Ararteko

Como se ha señalado en la presentación, este capítulo recoge los principales datos cuantitativos sobre la situación de los servicios sociales municipales y sobre su evolución, especialmente desde 2010, año en el que se publicó el último informe del Ararteko sobre la situación de los servicios sociales de base. Además, para contextualizar la información contenida en el capítulo –en realidad, en el conjunto del informe−, recoge también un breve repaso del marco normativo que regula las funciones y competencias de los servicios sociales municipales en la Comunidad Autónoma de Euskadi, desarrolladas en 2015 por el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales (en adelante, Decreto de Cartera) y del Plan Estratégico de servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi (en adelante, Plan Estratégico o Plan Estratégico de Servicios Sociales).

En lo que se refiere a la metodología utilizada para la elaboración del apartado cuantitativo hay que señalar que, a diferencia de los informes extraordinarios sobre la situación de los servicios sociales de base realizados en 1999 y 2009, en esta ocasión se ha descartado la recogida directa de datos, mediante cuestionarios u otras fórmulas de obtención de información primaria. Aunque, como se verá, la información disponible sobre la actividad de los servicios sociales municipales en las fuentes estadísticas habituales adolece de ciertas insuficiencias, se ha considerado que esa información podría ser suficiente para cumplir con el objetivo del capítulo, es decir, para ofrecer una aproximación básica a las principales magnitudes del sistema en términos de plazas de atención, personas atendidas, personal ocupado y gasto público realizado, así como en lo que se refiere a la demanda atendida desde los servicios sociales de base. Se trata, básicamente, de dibujar una descripción muy general de esos elementos y, sobre todo, de su evolución a lo largo de los últimos años, para poder contextualizar y comprender la información cualitativa que se recoge en el siguiente capítulo, desde el punto de vista más objetivo posible. Debe recordarse en todo caso que, como ocurre con cualquier estadística, los datos ofrecidos están muy condicionados por las fórmulas de recogida y clasificación de la información y que las conclusiones que se obtienen pueden en ocasiones estar distorsionadas por esos factores.

Desde el punto de vista metodológico, los principales elementos que deben destacarse son los siguientes:

- La práctica totalidad de la información que se ofrece en este capítulo está extraída de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social, realizada por el Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, a cuyos responsables agradecemos la diligencia en la explotación de la información. Esta estadística, que anteriormente realizaba el Instituto Vasco de Estadística EUSTAT, recoge información muy detallada acerca de la situación de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi desde 1994 y es la base de todos los trabajos de investigación y análisis que se vienen realizando en el territorio con relación a estas cuestiones. Los datos de esta encuesta se han complementado con los del Estudio sobre el gasto público enservicios sociales, realizado por ese mismo departamento y cuyos datos se remontan en la mayor parte de los casos a 2002.

- La información contenida en este capítulo se refiere a tres grandes ámbitos: la oferta de plazas residenciales y no residenciales de titularidad municipal, el personal ocupado en los servicios sociales municipales y el gasto público realizado para el sostenimiento de esos servicios, así como su financiación. También se ofrecen, muy brevemente, algunos datos sobre la densidad comarcal de determinados tipos de centros y sobre la demanda de servicios sociales por parte de la ciudadanía vasca y los cambios en el perfil de las personas atendidas.

- Para los diferentes indicadores analizados, se ofrece la información relativa al último año disponible −2013− y, cuando ha sido posible, los datos de evolución. La información se ofrece además desagregada para cada uno de los tres territorios históricos, lo que resulta relevante dados los muy diferentes patrones de organización (en términos de dotación, gasto, financiación, etc.) que existen en los servicios sociales municipales1.

- Como se sabe, la estadística utilizada incluye muy diversos tipos de centros, programas y prestaciones, algunos de los cuales –centros de tiempo libre, centros especiales de empleo, centros de inserción sociolaboral, renta de garantía de ingresos…− no forman parte del catálogo de servicios establecido en la Ley de Servicios Sociales. Por ello, cuando ha sido posible, los datos se han desagregado en función de la inclusión de esos servicios en dicho catálogo, diferenciando los servicios y programas que forman parte de la Cartera de servicios sociales de los que no. Esta desagregación solo está disponible, actualmente, para los años 2012 y 2013 y se ha optado por recoger la información relativa al año 2013.

Como antes se señalaba, la información utilizada adolece de ciertas limitaciones e insuficiencias, que es necesario señalar para poder interpretar adecuadamente los datos que se ofrecen:

- Ya se ha señalado que los datos más recientes de la encuesta corresponden a 2013, puesto que la encuesta tiene un desfase temporal de unos dos años. Los datos referentes a 2014 estarán disponibles, cabe pensar, a mediados de 2016.

- Aunque sí es posible diferenciar, desde 2012, entre los servicios que conforman la Cartera de los servicios sociales (esto es, las prestaciones y servicios de responsabilidad pública) y los que no, no siempre es sencillo diferenciar en los datos disponibles los centros, servicios y prestaciones que corresponden a la atención primaria y los que corresponden a la atención secundaria. Las razones son varias y entre ellas destacan las dificultades que en la práctica tienen algunos servicios y prestaciones para autoubicarse en ese eje. Aunque se ha avanzado en los últimos años en ese aspecto, la estadística utilizada no siempre permite diferenciar con claridad entre los centros de atención primaria y los de atención secundaria.

- No siempre es sencillo identificar en las estadísticas utilizadas dónde empiezan y acaban los servicios municipales: si en el caso de los servicios de gestión propia puede resultar fácil identificar la titularidad municipal, la variedad de formas de financiación y gestión de estos centros (convenios, contratos, subvenciones, etc.) hacen en la práctica difícil identificar claramente los servicios de responsabilidad municipal, el gasto que realizan o el personal que realmente emplean.

- Una de las carencias más notables del sistema vasco de información de servicios sociales es la escasa e incompleta información existente con relación al número de personas atendidas y la actividad realizada, en dos de los principales servicios de atención primaria: los servicios de información y orientación (1.1) y los programas de intervención socioeducativa (1.3). Tampoco la información sobre el personal del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) (1.2.) se ha recogido tradicionalmente de forma equiparable al resto del personal de los servicios sociales. Si bien es cierto que existe información suficiente sobre el gasto y la dotación de personal de los servicios sociales de base e información para 2013 sobre el gasto en los programas de intervención familiar, no existen datos –homogéneos y comparables para toda la Comunidad Autónoma de Euskadi− sobre el número y las características de las personas que son atendidas por los servicios sociales de base, lo que resultaría esencial para conocer la intervención que realmente realizan los municipios en el ámbito de la acción social o sobre la atención que se está prestando desde los ayuntamientos.

Para contextualizar la información que se recoge en los siguientes capítulos se ha considerado interesante presentar –con carácter eminentemente descriptivo- los principales elementos del marco normativo establecido en la Comunidad Autónoma de Euskadi con relación a los servicios sociales municipales, con particular atención a lo dispuesto por la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales y por los dos instrumentos normativos y de planificación recientemente aprobados y ya citados: el Decreto de Cartera y el Plan Estratégico de Servicios Sociales, que incluye el Mapa de Servicios Sociales (en adelante, Mapa). También se repasa, de forma más breve, la recientemente aprobada Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

1.2.1. La normativa autonómica: Ley de Servicios Sociales, Decreto de Cartera y Plan Estratégico de Servicios Sociales

Como se sabe, el artículo 22 de la Ley de Servicios Sociales establece un catálogo de servicios y prestaciones de obligado cumplimiento para toda la Comunidad Autónoma de Euskadi y los divide en tres grandes grupos: servicios de atención primaria, servicios de atención secundaria y prestaciones económicas. La Ley no establece en detalle cuáles son las características específicas de los servicios de atención primaria con relación a los de la atención secundaria –la definición de las características de cada servicio o prestación se remite al Decreto de Cartera−, pero sí establece, en su artículo 27, que la provisión y prestación de los servicios de atención primaria, salvo la teleasistencia, se garantizará desde los servicios sociales municipales, correspondiendo los servicios sociales de atención secundaria a las administraciones forales. Este esquema supone, como se indica más adelante, una de las principales características distintivas del Sistema Vasco de Servicios Sociales con relación al que existe en las demás comunidades autónomas del Estado español.

El artículo 28 de la Ley de Servicios Sociales, en su apartado tercero, establece que, además de la provisión de los servicios sociales de atención primaria, los servicios sociales municipales o, en su caso, la entidad organizativa correspondiente, ejercerán las siguientes funciones:

-Apoyo técnico, en particular: realización de diagnósticos que requieren mayor profundidad, una vez realizada por el servicio social de base una primera valoración de necesidades; desarrollo de acciones e intervenciones incorporadas al plan de atención personalizada; promoción de la aplicación de criterios uniformes de actuación en el conjunto de las intervenciones desarrolladas por el servicio social de base; supervisión de casos, formación y orientación de profesionales; establecimiento de criterios técnicos y participación en mesas de coordinación con otros sistemas o políticas públicas de atención.

-Coordinación con otros sistemas o políticas públicas afines o complementarias orientadas al bienestar social, en los términos previstos en los artículos 45 y 46 de la presente ley.

-El resto de funciones derivadas de las competencias atribuidas a los ayuntamientos en la presente ley.

Por otra parte, el artículo 29 de esa Ley establece las siguientes disposiciones con relación al servicio social de base:

1.El servicio social de base se constituye como la unidad polivalente y multidisciplinar de atención integrada en los servicios sociales municipales que actúa como primer punto de acceso de la población al Sistema Vasco de Servicios Sociales.

2. La función principal del servicio social de base será la detección y atención, dentro de su ámbito territorial de actuación, de las necesidades sociales susceptibles de ser atendidas en el ámbito de los servicios sociales, coordinando y gestionando, en su zona geográfica de influencia, el acceso a las diversas instancias del Sistema Vasco de Servicios Sociales.

3. Todos los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma del País Vasco deberán disponer, por sí mismos o asociados, de un servicio social de base.

4. El servicio social de base obedecerá, en su implantación geográfica, a los criterios establecidos en el Mapa de servicios sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

En función del tamaño del municipio o agrupación de municipios, el servicio social de base podrá estructurarse en unidades sociales de base, con el fin de responder con mayor eficacia a las necesidades de la población y garantizar su implantación y su actuación en todo su ámbito geográfico.

5. El servicio social de base desarrollará las funciones de provisión de aquellos servicios sociales de atención primaria que se le encomienden y, en todo caso, los previstos en los apartados 1.1, 1.2, 1.3 y 1.4 del artículo 22, y en su ámbito garantizará la aplicación del procedimiento básico de intervención regulado en el artículo 19.

6. Asimismo, el servicio social de base desarrollará las siguientes funciones: a) detectar las disfunciones o déficits que se produzcan en la satisfacción de las necesidades sociales; b) elaborar información con criterios de homogeneización y sistematización, en el marco del Sistema Vasco de Información sobre servicios sociales; y c) cualquier otra función análoga que pueda desarrollar y se le atribuya expresamente.

El artículo 27 de la Ley de Servicios Sociales también señala (punto 3) que la provisión y prestación de los servicios de atención primaria y secundaria se garantizará atendiendo al despliegue del Sistema Vasco de Servicios Sociales previsto en el Mapa de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Aprobado por el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales siete años después de aprobarse la Ley (que establecía un plazo de un año para su elaboración), el Mapa de servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi constituye, junto al Decreto de Cartera, la verdadera hoja de ruta para el despliegue de los servicios sociales municipales.

Conforme a esto, se analizan a continuación los principales elementos que se han considerado relevantes para la estructuración de los servicios sociales municipales: los criterios establecidos en el Mapa de Servicios Sociales para la ordenación territorial y el establecimiento de niveles mínimos de atención; los establecidos en la Ley de Servicios Sociales y en el Mapa de cara a la articulación y planificación conjunta de los diferentes recursos; y los establecidos en el Decreto de Cartera para la delimitación de los recursos de atención primaria y secundaria. También se recogen, para terminar, algunos aspectos relativos a la gobernanza del sistema.

A.Ordenación territorial y niveles mínimos de atención

En lo que se refiere a la ordenación territorial y el establecimiento de niveles mínimos de atención, sintéticamente, el marco que establece el Mapa, en desarrollo de la Ley, es el siguiente:

-Derecho subjetivo. Las administraciones vascas deberán garantizar a partir del 25 de diciembre de 2016 el acceso a las diferentes prestaciones y servicios como un derecho subjetivo, al margen de lo acertadas que resulten las previsiones del propio Mapa y contando con la Prestación Económica Vinculada al Servicio (PEVS), en el ámbito de la atención a la dependencia, como único recurso alternativo a la provisión del servicio al que cada persona tenga derecho.

-Coberturas mínimas. Con el objetivo de promover niveles de protección homogéneos –lo que de acuerdo al texto aprobado implica “avanzar hacia niveles de atención (cobertura) similares aunque no idénticos, ya que los factores (demográficos, sociales…) que influyen en la necesidad y demanda de servicios sociales (envejecimiento, saldo migratorio, impacto social de la crisis, equilibrio entre el apoyo formal e informal, características de la red de atención pre-existente en cada zona…) presentan tendencias comunes en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi pero también diferencias por Territorios Históricos e incluso por municipios”−, el Mapa plantea dos pasos: a) garantizar que todos los servicios y prestaciones económicas se sitúan en 2017 (01/01/2017) en el 80%, al menos, de la cobertura media de la Comunidad Autónoma de Euskadi; b) y en el 85%, al menos, en 2020 (01/01/2020). Para ello, el Mapa establece dos niveles de cobertura, un nivel superior y un nivel mínimo: las coberturas correspondientes al nivel mínimo “deben garantizarse en 2017 a nivel de Territorio Histórico”, mientras que las coberturas de nivel superior se deben “tratar de alcanzar”.

-Ordenación territorial. De acuerdo con los criterios de proximidad y máxima descentralización establecidos en la Ley de Servicios Sociales, el Mapa busca promover que el despliegue de los centros en el territorio sea suficiente, sin que existan lagunas (carencia de centros o coberturas insuficientes en una zona) que impliquen que un servicio no se pueda prestar o que no se pueda prestar con la proximidad adecuada de acuerdo con los “criterios considerados más idóneos para implantar los servicios en el territorio”. Para ello, se atribuye a cada servicio o centro un grado determinado de proximidad –servicios centralizados y servicios de proximidad baja, media, alta o muy alta−, atribuyendo a cada uno de estos niveles de proximidad una delimitación geográfica concreta –Territorio Histórico o Comunidad Autónoma de Euskadi para los servicios centralizados y sector4, comarca 5, área 6 y municipio o agrupación de municipios para cada uno de los cuatro niveles de proximidad−. Salvo en el caso de la comarca, cada una de esas delimitaciones territoriales corresponde a unos volúmenes de población determinados.

