3.5. Ordenación territorial y fórmulas de colaboración interadministrativa
3.5.1. Comunidad Foral de Navarra
Uno de los aspectos fundamentales que implica la Ley 15/2006 es el reconocimiento de la necesidad de trabajar por la cohesión territorial de la Comunidad Foral de Navarra. Para ello se requería una estructura cercana a la ciudadanía y que garantizara el acceso universal al sistema. Con el fin de lograr estos objetivos y a partir de los tres niveles básicos de la estructura anteriormente presentados (servicios sociales de base, centros de servicios sociales y servicios sociales especializados), la Ley establece una ordenación territorial específica para los servicios sociales, muy basada en cualquier caso en la estructura anterior formada por zonas y mancomunidades de municipios.
Esta nueva organización se desarrolló al amparo del Decreto Foral 33/2010, de 17 de mayo, por el que se establece la zonificación de servicios sociales de la Comunidad Foral de Navarra. A partir de esta norma la estructura territorial de Navarra para el ámbito de servicios sociales queda compuesta por 44 Zonas Básicas de servicios sociales (formadas por diferentes mancomunidades de municipios), agrupadas a su vez en seis Áreas de servicios sociales.
En este esquema, las áreas agrupan a entre cinco y doce zonas básicas, mientras que cada Zona Básica incluye una media de 22 municipios. El tamaño poblacional de las áreas oscila entre los 20.193 del área Noreste y los 357.957 del área de Pamplona, que representan el 55% de la población de la Comunidad foral. El tamaño medio de las zonas básicas de servicios sociales es de unos 15.000 habitantes, si bien lógicamente su tamaño real depende del número y tamaño de los municipios que lo integran. Así, mientras la zona básica de Alsasua incluye los municipios de Alsasua, Olazti y Ziordia, la de Doneztebe incluye trece municipios (Bertizarana, Donamaria, Doneztebe / Santesteban, Elgorriaga, Eratsun, Ezkurra, Ituren, Labaien, Oitz, Saldias, Sunbilla, Urrotz, Zubieta). Cinco zonas básicas –todas del área de Pamplona y comarca: las de Aranguren, Barañain, Burlada, Pamplona y Egües− coinciden con un solo municipio, y en ningún caso los municipios se dividen en más de una Zona Básica.
Además de esta organización, la norma también establece la posibilidad de designar “distritos de servicios sociales”, una agrupación de zonas de servicios sociales con el fin de compartir servicios de ámbito superior a la zona. Actualmente se han designado distritos para dos de las áreas, la de Estella y la del área Noroeste. Sin embargo, esta designación territorial no se materializa en la práctica en ningún servicio ni función compartida, según se ha podido comprobar a partir de los encuentros mantenidos con profesionales de estas zonas. Por tanto, es una mera nominación territorial.
Cabe señalar por otra parte que, al margen de esta ordenación territorial, Navarra carece de una herramienta, como el Mapa de servicios sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que establezca dotaciones o coberturas mínimas, a nivel del conjunto del territorio o de sus unidades territoriales, para los diversos servicios garantizados de la Cartera.
3.5.2. Catalunya
Como se ha señalado previamente, la competencia en la prestación del primer nivel de atención −los servicios sociales básicos−, es de los municipios, que están obligados a crearlos y gestionarlos de acuerdo con la Cartera de servicios sociales y el plan estratégico correspondiente. Los consejos comarcales suplen los municipios de menos de veinte mil habitantes en la titularidad de las competencias propias de los servicios sociales básicos que estos no estén en condiciones de asumir directamente o mancomunadamente.
La división administrativa y unidad primaria de atención social es el Área Básica de Servicios Sociales (en adelante ABSS), que se organiza en torno a una población mínima de 20.000 habitantes. El titular del mismo puede ser el municipio o bien la comarca.
Tabla 23.
