2.3. El acceso a los servicios sociales municipales: derecho subjetivo, oferta de prestaciones y servicios y cuestiones relativas al personal de los servicios sociales municipales
2.3.1.El impacto del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales
Como se ha señalado previamente, el objetivo básico de este informe es el de valorar la situación de los servicios sociales municipales desde la óptica de los derechos de las personas usuarias y, en general, del conjunto de la ciudadanía. Para tal fin, se ha considerado conveniente recoger la visión de las personas consultadas respecto al impacto que en esos derechos va a tener la aprobación del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales, dentro del Plan Estratégico de Servicios Sociales.
Por una parte, las personas entrevistadas destacan que ni el Mapa ni el Decreto de Cartera han podido de momento surtir efecto alguno ya que, a la fecha de la realización de la mayor parte de las entrevistas, no habían sido todavía aprobados (“El desarrollo de la Cartera es demasiado reciente; si bien hemos tenido acceso a diferentes borradores, la versión aprobada todavía no se ha publicado. Se necesita más tiempo para poder hacer una valoración de su alcance y de las dificultades que puede plantear”). Sin embargo, algunas de las personas sí plantean determinadas consideraciones respecto al impacto que, previsiblemente, tendrán en conjunto las normas aprobadas en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales y, más concretamente, en la materialización del derecho subjetivo que reconoce la Ley de Servicios Sociales.
En ese sentido, como antes se ha señalado, algunas personas consideran que el pacto interinstitucional alcanzado para el desarrollo del Decreto de Cartera y el Mapa de Servicios Sociales es un pacto de mínimos (“un acuerdo descafeinado”), que se limita a recoger los servicios ya existentes y cuyo único compromiso real se limita a no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis. Para estas personas, si este compromiso por mantener el suelo alcanzado antes de la crisis podría ser válido para los recursos forales o de atención secundaria, que habían alcanzado un desarrollo que se podría considerar razonable, resulta a todas luces insuficiente –especialmente en determinadas áreas y comarcas− para los servicios de atención primaria, cuyo desarrollo era mucho más limitado.
“No creo que la Ley 12/2008 haya conseguido un mayor desarrollo de los servicios sociales municipales debido a la falta de desarrollo normativo y a que la Ley se limitaba a regular la realidad que ya existía. En general, las leyes de servicios sociales han dado poco impulso a lo que antes no existía: es cierto que con ésta se ha avanzado en convertir algunos servicios en derecho, pero no en desarrollar lo que antes no estaba desarrollado o estaba poco desarrollado”.
“La Ley es un avance enorme y tener una Cartera de servicios sociales me parece un éxito extraordinario. Pero también me parece importante decir que el Mapa y la memoria económica lo que dicen es virgencita, virgencita, que me quede como estoy. Es decir: esto es lo que ya hay y esto es lo que vamos a ofrecer”.
“Muchos de los servicios que no están suficientemente desarrollados no van a tener un mayor desarrollo, porque el Mapa y la Memoria dicen que estamos muy bien y que queremos quedarnos así, o sea que esos servicios se van a quedar como están. Eso va a pasar con los servicios de atención diurna, los de acogida nocturna, los de alojamiento y otros muchos, que apenas se han desarrollado y cuando lo han hecho ha sido mediante subvenciones al Tercer Sector. Lo que [el Plan, el Mapa y] la Memoria económica nos dice es que lo que ahora no existe, seguramente no va a existir”.
“La Cartera y el Mapa son un acuerdo de mínimos y tienen un valor relativo”.
“En realidad en el Mapa el listón se ha bajado al nivel que pasamos todos. Es un objetivo flojo”.
Si bien es cierto que son muchas las personas que subrayan las limitaciones de los acuerdos adoptados, debe señalarse que también son muchas –en ocasiones, incluso, las mismas− las que ponen de manifiesto los avances que implica contar con un Decreto de Cartera o un Mapa de Servicios Sociales, en lo que se refiere a la clarificación de las competencias de cada cual, la delimitación del contenido de los servicios y de los requisitos de acceso a los mismos y, en definitiva, la reducción de la actual heterogeneidad en la dotación de recursos en los diferentes municipios. Consideran que ambos documentos permitirán pasar a una nueva fase en el desarrollo de los servicios sociales en la que, aclaradas de forma consensuada las funciones y competencias de cada nivel institucional, cada parte deberá esforzarse en cumplir con sus responsabilidades y deberá priorizar presupuestariamente las responsabilidades que ha asumido en el ámbito de los servicios sociales.
“El Catálogo y la Cartera contribuirán a dotar al sistema de una mayor articulación interna, tanto en lo que se refiere al tipo de servicios y prestaciones económicas ofrecidas, como a su contenido y características. Además, en los últimos años, se ha avanzado en el desarrollo normativo en relación a los servicios del Catálogo y a los instrumentos técnicos comunes que establece el artículo 20 de la ley”.
“Hasta ahora la actuación de los ayuntamientos ha sido básicamente discrecional, pero a partir de la aprobación de la Cartera esto va a cambiar”.
“Ahora empieza la hora de la verdad. Es cierto que ha habido un problema cultural en la asunción de determinados roles y funciones. Pero a partir de ahora el reto va a ser el de la priorización presupuestaria para cumplir con las obligaciones de la Cartera. Algunos ayuntamientos van a tener que dejar de gastar en competencias impropias y empezar a gastar en esto”.
Por otro lado, algunas personas cuestionaron la vigencia y la adecuación a las necesidades sociales actuales de los servicios y prestaciones incluidas en la Cartera, dado que éstos se basan en un diagnóstico de necesidades de hace casi diez años y no incluyen, tampoco, algunas de las innovaciones relativas al enfoque metodológico y al diseño de servicios en el ámbito de los servicios sociales.
“El problema es que cuando se diseñó la Ley de Servicios Sociales se hizo en base a un diagnóstico de necesidades del año 2005-2006. Que no tiene nada que ver con el de ahora, en 2015. Pero como nos ha costado tanto poner en marcha algo que es de hace casi diez años, pues hay servicios o recursos que harían falta y no están incluidos en la cartera”.
“La Cartera es como una cosa creada por unos técnicos hace diez años, pasada por el filtro de una negociación política errática y que ha quedado como una especie de fósil. Y eso que todavía no está vigente”.
