividades que no forman parte, estrictamente hablando, de la Cartera de Servicios Sociales.
Cabe citar en ese sentido el hecho de que los ayuntamientos financien el 5,5% del gasto en centros residenciales para personas mayores –ámbito al que destinan, en conjunto, el 17% de su gasto en servicios sociales− o que apenas cubran, también por término medio, el 40% del gasto en SAD. No cabe duda, en cualquier caso, que esta situación se irá corrigiendo en el futuro como consecuencia de los pactos establecidos para la aprobación del Decreto de Cartera y el Mapa de Servicios Sociales. También debe recordarse en todo caso que un 20% del gasto municipal en servicios sociales –en torno a 40 millones de euros− corresponde a centros, programas o prestaciones que no se recogen en el Decreto de Cartera. De acuerdo a los datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social, las prestaciones económicas –sumando AES, ayudas de urgencia social y otras prestaciones económicas− representan casi un tercio de todo ese gasto y en torno a seis euros por habitante y año.
23.Necesidad de seguir avanzando en una dotación de personal suficiente, con la cualificación técnica adecuada, para los servicios sociales municipales. Los servicios sociales son servicios intensivos en mano de obra y dependen extraordinariamente de la cualificación técnica, la profesionalidad y la implicación del personal que presta sus servicios en ellos. En lo tocante al personal de los servicios sociales municipales, el informe realizado permite plantear las siguientes reflexiones:
-Desde el punto de vista cuantitativo, debe hacerse referencia a la reducción operada en el número de profesionales empleados en dos de los principales servicios de atención primaria en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Así, el empleo registrado en 2013 en los servicios sociales de base y el SAD –que suponen en torno a la mitad de todo el personal de los servicios sociales municipales− equivale al 82% del registrado en el año 2009. En el caso de los servicios sociales de base, esta reducción se ha traducido en el estancamiento de la tendencia a la reducción de las ratios de atención que se venía operando desde hace años.
-Desde el punto de vista normativo, como se ha señalado anteriormente, cabe subrayar el hecho de que no se hayan establecido en el Decreto de Cartera –en especial en relación a los servicios 1.1. y 1.3− ratios específicos de personal y/o disposiciones relativas a los perfiles profesionales que deben participar en ellos, tal y como se hace en la mayor parte de las comunidades autónomas analizadas.
-Desde el punto de vista de las condiciones laborales se ha destacado la necesidad de tomar medidas relacionadas con la salud de las personas profesionales, tanto en lo que se refiere a la supervisión y cuidado profesional, como a la prevención y el abordaje de las situaciones de riesgo de agresión y a la prevención de los riesgos psicosociales que se derivan de la intervención en situaciones de crisis o de la carga de trabajo que asumen algunas de estas personas.
-Buena parte de las personas entrevistadas han puesto de manifiesto la existencia de desigualdades con relación a las condiciones laborales entre el personal directamente contratado por las administraciones públicas y el subcontratado a las entidades privadas, que se agrava por la tendencia de muchas administraciones locales a primar en los pliegos de contratación la reducción del precio frente a la calidad técnica del servicio, y al escaso desarrollo de las herramientas que en el marco de la Ley de Servicios Sociales pretendían clarificar el régimen de concertación de servicios con el Tercer Sector.
-También se ha señalado la necesidad de continuar avanzando en la recuperación y mejora de la función de acompañamiento e intervención individual de los y las profesionales de los servicios sociales de base, aprovechando la oportunidad abierta por el traslado de la gestión de los servicios sociales de base a Lanbide y desarrollando el procedimiento de intervención establecido por la propia Ley de Servicios Sociales.
-Finalmente, es necesario destacar que la adecuada atención de las necesidades de las personas requiere de un conocimiento especializado, también en atención primaria, que se puede incorporar, bien por una especialización de los y las profesionales, bajo parámetros de formación continua, bien por la configuración de equipos multidisciplinares mediante la incorporación de figuras profesionales distintas. En estos equipos se habrá de contemplar personal, tiempos y recursos para labores de planificación, evaluación y apoyo técnico, además de espacios de trabajo en equipo.