De acuerdo al texto del Mapa, “los ámbitos poblacionales, y no las delimitaciones geográficas, son los criterios poblacionales considerados más idóneos para la implantación de los servicios. Los ámbitos poblacionales son volúmenes de población (no demarcaciones geográficas) que deben ser tomados en consideración a la hora de ubicar los centros por las instituciones responsables de su provisión aunque éstas no establezcan delimitaciones geográficas (o establezcan otras distintas de las que aquí se proponen). Las delimitaciones geográficas, sin embargo, son demarcaciones geográficas que, en muchos casos, como el de los municipios, las comarcas o el Territorio Histórico, se encuentran predeterminadas”.

El ámbito poblacional que el Mapa atribuye a los diversos servicios de atención primaria es el siguiente:

• Siguiendo lo establecido por la Ley de Servicios Sociales, los criterios poblacionales más idóneos para la prestación de los servicios sociales de base (1.1, 1.2, 1.3 y 1.4 del Catálogo) se corresponden con la zona básica, que deberá abarcar un ámbito poblacional de 5.000 habitantes o, cuando se trate de zonas rurales o de zonas especialmente desfavorecidas o degradadas, de 3.000 habitantes, pudiendo pertenecer dicha población a uno o varios municipios (artículo 36.2 de la Ley de Servicios Sociales). De acuerdo al texto del Mapa esto significa que los municipios tengan en cuenta estos volúmenes de población (zonas básicas), además del hecho de ser colindantes, si se agrupan para prestar servicios, lo cual resultaría necesario al menos hasta alcanzar estos volúmenes de población (“la zona básica deberá abarcar un ámbito poblacional…”). Pero no significa que deba garantizarse un servicio social de base o una unidad social de base, con equipo y equipamiento descentralizado, por cada zona básica. El Mapa añade que cada ente local dispondrá de un Servicio Social de Base (SSB) y, en su caso, de las Unidades Sociales de Base (USB) que considere oportunas 7.

• Los centros de día, de noche y de alojamiento de atención primaria, en el ámbito de la exclusión, son de proximidad media y su ámbito poblacional idóneo es la comarca.

• El resto de los servicios de atención primaria, esto es, los servicios de atención diurna y los servicios de alojamiento de atención primaria para personas mayores, así como los servicios de alojamiento para mujeres, son de proximidad alta y su delimitación geográfica idónea es el área, que, como se ha dicho, es una unidad territorial de carácter generalmente supramunicipal diseñada para determinar el ámbito territorial de los servicios que requieren un nivel alto de proximidad y para agrupar las diversas zonas básicas en áreas poblacionales de tamaño intermedio. Estos servicios, por tanto, se han de procurar ubicar en un ámbito poblacional de entre 15.000 y 50.000 habitantes. El Mapa establece que el área puede definirse a partir de la agregación de dos o más zonas básicas y que conviene que los municipios que se agrupen para prestar los servicios sean colindantes.

-Carácter vinculante del Mapa. De acuerdo al texto del Mapa de servicios sociales, sus disposiciones sólo tienen carácter vinculante en algunos aspectos, siendo el resto recomendaciones y orientaciones que señalan los niveles “idóneos” de atención. En ese sentido, el Mapa pretende conciliar dos orientaciones en cierta medida contrapuestas: a) avanzar progresivamente hacia un desarrollo más homogéneo de la red de servicios y prestaciones en la Comunidad Autónoma de Euskadi y en cada territorio histórico, coherente con los objetivos de universalizar el Sistema Vasco de Servicios Sociales, garantizando el derecho a sus prestaciones y servicios a todas las personas titulares del mismo y favoreciendo el equilibrio y la homogeneidad territorial; y b) preservar, al mismo tiempo, la capacidad de cada institución de adaptar sus objetivos a la realidad de cada territorio (a las necesidades, a la distribución geográfica de la población, a las características de la red de recursos que de hecho existe con carácter previo, etc.) y atender a otros principios que −junto a los de universalidad, igualdad y equidad, y proximidad− han de regir el sistema y la planificación de los servicios sociales.

En ese sentido, con relación a la ordenación territorial, el respeto a la autonomía foral y municipal se subraya al establecerse que “si bien el despliegue de los servicios en el territorio, junto a la garantía del acceso efectivo a los servicios y prestaciones económicas a quienes tienen derecho a ellas (en el que también incide), constituye un aspecto fundamental para avanzar en la universalización del SVSS, se deberán tener en cuenta las necesarias adaptaciones a la realidad de cada territorio (del Territorio Histórico o de otras delimitaciones geográficas en las que operan las diputaciones y los entes locales) y atendiendo también, en la planificación y despliegue de la red de atención, a los principios de eficiencia, aprovechamiento de recursos y colaboración con la iniciativa privada (aprovechando, en este sentido, los recursos que ya existan)”. Desde ese punto de vista, se subraya en el texto que el Mapa constituye una herramienta de planificación y que “los centros se habilitarán siempre que exista una necesidad y demanda que permita garantizar una ocupación suficiente de los mismos”. También se indica en el Mapa con relación a las delimitaciones geográficas establecidas que “se trata de orientaciones o recomendaciones, puesto que cada institución es autónoma para establecerlas y el Mapa de la Comunidad Autónoma de Euskadi deberá adecuarse a las que establezca cada institución”.

La consecuencia más clara de estas disposiciones es que las coberturas mínimas establecidas no han necesariamente de aplicarse en los ámbitos territoriales considerados idóneos para la prestación de cada servicio y que podría ser suficiente con que sean garantizadas a nivel del conjunto del territorio. En ese sentido, el Mapa señala que “recomendar que un tipo de centro se ubique en un ámbito poblacional significaría:

a)Que no debe haber una zona del Territorio Histórico con un volumen de población superior a ese que no cuente con al menos un centro de ese tipo. Para valorar el cumplimiento del criterio cabe dividir el Territorio Histórico en delimitaciones geográficas concretas en las que se deba satisfacer el criterio o, al menos, valorar su cumplimiento tomando como referencia cada uno de los servicios sociales de base del Territorio Histórico (en cualquier dirección).

b)Que una persona concreta debería poder acceder a ese tipo de centro en una zona que no supere un determinado volumen poblacional. Para valorar el cumplimiento del criterio cabe tomar como referencia nuevamente, por ejemplo, el servicio social de base que le corresponde o el que le correspondía si va a ingresar en un centro residencial (en cualquier dirección)”.

En todo caso, el Mapa subraya que “estos criterios constituyen orientaciones a tener en cuenta por las instituciones responsables a la hora de desplegar la red de centros de su competencia en el territorio. En dicha planificación, las instituciones deberán atender también a otros principios como el de eficiencia en la gestión y aprovechamiento de recursos, de modo que la adecuación a estos criterios (ámbitos poblacionales) no deberá suponer, en ningún caso, habilitar un nuevo recurso sin que exista una demanda, procedente y no atendida, suficiente para garantizar una ocupación suficiente del mismo”.

-Memoria económica y financiación. Además de calcular el gasto público estimado para cada nivel institucional en el momento de la universalización del sistema, la Memoria Económica contenida en el Plan Estratégico de Servicios Sociales, que se deriva del Mapa Autonómico, contiene algunas especificaciones sobre la financiación de los servicios incluidos en el Mapa. Se establecen en ese sentido dos disposiciones de interés: por una parte, el Mapa parte de la base de “atribuir a cada administración la responsabilidad de financiar, a partir de 2017, los servicios y prestaciones o ayudas económicas de cuya provisión es competente conforme al régimen competencial que establece la ley, sin contar con financiación privada ni procedente de departamentos con responsabilidad en materia de servicios sociales de otras administraciones públicas vascas”. Por otra, el Mapa contempla “la constitución, antes del 31/12/2015 mediante acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, según lo previsto a tal efecto en la disposición adicional segunda del Decreto de Cartera, de una fórmula de colaboración financiera (de un “fondo”) para el despliegue del SVSS, a fin de contribuir, de manera especial, al desarrollo del modelo comunitario y la atención primaria” 8. La creación de ese fondo se recoge, asimismo, en el Decreto de Cartera de servicios sociales

B.Estructuración, coordinación y planificación conjunta

Dada la relevancia de esta cuestión de cara al funcionamiento de los servicios sociales municipales, es importante también señalar las disposiciones de la Ley y el Mapa de servicios sociales con relación a los cauces de coordinación en el ámbito de los servicios sociales, así como a la promoción de fórmulas de mancomunización y gestión compartida de los diferentes servicios. En ese sentido, la Ley de Servicios Sociales establece las siguientes disposiciones:

-Entre otras, el artículo 40 de la Ley atribuye al Gobierno Vasco la competencia sobre “la planificación general de los servicios sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, tanto en el marco del Plan Estratégico de servicios sociales como en el marco de los planes sectoriales y especiales que, en su caso, se elaboren, al objeto de determinar prioridades y garantizar niveles homogéneos en la provisión de los servicios y prestaciones necesarios para el ejercicio efectivo de los derechos regulados en la presente ley en todo el territorio autonómico y ello en el ejercicio de su competencia de coordinación sobre las diputaciones forales y los ayuntamientos”. Este mismo artículo atribuye, además, al Gobierno Vasco “la coordinación general del Sistema Vasco de Servicios Sociales con el fin de garantizar, en todo el territorio del País Vasco, un desarrollo equilibrado de las prestaciones y servicios que garantice la homogeneidad en las oportunidades de acceso a los mismos, así como el establecimiento de mecanismos de coordinación entre los servicios sociales y sistemas y políticas públicas con incidencia directa en el bienestar social, en particular con los servicios de salud, de educación, de vivienda, de empleo y de garantía de ingresos e inclusión social, en el ámbito territorial de su competencia”.

-A su vez, el artículo 41 atribuye a las diputaciones forales, además de la competencia respecto a la planificación y la provisión de los servicios de su competencia, competencias de “promoción y fomento de la constitución de mancomunidades o de otras agrupaciones municipales para la prestación de servicios sociales de acuerdo con el principio de proximidad geográfica y de eficiencia en la utilización de los recursos”.

-El Mapa de servicios sociales atribuye a las diputaciones y a los ayuntamientos la responsabilidad de planificar los servicios de su competencia, de acuerdo a los criterios señalados en el propio Mapa. Para ello, la planificación realizada por estas entidades distribuirá los centros de su competencia en zonas concretas del territorio del que es responsable (delimitaciones geográficas que las administraciones forales y locales tienen la competencia de adoptar, según lo previsto en el artículo 36.5 de la ley) identificadas geográficamente con precisión y definidas atendiendo a los criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios (artículo 36.4). El Mapa señala en ese sentido que “las Diputaciones Forales, en colaboración con los Entes locales y desde el respeto a la autonomía de cada institución, podrán liderar la elaboración del Mapa de servicios sociales del Territorio Histórico que incluya los recursos tanto de competencia foral como municipal y realice un planteamiento respecto al despliegue de los centros en el territorio 9”.

-El texto del Mapa autonómico añade en ese sentido que “el Mapa de servicios sociales del Territorio Histórico incluirá los recursos de competencia foral junto a los recursos de competencia municipal”. Para su elaboración, “se prevé que los ayuntamientos y las Diputaciones Forales colaboren en la organización (planificación, gestión y evaluación) de la red de servicios y prestaciones en cada Territorio Histórico, desde el respeto a la autonomía de cada institución, y lleguen a establecer de común acuerdo un mapa que se anexaría al Mapa de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. La Diputación Foral respectiva facilitaría el proceso de planificación de la red y la elaboración del Mapa e incluso otros procesos que puedan servir de ayuda a los ayuntamientos para desplegar la red de servicios, como la constitución de mancomunidades u otras agrupaciones municipales”.

Más allá de la cuestión de la planificación conjunta de los respectivos mapas territoriales, es también conveniente –para contextualizar tanto algunos de los contenidos del análisis cualitativo como las recomendaciones de este informe− recoger brevemente algunas de las disposiciones de la Ley con relación a cuatro cuestiones importantes de cara al funcionamiento de los servicios sociales municipales y, de hecho, de cara a la configuración del Sistema Vasco de Servicios Sociales como un verdadero sistema: el procedimiento de intervención y la responsabilidad de caso, el procedimiento de acceso a los servicios, los protocolos de derivación y las posibilidades que se establecen para la gestión o provisión compartida de los recursos.

En lo que se refiere al procedimiento de intervención, el artículo 19 de la Ley de Servicios Sociales establece que “en la fase inicial del procedimiento, la responsabilidad recaerá en una trabajadora o un trabajador social del servicio social de base, que actuará como profesional de referencia, salvo que por la naturaleza de la intervención se estime más adecuado que la función de referencia recaiga en otra figura profesional, contando, en su caso, con la colaboración y participación de otras personas profesionales de los servicios sociales Municipales”. El mismo artículo añade que “en aquellos casos en que el grado de intensidad del apoyo requerido así lo aconsejara, la responsabilidad de un caso podrá ser transferida por la persona profesional referente a una persona profesional de los servicios sociales de atención secundaria, quien asumirá, a partir de ese momento, la función de coordinación de dicho caso, así como el compromiso de informar sobre su evolución a la persona profesional que actuó como referente en el servicio social de base de origen, en particular cuando éste siga en contacto con la persona usuaria o la familia en otros ámbitos de la atención”.

A la hora de regular el procedimiento de acceso a los servicios que forman parte del catálogo de servicios sociales, el artículo 17 del Decreto de Cartera establece que “con carácter general, para acceder a las prestaciones, ayudas y servicios de la Cartera de Prestaciones y Servicios, las personas interesadas deberán acudir al servicio social de base correspondiente a su domicilio, salvo en el caso de los servicios definidos como servicios de acceso directo”. Una vez planteada la demanda, un o una profesional del servicio social de base realizará una valoración de necesidades y en su caso el diagnóstico social inicial (artículo 18.1). Cuando el Servicio Social Municipal considere necesaria una valoración y/o diagnóstico social del Servicio Foral de Valoración y Diagnóstico de la Dependencia, la Discapacidad, la Exclusión y la Desprotección, se remitirá una solicitud de valoración; la administración foral realizará la valoración especializada y, en su caso, el diagnóstico especializado y, en función de sus resultados, establecerá la gama de prestaciones económicas y/o servicios a los que la persona solicitante podría acceder, determinando el recurso o combinación de recursos (servicios y/o prestaciones económicas) de atención secundaria, que estime más idóneos para responder a las necesidades (artículo 19, apartados 1 y 2). La Cartera establece además, según lo previsto en el artículo 19.4, letra a, y 30.2 de la Ley de servicios Sociales que “las decisiones de otras administraciones públicas cuya intervención se ha solicitado –y, en particular, las de las y los profesionales responsables de la valoración y diagnóstico especializado, emitidas a través de los órganos administrativos que correspondan, tendrán carácter vinculante para la o el profesional referente (responsable del caso) cuando determinen la concesión o denegación del acceso a una prestación o servicio que de ellos dependa.