En todo caso, junto a la señalada sensación de decepción –no necesariamente unánime, pero sí relativamente extendida− por los acuerdos finalmente adoptados en relación con el Decreto de Cartera y el Mapa, algunas de las personas que participaron en los grupos de discusión mantienen que el modelo establecido difícilmente va a garantizar, por sí solo, el derecho subjetivo a los servicios sociales que la Ley de Servicios Sociales y el propio Decreto de Cartera reconocen. No existe, en cualquier caso, una postura unánime respecto a esta cuestión, ya que, si para algunas personas el reconocimiento del derecho subjetivo es –junto a la apuesta por un modelo comunitario e individualizado de atención− la única aportación real que hace la Ley de Servicios Sociales, para otras ese reconocimiento queda neutralizado por aspectos tales como el copago o la propia dificultad de hacer valer el derecho individual a un servicio en un marco en el que las obligaciones concretas de las administraciones quedan muy diluidas. Se hace también referencia a la escasa flexibilidad de la Cartera.
“La virtualidad del derecho subjetivo va a ser nula, especialmente si está mediada por la regulación del copago. El derecho subjetivo se puede respetar a rajatabla, pero luego se desactiva si se le impone a la persona solicitante un nivel de copago muy superior al que tiene el mismo servicio en el mercado privado o, simplemente, un nivel de copago inasumible para las familias”.
“Los usuarios típicos de los servicios sociales no van a ejercer su derecho a reclamar por vía judicial el acceso a los servicios que les corresponden. ¿Quién de nuestros usuarios va a ir a un juez a pedir una plaza en un albergue o un servicio de SAD?”.
“Hubiera sido necesaria una mayor flexibilidad en la definición de los recursos en la cartera, que permitiera dar una respuesta más flexible a las mismas necesidades”.
“La consideración de los servicios como derecho subjetivo es un claro paso adelante, así como la aplicación del enfoque comunitario y la mayor individualización de la intervención, entendidas como principios. Sin embargo, en muchas ocasiones, esto no se tiene en cuenta a la hora de planificar los servicios y orientar las intervenciones”.
Con relación al proceso de negociación interinstitucional del Decreto de Cartera se señala, por otra parte, que ha estado muy determinada por los intereses de las respectivas instituciones, lo que puede restar validez y flexibilidad a los propios recursos (“En la Cartera es patente a veces el desajuste entre el contenido del servicio y el público al que va dirigido. A la hora de definir las fichas, además de criterios técnicos, han tenido mucho peso los criterios ideológicos e incluso los temores de los diferentes niveles institucionales, cuyo principal objetivo ha sido el de no asumir los servicios o poblaciones que creían que no iban a poder atender por motivos económicos”).
Además de las cuestiones señaladas, en las entrevistas y grupos de discusión se han recogido una serie de carencias, más o menos puntuales, que se atribuyen al Decreto de Cartera. Hacen referencia a los siguientes aspectos:
-Definición de la ficha del servicio de coordinación a urgencias sociales, de atención secundaria, que según algunas de las personas entrevistadas presupone la existencia de servicios de urgencias de titularidad municipal.
-Limitación de los servicios de intervención socioeducativa y psicosocial a las personas adultas en riesgo de exclusión social, lo que no garantiza, por ejemplo, la existencia de servicios de intervención en medio abierto, de atención primaria, orientados a personas en situaciones de exclusión grave.
-Insuficiente regulación del acceso directo a determinados servicios de atención primaria.
-Continuidad de la atención(“No se aborda adecuadamente la continuidad de los recursos de primaria a secundaria: los procesos evolucionan, cambian a peor y eso no se tiene en cuenta; es necesario que haya una flexibilidad y una movilidad entre los recursos que ahora no existe”).
-En lo que se refiere a los servicios para la inclusión social, algunas personas consideran que la Cartera combina de forma poco sistemática diferentes conceptos –como intensidad y exigencia− e introduce una serie de requisitos de carácter subjetivo −‘motivación para el cambio’, ‘conciencia del problema’, etc.− que impiden atender con la intensidad necesaria a personas que no quieren o no pueden participar en procesos exigentes de inclusión social. Desde ese punto de vista, algunas de las personas consultadas consideran que el Decreto de Cartera no es claro en lo que se refiere a los servicios para la inclusión social y que no incorpora enfoques y buenas prácticas existentes en la atención a estas problemáticas.
-Insuficiente regulación en relación con la duración de la percepción de la Prestación Económica Vinculada al Servicio (en adelante, PEVS) en el ámbito de la dependencia. Para algunas de las personas entrevistadas, la PEVS tiene en el Decreto de Cartera una función de auto-regulación y control del sistema de forma que, en ausencia de servicios de responsabilidad pública, sea posible ofrecer a las personas usuarias una prestación sustitutiva sin incumplir, al menos formalmente, el derecho subjetivo a recibir un servicio o prestación. A juicio de estas personas, sin embargo, la PEVS debería contemplar algún límite temporal, de forma que la solución que se da a una ausencia coyuntural de equipamientos no se convierta en una solución estructural para las entidades que carecen de plazas de atención suficientes. Esta reflexión se vincula a la de quienes consideran que determinados elementos de la Cartera relativizan en la práctica el reconocimiento pleno del derecho subjetivo a los servicios sociales.
-Por otro lado, algunas personas indican que los servicios de la Cartera no están suficientemente desarrollados en la ficha correspondiente, siendo conveniente la elaboración de herramientas complementarias (manuales, modelos, metodologías de intervención) para orientar la implementación de cada servicio por parte de los ayuntamientos. Concretamente, se hace referencia a la falta de un modelo consensuado para la provisión de cada uno de los servicios, en el que se detallen, tanto el enfoque de la intervención como las principales herramientas técnicas y metodológicas que deben emplearse en su diseño. En este sentido, se considera que las fichas del Decreto de Cartera aportan información demasiado superficial sobre cada tipo de servicio y que su contenido es insuficiente para establecer indicadores de calidad o umbrales mínimos de dotación de personal, por ejemplo.