4.1.3.La arquitectura institucional y la articulación de los servicios sociales como sistema
24.Problemas para la articulación interna del sector, derivados de una arquitectura competencial compleja. Como ocurre en las demás comunidades autónomas del Estado español, los servicios sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi se dividen en dos niveles –atención primaria y atención secundaria−, correspondiendo la prestación de los primeros por regla general a los ayuntamientos. Se trata como se sabe de una opción singular en el ámbito de los sistemas de protección social, que tienden en general a atribuir a un solo nivel de la administración –la Seguridad Social, en el caso de las pensiones, o los Gobiernos autonómicos, en el caso de la sanidad y la educación− tanto la planificación, como la regulación y la prestación directa de esos servicios.
Además de por esta implicación municipal en la provisión de los servicios, el marco competencial de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi se caracteriza –frente a lo que ocurre en general en las demás comunidades autónomas españolas− por la atribución a las diputaciones forales de competencias muy importantes, relacionadas fundamentalmente con la provisión de los servicios de atención secundaria, con lo que son tres las administraciones directamente implicadas en la gestión de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi. También resulta inusual, en el contexto comparado, la capacidad de veto que la Ley de Servicios Sociales atribuye a los diferentes niveles institucionales –incluyendo a los ayuntamientos− en la determinación del contenido del Decreto de Cartera.
Como se ha señalado en numerosas ocasiones, esta arquitectura competencial presenta tanto ventajas como desventajas y es, en cualquier caso, la que las instituciones competentes han determinado para la organización de los servicios sociales vascos. Ello no impide reconocer que un sector relativamente importante de las personas técnicas, profesionales y estudiosas de los servicios sociales aboga en la Comunidad Autónoma de Euskadi por una reordenación más o menos radical de su arquitectura institucional, bien mediante la creación de estructuras más centralizadas (que podrían ser autonómicas, pero también territoriales), bien mediante la agrupación de las estructuras municipales de menor tamaño en estructuras más grandes, de forma que alcancen una masa crítica suficiente. Independientemente de la solución que se le pueda dar a los problemas que genera la compleja arquitectura institucional de los servicios sociales vascos, es importante poner de manifiesto al menos dos de sus consecuencias:
-Como se ha señalado previamente, se mantienen diferencias interterritoriales muy importantes en cuanto a elementos básicos de los servicios sociales (niveles de gasto, patrones de financiación, dotaciones de personal, densidad comarcal de centros, cobertura de los diversos servicios y prestaciones, estructuras de titularidad, etc.), que se derivan o traducen, de cara a la ciudadanía, en un acceso desigual a los derechos que la normativa vigente reconoce en el ámbito de los servicios sociales.
-La dispersión de los centros competentes para la toma de decisiones en el ámbito de los servicios sociales genera además problemas en lo que se refiere a la articulación del sistema como tal. La ausencia de un liderazgo claro dificulta sobremanera el desarrollo y funcionamiento, como sistema articulado, del Sistema Vasco de Servicios Sociales. A consecuencia de ello y en un contexto de serias restricciones presupuestarias, los avances son cada vez más complicados y costosos, debido entre otras razones a los intereses contrapuestos de sus principales agentes y a la desigual capacidad de acción e influencia de cada nivel institucional.
25.Tensión irresuelta entre los principios de autonomía local y garantía de igualdad en el acceso a los servicios sociales. El análisis del desarrollo de la Ley de Servicios Sociales realizado en el primer capítulo de este informe, junto a las opiniones de las personas entrevistadas para la realización del mismo, ponen claramente de manifiesto en qué medida ha sido posible dar una respuesta equilibrada a la tensión entre dos principios aparentemente contrapuestos: la autonomía local, por una parte, y la garantía de igualdad en el acceso a los servicios sociales, por otra.
En ese sentido, el propio Plan Estratégico señala que su objetivo es el de avanzar progresivamente hacia un desarrollo más homogéneo de la red de servicios y prestaciones, coherente con los objetivos de universalizar el Sistema Vasco de Servicios Sociales, garantizando el derecho a sus prestaciones y servicios a todas las personas titulares del mismo y favoreciendo el equilibrio y la homogeneidad territorial, y preservar, al mismo tiempo, la capacidad de cada institución de adaptar sus objetivos a la realidad de cada territorio. En ese debate cabe pensar que el segundo de los principios ha sido particularmente reforzado y que se ha priorizado la autonomía y la capacidad de auto-organización de las entidades locales y forales, frente a la capacidad reguladora de las instituciones autonómicas comunes.