Por otra parte, en el Decreto de Cartera se establece que se diseñarán protocolos de derivación para aquellos supuestos en que los cambios en la situación y necesidades de atención requieran el traslado de un nivel a otro (artículo 34.1). Para evitar la permanencia en servicios diurnos, nocturnos o residenciales de un nivel de atención cuando resulte más idónea la atención en el otro y, en consecuencia, la inadecuada ocupación de plazas por periodos prolongados, los referidos protocolos contemplarán que, tras constatar la adecuación del traslado, se proceda al mismo antes de tres meses (artículo 34.3). Los protocolos contendrán asimismo una fórmula de compensación económica para garantizar que la administración que debiera prestar la atención financie el coste incurrido por la que efectivamente la está prestando, una vez superado dicho periodo (artículo 34.4).

Al mismo tiempo, el punto 2 del artículo 9 del Decreto de Cartera establece que para acceder a las prestaciones de la Cartera es preciso “estar empadronado en el municipio, o en un municipio del territorio correspondiente al ente local que presta los servicios, para acceder a los que presta un ente local”. Se trata de un elemento importante para la articulación del sistema y para su ordenación territorial, en la medida en que se entiende que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales podrían acceder a los recursos de acogida nocturna, alojamiento y atención diurna existentes en esa área, independientemente del municipio en el que se ubique ese recurso e incluso del municipio que lo haya financiado, lo que, obviamente, debería obligar a las administraciones locales que forman parte de esas áreas o comarcas a adoptar los acuerdos de colaboración y cofinanciación pertinentes 10.

Con relación a las posibilidades de gestión o provisión compartida de los recursos, la Ley de Servicios Sociales señala, en referencia a los ayuntamientos, que “cuando lo estimen oportuno para garantizar la mejor prestación de los servicios sociales de su competencia, los ayuntamientos podrán agruparse y encomendar a la entidad organizativa resultante de dicha agrupación el ejercicio de las competencias que les son atribuidas en la presente ley” (artículo 28.2). En sentido más amplio, el Decreto de Cartera establece que “con el fin de mejorar la atención, la eficacia y la eficiencia de la gestión pública, las administraciones públicas vascas podrán encomendar la prestación de los servicios de su competencia mediante los instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico” (artículo 3.2).

Finalmente, como ya se ha señalado al analizar el Mapa de Servicios Sociales, la disposición adicional segunda del Decreto de Cartera establece que “al objeto de garantizar la adecuada financiación para la provisión de las prestaciones y los servicios nuevos o escasamente desarrollados contenidos en el presente Decreto y con anterioridad al 31 de diciembre de 2015, las Administraciones públicas competentes acordarán, en el seno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, aquellas fórmulas de colaboración financiera que se entiendan más eficaces de conformidad y en desarrollo de lo previsto en el artículo 56 y disposición transitoria tercera de la Ley de Servicios Sociales, de 5 de diciembre, de servicios sociales”.

C.Delimitación de la atención primaria y secundaria en el Decreto de Cartera

El Decreto de Cartera de servicios sociales constituye, junto al Mapa contenido en el Plan Estratégico de servicios sociales, el pilar básico que debe regir el despliegue de los servicios y prestaciones del Sistema Vasco de Servicios Sociales. El análisis del Decreto de Cartera tiene sentido a la hora de describir el marco normativo que regula el despliegue de los servicios sociales municipales básicamente desde un punto de vista: la Ley de Servicios Sociales no define el contenido concreto de los servicios y prestaciones del Catálogo, remitiendo su definición concreta a este decreto y limitándose a señalar cuáles son los servicios de competencia municipal –los de atención primaria− y cuáles los de competencia foral –los de atención secundaria−. La definición concreta de cada servicio resulta esencial para conocer el público potencialmente demandante de cada servicio, las características del mismo y los límites entre la atención primaria y la secundaria.

Esta última cuestión resulta particularmente relevante si se tiene en cuenta que, de acuerdo a la estructura del Catálogo, si bien en algunos casos el servicio prestado corresponde a un único nivel competencial –no hay, por ejemplo, servicios de ayuda a domicilio de competencia foral o servicios de apoyo a la adopción de competencia municipal–, en muchos casos se establece un sistema doble, en función del cual el mismo servicio corresponde a los dos niveles institucionales, diferenciándose el servicio en función del grado de la contingencia o necesidad a la que atiende, la intensidad de la atención, los objetivos de la intervención, el nivel de exigencia o la población potencialmente atendida.

¿Cuáles son, de acuerdo al Decreto de Cartera, los criterios que delimitan la atención primaria de la secundaria? Es decir, ¿cómo identificar cuándo un servicio residencial o de atención diurna está ofreciendo un servicio de atención primaria y cuándo de atención secundaria? Si bien la Ley parece inclinarse por el criterio relativo a la gravedad de la situación de dependencia, desprotección o exclusión que se establezca a partir de valoración diagnóstica 11, no puede hablarse de un único criterio diferenciador y se establecen para los diferentes servicios criterios diferentes relacionados con la gravedad de la situación, la duración de la intervención, la intensidad de la atención, la presencia de personal especializado y, en el caso de los servicios orientados a las personas en situación o riesgo de exclusión, el nivel de exigencia y la conciencia de problema o la motivación para el cambio mostrada por las personas potencialmente usuarias de los servicios.

Muy sintéticamente, los criterios delimitadores que se plantean en el Decreto de Cartera para los diferentes tipos de servicios son los siguientes 12:

De la tabla anterior cabe extraer que, en general, son cuatro los criterios delimitadores básicos:

- La gravedad de las situaciones atendidas, correspondiendo las de riesgo (en general, aunque no siempre) a los servicios municipales de atención primaria y aquellas en las que se determina la presencia de la contingencia en cuestión –exclusión, dependencia, desprotección−, en cualquiera de sus grados, a los servicios forales de atención secundaria.

- La intensidad de la atención, correspondiendo en casi todos los casos los servicios de baja intensidad a la atención primaria y la media y alta intensidad a la atención secundaria.

- En los recursos de alojamiento, la duración de la estancia, correspondiendo en general las soluciones temporales o de corta duración a la atención primaria y las permanentes o de larga duración –salvo excepciones− a la atención secundaria.

- También resulta relevante, en los recursos de alojamiento, el criterio de integración en la comunidad, en la medida en que la mayor parte de los recursos de atención primaria se distinguen por su ubicación en viviendas ordinarias (salvo en el caso de los centros de acogida nocturna).

D. La gobernanza del sistema

En lo que se refiere a la gobernanza del sistema, la Ley de Servicios Sociales establece dos figuras u órganos esenciales para su coordinación y estructuración:

-Por una parte, el artículo 44 establece la creación del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, “a efectos de articular la cooperación y la coordinación interinstitucional entre las administraciones públicas vascas en materia de servicios sociales, y con el fin de garantizar la unidad del Sistema Vasco de Servicios Sociales”. Entre sus funciones, se establece la de “deliberar y acordar las principales estrategias, directrices, elementos estructurales e instrumentos comunes orientados a la armonización de las actuaciones, la calidad en la gestión y la atención y la cohesión del Sistema Vasco de Servicios Sociales, y acordar los parámetros comunes a las disposiciones reglamentarias forales y locales, así como, en su caso, a la normativa autonómica, al objeto de preservar la unidad del sistema”. Aunque la Ley establece además que el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales contará con los medios personales y técnicos necesarios al adecuado y eficaz ejercicio de sus funciones, la normativa de desarrollo −Decreto 101/2010, de 30 de marzo, del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales− se limita a señalar a ese respecto que la Dirección de Servicios Sociales (del Gobierno Vasco) prestará, mediante sus medios técnicos y personales, el apoyo y asistencia necesarios al Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales.

-El Capítulo I del Título VIII de la Ley –artículos 82 a 86− regula la Alta Inspección de Servicios y Centros de Servicios Sociales, con el fin de garantizar el ejercicio efectivo del derecho subjetivo proclamado en el artículo 2, así como el cumplimento y la observancia del ordenamiento jurídico aplicable. Entre sus funciones, la Ley señala las de: a) velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen el derecho a los servicios sociales; b) comprobar la adecuación de los niveles de servicio y prestación ofrecidos por el Sistema Vasco de Servicios Sociales, atendiendo a las condiciones establecidas en la Cartera de Prestaciones y servicios; y c) comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ordenación general del Sistema Vasco de Servicios Sociales en relación con la planificación y programación de los servicios sociales, la autorización e inspección de entidades prestadoras de servicios y las funciones de valoración y diagnóstico.

Con relación a la gobernanza del sistema hay que recordar también una de las características distintivas del modelo vasco de servicios sociales: al igual que las diputaciones, los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi tienen capacidad de veto en lo que se refiere a la determinación en el Decreto de Cartera de las prestaciones que están obligados a cumplir, lo que les dota de un poder de negociación ciertamente importante. En efecto, el artículo 44 de la Ley de Servicios Sociales establece que los acuerdos que se adopten para el establecimiento y posterior actualización de la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales deberán requerir necesariamente el voto favorable de la representación del nivel de la administración pública –ya sea autonómica, foral o local– para la que se deriven obligaciones.

E. El diagnóstico del Plan Estratégico

Para finalizar, dado que son elementos ya considerados en el propio Plan Estratégico de Servicios Sociales, para los que se han acordado líneas de actuación y medidas concretas para los próximos años, recogemos de manera muy breve algunas de las debilidades de los servicios sociales de atención primaria en él detectadas al plantear la necesidad de impulsar el modelo comunitario y, en particular, el enfoque promotor y preventivo. En ese sentido, el diagnóstico del Plan señala que, “en el horizonte de 2017 y dentro de las limitaciones que plantea el escenario económico, es necesario adecuar al modelo comunitario diversos aspectos clave, con relación a todos las contingencias (desprotección, exclusión, dependencia, o riesgo de afrontarlas, y discapacidad)”. Se plantea en ese sentido la mejora de diversos aspectos relacionados con la personalización, proximidad, integralidad y continuidad de la atención, o con la participación de las personas usuarias y destinatarias, que inciden directamente en la capacidad de acción de los servicios sociales municipales:

- El impulso de la coordinación de caso, la figura de referente y el acompañamiento social, definiendo un modelo de trabajo, en colaboración con la iniciativa privada y, en particular, con la social.

- El desarrollo de los servicios sociales de base (1.1. a 1.4.) y de su gestión descentralizada (a través, en su caso, de las unidades sociales de base), adecuando los servicios a las características de cada comunidad y promoviendo un enfoque preventivo y la apertura de los servicios al entorno (impulsando las visitas a domicilio, el trabajo grupal, el conocimiento de los recursos de la comunidad y la colaboración con los mismos, etc.).

-Respecto al SAD, es imprescindible impulsar una estrategia para alcanzar la previsión de horas de atención y gasto. La falta de flexibilidad e innovación en el diseño del servicio, el aumento de los costes, la competencia de la economía sumergida y el desarrollo de las prestaciones económicas, o la definición de los criterios de participación económica de las personas obligadas al pago (“copago”) son algunos de los aspectos que pueden estar a la base del estancamiento de un servicio clave para el desarrollo del modelo comunitario y, en particular, para posibilitar la atención en el domicilio y la adopción de un enfoque preventivo.

- La consolidación del resto de servicios (de día, de noche y de alojamiento) de competencia municipal, con las mismas claves de adecuación a las características de cada comunidad, enfoque preventivo y apertura al entorno, y conectándolos, cuanto sea posible, con los servicios sociales de base para aprovechar al máximo los recursos existentes.

- El avance en el despliegue de la red de servicios en el territorio por la administración responsable, de acuerdo con los criterios considerados más idóneos para su implantación, atendiendo al conocimiento que ésta tiene de las necesidades y características del territorio y a la distribución de los recursos existentes (se está consolidando un sistema de responsabilidad pública a partir de una red que ya existe).

Con relación a los servicios concretos que forman parte de la atención primaria, el diagnóstico del Plan señala lo siguiente:

- La vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (1.9.2) no existe como tal, aunque algunos centros de titularidad municipal en el ámbito de la exclusión y la desprotección pudieran tener esta evolución.

- Los servicios de alojamiento para personas mayores −apartamentos tutelados (1.9.3.) y viviendas comunitarias (1.9.4)− existen, pero con un grado de desarrollo reducido (especialmente en el caso de los apartamentos tutelados) y desigual entre territorios históricos. Por otro lado, el perfil de las personas destinatarias previsto en el Decreto de Cartera varía respecto al actual y, además, impulsar estos servicios es coherente con el modelo comunitario de atención y fundamental de cara a promover un balance adecuado entre los recursos de atención primaria y secundaria.

- Los servicios de atención diurna para personas mayores de competencia municipal (1.7) existen, pero con un grado de desarrollo reducido y muy desigual entre territorios históricos. Por otro lado, el perfil de las personas destinatarias previsto en el Decreto de Cartera varía respecto al actual y, además, impulsar este servicio es coherente con el modelo comunitario de atención y fundamental de cara a promover un balance adecuado entre los recursos de atención primaria y secundaria.

- El SAD constituye un servicio vital para el desarrollo del modelo comunitario de atención y afronta, sin embargo, dificultades para su impulso presentando diferencias muy relevantes entre territorios históricos en cuanto a cobertura, intensidad y precio/hora.

- Los recursos de exclusión estaban concentrados –y lo siguen estando- en determinados municipios. Aun previendo que la presencia de personas en situación de exclusión siga siendo mayor en las capitales – en parte, quizás, por la propia existencia de recursos- es importante que los servicios de día, de noche y alojamiento de competencia municipal se desarrollen, progresivamente, en nuevos municipios de mediano o gran tamaño.

- El servicio de apoyo a personas cuidadoras y el servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales no están generalizados, y en el caso del primero, cuenta con una financiación foral significativa en los tres territorios históricos.

1.2.2.La Ley de Instituciones Locales de Euskadi

El texto aprobado el 7 de abril de 2016 por el Parlamento Vasco recoge como competencias propias de los municipios, entre otras, la ordenación, planificación y gestión de los servicios sociales. La Ley contiene, sin embargo, determinadas disposiciones relativas al conjunto de la acción municipal que constituye el marco normativo en lo que se refiere a la gestión de los servicios sociales y a la coordinación de éstos con el resto de las instituciones. Cabe señalar al respecto los siguientes aspectos:

-Preferencia por la gestión municipal, sin perjuicio de la posibilidad de recurrir a fórmulas asociativas supramunicipales. El artículo 2 establece que los servicios públicos locales “serán prestados preferentemente por el municipio, en cuanto instancia dotada de legitimidad democrática directa y, cuando ello no fuera viable o converjan razones de eficiencia o eficacia, por entidades locales constituidas por los propios municipios”. El texto añade que “los servicios públicos locales también podrán ser prestados por otras entidades locales de acuerdo con lo que se regule por medio de normas forales de los territorios históricos. En el supuesto de que la prestación de servicios se llevara a cabo por entidades locales supramunicipales se tendrá en cuenta, en todo caso, la voluntad y solicitud de los diferentes municipios que vayan a formar parte de aquellas”.

