3.3. Contenido, funciones y estructura de los servicios sociales municipales
3.3.1. Comunidad Foral de Navarra
Uno de los cambios más significativos de la Ley Foral 15/2006 fue, sin duda, la nueva estructuración de los servicios sociales de atención primaria, fruto de un intenso trabajo previo de reflexión y debate con relación al papel de la atención primaria de servicios sociales. La reordenación de la atención primaria por la que se opta a partir de ese debate pretende romper la tradicional separación entre una primera atención basada en la acogida y la posterior derivación a los servicios sociales especializados y apuesta por un modelo de atención primaria más especializado, similar en algunos aspectos al que se establece después en la Comunidad Autónoma de Euskadi.
La Ley Foral 15/2006 recoge en lo esencial las propuestas realizadas en la fase de debate y define un modelo de atención basado en un nivel primario y en un segundo nivel de servicios sociales especializados. Esta estructura de programas se asentaría en una organización territorial compuesta por servicios sociales de base, centros de servicios sociales y servicios sociales especializados. Pese a su escaso desarrollo posterior, resulta particularmente interesante, como se indica más adelante, la creación de un ente intermedio entre los servicios sociales de base y los servicios especializados, los centros de servicios sociales, de carácter comarcal, y diseñados para apoyar a los primeros tanto en lo que se refiere a la coordinación como al seguimiento de determinados casos.
En este esquema, los servicios sociales de base se configuran como unidad básica del sistema público de servicios sociales, puerta de acceso y nivel más próximo a la ciudadanía. Son titularidad de las entidades locales, aunque contará, como se explica más adelante, con la participación en la financiación de Gobierno de Navarra y su organización territorial se determinará a partir de una zonificación específica, articulada mediante áreas y zonas básicas de servicios sociales. Según el artículo 30 de la ley, las funciones de estos servicios serán las de:
a)Detectar, analizar y diagnosticar las situaciones de necesidad en su ámbito territorial, informando a los servicios competentes y proponiendo respuestas.
b)Atender a las personas que presenten demandas ante los servicios sociales con el fin de ofrecerles una primera respuesta.
c)Facilitar a la ciudadanía el acceso a las prestaciones del sistema de servicios sociales y al resto de sistemas de protección social.
d)Valorar y realizar el diagnóstico social y/o socioeducativo de las situaciones de necesidad social a demanda del usuario, de su entorno familiar o social, o de otros servicios de la red de atención pública de necesidad social.
e)Ofrecer apoyo y acompañamiento social continuado a las personas que estén en situaciones de necesidad social.
f)Realizar actuaciones preventivas y de promoción social.
g)Ejecutar los programas y las prestaciones incluidas en éstos.
h)Gestionar prestaciones de emergencia social.
i)Realizar actuaciones de sensibilización social.
j)Promocionar el voluntariado y la ayuda mutua.
k)Gestionar las prestaciones que les sean atribuidas en la Cartera de servicios sociales de ámbito general.
Para el desarrollo de estas funciones, en este nivel de atención primaria se identifican cuatro programas de obligatorio desarrollo para toda Navarra:
a)El Programa de Acogida y Orientación Social, dirigido a toda la población, que ofrecerá intervención social a las personas que presenten demandas ante los servicios sociales.
b)El Programa de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, que tendrá como objetivo posibilitar a las personas en situación de dependencia la permanencia en su medio habitual el máximo tiempo posible, e incluye la prestación de ayuda a domicilio.
c)El Programa de Incorporación Social en Atención Primaria, cuya finalidad es favorecer la inclusión social de personas en riesgo o en situación de exclusión social en cualquiera de sus ámbitos.
d)El Programa de Atención a la Infancia y Familia en Atención Primaria, que tendrá como objetivo asegurar a los menores de edad un entorno que permita su desarrollo personal, mediante mecanismos de protección, apoyo personal, familiar y social.