La preeminencia que se ha dado al criterio de autonomía local (y foral) y el legítimo respeto a la capacidad de auto-organización de cada institución, junto a la atribución a la administración local y foral de competencias que se limitan prácticamente a la provisión de los servicios que les competen, plantea problemas graves en lo que se refiere al liderazgo del sistema, especialmente a nivel territorial. Si bien es cierto, como han apuntado algunas de las personas consultadas, que ninguna institución ha de ser tutelada por otra en el ejercicio de sus funciones, también lo es que no se han creado estructuras estables para prestar a los ayuntamientos de pequeño y mediano tamaño el apoyo y el acompañamiento que precisan para el desarrollo de sus competencias y que ningún nivel institucional puede o quiere liderar el desarrollo del sistema. Las instituciones comunes –Gobierno Vasco y Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales− no tienen ni la capacidad política ni la dotación de personal suficiente para ello, mientras que las diputaciones –salvo en lo que se refiere a la promoción de las mancomunizaciones y agrupaciones municipales− no están competencialmente obligadas a desarrollar esas funciones de apoyo técnico a los municipios y de liderazgo en la articulación del sistema. Finalmente, tampoco los propios ayuntamientos han sido capaces, en general, de desarrollar mecanismos o redes propias de apoyo técnico.
Como consecuencia de todo ello, el riesgo de que la autonomía local se traduzca en desprotección de la ciudadanía –especialmente de la que reside en los municipios más pequeños− es notable.
26.Lento y débil desarrollo de las herramientas que podrían dotar de una mayor articulación al sector. En ese contexto es patente el lento y débil desarrollo que han tenido las herramientas que podrían dotar de una mayor articulación al sector. Independientemente de la valoración que merezca el proceso de desarrollo normativo de la Ley, parece haber prevalecido –quizá por ser la única opción viable, dado el marco económico y la correlación de fuerzas existente− un modelo ‘blando’ de articulación del sistema, que se caracteriza por:
-anteponer la autonomía y la capacidad de auto-organización de las entidades locales y forales, frente a la capacidad reguladora de las instituciones autonómicas comunes;
-conceder a los niveles institucionales encargados de la prestación de los diversos servicios capacidad de veto con relación a la determinación de los servicios respecto a los que tienen competencias;
-apostar, por ejemplo en lo que se refiere a la fijación de las dotaciones y las coberturas mínimas, por las recomendaciones y las orientaciones genéricas, frente al establecimiento de marcos normativos de carácter vinculante.
27.La importancia de dotarse de modelos teóricos y herramientas técnicas comunes para la articulación del sistema. En ese contexto, la construcción de modelos teóricos, marcos conceptuales y herramientas técnicas comunes resulta esencial para la articulación del sistema y para avanzar en su cohesión. Ya se ha señalado, sin embargo, que uno de los principales déficits de los servicios sociales municipales vascos radica en la ausencia de un modelo común de intervención.
En esa misma línea, se echa en falta por parte de muchas de las personas entrevistadas una mayor inversión en todas aquellas actividades relacionadas con la investigación, la evaluación, la gestión del conocimiento y la capacitación científico-técnica de los y las profesionales de los servicios sociales municipales, que permitan avanzar a todos los ayuntamientos en una misma línea. Este elemento es especialmente importante en un modelo en el que, como se acaba de señalar, se ha apostado por una regulación blanda del sistema: en la medida en que se considera necesario recurrir en la menor medida posible a elementos normativos vinculantes, la generación de marcos y modelos técnicos permitiría a las instituciones comunes desarrollar su trabajo de armonización desde una perspectiva diferente, cohesionar la práctica profesional y facilitar el empoderamiento que se reclama desde el ámbito técnico y científico.