“Tiene que haber una orientación para el diseño de los servicios, sobre todo de enfoque. Porque si queremos dar respuesta a las necesidades de cada una de las personas tiene que haber un modelo que oriente la creación de cada uno de los servicios de la cartera. Porque ha habido ayuntamientos que han tratado de hacer modelos de adaptación al Decreto de Cartera que han terminado por crear modelos mucho más clínicos de atención, individualizados y que respondían a lo meramente organizativo. O sea, que no respondían a los problemas de las personas, sino a resolver expedientes. Lo cual creo que va en contra del enfoque comunitario y del espíritu de la Ley”.
2.3.2.Funciones, colectivos y necesidades que requieren una mayor atención por parte de los servicios sociales municipales
En el cuestionario utilizado se preguntaba cuáles son, de las funciones y servicios que se asignan a los servicios sociales municipales, los menos desarrollados y los que en mayor medida se deberían reforzar en los próximos años. Más allá del necesario refuerzo a determinadas servicios y prestaciones concretas –Servicio de Ayuda a Domicilio (en adelante, SAD), intervención socioeducativa y psicosocial, alojamiento, etc.− muchas de las respuestas se refieren a funciones, demandas y necesidades ciudadanas a las que los servicios sociales municipales no dan todavía una respuesta adecuada. Si bien la variedad de opiniones y prioridades es muy grande en este aspecto, se puede decir que hay un amplio consenso a la hora de subrayar al menos cuatro grades carencias o ámbitos de mejora:
-Todas las funciones y actividades relacionadas con el procedimiento de intervención, la gestión de casos y el acompañamiento social individual y familiar.
-El conjunto de los servicios y apoyos necesarios para que las personas dependientes puedan mantenerse en su domicilio.
-Las labores relacionadas con la prevención y la detección de las situaciones de riesgo y de las demanda no expresadas de atención.
-Los servicios y recursos específicamente relacionados con la exclusión social.
En relación con la primera de las cuestiones, muchas personas insisten en que las funciones que se recogen en la ficha 1.1. del Decreto de Cartera no están suficientemente desarrolladas; algunas, además, critican el hecho de que no se hayan establecido finalmente, ni en la Ley de Servicios Sociales, ni en el Decreto de Cartera, ratios mínimos de personal para el desarrollo de esos servicios y critican que la única preocupación de los responsables políticos municipales y de sus representantes, ha sido el desarrollo de las fichas de la Cartera que requieren la construcción de equipamientos e infraestructuras.
“No hay una preocupación específica por estos servicios, más allá de las ratios, que además se quitaron. La única preocupación de los políticos está en los servicios nuevos, que requieren infraestructuras y equipamientos nuevos”.
“Respecto a los servicios que hace falta desarrollar más, la respuesta más fácil sería decir que los del ámbito de la exclusión, porque en parte es cierto. Pero todavía queda por hacer en los servicios sociales de base y ésta debe ser la prioridad, en la medida en que constituyen la base del sistema. Se debe desarrollar un mínimo común denominador. En este sentido falta, en primer lugar, desarrollar un modelo de intervención consensuado, concretar en qué consiste eso que la Ley [de Servicios Sociales] llama intervención comunitaria”.
En algunos casos, sin embargo, el desarrollo de estos servicios se plantea como suficiente y se subrayan las carencias en lo que se refiere, precisamente, a los servicios que requieren una cierta inversión en infraestructuras y equipamientos (“A mi juicio, se ha avanzado mucho en el desarrollo de las fichas de Cartera que van de la 1.1. a la 1.5., pero habría que avanzar más en todos aquellos servicios de atención primaria que se prestan en centros o en viviendas y que en la actualidad son prácticamente inexistentes en muchos municipios”).
Con relación a la capacidad de intervención preventiva, algunas de las personas consultadas insisten en que en la mayor parte de los casos, incluso en la atención primaria, la intervención se realiza cuando las necesidades de las personas están ya en una fase aguda, en ocasiones límite, que requiere apoyos muy intensos, y se critica en ese sentido las restricciones establecidas en la Cartera para intervenir con personas en situación de riesgo. Se pone de manifiesto también que la escasa capacidad preventiva que, en general, tienen los servicios de atención primaria impactan en la demanda de atención en el nivel secundario, en la medida en que llegan a estos servicios personas y situaciones que, de haberse tratado antes, no requerirían un apoyo tan intenso.
Además de los cuatro aspectos señalados, algunas de las personas ponen también de manifiesto carencias en funciones o aspectos más específicos:
-La dotación de personal y de recursos que, más allá de la atención directa, permitan a los ayuntamientos realizar las imprescindibles labores de planificación, evaluación y apoyo técnico en general. En ese sentido se pone de manifiesto que, salvo los municipios de muy gran tamaño, el resto carecen de las estructuras técnicas necesarias para realizar ese tipo de funciones, lo que redunda en la calidad de las intervenciones de atención directa.
-El trabajo en equipo en el marco de los servicios sociales de base (“Salvo en los ayuntamientos más grandes, en los servicios sociales de base, en los servicios municipales en general, el trabajo en equipo apenas existe. El trabajo de coordinación en torno a los casos concretos, en el seno de los servicios sociales de base, está muy poco desarrollado y las figuras de coordinación son en general insuficientes. Si preguntas cuál es el equipo de trabajo en un servicio social de base, no hay en general la conciencia de que ese equipo está formado por profesionales de trabajo social, educación social, personas que coordinan el SAD, etc. De ahí se deriva un problema, que es la soledad en la función del trabajo de gestión de casos. Esa soledad es extrema en los casos en que una sola persona se ocupa del municipio en su conjunto”).
-La atención a las familias y personas adultas que, no estando en situación de exclusión, presentan un riesgo de fragilidad o desprotección, derivada de la falta de apoyos sociales, la soledad o el aislamiento. Esta carencia se vincula con el escaso desarrollo que –salvo en el caso de las situaciones de riesgo de desprotección en la infancia− tienen en la actualidad los programas de intervención socioeducativa y apoyo psicosocial.
-La atención a las personas adultas con discapacidad, ausentes en el Decreto de Cartera de la mayor parte de los servicios de atención primaria (“En los ayuntamientos, a la discapacidad, ni se le ha visto”).
-El desconocimiento por parte de la ciudadanía de la función de los servicios sociales de base y de los servicios sociales que se pueden demandar a los ayuntamientos (“La gente sigue sin saber dónde están los servicios sociales que le corresponden, para qué sirven y qué puede pedir en ellos”). En un sentido parecido, algunas de las personas entrevistadas plantean la pervivencia de pautas culturales que alejan a las personas de clase media de los servicios sociales de base, que se consideran todavía por parte de un sector de la población un servicio específicamente orientado a la población pobre.