Vinculado a estos cuatro programas, la ley también establece la necesidad de dotar de prestaciones técnicas, económicas y materiales a estos programas, por lo que dos años más tarde se aprobó el Decreto Foral 69/2008 que definía la Cartera de servicios sociales de Ámbito General en Navarra. Esta Cartera, que establece la intensidad mínima de protección en el ámbito general, dispuso también la posibilidad de que las entidades locales en su ámbito territorial puedan desarrollar otras prestaciones complementarias aprobadas y definidas en sus propias carteras de servicios sociales. En cualquier caso, la Ley Foral 15/2006 definió en su artículo 31 ya algunas prestaciones mínimas que, obligatoriamente, debían garantizarse:
-En el Programa de Acogida y Orientación Social: la tramitación del acceso a las prestaciones técnicas y económicas del sistema de servicios sociales y a las prestaciones de los otros sistemas de protección social.
-En el programa de Promoción de Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia: la atención domiciliaria municipal.
-En el Programa de Incorporación Social en Atención Primaria: el acompañamiento social en los procesos de incorporación local mediante acuerdos de incorporación social, como instrumento de compromiso entre las partes.
-En el Programa de Atención a la Infancia y a la Familia en Atención Primaria: las competencias de prevención y atención a situaciones de desprotección leve y moderada atribuidas a las entidades locales por la legislación foral en materia de infancia y juventud.
Además de ello, los cuatro programas incluirían:
-prestaciones técnicas de acogida, orientación, asesoramiento, valoración y diagnóstico social y/o socioeducativo;
-la Renta de Inclusión Social;
-prestaciones de emergencia social;
-prestaciones mínimas de atención a la dependencia;
-prestaciones técnicas de atención a la infancia en situación de desprotección y conflicto social (detección, recepción, investigación, valoración, diagnóstico, plan de intervención);
-recursos de alojamiento temporal a personas sin hogar, mujeres víctimas de violencia de género o menores en situación de desprotección;
-acceso a plazas residenciales de carácter temporal o permanente a personas en situación de dependencia, conflicto familiar o falta de soporte familiar.
La estructura de los servicios sociales de base se complementa como antes se ha dicho con los centros de servicios sociales, que se configuran como estructura de apoyo a los servicios sociales de base. Aunque se contempla la posibilidad de que los entes locales promuevan algunos de estos centros, la ley atribuye a la administración foral la obligación de desarrollar, al menos, uno por cada área de servicios sociales (ver punto siguiente). Sus funciones (art.21) son las de:
-Servir de apoyo a los servicios sociales de base para complementar sus funciones y para coordinar a éstos con los servicios sociales especializados, constituyéndose por tanto como un nivel intermedio ente el nivel especializado y la atención primaria.
-Colaborar y asesorar a los servicios sociales de base, contribuyendo a la redistribución de los recursos.
-Establecer criterios homogéneos a nivel de área para garantizar la igualdad en todas las zonas.
-Colaborar con los servicios sociales de base en el seguimiento e intervención de casos.
-Fomentar programas de actuación transversal de cara a un aprovechamiento de los recursos.
Por último, a los servicios sociales especializados se les atribuye la responsabilidad de ejecutar las prestaciones e intervenciones de carácter sectorial diseñadas para la atención de necesidades o colectivos que requieran una atención específica, bien mediante centros específicos, bien mediante equipos de intervención directa, que actúan también como apoyo a los servicios sociales de base. Se crean en ese sentido los Equipos de Incorporación Sociolaboral (EISOL), los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia (EAIA), los Equipos de Atención Integral a Víctimas de Violencia de Género (EAIV) o los Equipo de Incorporación Social en la Vivienda (EISOVI). Si bien la responsabilidad respecto al desarrollo de estos centros corresponde a la administración autonómica, se prevé la posibilidad de que sean los propios entes locales los que los desarrollen.