En el mismo sentido, el artículo 10 establece que “la potestad de autoorganización de los municipios se proyecta en el derecho a acordar fórmulas asociativas para la realización de obras o prestación de los servicios públicos locales”.

-Principio de autonomía municipal. El artículo 4 establece como principios rectores del régimen local el principio de subsidiariedad y el de suficiencia financiera. Además y entre otros, los principios de autonomía local, de autonomía financiera, de autoorganización, de igualdad en el acceso a los servicios públicos locales por parte de la ciudadanía y de proximidad a la ciudadanía. El mismo artículo establece que las instituciones vascas, en el marco del Concierto Económico, garantizarán la suficiencia financiera de los municipios y demás entes locales para el ejercicio de las competencias que les sean atribuidas y que la aprobación de toda ley o norma que atribuya competencias a las entidades locales conllevará necesariamente la modificación del sistema de financiación que en su caso sea precisa para hacer efectivo el ejercicio de la competencia atribuida.

- En parecido sentido, el artículo 9 establece que “los municipios disponen de plena autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público local en el marco del ordenamiento jurídico”. “Los municipios vascos, en el marco de su propia autonomía y de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico, podrán configurar y aplicar políticas propias y diferenciadas, estableciendo, en su caso, las prioridades pertinentes en función de los recursos disponibles”.

-Papel coordinador de las diputaciones para la prestación de servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes. El artículo 97 establece que “los municipios de menos de 20.000 habitantes prestarán obligatoriamente los servicios establecidos en la legislación básica de régimen local, así como los que, en su caso, se deriven de la legislación sectorial de la Comunidad Autónoma”. El mismo artículo establece también, sin embargo, que “las Diputaciones Forales podrán llevar a cabo la coordinación de dichos servicios mínimos obligatorios a través de la formulación, previa conformidad de los municipios afectados, de las propuestas de gestión que estimen oportunas, con objeto de tender a alcanzar unos costes efectivos y unos estándares de calidad óptimos en la prestación de dichos servicios. En todo caso, de acuerdo con lo previsto en esta Ley, tendrán preferencia las propuestas de fórmulas de gestión compartida de los servicios mínimos obligatorios”. “Cuando las Diputaciones Forales asuman la prestación de alguno o todos los servicios mínimos obligatorios, repercutirá a los municipios coordinados el coste efectivo del servicio en función de su uso”.

-Fórmulas asociativas para hacer más eficiente la gestión pública. El artículo 100 de la Ley establece que “los municipios podrán celebrar convenios de cooperación, entre sí o con el resto de administraciones, para la más eficiente gestión pública y con la finalidad de evitar o eliminar duplicidades administrativas”. “A través de los convenios de cooperación, las partes podrán coordinar sus políticas de fomento dirigidas a un mismo sector o población, ejecutar obras o servicios de la competencia de una de las partes, compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de las competencias definidas en la presente ley, sean propias, transferidas, delegadas o distintas de las anteriores, ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales, desarrollar actividades de carácter prestacional, habilitar, en su caso, mecanismos de racionalización y centralización de la contratació>n administrativa de obras, bienes y servicios, agrupación de servicios administrativos, así como adoptar las medidas oportunas para alcanzar cualquier otra finalidad de contenido análogo a las anteriores”.

-Los consorcios, una de las fórmulas preferentes para la gestión compartida de los servicios mínimos obligatorios municipales. De acuerdo al artículo 104, “los municipios y demás entidades locales podrán constituir consorcios con otras administraciones públicas para fines de interés común que tengan por objeto la cooperación económica, técnica y administrativa para la prestación de servicios públicas y entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de las administraciones públicas que constituyan esas entidades”. El mismo artículo añade que “los consorcios serán una de las fórmulas preferentes para la gestión compartida de los servicios mínimos obligatorios municipales, en aquellos casos en que sea necesario ofrecer por parte del municipio afectado una solución institucional que represente una mejora en los costes efectivos o en los estándares de calidad del servicio”. Serán asimismo una de las fórmulas preferentes cuando la diputación foral haya de actuar en ejercicio de sus facultades de coordinación.

-Financiación incondicionada. En lo que se refiere a la financiación municipal, el artículo 111 establece que “la financiación de los municipios y demás entidades locales vascas será, por regla general, de carácter incondicionado”. El establecimiento de mecanismos de financiación condicionada, de acuerdo con los principios de la Carta Europea de Autonomía Local, solo podrán adoptarse de manera excepcional a través de disposición normativa autonómica o foral, o a través de una política subvencional específica de las instituciones, autonómicas o forales, siempre que se cubran determinados requisitos.

Al margen de los datos que la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social ofrece sobre las plazas disponibles, el personal ocupado o el gasto realizado en el ámbito de los servicios sociales, es posible también –a partir de los datos de la Estadística de Demanda de Servicios Sociales / Encuesta de Necesidades Sociales (EDSS-ENS) que elabora el Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco− conocer el volumen de población que accede a los servicios sociales y sus características.

A partir de esa fuente de datos, este primer epígrafe analiza el uso de los servicios sociales –tanto públicos como asociativos− por parte de la población vasca, los grupos más proclives al uso de tales servicios, el perfil mayoritario de las personas usuarias y la evolución desde 2006 tanto en el uso de estos servicios como en las características de las personas que acceden a ellos.

1.3.1.El 16% de la población vasca ha accedido a los servicios sociales

De acuerdo a los datos de la EDDS-ENS, en los tres años previos a la fecha de encuestación de 2014, el 16,1% de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi hizo uso de los servicios sociales en, al menos, alguna ocasión. Si la tasa de acceso a estos servicios se analiza en función de las características socioeconómicas y demográficas de las familias, se observa que el 53,1% de los hogares con problemas de privación básica y el 51,9% de los hogares con todos sus miembros activos en paro accedió a los servicios sociales en el periodo analizado. En cuanto a los hogares donde la persona principal del hogar tiene una ocupación inestable, casi uno de cada cuatro hogares de este tipo utilizó los servicios sociales en el periodo analizado (24,7%). Desde el punto de vista demográfico, los hogares que presentan una mayor intensidad de demanda son aquellos encabezados por personas de nacionalidad extranjera (50,2%), menores de 35 años (23,2%) o mayores de 75 años (24%), y mujeres (22,3%).

Pero, fijándonos ahora en la demanda que es realmente atendida, a la que se le da respuesta desde los servicios sociales públicos ¿cuáles son sus principales características sociodemográficas?, es decir, ¿cuál es la composición de la demanda atendida? Como se observa en el Gráfico 1, el 83,5% de los hogares atendidos están encabezados por una persona de nacionalidad española, en un 57,1% de los casos la persona principal del hogar es un hombre y, respecto a la edad, los hogares que concentran un mayor porcentaje de la demanda atendida son aquellos encabezados por personas entre 35 y 54 años de edad (40,9%) o personas mayores de 75 años (23,8%).

La escasa vinculación con el mercado de trabajo caracteriza por otra parte a las personas que acceden a los servicios sociales públicos: más de siete de cada diez hogares que han hecho uso de los servicios sociales (71,3%) tiene una débil o nula vinculación con el mercado de trabajo (debido tanto al desempleo como a la inactividad asociada a la edad). En el 28,7% de los hogares todos los miembros activos del hogar están desempleados y en uno de cada diez la persona principal del hogar sólo tiene un empleo inestable (10,5%). Además, los hogares donde todos los miembros del hogar son inactivos constituyen casi un tercio (32,1%) de la demanda atendida. Finalmente, es también importante señalar que, si bien casi cuatro de cada diez hogares que ha utilizado los servicios sociales en el periodo analizado está en una situación de privación básica (39,6%), la mayor parte de las personas usuarias (el restante 60%) están en una situación económica normalizada.

Gráfico 1.

Distribución de la demanda atendida en los servicios sociales de la CAE en los últimos tres años por sexo, edad y nacionalidad de la persona principal del hogar, situación de privación y relación con la actividad del hogar (2014)

Además de los servicios sociales públicos, la población accede también a los servicios sociales que prestan las entidades del Tercer Sector, si bien el acceso a estos centros es mucho menor que el que corresponde a los servicios de titularidad pública. Así, de acuerdo a los datos de la Encuesta, el 3% de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi hizo uso de algún servicio asociativo entre 2011 y 2014, cifra que representa un incremento de más de un punto en comparación con los resultados obtenidos en las encuestas de 2010 (1,6%) y 2006 (1,9%).

El recurso a estos servicios está muy marcado por el perfil sociodemográfico de la población: desde el punto de vista de la edad, por ejemplo, se observa que el acceso a este tipo de recursos disminuye a medida que aumenta la edad de la persona principal del hogar, siendo por tanto las personas más jóvenes las que acceden con mayor frecuencia a estos servicios. Uno de cada diez hogares encabezados por una persona menor de 35 años accedió a estos servicios en el periodo analizado (10%), frente al 5,6% de los hogares donde la persona principal del hogar tiene entre 35 y 44 años y sólo el 2,9% de los hogares donde la persona principal tiene entre 45 y 54 años. En todo caso, las principales diferencias se refieren al origen nacional y a la situación socioeconómica: así, uno de cada cuatro hogares encabezados por una persona de nacionalidad extranjera ha hecho uso de estos servicios (26,6%), frente al 1,7% de los hogares donde la persona principal del hogar tiene nacionalidad española. Del mismo modo, el 18,7% de los hogares en situación de privación básica y el 16,2% de los hogares con todos los miembros activos del hogar en situación de desempleo han accedido a este tipo de recursos, casi diez veces más que entre el conjunto de la población. Con todo, es importante decir que más del 80% de las personas en situación de privación básica no recurren a estos servicios.

Los usuarios de estos servicios tienen, por tanto, un perfil más marcado que el observado entre quienes acceden a los servicios sociales públicos. Si se analiza la composición de los hogares que acceden a estos recursos, se constata la sobrerrepresentación de los hogares jóvenes −encabezados por personas menores de 55 años (84,1% del total de hogares que hacen uso de estos servicios)−, los hogares donde la persona principal es de nacionalidad extranjera (46,7%) y los hogares que se encuentran en una situación de privación básica (70%). Los hogares encabezados por personas entre 35 y 44 años de edad componen el 37,7% de la demanda atendida y más de uno de cada cuatro hogares que accede a estos servicios está encabezado por una persona menor de 35 años (26,1%). Finalmente, el 48% de los hogares que utiliza los servicios asociativos, esto es, los prestados por entidades del Tercer Sector, no cuenta con ninguna persona activa del hogar ocupada y en el 20,9% de los hogares que hacen uso de estos recursos la persona que encabeza el hogar tiene una ocupación inestable.

1.3.2.Estabilidad en el acceso a los servicios sociales públicos, pese al traslado de la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos a Lanbide

El hecho de que se hayan realizado tres oleadas distintas de esta encuesta –que cubren el periodo que va desde 2006 hasta 2014− permite analizar cómo ha evolucionado tanto la composición de las personas atendidas por los servicios sociales como la tasa de acceso a este tipo de servicios de los diferentes grupos socioeconómicos y demográficos.

A este respecto cabe señalar, en primer lugar, que el volumen de demanda atendida por los servicios sociales públicos se ha incrementado apenas un punto porcentual entre 2006 y 2014, si bien dicho aumento ha tenido lugar, fundamentalmente, entre 2006 y 2010. En 2006, el 15,1% de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi hizo uso de los servicios sociales en los tres años anteriores a la fecha de encuestación, frente al 16,7% en 2010 y el 16,1% en 2014. Esto significa que la presión sobre el sistema de servicios sociales se ha mantenido estable durante estos años, pese a la transferencia de la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y de la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) a Lanbide.

Gráfico 2.

Evolución de la demanda de servicios sociales en la CAE y porcentaje de hogares con privación básica o con todos los miembros activos del hogar en situación de desempleo atendidos sobre el total de hogares que acceden a los servicios sociales (2006-2014)

Además de la evolución de la demanda atendida en los servicios sociales públicos, resulta también necesario analizar cómo ha evolucionado la composición de la población atendida en ellos. Como se observa en el gráfico anterior, los hogares en situación de privación básica han incrementado su peso en la composición de la demanda atendida por los servicios sociales de forma progresiva a lo largo del periodo analizado, pasando de representar menos de dos de cada diez hogares atendidos en la encuesta de 2006 (18,5%), a constituir cerca de uno de cada cuatro en 2010 (24,6%) y casi cuatro de cada diez en 2014 (39,6%). Como luego veremos, este cambio se debe tanto al incremento de este tipo de hogares, como a una mayor tendencia por su parte a la demanda de servicios sociales.

También los hogares con todos sus miembros activos en situación de desempleo han incrementado su presencia en la demanda atendida. En este caso, el aumento ha tenido lugar, fundamentalmente, entre 2010 y 2014. En 2006, menos de uno de cada diez hogares atendidos tenía a todos sus miembros activos en situación de desempleo (9,6%), un porcentaje muy similar, aunque levemente inferior al observado en la encuesta de 2010 (10,4%). Sin embargo, en 2014, esta cifra prácticamente se triplica y casi tres de cada diez hogares atendidos se encuentran en esta situación (28,7%).

En cuanto al perfil demográfico de los hogares atendidos, como se observa en la Tabla 1, se mantiene a lo largo de todo el periodo analizado el predominio de los hogares encabezados por hombres, que representan el 57,5% de los hogares atendidos en 2006, el 63,6% en 2010 y el 57,1% en 2014. Respecto a la edad, destaca el aumento del porcentaje de hogares atendidos donde la persona principal del hogar tiene más de 75 años (20,4% en 2006, 24,8% en 2010 y 23,8% en 2014) y la disminución del peso relativo de los hogares encabezados por personas entre 65 y 74 años de edad (12,2% en 2006, 13,1% en 2010 y 10,3% en 2014). El incremento del porcentaje de hogares atendidos que están encabezados por personas mayores de 75 años debe achacarse, sin duda, al despliegue del sistema de atención a la dependencia, así como al traspaso a Lanbide de una parte importante de las personas demandantes de prestaciones de garantía de ingresos, hogares con un perfil más joven que ya no tienen por qué acudir a los servicios sociales para poder percibir este tipo de prestaciones.

Finalmente, se constata un incremento del peso de los hogares encabezados por personas de nacionalidad extranjera, que aumentan un 73,7% su representación en el conjunto de los hogares que acceden a los servicios sociales públicos entre 2006 y 2014 (9,5% en 2006, 15,2% en 2010 y 16,5% en 2014). El mayor peso relativo de este último grupo se debe, tanto a su crecimiento demográfico −especialmente, en la primera parte del periodo analizado−, como al crecimiento de su tasa de acceso a los servicios, como resultado de un empeoramiento de sus tasas de privación, más acusadas que las de la población autóctona.

Tabla 1.