Catalunya. Organización territorial de las áreas básicas de servicios sociales
Municipios |
Titular ABSS |
Descentralización territorial |
|
Más |
Municipio |
Centros de servicios sociales, servicios y equipos básicos |
|
Menos |
Comarca o ente asociativo municipal |
Sin delegación de competencia |
Equipos básicos de atención |
Con delegación de competencia |
Municipio |
Los municipios de más de 20.000 habitantes pueden crear más de una ABSS en función de su población y necesidades sociales. La realidad es sin embargo que ningún municipio tiene más de un área. Para realizar una prestación del servicio de proximidad y facilitar el acceso al sistema de servicios sociales, algunos ayuntamientos se han decantado por la creación de centros, servicios o equipos de atención básica descentralizados territorialmente. Los criterios para su creación no han sido homogéneos y han dado respuesta a las diferentes realidades geográficas (barrios, distritos, entes locales descentralizados, etc.) y/o prioridades políticas. El proceso de implantación no ha tenido una evaluación suficiente en términos de eficiencia y mucho menos de distribución y prevalencia de necesidades.
En el caso de las comarcas que agrupan municipios menores de 20.000 habitantes la situación es más compleja y, a lo largo del tiempo, se han desarrollado diversos modelos de gestión. En síntesis podemos encontrar tres formas de organización del área básica en función de la combinación de los elementos descritos en el cuadro anterior:
a)El Consejo Comarcal es el titular, gestiona los servicios y contrata el personal. Dispone de uno o más equipos básicos de atención que atienden los diversos municipios de la comarca. En el apartado siguiente se describe la forma de financiación del servicio en estos casos.
b)El Consejo Comarcal delega en los municipios la gestión de servicios y la contratación de personal y se reserva las funciones de planificación y control de la financiación y la gestión.
c)Los municipios crean una mancomunidad o ente local asociativo voluntario que se encarga de la gestión de los servicios sociales. Realmente es una opción minoritaria pero que permite, en ocasiones, aportar un alto valor añadido en dos tipos de situaciones:
•En el caso de que los municipios tengan una larga tradición en la mancomunación de servicios y dispongan ya de una estructura jurídica y técnica. Es el caso de la Mancomunitat de la Plana que agrupa a doce municipios de la comarca de Osona en la provincia de Barcelona.
•Cuando en una misma comarca existan dos ABSS (la de ámbito comarcal y la de la capital de comarca) que necesiten crecer en masa crítica para mejorar su eficacia y eficiencia. La solución adoptada en algún caso ha sido la creación de un consorcio entre las administraciones titulares que asume las competencias en servicios sociales. El mejor ejemplo es el Consorci d’Acció Social de La Garrotxa en la Provincia de Girona, formado por el Ayuntamiento de Olot y el Consejo Comarcal.
Según el Mapa de servicios sociales de Catalunya 2014, la configuración del Sistema se concreta en 62 áreas básicas municipales y 41 comarcales.
Tabla 24.
Catalunya. Número y población de las áreas básicas de servicios sociales
ABSS |
Habitantes |
Habitantes |
|
Municipales |
62 |
5.243.220 |
84.568 |
Comarcales |
41 |
2.275.683 |
55.504 |
Total |
103 |
7.518.903 |
72.999 |
La dimensión media del ABSS se sitúa en torno a los 73.000 habitantes, pero es necesario señalar que oscilan entre un mínimo de los 13.553 habitantes de Badia del Vallès (una excepción a la norma de los 20.000 habitantes mínimo) y la ciudad de Barcelona con 1.602.386 habitantes. Entre las ABSS comarcales también hay una enorme dispersión: la comarca de Alta Ribagorça tiene una población de 3.873 habitantes, mientras que el Vallès Oriental reúne 291.974.
En lo que se refiere a las fórmulas de colaboración interadministrativa para la prestación de los servicios sociales de atención primaria, cabe hacer referencia, a título ilustrativo, al caso del Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona.
La Carta Municipal de Barcelona crea el Consorcio de Servicios Sociales formado por el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Catalunya. Ha de realizar la gestión de los servicios sociales en el ámbito regional de Barcelona en especial:
-elaborar la planificación general;
-proponer al Gobierno de la Generalitat la reglamentación de las entidades, servicios y establecimientos, públicos y privados, que presten servicios sociales en el municipio de Barcelona;
-programar, prestar y gestionar los servicios especializados;
-organizar la información a los ciudadanos y proporcionar el apoyo informativo, de evaluación y estadístico a las labores ordenadoras y planificadoras de los servicios sociales.