-La dificultad para superar –especialmente por parte de algunos representantes institucionales− una mirada asistencialista, todavía basada en la beneficencia y en la caridad, y para desarrollar una visión más acorde a la Ley de Servicios Sociales, que plantea el acceso a los servicios sociales en términos de derecho subjetivo de todas las personas que cumplen los requisitos establecidos. Esta reflexión se vincula a la señalada previamente respecto a la virtualidad real del derecho subjetivo a los servicios sociales.
-Ciertas deficiencias en la intervención individualizada, derivadas en ocasiones de falta de rigor en los planes de intervención, ausencia de los mismos o falta de responsabilidad operativa sobre su cumplimiento. Además, se observa una ausencia de marcos referenciales claros para llevar a cabo los diagnósticos sociales y de necesidades de las personas, dando lugar al uso de distintos criterios por parte de los profesionales a la hora de definir los itinerarios de las intervenciones, así como su enfoque, que no siempre responde al modelo de intervención socioeducativo, sistémico y comunitario que plantea la ley.
-La dificultad para incorporar a los servicios municipales mecanismos de participación de las personas, tanto desde el punto de vista de los casos atendidos como desde el punto de vista de la participación de la ciudadanía en el diseño de las políticas sociales municipales. Se pone de manifiesto en ese sentido la escasa importancia que en general se da en los ayuntamientos a los mecanismos de participación ciudadana.
-Se plantea igualmente la cuestión de la accesibilidad física a una parte de los servicios sociales municipales y a los equipamientos que existen en ese ámbito, así como la inadecuación de las condiciones materiales de algunos de los centros en los que se prestan los servicios sociales de atención primaria (“Aunque se ha mejorado en ese aspecto, los servicios sociales municipales no siempre tienen los niveles necesarios de accesibilidad y la Ley de Accesibilidad no siempre se cumple”).
-La dificultad para hacer posible un mejor aprovechamiento de las nuevas tecnologías, no sólo en lo que se refiere a la comunicación con las personas usuarias y sus familias (la comunicación vía email, por ejemplo, es cada vez más habitual, aunque otras personas señalan que en ese aspecto se ha avanzado poco) sino, sobre todo, para reforzar, hacer más eficiente y dotar de un mayor valor añadido a la intervención que se realiza con las personas que residen en sus domicilios.
-Las dificultades para la detección de la demanda por parte de personas y familias que no acceden por propia iniciativa a los servicios sociales de base, pero requieren sin embargo algún tipo de intervención o servicio.
2.3.3.La situación actual de los servicios y prestaciones de la Cartera
Cuando, más allá de esas funciones y necesidades, se plantea a las personas entrevistadas cuáles son los servicios y prestaciones de atención primaria recogidos en la Cartera que precisan un mayor desarrollo, las respuestas son muy variadas. Emerge en todo caso un diagnóstico en buena medida compartido: junto a la necesidad de reforzar todos los aspectos relativos a la gestión de casos (en general, a las funciones recogidas en la ficha 1.1.) es imprescindible avanzar en la generación de los servicios y prestaciones de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, cuya cobertura y dotación es, por lo general, muy insuficiente. Con todo, las mayores carencias –o las que son señaladas con mayor frecuencia− son las relativas a los servicios de intervención socioeducativa y psicosocial y, muy especialmente, al Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD), cuyo declive y deterioro se plantea como uno de los grandes déficits de los servicios municipales de atención primaria en Euskadi. También se hace referencia al escaso desarrollo del otro servicio de la Cartera que debe ser prestado desde los servicios sociales de base –el servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4.)- y al servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (1.5.), pero parece claro que la preocupación respecto a estos dos servicios es mucho menor.
A.La labor de información, valoración, diagnóstico y orientación de los servicios sociales de base
Si bien es verdad que algunas de las personas consultadas consideran que en lo tocante a la gestión de casos y el acompañamiento individualizado se está haciendo un trabajo muy importante y que los servicios sociales de base están siendo capaces de hacer un seguimiento cercano de la situación de muchas personas y familias, en general se considera que el trabajo a ese nivel es todavía insuficiente(“A mi juicio existe gran margen de mejora en lo que se refiere al acceso al sistema, a la orientación y la información a la ciudadanía y en definitiva en todo lo que se refiere a la gestión de los servicios sociales de base; ese es un papel clave, pero desatendido y ahí se debería hacer desde los municipios un esfuerzo mucho más intenso”).
Aun cuando algunas de las personas consultadas señalan que la actual dotación de profesionales de la intervención social no es tan baja como habitualmente se piensa, las dificultades para la realización de esas funciones se achaca preferentemente a la insuficiencia de los recursos humanos en la mayor parte de las unidades sociales de base, pero también a otras cuestiones entre las que destacan:
-La ya señalada escasa concreción del procedimiento de intervención y la ausencia de un modelo común de intervención.
-El también citado efecto provocado por el cambio en la gestión de las prestaciones del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos.
-Las dificultades de coordinación con los servicios sociales de atención secundaria, en lo que se refiere a la valoración de los casos, a su seguimiento y a la derivación a los recursos de atención secundaria, cuestión que se abordará con más detalle en el punto 2.4.2.
B. El Servicio de Ayuda a Domicilio
No cabe duda, a tenor de las entrevistas y debates mantenidos, que existe una preocupación generalizada por el declive y el deterioro del Servicio de Ayuda a Domicilio. Los elementos que con más frecuencia se citan para explicar la evolución de este servicio están estrechamente relacionados, pero pueden analizarse de forma separada:
-Falta de adaptación a los nuevos perfiles y necesidades: inflexibilidad e intensidad insuficiente. La necesidad de generar un modelo más flexible, de mayor intensidad, con mayor valor añadido, que se adapte a las necesidades de las personas dependientes y en riesgo de dependencia que residen en sus domicilios es una de las cuestiones en las que parece haber un consenso más claro y más amplio.
“La definición del SAD en la Cartera y la propia atención a las personas dependientes en el domicilio no está bien recogida en la Cartera. La Cartera no da respuesta a las necesidades de las personas mayores en su domicilio. Un convenio laboral desorbitado, un servicio que no da respuesta a las necesidades de las personas que están pidiendo una mayor intensidad, un modelo que se ha agotado y no hay alternativa. No tenemos servicios dentro de la Cartera que den una respuesta real a las necesidades de las personas mayores que viven en su domicilio”.