Evolución de la distribución de la demanda atendida por los servicios sociales públicos de la CAE por sexo, edad y nacionalidad de la personas principal del hogar (2006-2014)

Fuente: EDSS-ENS 2006 a 2014. Gobierno Vasco. Dpto. de Empleo y Políticas Sociales. OEE.

Si en lugar de analizar la composición de la demanda atendida se analiza qué grupos demográficos acceden en mayor medida a los servicios sociales, los resultados son parecidos. Desde esa perspectiva, se observa un incremento en el acceso de los hogares encabezados por hombres, personas mayores de 75 años, personas menores de 35 años y personas de nacionalidad extranjera. Por otro lado, se registra un descenso en el acceso de los hogares encabezados por personas entre los 65 y los 74 años de edad, tras el repunte observado en el uso de los servicios sociales por parte de este colectivo en 2010, y de los hogares encabezados por mujeres, que también reducen levemente su acceso durante el periodo analizado.

Desde el punto de vista del género, si bien los hogares encabezados por mujeres continúan accediendo al sistema de servicios sociales en mucha mayor medida que los hogares donde la persona principal del hogar es un hombre, lo cierto es que, entre 2006 y 2014, se constata un leve incremento en el acceso de los hogares encabezados por un hombre (11,8% en 2006 y 13,3% en 2014) y un leve descenso del acceso de los hogares encabezados por mujeres (24,6% en 2006 y 22,3% en 2014). Esto no es óbice para que, en 2014, siga existiendo una diferencia de 9 puntos entre el porcentaje de hogares encabezados por mujeres que accede a los servicios sociales y el porcentaje de hogares encabezados por hombres que hacen uso de los mismos.

Respecto a la edad, el incremento en el acceso a los servicios sociales se concentra entre las personas mayores de 75 años y las personas menores de 35 años. En el primer caso, entre 2006 y 2014, aumenta del 17,5% al 24% el porcentaje de hogares de dicha franja de edad que hace uso de los servicios sociales públicos, es decir, un incremento del 37,1%. Es importante tener en cuenta que la intensificación de la demanda de servicios sociales por parte de este grupo de población ha tenido lugar entre 2006 y 2010, es decir, coincidiendo con la implantación del sistema de atención a la dependencia. Posteriormente se ha mantenido la tendencia alcista, pero con una fuerte ralentización del ritmo de crecimiento de la demanda procedente de estos hogares. En cuanto a los hogares encabezados por personas menores de 35 años, éstos muestran un incremento sostenido del acceso al sistema de servicios sociales durante todo el periodo analizado (18,4% en 2006, 20,7% en 2010 y 23,2% en 2014), incrementándose su acceso en un 20%. En los hogares encabezados por personas entre 35 y 54 años, sin embargo, se observa un descenso en el acceso entre 2006 y 2010, seguido de un repunte en la utilización de los servicios sociales en 2014. El 16,7%, el 15,3% y el 17,3% de los hogares encabezados por personas entre 35 y 44 años hizo uso del sistema de servicios sociales en 2006, 2010 y 2014, respectivamente. Junto a estas tendencias se observa una reducción en el acceso al sistema de servicios sociales por parte de los hogares encabezados por personas entre 55 y 74 años entre 2010 y 2014, coincidiendo con un descenso en la demanda de servicios de cuidado por parte de estos grupos de edad. Así, sólo el 11% de estos hogares ha accedido al sistema de servicios sociales en 2014, 4,5 puntos por debajo del porcentaje observado en 2010 (15,5%) y ligeramente por debajo del registrado en 2006 (11,9%).

En cuanto a los hogares encabezados por personas de nacionalidad extranjera, el incremento en el acceso a los servicios sociales tiene lugar, fundamentalmente, entre 2006 y 2010, cuando el porcentaje de este tipo de hogares que hacen uso de los servicios sociales pasa del 46,1% al 57,8%. Posteriormente, su acceso se reduce hasta situarse en el 50,2% en 2014.

Tabla 2.

Evolución de la tasa de acceso a los servicios sociales públicos de la CAE por sexo, edad y nacionalidad de la persona principal del hogar, situación de privación y relación con la actividad del hogar (2006-2014)

Fuente: EDSS-ENS 2006 a 2014. Gobierno Vasco. Dpto. de Empleo y Políticas Sociales. OEE.

En cuanto al incremento en el acceso de los hogares socialmente más vulnerables, la EDDS-ENS muestra que los hogares con una situación de privación básica incrementan su acceso en un 25% entre 2006 y 2014. En 2006, algo más de cuatro de cada diez hogares con estas características hizo uso de los servicios sociales públicos (41,1%), en comparación con más de la mitad que llega a utilizarlos en 2014 (53%). Finalmente, respecto a la vinculación de los hogares con el mercado de trabajo, se constata un descenso en el acceso de los hogares donde alguna de las personas activas del hogar está ocupada de manera estable, sobre todo, entre 2010 y 2014. En 2014, sólo el 8,3% de este tipo de hogares accedió a los servicios sociales, frente al 11,5% que lo hizo en 2006 y el 11% que acudió en 2010.

En definitiva, cabe pensar que, pese al impacto que ha podido tener el despliegue de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, Ley de Dependencia) en este aspecto, se ha producido en los últimos años debido a la crisis un cierto repliegue en el carácter universal de los servicios sociales públicos, en la medida en que crece el peso relativo de su ‘clientela original’, las personas y familias en situación de pobreza o en riesgo de exclusión social, frente al proceso de ‘universalización’ o ‘normalización’ que parecía haberse iniciado en los años precedentes. Este proceso se debe tanto al incremento en la prevalencia de las situaciones de pobreza y exclusión social como al empeoramiento de las condiciones de vida de las personas que están en tales situaciones, que se traduce en una demanda de atención más alta.

Como se ha señalado al inicio de este capítulo, el presente apartado recoge la información disponible sobre la oferta de servicios sociales que prestan los ayuntamientos a partir de una explotación específica de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social que realiza el Gobierno Vasco. A diferencia de los datos relativos al personal y el gasto en servicios sociales, la información recogida en este punto sólo hace referencia al año 2013, pues la desagregación por centros y servicios utilizada sólo está actualmente disponible para 2012 y 2013. No es posible ofrecer datos con relación a las personas o unidades familiares atendidas en los servicios sociales de base, ni indicadores más elaborados sobre el trabajo realizado en estos centros (ratios de atención, expedientes vivos, tipos de demanda, etc.).

Se analizan en primer lugar los datos relativos a la oferta de plazas residenciales de titularidad municipal y, en segundo lugar, la oferta de plazas no residenciales. El tercer punto analiza la densidad y la cobertura de determinados centros a nivel comarcal.

1.4.1. La oferta de servicios de prestaciones de los servicios sociales municipales

En total, en 2013, los municipios vascos ofrecían –de acuerdo con los datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social del Gobierno Vasco− casi cinco mil plazas de atención residencial, de las cuales tres mil corresponden a centros residenciales de personas mayores, 775 a apartamentos tutelados y viviendas comunitarias para personas mayores, 428 a alojamiento y centros residenciales para personas en situación de exclusión y marginación y 389 a centros de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social. Con relación a su población, las diferencias son muy importantes: mientras que Bizkaia registra 11,3 plazas residenciales de titularidad municipal por cada 10.000 habitantes, en Gipuzkoa la ratio es de 38,8 y en Álava de casi 28.

Tabla 3.

Plazas residenciales en centros de titularidad municipal por Territorio Histórico (2013)

Nota: los datos que proporciona esta tabla se refieren exclusivamente al número de plazas residenciales en centros de titularidad municipal. Cabe hacer, con todo, dos precisiones. En primer lugar, debe señalarse que, aunque sean de titularidad municipal, no todas las plazas consignadas en esta tabla son necesariamente de atención primaria. Al mismo tiempo, cabe pensar que no todas las plazas de atención primaria son de titularidad municipal. En segundo lugar es preciso apuntar que, además de las plazas recogidas, puede haber otras de atención primaria financiadas a través de diversas fórmulas por los ayuntamientos en centros de titularidad no municipal. Con todo, el contraste con otras fuentes de información apunta a que la incidencia de estas últimas resulta mínima y que, por lo tanto, la tabla recoge con fidelidad la situación existente en cada Territorio.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Al igual que ocurre, como más adelante veremos, con el personal, la distribución de estas plazas es muy diferente en cada uno de los territorios analizados. En ese sentido, es Álava la que parece tener una estructura más equilibrada ya que las plazas en centros residenciales suponen el 31% de su oferta de plazas, las viviendas y apartamentos el 30% y los centros orientados a las personas en situación de exclusión social el 27%. Por el contrario, en Gipuzkoa las residencias para personas mayores suponen el 65% de toda la oferta, las viviendas y apartamentos para mayores el 19% y las residencias orientadas a las personas en situación de exclusión social algo menos del 15%. La estructura más desequilibrada parece la de Bizkaia, donde el 70% de las plazas residenciales se ubican en centros residenciales para personas mayores y las viviendas y apartamentos tutelados apenas representan el 6% de toda la dotación residencial.

Tabla 4.

Distribución de las plazas residenciales en centros de titularidad municipal según tipología de servicio y por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Esta desigual distribución de las plazas residenciales se comprueba cuando las plazas de los principales servicios residenciales se relacionan con la población de cada territorio. En efecto, como se recoge en la tabla siguiente, Gipuzkoa destaca por una cobertura muy elevada en centros residenciales para personas mayores de titularidad municipal, mientras que en Bizkaia llama la atención la escasa dotación de plazas en apartamentos y viviendas tuteladas para personas mayores. También es muy inferior en Bizkaia la cobertura de los centros relacionados con la exclusión social, especialmente si se compara con Álava.

Tabla 5.

Plazas residenciales en centros de titularidad municipal en relación con población y porcentaje de titularidad municipal sobre total de plazas del Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

La tabla anterior también permite analizar, para cada uno de estos cuatro tipos de centros, el porcentaje que representan respecto a la oferta total de plazas de ese mismo tipo que existe en cada Territorio. Así, los datos indican que un tercio de las plazas residenciales para personas mayores en Gipuzkoa –una prestación que en principio corresponde a la administración foral− son de titularidad municipal, frente al 12% en Álava y el 9% en Bizkaia>. En lo que se refiere a las viviendas y apartamentos para mayores la variedad entre los Territorios es máxima: las plazas de titularidad foral son el 46% del total en Álava, el 94% y en Gipuzkoa y apenas el 8% en Bizkaia (donde la dotación era además muy baja: de hecho, las plazas en viviendas y apartamentos para mayores de titularidad municipal en Bizkaia no llegan, en términos absolutos, al centenar). En el ámbito de la exclusión, el peso de los servicios municipales es particularmente fuerte en Álava: 45% de las plazas en centros residenciales y 100% de los centros de acogida son de titularidad municipal, siendo en los demás territorios estos porcentajes sensiblemente más bajos.

1.4.2.Las plazas no residenciales, las Ayudas de Emergencia Social y el Servicio de Ayuda a Domicilio

Los ayuntamientos vascos ofrecían en 2013 algo más de 1.800 plazas de atención no residencial en centros y servicios correspondientes al Catálogo de la Ley de Servicios Sociales: se trata, fundamentalmente, de centros de día asistenciales para personas mayores. A estas plazas habría que sumar más de 16.000 personas usuarias del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) a lo largo del año, 25.000 unidades familiares perceptoras de las Ayudas de Emergencia social (AES) y un número indeterminado de personas usuarias de los servicios de información y orientación, programas de intervención socioeducativa y otras ayudas de urgencia social. En total, sin tener en cuenta estos últimos servicios, la capacidad de atención no residencial de los servicios sociales vascos supera en 2013 las 43.000 plazas / personas usuarias.

Tabla 6.

Plazas no residenciales, unidades convivenciales perceptoras de AES y personas atendidas por el SAD a lo largo del año por Territorio Histórico (2013)

Nota: los datos que proporciona esta tabla se refieren exclusivamente al número de plazas no residenciales en centros de titularidad municipal. Cabe hacer, al igual que con los datos de la Tabla 1, algunas precisiones. Aunque sean de titularidad municipal, no todas las plazas consignadas en esta tabla son necesariamente de atención primaria. Por otra parte, puede haber otras de atención primaria, financiadas a través de diversas fórmulas por los ayuntamientos, en centros de titularidad no municipal. Fuente: los datos sobre plazas no residenciales y personas atendidas por el SAD han sido extraídos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013, realizada por el Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. Los datos sobre las unidades convivenciales perceptoras de AES provienen de la Dirección de Servicios Sociales del Departamento de Empleo y Políticas Sociales.

Si la capacidad de atención no residencial de los servicios sociales municipales se analiza en función de la población de cada territorio, se observan las mismas diferencias territoriales que ya se observaban en el caso de las plazas residenciales y que, con más claridad, se observarán al analizar el personal y el gasto de los servicios sociales municipales de cada territorio. En todo caso, el primer dato que hay que destacar es la mayor capacidad de acción de los servicios sociales municipales vizcaínos, con 216 plazas / personas usuarias por cada 10.000 habitantes, frente a 169 en Gipuzkoa. La razón estriba en la mayor cobertura de las AES en ese Territorio, debido probablemente a sus mayores tasas de pobreza y a la existencia en Bizkaia de un sistema de servicios sociales más orientado que en los otros dos a las prestaciones económicas frente a los servicios de atención directa.

1.4.3. La densidad y la cobertura comarcal de los centros de atención primaria

Los datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social permiten, con ciertas limitaciones, conocer cuál es en la actualidad el despliegue territorial de algunos de los principales centros de atención primaria. Para ello, la tabla siguiente calcula la densidad –es decir, el número de centros por cada 10.000 habitantes− que existe en 2013 en cada comarca de la Comunidad Autónoma de Euskadi con relación a tres tipos de centros de atención primaria: los apartamentos tutelados para personas mayores, las viviendas comunitarias para personas mayores y los centros de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social. A la hora de interpretar estos datos, es importante tener en cuenta que la encuesta ofrece los datos a nivel municipal y que para agrupar los centros por comarcas se ha recurrido a la comarcalización que más habitualmente se utiliza por las instituciones vascas a efectos analíticos (estadísticas, estudios e investigaciones), pero que no necesariamente coinciden con las demarcaciones que posteriormente se desarrollarán en cada territorio para el desarrollo del sistema de servicios sociales. También hay que tener en cuenta las dificultades de cualquier encuesta para asignar a cada uno de los centros realmente existentes una de las categorías del Decreto de Cartera. En todo caso, los datos de la tabla permiten observar en qué medida –en 2013− determinados centros están completamente ausentes en determinadas comarcas y en qué medida, cuando existen, las dotaciones son muy diferentes.

Efectivamente, de acuerdo a los datos recogidos, siete de las once comarcas analizadas carecen de apartamentos tutelados para personas mayores y cinco carecen de centros de acogida para atender necesidades de inclusión social. Todas las comarcas cuentan, sin embargo, con viviendas comunitarias para personas mayores, oscilando las densidades entre 0,15 centros por cada 10.000 habitantes en la Margen Izquierda y 1,47 en Bilbao. Bilbao, Donostialdea y Alto Deba destacan también por la elevada densidad registrada con relación a los centros de acogida nocturna.