En los órganos de gobierno del Consorcio de Servicios Sociales, la Generalitat de Cataluña cuenta con las tres quintas partes de representantes o votos y el Ayuntamiento de Barcelona con las dos quintas partes restantes.
El Consorcio es una iniciativa pionera para evitar la actuación de diferentes niveles de la administración en un mismo territorio des de la óptica de la cooperación y codecisión. El objetivo ha sido evitar duplicidades, detectar y atender las necesidades de las personas atendidas y favorecer sus itinerarios, especialmente entre la atención básica y la especializada. En ausencia de una evaluación formal hay que destacar el desarrollo incompleto de la implantación del Consorcio, especialmente la falta de integración en el mismo de los servicios sociales básicos. De momento sus 40 centros de servicios sociales dependen de un Instituto autónomo y no del Consorcio, lo que reproduce en la ciudad de Barcelona la dualidad de administraciones competentes y aparecen los problemas de relación y los costes de transacción.
Como valoración de esta experiencia, desde la óptica de Cataluña, cabe señalar que los consorcios pueden ser una opción para superar los efectos negativos de la actual división de los servicios sociales por niveles y sus problemas de gobernanza y coordinación. Tienen como ventaja que no necesitan de un cambio legislativo relativo al ámbito competencial de cada una de las administraciones, pero incorporan elementos de complejidad en la gestión, como la necesidad de dotarse de estructuras de toma de decisiones eficaces y el riesgo del desarrollo de organigramas ejecutivos superpuestos.
3.5.3. Galicia
Como ya se ha señalado, la planificación general del sistema gallego de servicios sociales le corresponde a la Comunidad Autónoma. No obstante, la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, también deja cierto margen a los ayuntamientos para elaborar su propia planificación, si bien siempre orientada a completar, en su ámbito territorial, la planificación estratégica aprobada por la comunidad autónoma, a través de planes y programas de servicios sociales municipales. En ese sentido, la normativa autonómica fija como unidad territorial de referencia para la planificación de los servicios sociales el área social, definida atendiendo a indicadores sociales, económicos y demográficos, con la finalidad de facilitar una distribución equilibrada de los recursos y garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios sociales para toda la ciudadanía, con independencia de su lugar de residencia.
Aunque la Ley prevé la aprobación del Mapa gallego de servicios sociales, en el que se definirán las áreas sociales y se establecerán los criterios de dotación de centros y de servicios en el territorio de Galicia, este Mapa aún no ha sido aprobado. No obstante, el Decreto 99/2012, de 16 de marzo, por el que se regulan los servicios sociales comunitarios y su financiación, ha avanzado algo en esta dirección, definiendo las áreas sociales, pero únicamente a los efectos de definir la dotación de los servicios sociales comunitarios y con un valor provisional, en tanto no se aprueben los instrumentos de planificación del sistema gallego de servicios sociales: el Mapa gallego de Servicios Sociales y el Plan Estratégico de Servicios Sociales, también pendiente de aprobación.
Las áreas sociales de referencia para la planificación de los servicios sociales comunitarios parten de los ayuntamientos como unidad básica de prestación de los servicios., clasificándolos y agrupándolos de acuerdo con demarcaciones caracterizadas por criterios poblacionales, sociales y geográficos. De esta manera, la ordenación territorial de los servicios sociales viene a coincidir, casi en su totalidad, con la ordenación municipal, pues, salvo en los casos de agrupaciones o mancomunidades, que son minoritarias y voluntarias, cada ayuntamiento presta los servicios sociales en su término municipal, careciendo de referencias comunes o de similitudes con la organización territorial del sistema educativo o sanitario. En total, se establecen en el Decreto 61 áreas diferentes, agrupadas en seis categorías o niveles.
La tipología de las áreas sociales se define en base a criterios de tamaño, densidad y dispersión poblacional, configuración orográfica, así como a índices de dependencia, envejecimiento y discapacidad (Anexo I del Decreto 99/2012, de 16 de marzo) y se establece la siguiente clasificación:
-Áreas urbanas: siete en total. Tienen esta consideración los ayuntamientos de A Coruña, Santiago de Compostela, Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra y Vigo (las siete ciudades de Galicia).
-Áreas metropolitanas: se caracterizan por su proximidad a determinadas áreas urbanas, existiendo una continuidad territorial con éstas, o por situarse en su zona directa de influencia económica, demográfica y social. Se establecen cuatro áreas de este tipo.