“El SAD se implantó en el año 84 y no lo hemos cambiado gran cosa desde entonces. Sigue siendo un servicio encorsetado. Y cuando llevamos el SAD a la agenda política municipal, lo que centra toda la atención es el precio. No puedes hablar de otra cosa que no sea el precio y no puedes revisar todos los aspectos de ese servicio que necesitan ser revisados. El SAD, que podría ser la base de una verdadera atención sociosanitaria, está anclado en un modelo de hace 30 años y la Ley no ha resuelto esa cuestión”.
“Es obvio que el SAD necesita una reformulación, pero no debemos renunciar a ese servicio y creo que se está renunciando a él. No tanto en la atención a los dependientes –que necesitan un servicio sociosanitario de más intensidad−, sino en la atención a la fragilidad y al riesgo de dependencia”.
“Tenemos que reinventar el SAD; ahora sólo da respuesta a las necesidades de las personas autónomas que precisan un apoyo muy ligero”.
“Hay ayuntamientos en Gipuzkoa y en Bizkaia en el que el SAD acaba a las tres de la tarde. Y eso lo defienden algunos ayuntamientos y algunos profesionales”.
-Regulación del copago y costes laborales. Algunos de los comentarios recogidos ya hacen referencia a lo que algunas de las personas consultadas consideran una de las mayores debilidades del SAD: el elevado coste del servicio en comparación con el precio del servicio en el sector privado (especialmente en Bizkaia, como consecuencia del convenio laboral existente) y la regulación del copago en muchos ayuntamientos, que establece un precio público muy elevado para las personas usuarias que cuentan con un cierto nivel de renta o de patrimonio. Como ocurre con otros servicios más pesados, la regulación del copago retrae la demanda de ciertos grupos de renta que ni siquiera pasan a engrosar las listas de espera (“No seré yo quien diga que el SAD es caro, aunque las comparaciones con otros convenios del ámbito de la intervención social son evidentes. En todo caso, lo que está claro es que hemos incrementado salarios, tenemos el convenio más caro de todo el Estado, pero no hemos incorporado al SAD nuevas funciones o tareas y yo creo que es ahí donde hay que dar un impulso, para convertir esto en algo por lo que merezca la pena pagar 24.000 euros por seis horas de trabajo al día”; “Todos estamos de acuerdo en que el SAD es la piedra angular del apoyo en el domicilio, pero la realidad que existe a nivel de costes, diferentes en cada territorio, está bloqueando claramente su desarrollo. El problema de fondo es ése y nadie le hinca el diente. También hay que trabajar en la diversificación del servicio, diferenciar entre atención personal y doméstica, etc. pero nadie le pone el cascabel al gato”).
-Competencia de las prestaciones económicas de atención a la dependencia y de la oferta de personas cuidadoras privadas. Este elemento parece haber tenido un impacto importante en lo que se refiere a la progresiva reducción de la demanda del SAD, debido a la facilidad con la que las personas potencialmente usuarias del servicio pueden acceder a la oferta privada –a menudo prestada por mujeres inmigrantes en el marco de la economía sumergida− que se financian en parte con las prestaciones económicas de la Ley de Dependencia. Aunque no parece que haya una relación directa entre la percepción de esas prestaciones y el recurso al cuidado particular, algunas de las personas entrevistadas recuerdan que desde los propios servicios sociales municipales se prescribe a las personas dependientes el acceso a los cuidados privados, en lugar de a los servicios municipales de ayuda a domicilio. (“Las propias trabajadoras sociales de base están prescribiendo servicios privados, porque la Cartera de la que disponen no les da más opción. ¿Qué está pasando ahí para que cuando una persona pide un SAD se le diga: mira, esto es poquísimo ¿Por qué no recurres a la oferta privada? Las trabajadoras sociales de base no encuentran en la cartera solución a las necesidades que tienen las personas mayores”). Ante esa constatación, algunas de las personas que trabajan en los servicios sociales de base responden que están obligadas a ofrecer a las persona usuarias los servicios que mejor responden a sus necesidades y que, dada la actual configuración del SAD, el recurso a las cuidadoras privadas resulta mucho más útil y eficiente (“Dada la inflexibilidad y la insuficiencia del SAD, lo lógico es que les derivemos a la Prestación Económica de Asistente Personal (en adelante, PEAP”).
A todos estos problemas, anteriores sin duda a la aprobación del Decreto de Cartera, se unen a juicio de las personas consultadas el tratamiento que en ese decreto se ha dado al SAD, restringiendo claramente su capacidad para atender a personas autónomas, pero frágiles, y a una buena parte de las personas en riesgo de dependencia. Si bien para algunas de las personas consultadas todo ello va en menoscabo de las funciones preventivas del SAD –y no tiene en cuenta además que sólo las personas autónomas que requieren un apoyo muy ligero se benefician realmente del actual modelo de asistencia domiciliaria−, otras recuerdan que ese modelo responde a los acuerdos que por unanimidad se adoptaron por parte de las instituciones al aprobar el Decreto de Cartera y que, si bien es cierto que la definición del SAD en la Cartera puede no ser la adecuada, su definición responde a lo establecido por los propios ayuntamientos (“Yo no estoy de acuerdo con la definición del SAD en la Cartera, pero no hay que olvidar que si salió así fue por la presión de los ayuntamientos; no de los profesionales, sino de los ayuntamientos”).
C.La intervención socioeducativa y psicosocial
En lo que se refiere a la intervención socioeducativa y psicosocial se pone de manifiesto, de manera coincidente, la necesidad de extender los programas que actualmente se centran en la infancia en riesgo de desprotección al conjunto de personas adultas que necesitan apoyos socioeducativos de baja intensidad, así como a los jóvenes que abandonan el sistema de protección de menores y que, al ser mayores de edad, tampoco suelen acceder a este tipo de servicio, pese a la necesidad de apoyo socioeducativo en los procesos de transición a la vida adulta.