Tabla 7.

Densidad de diversos centros de alojamiento y acogida nocturna de atención primaria por comarcas (2013). Número de centros por cada 10.000 habitantes.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Más allá del número y la densidad de centros (que no tienen en cuenta su tamaño) resulta también necesario analizar la cobertura de estos centros en cada territorio, es decir, el número de plazas por cada 1.000 habitantes que existe en cada comarca. En lo que se refiere a los apartamentos, destaca la elevada cobertura de Donostialdea y Gasteiz y la ya señalada ausencia de este tipo de plazas en cinco comarcas, incluyendo Bilbao. En lo que se refiere a las viviendas comunitarias, destaca la cobertura de Bilbao −1,98 plazas por 1.000 habitantes− frente a 0,41, por ejemplo, en Donostialdea. Finalmente, en lo que se refiere a los centros de acogida nocturna, Bilbao está claramente a la cabeza de la Comunidad Autónoma de Euskadi con 0,60 plazas por cada 1.000 habitantes, frente a 0,24 de media.

Tabla 8.

Cobertura de diversos centros de alojamiento y acogida nocturna de atención primaria por comarcas (2013). Número de plazas por 1.000 habitantes

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Una vez analizados los datos relativos a la oferta de plazas residenciales y no residenciales y la densidad comarcal de determinados centros de atención primaria, se analizan en este epígrafe algunos datos relativos al personal ocupado en los servicios sociales municipales. A la hora de interpretar los datos, es preciso tener en cuenta algunas de las limitaciones metodológicas a las que se ha hecho antes referencia. Entre ellas, la principal es la dificultad para identificar los servicios de atención primaria e, incluso, los de titularidad municipal, así como la imposibilidad de diferenciar, salvo para 2013, el personal que trabaja en los servicios sociales de responsabilidad pública (incluidos en la Cartera) del resto.

Por ello, este epígrafe se divide en dos partes: la primera ofrece datos relativos a 2013 para el conjunto del sistema y para los diferentes tipos de centros que forman parte de la Cartera de prestaciones y servicios del sistema público de los servicios sociales; la segunda parte ofrece datos de evolución, especialmente en lo que se refiere al personal del SAD y de los servicios sociales de base.

1.5.1. Situación actual

De acuerdo con los datos recogidos en la tabla siguiente, trabajan en los servicios sociales municipales de la Comunidad Autónoma de Euskadi un total de 4.710 personas, teniendo en cuenta la media anual de personal remunerado propio y subcontratado y sin tener en cuenta a las personas que colaboran en estos centros como voluntarias, ni tampoco al personal subcontratado que presta servicios de atención a domicilio. Si en lugar de tener en cuenta todo el personal ocupado se tiene en cuenta el personal a dedicación plena equivalente (DPE), incluyendo también al personal subcontratado que presta servicios de atención domiciliaria, el número de personas ocupadas ascendería a 6.452, lo que representa 29,4 personas ocupadas a DPE por cada diez mil habitantes. En relación al conjunto de las personas ocupadas en el ámbito de los servicios sociales, el personal ocupado en los centros y servicios municipales representa, para el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, algo más de una cuarta parte (más concretamente, el 28,9%). La participación del voluntariado es muy reducida, apenas 34 personas ocupadas a dedicación plena equivalente.

Tabla 9.

Personal total, personal a DPE y personal por 10.000 habitantes en centros y servicios de titularidad municipal por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Como ocurre con el gasto público destinado a estos servicios, las diferencias interterritoriales son muy importantes en lo que se refiere al número y la proporción de personas ocupadas en los centros y servicios sociales de titularidad municipal. Efectivamente, la tabla anterior pone de manifiesto diferencias muy significativas en la tasas de personal a DPE por cada mil habitantes: si en Gipuzkoa la tasa es de 38,4 personas trabajadoras por cada 10.000 personas residentes en el Territorio Histórico, en Álava es de 34,8 y en Bizkaia de 22,4. También resulta particularmente alto el peso relativo que las personas trabajadoras (propias y subcontratadas) de los servicios municipales representan, en cada Territorio Histórico, con relación al conjunto del personal de los servicios sociales: mientras en Bizkaia representan el 22,2% del total, en Álava suponen el 30,7% y en Gipuzkoa el 39,1%.

¿Qué centros y servicios son los que agrupan a la mayor parte del personal municipal? Tres servicios concentran el 80% de todo el personal: el SAD (40% del personal a DPE), los centros residenciales para personas mayores (30%) y los servicios sociales de base (algo más del 11%). El resto de los servicios concentran porcentajes de personas trabajadoras muy inferiores.

Tabla 10.

Distribución del personal a DPE ocupado en centros y servicios de titularidad municipal por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Las diferencias que hemos visto previamente con relación a la dotación global de personal de los servicios sociales municipales tienen mucho que ver con las diferencias que existen en cuanto al peso relativo de los diferentes centros en el conjunto del personal municipal. En ese sentido, es preciso decir que la mayor dotación de personal de los servicios sociales municipales en Gipuzkoa no se debe, básicamente, a un mayor desarrollo de los servicios sociales de atención primaria en ese territorio, sino, más bien, al importante peso que en ese territorio tiene el personal adscrito a centros residenciales de personas mayores de titularidad municipal (que, en términos generales, cada adscribir al ámbito de la atención secundaria). Efectivamente, frente al 17% en Álava y el 21% en Bizkaia, las personas que trabajan en los centros residenciales municipales para personas mayores representan casi el 42% de todo el personal en Gipuzkoa (a los que habría que sumar el 5,9% de los centros de día asistenciales para mayores). Por el contrario, la suma del personal del SAD y de los servicios sociales de base solo alcanza el 43% del personal en Gipuzkoa, frente al 57% y el 60% en Álava y en Bizkaia.

Finalmente, antes de analizar los datos de evolución, la tabla siguiente recoge el personal ocupado, el personal a dedicación plena equivalente de los servicios sociales de base y el número de habitantes por cada profesional de los servicios sociales de base que se registran en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi y en cada uno de los tres territorios. De acuerdo a los datos, el número de profesionales de estos servicios a DPE asciende en 2013 en 747, lo que supone casi 3.000 habitantes por cada profesional. La ratio más alta corresponde a Gipuzkoa (2.459 personas) y la más baja a Bizkaia (3.325). Es importante, en todo caso, indicar que las ratios se refieren al conjunto del personal adscrito a estos servicios; si se tienen únicamente en cuenta a los y las profesionales del Trabajo Social, la ratio autonómica pasa a ser de unos cinco mil habitantes por cada profesional del Trabajo Social, con ratios que oscilan entre los 4.600 de Álava y los casi seis mil de Bizkaia.

Tabla 11.

Personal ocupado y tasas de personal en los servicios sociales de base, por Territorio Histórico. 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

1.5.2. Tendencias de evolución

Los cambios en la disponibilidad de los datos que la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social ofrece con relación al personal de los servicios sociales municipales no permiten analizar, desde el punto de vista evolutivo, la variación que ha experimentado la dotación de personal en el conjunto de estos servicios. Sí es posible, sin embargo, analizar en qué medida ha ido evolucionando el número de profesionales adscritos a dos de sus principales servicios: el servicio de ayuda a domicilio y los servicios sociales de base. Como en el caso anterior, los datos del personal de los servicios sociales de base se derivan del cálculo de las horas anuales de trabajo remunerado divididas, para cada Territorio, por 1.600. En el caso del personal a DPE del SAD, se ha estimado realizando el mismo cálculo pero sumando a las horas de atención directa prestadas un 18% adicional de horas de trabajo, destinadas al desplazamiento y las labores de gestión.

El primer gráfico recoge la variación experimentada en el número profesionales de los servicios sociales de base a DPE, que pasaron de 451 en 1999 a 818 en 2009, lo que supone un incremento del 81%. Sin embargo, entre 2009 y 2013 el número de profesionales de los servicios sociales de base se mantiene en Álava, pero se reduce en Bizkaia y en Gipuzkoa, pasando, en total, a 761, lo que representa una reducción del 7% desde 2009 para el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Esta reducción en la dotación de personal de los servicios sociales de base –a la que se hace también referencia por parte de las personas entrevistadas para la realización del estudio cualitativo− se produce en un momento en el que, por un lado, la gestión de la RGI pasa a manos de Lanbide y en el que, por otro, se incrementa la demanda de prestaciones y servicios relacionados con la dependencia, la pobreza y la inclusión social.

Gráfico 3.

Evolución del número personas ocupadas a DPE en los servicios sociales de base por Territorio Histórico (1999-2013)

Tal y como se avanzaba ya en el informe extraordinario sobre los servicios sociales de base de 2009, esta reducción en la dotación de los profesionales de los servicios sociales de base se materializa en una reducción de las ratios de personal: si entre 1999 y 2009 el número de habitantes que corresponde a cada persona empleada en los servicios sociales de base pasó en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi de 4.723 a 2.655 –es decir, una reducción de casi el 50%−, entre 2009 y 2013 la población atendida, por término medio, por cada profesional crece hasta los 2.881.Si bien el incremento no puede considerarse sustancial, resulta evidente la interrupción en la línea descendente que se venía experimentando desde finales de los años 90, en los tres territorios.

Gráfico 4.

Evolución del número de habitantes por cada profesional de los servicios sociales de base por Territorio Histórico (1999-2013)

La evolución en el personal del SAD –medido en términos de personal a dedicación plena equivalente− es similar, aunque en este caso las variaciones territoriales son más acusadas. Después de crecer de forma ininterrumpida –de 2.360 a 3.282 personas a DPE entre 2002 y 2009 en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi− el SAD experimenta una importante caída a partir de ese año, pasando a poco más de 2.500 trabajadores y trabajadoras en 2012. Entre 2012 y 2013 se produce un cierto incremento del personal del SAD, especialmente en Bizkaia, pero se reduce el volumen de empleo tanto en Gipuzkoa como en Álava. Como consecuencia de estos cambios, el número estimado de personas a DPE que en 2013 trabajan en el SAD −2.638 personas− apenas supera el que se registraba en el año 2004 (2.608).

Gráfico 5.

Evolución del número estimado del personal del SAD a DPE (1999-2013)

La reducción que desde el inicio de la crisis ha experimentado el personal de estos dos servicios –que, como antes se ha señalado, representan el 50% del personal de los servicios sociales municipales−, así como su diferente intensidad en cada Territorio, se observan con claridad en el siguiente gráfico. En él se recoge la variación relativa en el número de personas ocupadas en los servicios sociales de base y en el SAD, en cada Territorio, siendo el 100% el valor correspondiente a 2009. La mayor reducción, y la más constante, corresponde a Álava, territorio en el que el empleo en esos dos servicios equivale en 2013 al 60% del registrado en 2009. En Gipuzkoa la reducción también es constante, aunque menor (el personal remunerado de estos servicios representa el 80% de registrado en 2009), mientras que en Bizkaia la reducción es más pequeña debido a una cierta recuperación del empleo del SAD tanto en 2012 como en 2013 y al mantenimiento del personal de los servicios sociales de base. Con todo, en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, el empleo registrado en 2013 en estos dos servicios equivale al 82% del registrado en el año 2009.

Gráfico 6.

Variación relativa del número de personas ocupadas en el SAD y en los SSBB. 100=2009

Como en los dos epígrafes anteriores, los datos relativos al gasto y la financiación de los servicios sociales municipales se han dividido en tres partes: el primer apartado hace referencia al gasto destinado en 2013 a los servicios municipales que forman parte de los servicios sociales de responsabilidad pública; el segundo punto recoge el gasto orientado a los servicios ajenos a ese núcleo; la tercera parte recoge la evolución del conjunto del gasto municipal en servicios sociales, relacionándolo con la evolución del gasto en servicios sociales de otras instituciones –como el Gobierno o las diputaciones− y con la evolución del gasto de los ayuntamientos vascos en su conjunto.

1.6.1. El gasto municipal en servicios sociales de responsabilidad pública en el año 2013

En el año 2013, los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi destinaron un total de 151 millones de euros a financiar los servicios, programas y prestaciones que forman parte del Catálogo de servicios sociales, de acuerdo a lo determinado por la Ley de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera. Esos 151 millones suponen cerca del 12% de todo el gasto (público y privado) que se realiza en el ámbito de los servicios sociales y algo más del 15% del gasto realizado por las instituciones públicas en esos servicios. Como se observa en la tabla siguiente, el porcentaje de gasto municipal con relación al gasto total resulta más elevado en Álava (casi un 20%) que en Bizkaia (16%) y, sobre todo, que en Gipuzkoa (12%). El primer elemento a destacar es, por tanto, el escaso peso que en la actualidad tienen las instituciones municipales como agentes financiadores de los programas y prestaciones reconocidos por la Ley de Servicios Sociales, ocho años después de su aprobación.

Tabla 12.

Gasto municipal y gasto total en servicios sociales del Catálogo por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Las diferencias interterritoriales observadas en lo que se refiere a la proporción del gasto público destinado a financiar los servicios sociales señalados en la Cartera que cubren los ayuntamientos se derivan de diferencias también muy marcadas en el esfuerzo que realizan los diferentes ayuntamientos, es decir, del gasto municipal medido en términos de gasto por habitante. Como se observa en la tabla siguiente, si el gasto municipal por habitante destinado a los programas y centros que forman parte de la Cartera de servicios sociales es en 2013 de 69 euros para el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en Álava el gasto supera los 105 euros, mientras que en Gipuzkoa es de 57 y en Bizkaia de 66.

Si se tiene en cuenta tanto el gasto municipal por habitante como el conjunto del gasto por habitante en servicios sociales, se observa en qué medida los modelos de financiación y gasto de los servicios sociales difieren en los tres territorios:

-Álava gasta por encima de la media tanto en el conjunto de los servicios analizados (116% de la media) como, sobre todo, en lo que se refiere a los servicios municipales, donde su gasto equivale al 150% del gasto medio.

- Bizkaia gasta por debajo de la media tanto en el conjunto de los servicios sociales como en lo que se refiere a los servicios municipales, si bien en este caso su situación no se aleja mucho de la media (96%).

- Ocurre lo contrario en Gipuzkoa: el gasto total es similar al de la Comunidad Autónoma de Euskadi −103% de la media− pero el gasto municipal es muy inferior (82% de la media), siendo el mayor esfuerzo foral el que permite equilibrar el gasto con relación al del conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Tabla 13.

Gasto municipal en servicios sociales del Catálogo por Territorio Histórico (2013). Euros por habitante y base 100

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Analizado el gasto total y el gasto municipal destinado en 2013 a los servicios y centros que conforman el catálogo de los servicios sociales, es posible analizar a qué servicios se dirige prioritariamente ese gasto. Las tablas siguientes recogen las principales prestaciones que forman parte de los servicios sociales de responsabilidad pública, diferenciando para cada territorio y prestación el gasto por habitante, el peso de cada prestación en el conjunto del gasto municipal y el peso de la financiación municipal en el conjunto de las fuentes de financiación de cada uno de los centros, programas o servicios analizados.