El análisis de las herramientas de coordinación y gestión del conocimiento puestas en práctica en otras comunidades autónomas –los círculos de comparación intermunicipal de la Diputación de Barcelona, el esfuerzo por determinar un modelo de servicios sociales básicos por parte de la Generalitat de Catalunya, la Comisión de Coordinación de Atención Primaria de los servicios sociales de base de la Comunidad Foral de Navarra…−ha permitido identificar algunas herramientas que podrían sin duda ser aplicables en nuestra Comunidad. En esa misma línea, resulta esencial dotar de un mayor desarrollo a algunas de las herramientas contempladas en la Ley de Servicios Sociales –el Observatorio de Servicios Sociales o el Sistema de Información de Servicios Sociales−, así como a la utilización de las herramientas comunes de valoración y el desarrollo de manuales, protocolos y herramientas técnicas comunes.
28.Problemas de coordinación entre la atención primaria y la atención secundaria. Es patente la existencia de problemas de coordinación de cierta importancia entre los servicios sociales de atención secundaria y los de atención primaria. Las dificultades pueden agruparse en tres grandes bloques:
-Existe –especialmente entre las personas que trabajan en los servicios sociales municipales− un sentimiento aparentemente generalizado de insatisfacción, incluso cierta sensación de agravio, que en ocasiones se achaca al mayor poder económico, político e institucional que algunas de las personas consultadas atribuyen a las diputaciones forales. En esa línea, se señala que desde los servicios de atención especializada tiene lugar una cierta desvalorización del conocimiento del que se dispone en la atención primaria y se tiende a cuestionar las valoraciones y diagnósticos realizados por los y las profesionales de los servicios sociales de base.
-Otra fuente de conflicto se deriva de la dificultad de determinar claramente los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y, más concretamente, las diferencias entre los centros de cada nivel de atención que prestan un mismo tipo de servicio (atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, fundamentalmente). Las posturas al respecto no son en todo caso unánimes: mientras algunas personas consideran efectivamente que la delimitación de funciones entre ambos niveles –y la asignación a los recursos realmente existentes de una categoría concreta− es a veces difícil, otras sostienen que la Ley de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera delimitan con suficiente claridad las funciones de la atención primaria y la secundaria y que, en todo caso, las cuestiones concretas que pueden no estar suficientemente claras se deberían concretar a nivel territorial.
-Además, cabe señalar las ya señaladas divergencias en lo que se refiere a los procesos de valoración y derivación desde la atención primaria a los recursos de atención secundaria, de competencia foral.
29.Debate sobre el papel de las diputaciones forales. En ese contexto, se ha planteado también el debate sobre el papel que las diputaciones forales pueden jugar –más allá de la promoción de las agrupaciones municipales que la Ley de Servicios Sociales y el Mapa de Servicios Sociales les atribuyen− en cuanto al apoyo técnico a los municipios, especialmente a aquellos de menor tamaño, como en la actualidad ocurre en el Territorio Histórico de Álava. Frente a la apuesta por un modelo centralizado de ámbito autonómico, una parte de las personas entrevistadas no descartan de forma radical la opción por opciones intermedias, que implicarían un reforzamiento de las competencias forales, al objeto de construir sistemas de ámbito territorial más coherentes y homogéneos. Se trataría en ese sentido de extender el modelo alavés –o el existente en otras comunidades autónomas− a los demás territorios, reforzando el protagonismo foral en los municipios pequeños y el municipal en los de mayor tamaño. Respecto a esta cuestión, algunas personas consideran que podría ser una solución pragmática, aunque otras consideran que perpetuaría las actuales diferencias y dificultaría la rendición de cuentas por parte de los responsables políticos del área.
30.La oportunidad de avanzar hacia fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. Algunos de los problemas relativos a la definición de los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y a la dificultad de generar equipamientos de responsabilidad municipal y ámbito territorial supramunicipal podrían solucionarse parcialmente mediante el recurso a fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. Si bien la Ley de Instituciones Locales no da prioridad a este tipo de fórmulas asociativas intermunicipales, tampoco las descarta, de la misma manera que no se descarta la creación de entidades, como los consorcios interadministrativos, que agrupen a administraciones de diferente nivel para la prestación de determinados servicios. A ese respecto, la experiencia del Consorcio Galego de Servicios Sociales o del Consorcio de Servicios Sociales de la ciudad de Barcelona pueden resultar particularmente interesantes.