“La intervención socioeducativa con adultos está muy poco desarrollada, está muy verde. Hay muchísima gente en nuestros municipios que vive sola, o como mucho con otra persona, y se requiere un trabajo de detección de las situaciones de aislamiento por parte de los servicios sociales y de intervención. Ahí hay que utilizar, no solo el SAD, sino también el acompañamiento a adultos que están relativamente solos y cuya situación puede mejorar con una intervención socioeducativa”
“Los recursos de intervención socioeducativa están muy enfocados a los menores en riesgo, pero hay mucha gente que está en situaciones de marginación y que vive en su domicilio, personas mayores solas, y que necesitan un apoyo y un acompañamiento socioeducativo que ahora no les ofrecemos. Necesitamos más educadores”.
Por otro lado, como ocurre con relación a otros servicios, algunas personas también señalan la falta de desarrollo del contenido de este servicio en la ficha correspondiente del Decreto de Cartera, sobre todo en lo que respecta a los enfoques y metodologías que deben aplicarse para su implementación. En la actualidad, a falta de ese desarrollo, los criterios de intervención quedan al arbitrio de los y las profesionales responsables de los servicios sociales de atención primaria o, incluso, al modelo de intervención en el que se base el enfoque desde el que trabaja la entidad del tercer sector que realiza el servicio.
“Me parece necesario desarrollar un modelo orientativo para la implementación del servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (1.3.) que defina enfoques, metodologías, etc. y que garantice que el servicio se desarrolla en consonancia con la esencia, los contenidos y los principios de la Ley”.
Finalmente, también se apunta a la existencia de diferencias de criterio en la asunción y la forma de implementación de este servicio entre los distintos municipios, existiendo importantes diferencias en el número y el contenido de los programas ofrecidos en cada uno de ellos, elemento que introduce un fuerte componente de desigualdad en la forma e intensidad que toma la oferta de este servicio en el territorio.
“En la mayoría de los municipios no ha habido un incremento presupuestario para el desarrollo de los servicios de carácter socioeducativo y psicosocial en los últimos seis u ocho años”.
“La intervención socioeducativa y psicosocial queda, en demasiadas ocasiones, al arbitrio de los criterios del personal técnico y de las concejalías en lo que respecta a su tamaño, cobertura y modelo de intervención. En ocasiones, incluso, se impone el modelo de la entidad adjudicataria del servicio en ausencia de un marco normativo referencial claro”.
También se señalan las limitaciones del enfoque con el que se interviene en el ámbito de la protección a la infancia y adolescencia, donde las actuaciones desarrolladas identifican casi exclusivamente a la familia como factor de riesgo del menor, dejando a un lado la intervención de los servicios sociales sobre muchas otras problemáticas que no tienen que ver con conflictos en el ámbito familiar y que, sin embargo, constituyen factores de vulnerabilidad social para los niños, niñas y adolescentes.
“Nosotros fuimos muy críticos con (la herramienta de diagnóstico) ‘Balora’ porque centra la desprotección únicamente en la familia, cuando se sabe perfectamente que las problemáticas de los niños, niñas y adolescentes no se limitan a ese ámbito y están mucho más relacionadas con todos los demás espacios en los que se mueven los y las menores. La perspectiva actual es limitada y únicamente llega al nivel de la desprotección familiar, cuando, en realidad, existen muchos más factores de desprotección en el caso de la infancia y la adolescencia”.
D.Los servicios de apoyo a personas cuidadoras
También se pone de manifiesto por parte de algunas de las personas el escaso desarrollo de los servicios destinados a apoyar a las personas cuidadoras de personas en situación de dependencia –actualmente desarrollados de forma casi exclusiva desde las diputaciones forales− o los servicios de respiro de baja intensidad. Algunas personas van más allá y apuntan a la necesidad de ampliar la mirada sobre estos servicios, para extenderlos a otros ámbitos distintos del de la dependencia, ya que, en cualquier problemática social, se produce un impacto sobre el sistema familiar o la red de apoyo de la persona afectada. Así, algunas voces apuntan a la necesidad de ampliar la mirada sobre el concepto de persona usuaria de servicios sociales de cara a incluir de forma más explícita como sujetos de derecho también a las personas que acompañan o que son el soporte principal de las personas que atraviesan cualquier tipo de problemática social.
“En el 1.4 lo que hay son desarrollo forales, salvo algunos casos, pero la Ley y la Cartera ya dicen que son competencia municipal. No hace falta un servicio de apoyo a cuidadores en cada municipio, pero sí a nivel de comarca; es necesario reforzar ese tipo de intervención con más visitas a domicilio y garantizar un mayor seguimiento de las prestaciones económicas, pensando en clave de familia y no solo de la persona cuidadora”.
“La atención a las familias de las personas usuarias de servicios sociales se ha dejado muy de lado. Hemos cargado a la familia con muchísimo trabajo. La familia no solamente es un colchón, sino que es el salvavidas, muchas veces, de los servicios sociales. Y yo creo que no les hemos dotado de las herramienta para que se hagan resilientes o que sepan salir del queme, del burn-out que tenemos los demás y que ellos también tienen”.
En este sentido, algunas de las personas consultadas consideran que el servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (1.5) puede constituir un buen punto de partida para empezar a desarrollar servicios de asesoramiento y apoyo a las familias en casos de problemáticas distintas de la dependencia (teniendo en cuenta que el servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4) está orientado a personas cuidadoras de personas en riesgo o en situación de dependencia). La definición actual del servicio 1.5. en la ficha correspondiente del Decreto de Cartera permitiría el desarrollo de actividades como la creación de grupos de ayuda mutua entre familiares o el diseño de una oferta formativa a nivel municipal para orientar y capacitar a las familias en la atención a las distintas problemáticas sociales que atraviesen sus familiares, así como en hábitos de autocuidado. Sin embargo, existe el peligro de que la amplitud de la definición dada a este servicio en el Decreto de Cartera resulte en un desarrollo muy desigual del mismo en cada municipio, ya sea por el tipo de actuaciones implementadas o por la distinta prioridad concedida a los diversos colectivos que pueden ser beneficiarios del mismo. Todo ello exigiría una mayor definición, no necesariamente mediante normas legales, de ese servicio.
“El servicio 1.5, de la Cartera tiene dificultades serias de desarrollo. Adolece de una gran indefinición”.