La primera tabla recoge la distribución del gasto municipal en el Catálogo de servicios sociales, por Territorios. Como se observa en ella, las partidas más importantes son los servicios sociales de base (21,9% de todo el gasto municipal destinado a servicios sociales contemplados en el Catálogo), los centros residenciales (17,8%), el SAD (22%) y la intervención familiar definida como ‘otra intervención familiar (9%). Existen a este respecto diferencias relativamente importantes en los tres territorios, como el elevado peso que supone la financiación de los servicios sociales de base en Gipuzkoa (35% de todo el gasto municipal guipuzcoano), de los centros residenciales y diurnos para mayores en Álava (28%), los programas orientados a juventud y familia en Álava (9,8%) o la dispersión en lo que se refiere al peso que en cada territorio representa el gasto municipal en SAD: el 5% del gasto municipal en servicios sociales en Álava, el 33% en Bizkaia y el 16% en Gipuzkoa.

Tabla 14.

Distribución del gasto municipal en diversos centros y programas por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Como cabía esperar, dado que los programas y servicios que se están analizando corresponden tanto a la atención primaria como a la secundaria, el grado de financiación que asumen los ayuntamientos respecto al total de la financiación que corresponde a cada servicio o prestación es variable. Es evidente en cualquier caso, de acuerdo a los datos recogidos en la Tabla 14, que se mantienen financiaciones cruzadas o impropias de un número importante de prestaciones:

-En el caso de los servicios sociales de base, una competencia indudablemente municipal, la financiación municipal oscila entre el 70% de Álava y el 93% de Gipuzkoa, con Bizkaia mucho más cerca del territorio alavés que del guipuzcoano.

-Los ayuntamientos financian el 5% del gasto de los centros residenciales, el 55% del gasto en apartamentos tutelados y el 16,9% del gasto en viviendas tuteladas, siempre en el ámbito de las personas mayores. Dada la elevada cobertura y el elevado número de personal de los centros residenciales para personas mayores de competencia municipal en Gipuzkoa, cabe pensar que es la Diputación la que asume la mayor parte de ese gasto, ya que los ayuntamientos sólo asumen el 4% del gasto en centros residenciales que se realiza en ese territorio.

-La participación de los ayuntamientos en la financiación de los servicios y programas para las personas con discapacidad es testimonial y no llega al 1%. Como más tarde se señala, este dato pone de manifiesto en qué medida buena parte de los ayuntamientos vascos –en la práctica− han renunciado a intervenir con diferentes colectivos (como el de la discapacidad) y en qué medida, en la actualidad, la atención a las personas que requieren servicio sociales no se estructura en función de la intensidad de la atención requerida sino, en todo caso, de los colectivos en los que se clasifica a las personas o del tipo de centros y servicios que utilizan.

-En lo que se refiere al grado de financiación de los servicios sociales para la inclusión, la variabilidad territorial es máxima y puede hablarse en la práctica de dos modelos: en Álava, los ayuntamientos –en concreto, el Ayuntamiento de Vitoria− asumen la mayor parte del gasto en este tipo de servicios (el 66%), frente al 20% en los otros dos territorios, donde son las diputaciones quienes financian el grueso de los programas. Lo mismo, aunque en menor medida, ocurre en el ámbito de los centros y servicios destinados a los jóvenes y las familias.

-También sorprende la escasa (40%) y territorialmente diferente aportación municipal a la financiación del SAD (10% en Álava, 60% en Bizkaia, 25% en Gipuzkoa). En lo que se refiere a los programas de intervención familiar, a nivel de la Comunidad Autónoma de Euskadi la financiación municipal es casi del 50%, si bien las diferencias interterritoriales son nuevamente importantes.

Tabla 15.

Proporción del gasto municipal en diversos centros y programas por Territorio Histórico respecto al total del gasto público y privado (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

Finalmente, dejando de lado tanto la distribución del gasto municipal como el porcentaje de gasto que financian los ayuntamientos para los diferentes centros, programas y servicios de la Cartera de los servicios sociales, es posible analizar el montante real de ese gasto, es decir, el gasto por habitante que realizan los ayuntamientos de cada territorio. Destacan nuevamente diferencias interterritoriales muy significativas:

- En lo que se refiere a los servicios sociales de base, el gasto municipal oscila entre los 11 euros de Bizkaia y los 20 de Gipuzkoa.

-Álava destaca por el elevado gasto por habitante realizado por los ayuntamientos del Territorio –particularmente, por el de Vitoria-Gasteiz− en centros residenciales y de atención diurna para personas mayores.

- Como se ha señalado previamente, el gasto municipal en el ámbito de la discapacidad es testimonial y no llega a un euro por habitante y año. Algo similar ocurre, salvo en Álava, en lo que se refiere a los centros y servicios orientados a las personas jóvenes y a la familia.

- Como se puede observar en la tabla siguiente, una de las diferencias más llamativas se refiere al muy distinto gasto por habitante que hacen los ayuntamientos de los tres territorios en el SAD: 22 euros por habitante y año en Bizkaia, frente a casi 6 y 9 en Álava y Gipuzkoa.

Tabla 16.

Gasto per cápita municipal en diversos centros y programas por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

1.6.2.El gasto municipal de los servicios sociales no incluidos en la Cartera de prestaciones y servicios en el año 2013

De acuerdo a los datos recogidos en la siguiente tabla, además de los 151 millones de euros destinados por los ayuntamientos a financiar los servicios y prestaciones que forman parte de la Cartera de servicios sociales, los entes locales destinan otros 39 millones de euros a programas, servicios y prestaciones que, si bien tradicionalmente se han considerado como parte de este sistema, no se integran actualmente en el Catálogo de servicios y prestaciones que recoge la Ley de Servicios Sociales.

De acuerdo a los datos de la tabla, si la aportación municipal al gasto derivado de los servicios sociales de responsabilidad pública era en términos relativos pequeña –entre el 12% y el 15%, dependiendo de si se tiene en cuenta o no el gasto privado−, en el caso de los servicios que no corresponden a la Cartera la aportación municipal es más pequeña aún: 4,2% en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, con porcentajes que oscilan entre el 8,5% de Álava y el 3,5% de Gipuzkoa. Sin embargo, si se tiene en cuenta el conjunto del gasto municipal en servicios sociales, la importancia de estos servicios no es tan pequeña, puesto que alcanza el 20% de todo el gasto realizado por los municipios vascos en el ámbito, entendido de forma amplia, de los servicios sociales. En términos de euros por habitante, el gasto asciende a 18 euros anuales, destacando la elevada aportación realizada por los ayuntamientos alaveses y, en particular, por el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz.

Tabla 17.

Gasto total y gasto municipal en diversos centros y programas no incluidos en el Catálogo de servicios sociales por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

¿Cuáles son estos servicios y prestaciones? La tabla siguiente recoge las principales actividades realizadas por los ayuntamientos fuera del catálogo de la Ley de Servicios Sociales y el gasto per cápita que representan, así como la distribución de ese gasto por partidas. De acuerdo a los datos de la encuesta manejada, los centros de tiempo libre –básicamente, hogares para personas jubiladas− suponen la partida principal, con el 27% de ese gasto. Las prestaciones económicas –sumando AES, ayudas de urgencia social y otras prestaciones económicas que se establezcan de manera autónoma por cada ayuntamiento− representan casi un tercio de todo ese gasto y en torno a seis euros por habitante y año. Destaca en este caso, otra vez, el caso alavés, ya que en ese territorio el gasto por habitante en prestaciones económicas es de 13 euros, frente a 3 en Bizkaia y 7 en Gipuzkoa.

Tabla 18.

Gasto municipal por habitante en diversos centros y programas no incluidos en el Catálogo de servicios sociales por Territorio Histórico (2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social 2013. Órgano Estadístico Específico. Departamento de Empleo y Políticas Sociales. Gobierno Vasco.

1.6.3.Evolución del gasto municipal en servicios sociales

En los dos puntos anteriores se ha analizado el gasto realizado por los ayuntamientos vascos en 2013 –como se ha dicho, el último año para el que se dispone de datos−, tanto en los servicios y prestaciones incluidos en el Catálogo definido por la Ley de Servicios Sociales, como en programas y servicios no contemplados en él. Interesa también, sin embargo, saber cómo ha evolucionado a lo largo de los años el gasto municipal en servicios sociales, tanto en términos absolutos como en lo que se refiere a su peso relativo en el conjunto de los servicios sociales, e, incluso, en lo que se refiere a la proporción que representa el gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto realizado por los ayuntamientos. Al analizar estos datos desde el punto de vista evolutivo, como se ha señalado en el apartado introductorio, no es posible diferenciar entre los servicios sociales de dentro y fuera del Catálogo, ni tampoco, lamentablemente, desagregar con el mismo grado de detalle el gasto correspondiente a cada prestación. Por ello, los datos que se recogen en este apartado se refieren básicamente al conjunto de los servicios sociales y, con algo más de detalle, a dos de sus principales programas: los servicios sociales de base y el SAD.

A.La evolución del gasto municipal en servicios sociales

El primer gráfico recoge la evolución del gasto municipal en servicios sociales per cápita en euros corrientes, para cada Territorio. Dos son los elementos que se observan: por una parte, para toda la Comunidad Autónoma de Euskadi, el incremento constante que se produce entre 2002 y 2009 y la posterior caída como consecuencia de la crisis, con un pequeño repunte en último año; con todo, el gasto municipal en servicios sociales ha pasado entre 2009 y 2013 de 95 euros por habitante a 86, en términos de euros constantes.

El segundo elemento destacable es el muy diferente esfuerzo realizado, a lo largo de todo el periodo analizado, por los ayuntamientos de cada territorio: aunque la caída durante la crisis es mayor en Álava, el gasto municipal alavés ha sido siempre muy superior al de los otros dos territorios y la diferencia es todavía en Álava en 2013 muy importante. En sentido contrario, aunque las diferencias respecto a la media son menores (y la caída durante la crisis también menor), los ayuntamientos guipuzcoanos se han mantenido sostenidamente por debajo de la media en lo que se refiere al gasto en servicios sociales.

Gráfico 7.

Evolución del gasto municipal por habitante en servicios sociales por Territorio Histórico (euros corrientes, 2002-2013)

Esa evolución contrasta con la que ha experimentado el gasto foral y autonómico en servicios sociales a lo largo de los últimos diez años. El siguiente gráfico recoge la variación interanual del gasto realizado por los ayuntamientos, las diputaciones forales y el Gobierno Vasco, en términos de euros constantes, desde 2002. De acuerdo al gráfico, en 8 de los 11 años analizados el menor incremento interanual en el gasto en servicios sociales ha correspondido a los ayuntamientos, que, de hecho, redujeron su gasto con relación al año anterior en 2010, 2011 y 2012. Las diputaciones lo hicieron en 2010, 2012 y 2013 y el Gobierno Vasco solamente en 2013. Lo importante, en todo caso, es que durante todo este periodo el incremento interanual medio del gasto en servicios sociales (en euros corrientes) ha sido para el Gobierno Vasco del 10,7%, para las diputaciones del 5,5% y para los ayuntamientos del 1,9%.

Gráfico 8.

Variación interanual del gasto en servicios sociales por fuentes de financiación (euros constantes, 2002-2013)

La tendencia al estancamiento del gasto municipal en servicios sociales se observa con mayor claridad cuando ese gasto se relaciona con el gasto corriente total realizado por esos mismos ayuntamientos. Los datos del conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi ponen de manifiesto que desde 2002 el esfuerzo económico que los ayuntamientos destinan al sostenimiento de los servicios sociales no ha variado, manteniéndose en torno al 8% de su gasto. Dicho de otra forma, no puede decirse que –como ha ocurrido con las demás instituciones, debido al incremento de las necesidades que atienden los servicios sociales− los ayuntamientos estén destinando una proporción creciente de sus recursos económicos a estos servicios. Como en los anteriores gráficos, éste pone también de manifiesto, por otra parte, el mayor esfuerzo relativo que los ayuntamientos alaveses realizan para el sostenimiento de los servicios sociales (en torno a un 11% de su presupuesto en este periodo) y la posición comparativamente peor de los ayuntamientos guipuzcoanos.

Gráfico 9.

Evolución del peso relativo del gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto corriente municipal por Territorio Histórico (2002-2013)

La misma impresión se obtiene cuando se analiza el incremento interanual del gasto municipal total y del gasto municipal en servicios sociales. Como se observa en el siguiente gráfico, ambos indicadores han evolucionado en paralelo a lo largo de toda la serie. No puede decirse, por tanto, que durante estos años los ayuntamientos hayan dado una mayor prioridad a los servicios sociales con relación al resto de sus competencias y áreas de actuación. Al contrario, su gasto en servicios sociales ha variado –al alza o a la baja− en la misma medida en que lo ha hecho el gasto orientado al resto de las áreas de actuación municipal, sin que el nuevo marco normativo o el incremento en las necesidades que atienden los servicios sociales haya tenido un impacto perceptible en la asignación de los recursos económicos municipales.

Gráfico 10.

Variación interanual del gasto municipal en servicios sociales y del gasto municipal total > (euros constantes, 2002-2013)

Esta evolución contrasta con la experimentada por las otras instituciones con competencias en el Sistema Vasco de Servicios Sociales. En el caso de las diputaciones forales, entre 2002 y 2013 han incrementado su gasto en un 5,5% frente al 1,9% en que lo han hecho los ayuntamientos. En cuanto al Gobierno Vasco, aunque aquí hay que precisar que en este gasto corriente se encuentra incluida la RGI –ya que los datos se refieren a lo que tradicionalmente ha venido siendo medido por la Estadística de Servicios Sociales-, observamos en el gráfico siguiente que en el período señalado se ha más que duplicado, pasando de un 3,3% de su gasto corriente total en 2002 al 7,08% en 2013.

Gráfico 11.

Evolución del peso relativo del gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto corriente municipal y del peso relativo del gasto autonómico en servicios sociales con relación al conjunto del gasto corriente autonómico (euros corrientes. 2002-2013)

Todo ello se refleja, claramente, en la progresiva pérdida de peso relativo que ha experimentado el gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto público en la materia. En efecto, como se observa en el siguiente gráfico, salvo el repunte experimentado en 2013, la proporción del gasto público en servicios sociales que financian los ayuntamientos no ha dejado de caer desde 2002 en los tres territorios, pasando del 19% en 2002 –en el momento de la aplicación del Decreto 155/2001− al 11,6% en 2013. La caída es similar para los tres Territorios si bien, como en los demás indicadores analizados, el esfuerzo relativo alavés ha sido durante todo el periodo superior a la media y el guipuzcoano inferior.

Gráfico 12.