-Áreas semiurbanas: presentan caracteres análogos a las metropolitanas, sin que exista una continuidad física o territorial con las áreas urbanas o por no encontrarse en su área de influencia. Hay en total 9.
-Áreas rurales: se delimitan por referencia a los ámbitos territoriales que presentan características propias de los núcleos de población establecidos en el medio rural. Son, en total, 35.
-Áreas rurales de alta dispersión: seis áreas, caracterizadas por un importante declive demográfico, alta dispersión poblacional y elevados índices de envejecimiento.
En lo que se refiere a las fórmulas de colaboración interadministrativa para la prestación de los servicios sociales en Galicia, cabe hacer referencia a la Agencia Gallega de servicios sociales y al Consorcio Gallego de Igualdad y Bienestar. En efecto, la estructura administrativa de referencia para la coordinación o prestación conjunta de servicios en Galicia es el Consorcio Gallego de servicios de Igualdad y Bienestar, integrado por la Xunta de Galicia y por 272 de los 314 ayuntamientos gallegos, así como por cuatro mancomunidades. La integración en el Consorcio tiene carácter voluntario para todas las administraciones que lo integran.
Este organismo ha sido fundamental para mejorar el equilibrio territorial en la oferta de servicios sociales públicos desde su creación en 2006, en especial de los servicios sociales comunitarios específicos, permitiendo garantizar la prestación de servicios de calidad con niveles suficientes de cobertura y facilitar el acceso a escuelas infantiles y puntos de atención a la infancia, centros de atención a personas mayores y a la dependencia (centros de día, viviendas comunitarias, hogares residenciales y mini-residencias), equipos comarcales de inclusión social, centros de información y asesoramiento a la juventud u otros servicios de proximidad, como la comida a domicilio. Todo ello basado en una fórmula de colaboración interadministrativa y de adhesión voluntaria a través de la cual los ayuntamientos ceden sus equipamientos para que sean gestionados por dicho consorcio, comprometiéndose a aportar el 30% de la financiación, mientras que el consorcio asume el 70% restante con cargo a las transferencias de financiación que recibe de la administración autonómica y a los ingresos procedentes del copago de las personas usuarias.
Actualmente, en virtud de la modificación de la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, operada a través de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, y del Decreto 40/2014, de 20 de marzo, por el que se crea la Agencia Gallega de Servicios Sociales y se aprueban sus estatutos, el Consorcio Gallego de servicios de Igualdad y Bienestar se encuentra en proceso de ser absorbido por la Agencia Gallega de servicios sociales, que pretende dar continuidad a esta fórmula de colaboración con los ayuntamientos para facilitar la prestación de servicios sociales.
3.5.4. Castilla y León
Como se ha señalado previamente, en lo que se refiere al nivel básico de servicios sociales, el sistema de servicios sociales de Castilla y León se organiza territorialmente en dos niveles: las Zonas de Acción Social (en adelante ZAS) y las Áreas de Acción Social (ASS). La ZAS es la unidad de referencia para la detección de necesidades, asignación y planificación de recursos y servicios sociales. Se establece un módulo de 20.000 habitantes para el medio urbano y 10.000 para el rural. Las Áreas son agrupaciones de ZAS y corresponde a cada entidad local su delimitación. Cada Área deberá integrar un mínimo de tres y un máximo de cinco ZAS. La organización territorial se instrumentará a través del Mapa de servicios sociales de Castilla y León, pendiente de desarrollo en el momento actual.
En el año 2011 la Comunidad quedaba estructurada en 189 zonas de acción social, 119 rurales y 70 urbanas, que integran un total de 197 Centros de Acción Social (CEAS), 124 rurales y 73 urbanos.
Tabla 25.