E.Los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento
En lo que se refiere a los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, la preocupación se refiere básicamente a la escasa dotación de plazas que existe en la mayor parte de las comarcas, a su concentración en muy pocos municipios y a las dificultades para el despliegue territorial de estos recursos (que se analizan en un punto posterior). En todo caso, algunas de las personas consultadas hacen referencia a otras cuestiones importantes relacionadas con el funcionamiento de estos centros (especialmente, de los recursos de alojamiento).
-La utilización de los recursos que actualmente están dirigidos al riesgo de dependencia y/o a la dependencia leve por parte de personas autónomas, que presentan ciertos riesgos de exclusión o desprotección, pero no de dependencia, y que utilizan estos recursos durante periodos muy largos, lo que impiden la necesaria rotación de los mismos.
-Las dificultades para identificar la demanda de vivienda y apartamentos tutelados y para adecuar la oferta de esas plazas a las características de las personas destinatarias que se señalan en la cartera (“Un grado I no es el perfil adecuado para los servicios que se prestan en una vivienda comunitaria”).
-La necesidad de que, desde las administraciones municipales, se alcancen acuerdos con las instituciones autonómicas y locales que cuenten con un parque de viviendas para la cesión de locales o viviendas en los que se puedan prestar esos servicios.
-La dificultad, que se analiza después con mayor detalle, de promover estos servicios, en la medida en que son de responsabilidad municipal, pero se deben desplegar a nivel supramunicipal (de área). Si bien está previsto, como antes se ha explicado, que puedan acceder a estos recursos todas las personas empadronadas en la zona de influencia de esos equipamientos y no solo las personas empadronadas en el municipio en el que se ubican, será necesario articular los mecanismos, ya previstos en la normativa, de mancomunización y/o de compensación intermunicipal de gastos para hacer realidad ese derecho.
-Con relación a los servicios de atención diurna para personas mayores, se pone de manifiesto el escasísimo desarrollo de este tipo de soluciones en la actualidad y, sobre todo, la ausencia de una reflexión común sobre las funciones y características funcionales de este tipo de recursos(“Nadie sabe realmente qué es ese servicio. Sin duda tiene que ser un equipamiento y un servicio ligero, pero no hay una reflexión madura sobre su contenido”).
2.3.4.Los servicios y programas no incluidos en la Cartera
En el apartado cuantitativo de este informe ya se ha señalado que un 20% del gasto que los municipios vascos realizan en el ámbito de los servicios sociales se destina a programas que no forman parte de la Cartera de servicios sociales porque no se refieren a lo definidos por la Ley de Servicios Sociales como de responsabilidad pública y, por tanto, exigibles para el ejercicio efectivo del derecho subjetivo a los servicios sociales.
Dada esa situación, en algunas de las entrevistas y grupos de discusión se planteó la cuestión de en qué medida los municipios han de destinar una parte de sus esfuerzos a programas y servicios que no están incluidos en el Decreto de Cartera. En relación con esa cuestión cabe señalar que no parece existir una preocupación generalizada por el desarrollo de los servicios ajenos a la Cartera y que, en general, se defiende una aproximación matizada a esta cuestión, que priorice los servicios de la Cartera, pero que no desatienda, sobre todos en los municipios más grandes, otros programas o necesidades:
“Opino que, incluyendo en la Cartera las competencias municipales en cuanto a riesgo de desprotección, en general los municipios deben centrarse en la Cartera, salvo en aquellas situaciones en que existen iniciativas sociales locales de interés que puedan entenderse como ampliaciones o modalidades de atención de servicios de la Cartera que merezca la pena apoyar porque no lo haga o mientras no lo haga la atención secundaria (por ejemplo, programas locales de carácter ocupacional-laboral en salud mental desarrollados por asociaciones locales). En el caso de las capitales, sin embargo, es imprescindible y positivo que a medio plazo tengan una intervención más amplia que la legalmente obligatoria”.
En todo caso, es importante señalar que la cuestión no se plantea únicamente sobre la necesidad de prestar desde los ayuntamientos servicios que no forman parte de la Cartera de servicios y prestaciones. También se plantea el debate sobre qué solución cabe dar a las personas que, no cumpliendo determinados requisitos de acceso, no pueden acceder a los recursos de Cartera pero necesitan, a juicio de los profesionales de los servicios sociales, algún tipo de seguimiento y apoyo, al menos de carácter preventivo.
“La Cartera es un suelo que hay que superar. Por ejemplo, si nos ajustáramos a la Cartera la mitad del SAD que estamos prestando hoy en día tendría que dejar de prestarse. Lo mismo sucede con las residencias municipales para personas mayores. En muchos municipios hay residencias para autónomos y en cambio faltan centros para atender las necesidades relacionadas con la inclusión. ¿Cómo abordar esta situación? Sobre el papel la respuesta podría ser fácil: cerrar unos centros para abrir otros o reconvertirlos. Pero en el ámbito de los servicios sociales esto es complicado porque se trabaja con personas. Esto nos lleva a una paradoja y es que aquellos municipios que lo han hecho bien históricamente y han desarrollado más los servicios –porque han tenido la determinación y las posibilidades de hacerlo ahora se encuentran con que parte de lo que han ido construyendo les “sobra” lo cual supone un gran coste, mientras que los ayuntamientos que no han impulsado los servicios hasta ahora lo tienen más fácil (porque los objetivos en parte se han adecuado a su situación)”.
2.3.5. Las condiciones laborales y las cuestiones relativas a la gestión del personal de los servicios sociales municipales
En el análisis de los datos relativos al personal de los servicios sociales realizado en el capítulo anterior ya se han señalado algunos aspectos relacionados con la dotación de recursos humanos de estos servicios, aunque no se hayan podido analizar, por carecer de este tipo de datos, cuestiones vinculadas a sus condiciones de trabajo. En las entrevistas y grupos de discusión realizados, los temas relativos al personal han girado alrededor de los siguientes aspectos:
-La dotación de personal de los servicios sociales de base y su reducción en los últimos años, coincidiendo con el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide. Algunas personas, aunque no todas, defienden en ese sentido la necesidad de fijar de alguna manera las dotaciones de personal necesarias para el sostenimiento de estos servicios, de la misma forma que se establecen requisitos funcionales y personales mínimos para otros servicios de la Cartera, como las residencias o los centros de día.