También resulta esencial –como el propio Plan Estratégico de Servicios Sociales contempla− articular los mecanismos intermunicipales de coordinación y compensación de costes que permitan que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales puedan acceder a los recursos de acogida nocturna, alojamiento y atención diurna existentes en esa área, independientemente del municipio en el que se ubique ese recurso e incluso del municipio que lo haya financiado en primera instancia.
31.Dificultades respecto a la coordinación con el resto de los sistemas de protección. Se constatan, por otra parte, disfunciones de relativa importancia en la coordinación interinstitucional, algunas de ellas derivadas de la diferente configuración de los distintos sistemas de protección social. Cabe señalar al respecto que mientras los servicios sociales de atención primaria adolecen de una excesiva fragmentación que dificulta su interlocución con otros sistemas y su capacidad de implementar rápidamente y de forma homogénea en todo el territorio los acuerdos alcanzados, los sistemas con una estructura centralizada pecan de excesiva rigidez para responder con celeridad y dinamismo a las problemáticas sociales presentes en los municipios y que afectan a éstos de una forma específica o con especial intensidad.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema sanitario, cabe constatar los avances producidos en la coordinación sociosanitaria, si bien es necesario reconocer que tales avances se han dado más en la atención secundaria que en la primaria y que persisten las dificultades para un trabajo de coordinación sociosanitario en clave comunitaria.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema educativo, es importante destacar que el ámbito escolar es un lugar privilegiado de observación y detección de situaciones objeto de intervención de los servicios sociales. Alberga, además, muchas problemáticas actualmente desatendidas desde los servicios sociales (integración de minorías étnicas, acoso escolar y maltrato entre iguales…) que constituirían un foco potencial de demanda de actuaciones vinculadas a la intervención social y el trabajo comunitario. Si bien las relaciones de colaboración con el sistema escolar son frecuentes y fluidas, se echa en falta el desarrollo de un verdadero espacio socioeducativo que, entre otros objetivos, aborde de forma integral la desventaja educativa del alumnado en situación socioeconómica más desfavorecida.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema de empleo y de garantía de ingresos, aunque se ha puesto de manifiesto la mejora en la organización y en la capacidad de atención de Lanbide, parece extendida la idea de que persisten las dificultades de este organismo para trabajar con las personas más vulnerables y más alejadas del mercado de trabajo. En ese sentido −más allá de la implantación del protocolo de colaboración entre Lanbide y los servicios sociales municipales y de la creación de estructuras estables de coordinación− es necesaria una revisión del actual modelo vasco de garantía de ingresos, que permita agilizar su gestión y, fundamentalmente, garantizar a las personas en situación o riesgo de exclusión el acompañamiento social que precisan.
32.Margen de mejora en las relaciones con el Tercer Sector. Las entrevistas y discusiones mantenidas para la realización de este informe han puesto de manifiesto que existe un margen de mejora importante en lo que se refiere a las relaciones entre los servicios sociales municipales y las entidades que configuran el Tercer Sector. Esta mejora pasa por tres aspectos:
-Mayor desarrollo de las herramientas de participación ciudadana.
-Colaboración con las entidades del Tercer Sector para la prestación de todos aquellos servicios que no están contemplados en el Decreto de Cartera –y no están sujetos por tanto al derecho subjetivo−, pero que resultan esenciales para garantizar la cohesión social y la calidad de vida de una parte importante de la ciudadanía. Ello requiere un impulso específico de las iniciativas de auto-organización comunitaria, complementaria de la acción social pública, que sólo tiene verdadero sentido a nivel local.
-La cuestión más acuciante parece, en cualquier caso, la persistencia de modelos de financiación de carácter subvencional, que impiden determinar claramente el contenido de los servicios prestados por el tercer sector, así como el nulo desarrollo que han tenido los modelos de concertación previstos en la Ley de Servicios Sociales. En ese sentido, como se ha indicado al analizar las cuestiones relacionadas con el personal, se critica por parte de algunas de las personas entrevistadas la tendencia de muchos ayuntamientos a primar los criterios económicos en los pliegos administrativos para la contratación de servicios, que repercute en la calidad del servicio y favorece la irrupción en el mercado de entidades mercantiles de gran tamaño, lo que resulta contradictorio por la apuesta que, al menos teóricamente, se ha hecho para el desarrollo de un modelo comunitario arraigado en el territorio.