Evolución del peso relativo del gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto público en servicios sociales (2002-2013)

B.La evolución del gasto municipal en servicios sociales de base y de su financiación

No cabe duda de que los servicios sociales de base constituyen uno de los servicios municipales básicos en el ámbito de los servicios sociales, en la medida en que constituyen la puerta de entrada al sistema y tienen la responsabilidad de informar, valorar, orientar y acompañar a las personas que acceden al sistema de servicios sociales.

Los datos que se recogen a continuación ponen de manifiesto tres elementos importantes con relación al gasto y la financiación de los servicios sociales de base: por una parte, la reducción registrada en el gasto por habitante destinado a estos servicios, especialmente durante los años de crisis (que se corresponde con la reducción del personal a la que antes se ha hecho referencia); en segundo lugar, las diferencias interterritoriales que siguen existiendo con relación al gasto realizado para el sostenimiento de estos servicios –que se derivan de las diferencias en las ratios de atención a las que ya se ha hecho referencia en el punto anterior− y, finalmente, la persistencia –como se señalaba en el informe realizado en 2009− de patrones de financiación muy diferentes en cada uno de los tres territorios, si bien es cierto que desde entonces se ha producido una cierta confluencia territorial en ellos.

El primer gráfico recoge la evolución del gasto en servicios sociales de base por habitante para cada uno de los tres territorios históricos. En el gráfico se observa el incremento del gasto registrado entre 2002 y 2008 y la reducción experimentada a partir de ese año, particularmente en Gipuzkoa y en Álava. También cabe destacar un cierto repunte del gasto, en los tres territorios, entre 2012 y 2013. En todo caso, en términos de euros corrientes, el gasto en servicios sociales de base por habitante de 2013 equivale, para el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, al que se registraba en el año 2008, con lo que cabe hablar fundamentalmente de estancamiento en el gasto público destinado al sostenimiento de este tipo de servicios.

Gráfico 13.

Evolución del gasto público en servicios sociales de base por habitante por Territorio Histórico (2002-2013)

Más allá de la evolución de ese gasto, también resulta conveniente analizar cómo ha evolucionado la aportación que realizan las diferentes administraciones a la financiación del gasto en servicios sociales de base y la existencia de patrones de financiación diferentes en cada territorio. Los datos del siguiente gráfico ponen de manifiesto una cierta tendencia a la equiparación en los patrones de gasto y financiación de los servicios sociales de base en los tres territorios: desde 2011, el porcentaje de financiación municipal es similar en Álava, Bizkaia y Gipuzkoa (en torno al 80%) y las diferencias en lo que se refiere al gasto municipal y foral se han atenuado como consecuencia de la reducción del gasto foral y el incremento del gasto municipal en Álava.

Gráfico 14.

Evolución por habitante del gasto municipal, foral y autonómico en servicios sociales de base por Territorio Histórico (2002-2013)

C.La evolución del gasto municipal en SAD y de su financiación

Finalmente, la evolución del gasto total y del gasto municipal en el Servicio de Atención Domiciliaria pone claramente de manifiesto en qué medida ha perdido este servicio la centralidad que, teóricamente, hubiera debido tener en un modelo de servicios sociales orientado a mantener mediante apoyos profesionales a las personas con dependencia o limitaciones funcionales en su domicilio.

El primer gráfico recoge la evolución del gasto público por habitante en SAD para cada uno de los tres territorios históricos. Los datos ponen de manifiesto el estancamiento, incluso reducción, que se ha producido en el gasto público destinado a este servicio desde 2009. La reducción es particularmente intensa en el Territorio Histórico alavés, donde el gasto público en SAD se ha reducido desde 2009 casi a la mitad (si bien sigue registrando el gasto por habitante más elevado de los tres territorios).

Gráfico 15.

Evolución por habitante del gasto público en SAD por Territorio Histórico (2002-2013)

La siguiente serie de gráficos recoge, también para cada territorio, la evolución del gasto municipal y del gasto foral en este servicio (eje izquierdo, en euros, en las columnas), así como el porcentaje de financiación municipal (eje derecho, en %, en la línea). Los gráficos ponen de manifiesto, más allá de la evolución en cada territorio y de la fuerte caída registrada en Álava, la existencia de tres modelos absolutamente diferentes en cuanto al gasto y la financiación de ese servicio, sin que la aprobación de la Ley de Servicios Sociales haya favorecido la armonización en este aspecto. En efecto, el territorio alavés se caracteriza por un gasto muy elevado (especialmente entre 2006 y 2009) que financia en un 85% la Diputación Foral. El nivel de gasto vizcaíno es algo menor y se ha financiado hasta 2008 en un 100% por los ayuntamientos, interviniendo después en una pequeña proporción la Diputación Foral en su financiación (en torno al 20%). En el caso guipuzcoano el gasto es algo menor y, desde 2006, el porcentaje de financiación foral ronda el 70% de todo el gasto público realizado, asumiendo los ayuntamientos el 30% restante.

Gráfico 16.

Evolución por habitante del gasto municipal y foral en SAD por Territorio Histórico (2002-2013)

Como ya se ha señalado, este primer análisis cuantitativo tiene por objeto ofrecer algunos datos que ayuden a contextualizar la situación y la evolución de los servicios sociales municipales a lo largo de los últimos años y, particularmente, desde la publicación del último informe extraordinario del Ararteko sobre los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Las principales conclusiones que cabe extraer del análisis realizado se pueden agrupar en cinco grandes bloques:

-Carencias importantes de información. La primera conclusión es la persistencia de carencias importantes en la información disponible. Si bien es cierto que la Estadística de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi ofrece abundante información, y de gran interés, sobre estos servicios, aun teniendo en cuenta las mejora introducidas en los últimos años en la explotación de esa estadística, lo cierto es que el desfase temporal de la encuesta sigue siendo grande y que resulta todavía difícil diferenciar en ella entre los servicios de atención primaria y secundaria, así como identificar con claridad el conjunto de los servicios de responsabilidad municipal. Los principales problemas de información con relación a los servicios sociales municipales no se derivan en cualquier caso de las características de esta encuesta, sino de la ausencia de un marco organizativo común, que incluya registros e indicadores homogéneos relativos a la actividad de los servicios sociales de base y del escaso desarrollo que ha tenido el Sistema de Información del Sistema Vasco de Servicios Sociales.

-Reducción del personal y deterioro de las ratios de atención de los servicios sociales de base. En 2013 el número de personas a dedicación plena equivalente contratadas en el ámbito de los servicios sociales municipales ascendía a 6.452, que representan casi el 29% de todo el personal a dedicación plena equivalente que trabaja en el Sistema Vasco de Servicios Sociales. Tres servicios concentran el 90% de todo el personal: el SAD (40% del personal a DPE), los centros residenciales para personas mayores (30%) y los servicios sociales de base (algo más del 11%). Por término medio, cada uno de los profesionales del Trabajo Social de los servicios sociales de base atiende a una población de 5.185 personas. Desde el punto de vista evolutivo, se ha producido una reducción relativamente importante, desde 2009, en el número de personas contratadas en el SAD y en los servicios sociales de base (que constituyen casi la mitad de todo el personal dependiente de los servicios sociales municipales). En el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi, el empleo en estos servicios en 2013 equivale al 82% del registrado en 2009. Por otra parte, como consecuencia de la reducción en el personal de los servicios sociales de base, las ratios de atención de estos servicios se han incrementado y, si bien el incremento no puede considerarse sustancial, resulta evidente la interrupción en la línea de mejora que se venía experimentando desde finales de los años 90 en los tres territorios.

-Persistencia de diferencias interterritoriales muy importantes. Si algo caracteriza a los servicios sociales municipales vascos es la diversidad territorial. Cada uno de los tres territorios históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi cuenta con un modelo de servicios sociales municipales y, cabe pensar, cada comarca o municipio ha desarrollado un modelo diferente, sin que las instituciones comunes hayan podido hasta el momento establecer un modelo común básico. Si bien es cierto que en algunos aspectos se ha producido en los últimos años una cierta convergencia territorial –debido sobre todo a la mayor reducción operada en Álava en lo que se refiere al personal o al gasto destinado a diversos servicios−, las diferencias territoriales se producen en todos los ámbitos analizados: cobertura y estructura de la oferta de plazas residenciales, ratios de atención de los servicios sociales de base, cobertura del SAD y de las AES, gasto público municipal, patrones de financiación de los servicios sociales municipales… Por citar sólo algunos ejemplos concretos:

• La cobertura de plazas residenciales municipales es en Gipuzkoa (38,8 por cada 10.000 habitantes) casi cuatro veces mayor que en Bizkaia (11,2).

• El 33% de las plazas residenciales para personas mayores de Gipuzkoa son de titularidad municipal, frente al 9% en Bizkaia.

• El SAD tiene en Álava 94 personas usuarias por cada 10.000 habitantes, frente a 69 en Gipuzkoa.

• Los servicios sociales municipales de Gipuzkoa cuentan con una dotación de profesionales de 38 personas trabajadoras por cada 10.000 habitantes, que representan el 40% de todo el personal de los servicios sociales, frente a 22 trabajadores y trabajadoras por 10.000 habitantes (22% del total en Bizkaia).

• En Gipuzkoa, el número de habitantes por cada trabajador/a a DPE de los servicios sociales de base ronda los 2.500, frente a 3.300 en Bizkaia.

• Los ayuntamientos alaveses destinan 674 euros por habitante a la financiación de los servicios sociales municipales (el 15% de todo el gasto público en servicios sociales), frente a 540 en Bizkaia (9,5% del total).

• El 35% del gasto municipal guipuzcoano en servicios sociales se destina a los servicios sociales de base, frente al 14% en Álava. Los municipios guipuzcoanos destinan 20 euros por habitante y año a este servicio, frente a 11 euros en Bizkaia.

• Los municipios alaveses destinan 29 euros por habitante y año a los centros residenciales para personas mayores, frente a 9,2 en Bizkaia. A su vez, los municipios vizcaínos gastan 22 euros por habitante y año en el SAD, frente a 5,8 en Álava.

• Los municipios guipuzcoanos financian el 93% del gasto relativo a los servicios sociales de base, frente al 70% en Álava. A su vez, los municipios alaveses financian el 10% de todo el gasto público en SAD, frente al 60% en Bizkaia.

-Desequilibrios comarcales importantes en cuanto a la densidad y la cobertura de determinados centros. De acuerdo a los datos recogidos, siete de las once comarcas en las que se puede dividir la Comunidad Autónoma de Euskadi carecen de apartamentos tutelados para personas mayores y cinco carecen de centros de acogida para atender necesidades de inclusión social. Todas las comarcas cuentan, sin embargo, con viviendas comunitarias para personas mayores, oscilando la densidad de centros –es decir, el número de centros con relación a la población residente− entre 0,15 centros por cada 10.000 habitantes en la Margen Izquierda y 1,47 en Bilbao. Bilbao, Donostialdea y Alto Deba destacan también por la elevada densidad registrada en relación con los centros de acogida nocturna. Más allá del número y la densidad de centros (que no tienen en cuenta su tamaño) resulta también necesario analizar la cobertura de estos centros en cada territorio, es decir, el número de plazas por cada 1.000 habitantes que existe en cada comarca. En lo que se refiere a los apartamentos, destaca la elevada cobertura de Donostialdea y Gasteiz y la ausencia de este tipo de plazas en cinco comarcas, incluyendo Bilbao. En lo que se refiere a las viviendas comunitarias, destaca la cobertura de Bilbao −1,98 plazas por 1.000 habitantes− frente a 0,41, por ejemplo, en Donostialdea. Finalmente, en lo que se refiere a los centros de acogida nocturna, Bilbao está claramente a la cabeza de la Comunidad Autónoma de Euskadi con 0,60 plazas por cada 1.000 habitantes, frente a 0,24 de media.

-Estancamiento del gasto de los ayuntamientos, que sólo financian una pequeña parte de todo el gasto público en servicios sociales. Los ayuntamientos vascos destinaron en 2013 cerca de 151 millones de euros a la financiación de los servicios d responsabilidad municipal que forman parte de la Cartera de servicios sociales, que suponen algo menos del 12% del gasto público destinado al sostenimiento de estos servicios. El primer elemento a destacar es, por tanto, el escaso peso que en la actualidad tienen las instituciones municipales como agentes financiadores de los programas y prestaciones reconocidos por la Ley de Servicios Sociales, ocho años después de su aprobación. Desde el punto de vista evolutivo, una de las conclusiones más relevantes del análisis realizado se refiere al estancamiento producido en los últimos años con relación al gasto público municipal en servicios sociales. En efecto, el gasto municipal en servicios sociales ha pasado entre 2009 y 2013 de 95 euros por habitante a 86, en términos de euros constantes. A más largo plazo, la evolución del gasto municipal en servicios sociales durante los últimos diez años contrasta con la que ha experimentado el gasto foral y autonómico: durante todo este periodo el incremento interanual medio del gasto en servicios sociales ha sido para el Gobierno Vasco del 10,7%, para las diputaciones del 5,5% y para los ayuntamientos del 1,9%.

Es importante también destacar, en el mismo sentido, que desde 2002 el esfuerzo económico que los ayuntamientos destinan al sostenimiento de los servicios sociales no ha variado, manteniéndose en torno al 8% de todo el gasto corriente municipal. La misma impresión se obtiene cuando se analiza el incremento interanual del gasto municipal total y del gasto municipal en servicios sociales: ambos indicadores han evolucionado en paralelo a lo largo de toda la serie. No puede decirse, por tanto, que durante estos años los ayuntamientos hayan dado una mayor prioridad a los servicios sociales con relación al resto de sus competencias y áreas de actuación. Al contrario, su gasto en servicios sociales ha variado –al alza o a la baja− en la misma medida en que lo ha hecho el gasto orientado al resto de las áreas de actuación municipal, sin que el nuevo marco normativo o el incremento en las necesidades que atienden los servicios sociales haya tenido un impacto perceptible en la asignación de los recursos económicos municipales, a diferencia de lo ocurrido con el resto de las instituciones. Todo ello se refleja, claramente, en la progresiva pérdida de peso relativo que ha experimentado el gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto público en servicios sociales. Salvo el repunte experimentado en 2013, la proporción del gasto público en servicios sociales que financian los ayuntamientos no ha dejado de caer desde 2002 en los tres territorios, pasando del 19% en 2002 al 11,6% en 2013.

-Financiación de gastos impropios. El análisis realizado permite comprobar también en qué medida, en 2013, se mantienen patrones de financiación de los diversos servicios que no se han adaptado todavía a lo establecido por la Ley de Servicios Sociales. Cabe citar en ese sentido el hecho de que los ayuntamientos financien el 5,5% del gasto en centros residenciales para personas mayores o que apenas cubran el 40% del gasto en SAD. También debe recordarse que un 20% de su gasto en servicios sociales corresponde a centros, programas o prestaciones que no se encuentran recogidos en el Catálogo de servicios y prestaciones, a partir de lo establecido en la Ley de Servicios Sociales.