Organización de CEAS en Castilla y León distribuidos por provincias
Provincia |
Entidad local |
Nº de CEAS |
Ávila |
Ayuntamiento-Capital |
4 |
Diputación |
8 |
|
Burgos |
Ayuntamiento-Capital |
9 |
Diputación |
18 |
|
Aranda de Duero |
2 |
|
Miranda de Ebro |
2 |
|
León |
Ayuntamiento-Capital |
7 |
Diputación |
7 |
|
Ponferrada |
3 |
|
San Andrés de Rabanedo |
2 |
|
Palencia |
Ayuntamiento-Capital |
4 |
Diputación-Mancomunidades |
11 |
|
Salamanca |
Ayuntamiento-Capital |
8 |
Diputación |
14 |
|
Segovia |
Ayuntamiento-Capital |
3 |
Diputación |
10 |
|
Soria |
Ayuntamiento-Capital |
2 |
Diputación |
10 |
|
Valladolid |
Ayuntamiento-Capital |
19 |
Diputación |
13 |
|
Laguna de Duero |
1 |
|
Medina del Campo |
1 |
|
Zamora |
Ayuntamiento-Capital |
4 |
Diputación |
10 |
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Junta de Castilla y León contenidos en www.serviciossociales.jcyl.es.
En cuanto a la organización funcional, como ya se ha señalado, el sistema se estructura en dos niveles: el primero corresponde a los Equipos de Acción Social Básica, que desarrollarán su actividad en los CE.A.S., (correspondencia al ámbito territorial con las ZAS) y un segundo nivel, compuesto por los Equipos Multidisciplinares Específicos (establecidos en cada Área de Acción Social). La titularidad y la gestión de ambos equipos corresponderán a las entidades locales competentes en servicios sociales.
3.5.5. Castilla-La Mancha
Desde el punto de vista de la ordenación territorial del sistema, la Ley de Servicios Sociales reconoce al municipio como unidad territorial básica para la prestación de servicios sociales de atención primaria, permitiendo formas de agrupamiento para su prestación en los casos (muy numerosos) que por su escaso número de habitantes no puedan hacerlo solos. Corresponde al ejecutivo regional establecer dicha ordenación territorial mediante el Mapa de servicios sociales. Sin embargo, dado que dicho Mapa no ha sido elaborado hasta la fecha, se sigue aplicando –pese a que ha quedado a todas luces obsoleto− el Decreto 287/2004, de 28 de diciembre, por el que se regula la estructura territorial de las Zonas y Áreas de servicios sociales y la estructura funcional del Sistema Público de servicios sociales de Castilla-La Mancha.
Sin embargo, dadas las características espaciales y demográficas de la Comunidad, aunque la unidad territorial básica para la prestación de los servicios sociales de atención primaria sea el municipio, la prestación de servicios sociales se organiza en la mayor parte del territorio mediante la agrupación voluntaria de municipios (cuando existen mancomunidades) y todos ellos (excepto los más grandes) se integran en zonas y áreas de servicios sociales establecidas por la Comunidad Autónoma. Así, todo el territorio está dividido en áreas de servicios sociales, en las cuáles se integran dos o más zonas de servicios sociales. Sólo en el caso de municipios de más de 20.000 habitantes con capacidad de gestión propia (que apenas son una veintena en toda la Comunidad Autónoma, como ya se ha dicho) es el municipio la entidad local responsable de la prestación de servicios sociales.
Como se ha señalado previamente, existen dos tipos de zonas de servicios sociales: las zonas PRAS (Plan Regional de Acción Social) que están formadas por municipios menores de 5.000 habitantes, y las zonas Plan Concertado, que además de ser municipios con mayor número de habitantes disponen de ayuntamientos con mayor capacidad de gestión. En las zonas de Plan Concertado el ayuntamiento aporta más recursos que en las zonas PRAS, lo que implica la disponibilidad de más profesionales y mayor capacidad de intervención técnica. Las zonas PRAS se corresponden con la totalidad de municipios menores de 5.000 habitantes, así como una buena parte de los municipios inferiores a 20.000. Las zonas Plan Concertado corresponden a los municipios de más de 20.000 habitantes y algunos con población inferior.
El sistema descrito funciona de forma relativamente diferente en la provincia de Albacete, donde existe el Consorcio Provincial de servicios sociales, formado por la Diputación provincial y 93 ayuntamientos y orientado básicamente a la prestación del SAD y de una serie de prestaciones complementarias (comida a domicilio, ayudas técnicas, acompañamiento y apoyo personal, etc.). Este modelo hace que en esta provincia la gestión del SAD sea de mayor calidad y esté más controlada que en el resto de las provincias donde depende de cada municipio.