“En el Plan Estratégico no hay acciones dirigidas a desarrollar las ratios de atención de los servicios sociales de base y eso que el propio Plan reconoce que existen diferencias entre los tres territorios. No hay un estándar y éste debería establecerse, aunque no necesariamente en términos de población general, podría ser en términos de casos, etc.”.
“Las trabajadoras sociales de base al final se encuentran con que, potencialmente, atienden a 5000 habitantes. Pero esa demanda potencial no es controlable. Y con la regulación actual, los trabajadores sociales no pueden decir, he llegado a 40 casos de alta intensidad y manejo 300 expedientes, ese es el máximo que puedo atender al año y ya no atiendo más. Es una dificultad con la que estos profesionales están trabajando y es una situación que les genera mucha presión porque, además, supone un descenso en la calidad de la atención y la intervención”.
“Cuando se calculan las ratios hay que tener en cuenta que la dotación de personal que hace falta en cada municipio varía mucho dependiendo de la intensidad de la demanda de servicios sociales en cada ayuntamiento, pero también de las características de dicha demanda, que exigirá una dotación de servicios diferentes para ser atendida. Por eso es fundamental que cada municipio tenga un diagnóstico de necesidades para saber la cantidad y el tipo de personal que necesita incorporar a la plantilla”.
“Y luego, si estamos hablando de no limitarte a la atención de despacho y a las citas, sino que queremos hacer trabajo comunitario, generar redes, trabajar con agentes de la zona, pues todo ese tiempo de trabajo también se debe contabilizar”.
-Los ya señalados cambios en la práctica cotidiana de los servicios sociales de base que supuso el traslado de la RGI a Lanbide y la necesidad de abordar un cambio cultural en lo que se refiere a las funciones, los perfiles y los procedimientos de trabajo en estos servicios. En todo caso, esta preocupación ya se trasladó con anterioridad al cambio de gestión.
-La necesidad de tomar medidas relacionadas con la salud de las personas profesionales, tanto en lo que se refiere a la supervisión y cuidado profesional, como a la prevención y el abordaje de las situaciones de riesgo de agresión y a la prevención de los riesgos psicosociales que se derivan de la intervención en situaciones de crisis o de la carga de trabajo que asumen algunas de estas personas. Se señala a ese respecto que, si bien en algunos ayuntamientos se han introducido programas de supervisión y otras medidas orientadas a prevenir este tipo de riesgos, no siempre se han dedicado a esta cuestión los recursos necesarios.
“Y luego está el tema de los riesgos laborales relacionados con lo psicosocial; yo no veo que se haga nada en ese sentido; nos preocupamos mucho de la salud de las personas cuidadoras, pero no suficientemente de los riesgos relacionados con la seguridad de los profesionales que trabajan de cara al público”.
-Las condiciones laborales del personal que trabaja en las administraciones públicas con contratos interinos y, muy particularmente, la del personal de las entidades privadas que trabajan en servicios y programas subcontratados por los servicios sociales municipales. Se hace referencia en ese sentido a la tendencia de muchos ayuntamientos a valorar en los pliegos para la contratación de servicios casi de forma exclusiva las propuestas económicas, sin atender a las condiciones de prestación del servicio y a la calidad de la intervención. También se hace alusión al escaso desarrollo de las disposiciones que en la Ley de Servicios Sociales hacían referencia a la concertación de servicios con entidades sociales sin fin de lucro. En todo caso, para algunas de las personas consultadas las condiciones de los contratos y el incremento salarial que establecen determinados convenios laborales están llevando a que algunas de las entidades adjudicatarias de diversos servicios y programas se vean obligados a renunciar a su prestación, debido a las pérdidas económicas que esos programas les suponen.
“La interinidad es un problema. En el municipio tenemos mucha gente con contratos interinos y con contratos programa con fecha de finalización. Y es algo que no tiene ningún sentido, porque no es un contrato de obra y servicio determinado, sino que es algo estructural del ayuntamiento. Además, se está usando esa inestabilidad laboral como forma de control y de disciplina de los y las profesionales”.
-En lo que se refiere a las condiciones laborales, también se hace referencia a la congelación de los salarios, tanto en entidades públicas como privadas, y a la pervivencia de fórmulas de contratación ligadas a proyectos concretos, que en ocasiones se financian mediante subvenciones puntuales. Asimismo, la no renovación de determinados convenios laborales se identifica como un obstáculo para garantizar unas buenas condiciones laborales a las personas que trabajan en los servicios sociales, ya que, en ausencia de dicho marco normativo, los servicios suelen prestarse en base a los convenios o pactos de empresa que, por lo general, ofrecen peores condiciones laborales que las del sector.
-También se hace referencia a la necesidad de reforzar la multidisciplinariedad de los equipos que trabajan en los servicios sociales de base, reforzando figuras profesionales todavía escasamente utilizadas y recurriendo a figuras especializadas en determinadas funciones (como la mediación, por ejemplo). En este sentido, se identifica una dificultad en el hecho de que, ni la Ley de Servicios Sociales, ni los instrumentos que se han desarrollado para su implementación, regulan el tipo o los tipos de perfil profesional que deben proveer los distintos servicios incluidos en la cartera.
“La ley sólo contempla los perfiles profesionales básicos de trabajador social y educador social como perfiles profesionales y aunque la intervención psicosocial está incluida en la Cartera como un servicio más, la figura profesional del psicólogo no está incluida en la ley. Nosotros, en nuestro caso, tenemos psicólogos contratados, ya que hemos apostado por la intervención psicosocial. Pero, además, hoy en día es una figura muy necesaria, ya que, para implementar algunos instrumentos de diagnóstico, como el Balora, por ejemplo, hace falta recurrir a los servicios de un profesional de la Psicología”.
“¿Cómo le digo al interventor que un recurso nuevo tiene que tener este personal o estas características si esa exigencia no está desarrollada en la ficha de la cartera? Y en el ámbito de la intervención socioeducativa y psicosocial está por ver todavía de qué perfil de profesionales vamos a hablar en el futuro. Ojala hablemos de educadores sociales, pero no sé, está por ver”.
“Hay que reivindicar también la figura del integrador social. Creo que hacen su papel, como todas las demás figuras profesionales. Y no es un tema de abaratamiento de costes, sino, más bien, de flexibilidad de perfil. Sin embargo, desde algunos sindicatos se dice que se ha abusado de la figura del integrador social en la provisión de algunos servicios en el municipio”.