Es importante señalar en todo caso que, a pesar del compromiso de la administración foral en garantizar esta estructura, lo cierto es que en la práctica no todos los niveles has sido desarrollados conforme a las funciones marcadas en la Ley. La diferencia entre las previsiones legales y la realidad es especialmente clara en lo que se refiere a los centros de servicios sociales que, en la práctica, se han configurado únicamente como un espacio físico en el que se ubican los equipos especializados garantizados en la Cartera y que apoyan a la atención primaria de servicios sociales en cada área. Actualmente, solo existen dos centros de servicios sociales en Navarra, aunque otras áreas cuentan también con la atención de algunos de los equipos especializados. En un principio estos centros estaban previstos como servicios de titularidad y gestión pública, sin embargo, desde su configuración los servicios fueron gestionados por entidades privadas y la dirección de éstos se mantenía desde Gobierno de Navarra. Finalmente, también la dirección de los centros pasó a ser gestión de la empresa adjudicataria del concurso. La contratación de estos servicios por parte de Gobierno de Navarra ha permitido el desarrollo de los equipos especializados en las áreas, sin embargo, sus funciones se alejan a las establecidas en la ley y la gestión indirecta lleva al riesgo de que los diferentes equipos funcionen con lógicas de intervención diferentes.
3.3.2. Catalunya
El Decreto 142/2010, de 11 de octubre, por el que se aprueba la Cartera de servicios sociales 2010-2011 es prorrogado bianualmente hasta la fecha y amplia las prestaciones de los servicios sociales básicos inicialmente recogidas en la Ley 12/2007. El listado de prestaciones del nivel básico de atención es:
-servicio básico de atención social: consiste en las acciones de información, orientación, intervención social y acceso a prestaciones realizadas por los equipos básicos profesionales (veremos su composición más adelante);
-servicios de atención domiciliaria: incluye la ayuda a domicilio y servicios de las tecnologías de apoyo y cuidado (teleasistencia);
-servicios residenciales de estancia limitada: para situaciones de emergencia y para personas adultas en situación de exclusión social;
-servicio de comedor social;
-servicio de asesoramiento técnico de atención social: jurídico, psicológico, etc.;
-servicio de intervención socioeducativa no residencial para infancia y adolescencia: centros abiertos;
-prestaciones económicas de urgencia social.
En la actualidad, la Cartera de servicios tiene un 100% de implantación en lo que se refiere al servicio básico de atención social, los servicios de atención domiciliaria y las prestaciones económicas de urgencia social. Más desigual es la implantación del servicio de comedor social o los servicios residenciales de estancia limitada, generalizados en los municipios de mayor tamaño, pero que tienden a sustituirse en los de menor tamaño por prestaciones económicas u otras soluciones. Son servicios que necesitan de establecimientos y equipos profesionales de alto coste económico y que no pueden ser abordados por la capacidad presupuestaria de los ayuntamientos de menor dimensión.
Un caso singular es el servicio de intervención socioeducativa no residencial para niños y adolescentes, una prestación que tiene unos ratios de cobertura que se definen a partir de la población residente, sin tener en cuenta los diferentes niveles de riesgo en la infancia según territorios, ni las dificultades de gestión en comarcas con poca población o con alta dispersión geográfica. Por ello, este servicio ha iniciado una evolución de equipamientos con funcionamiento diario después del horario lectivo a servicios de intervención en el medio habitual con un mayor componente profesional.
En la línea del desarrollo de otros aspectos de la Ley 12/2007, cabe decir que la Cartera de servicios se ha quedado en un planteamiento que suponía un paso adelante con una implementación deficiente. Los derechos subjetivos de los ciudadanos en las prestaciones garantizadas no han sido totalmente efectivos en numerosas prestaciones y el acceso a las mismas o su intensidad ha sido limitado, sobre todo por falta de disponibilidad presupuestaria. La propia Cartera, cabe añadir, se ha convertido en un complicado e interminable catálogo detallista y burocratizado.
3.3.3. Galicia
Como ya se ha indicado, el sistema gallego de servicios sociales se estructura en forma de red, conforme a dos niveles de actuación: un primer nivel de competencia municipal, constituido por los servicios sociales comunitarios, que comprenden dos modalidades −comunitarios básicos y comunitarios específicos− y un segundo nivel, el de los servicios sociales especializados, de competencia autonómica. También se ha señalado que, para las administraciones locales, mientras la prestación de los servicios comunitarios básicos es obligatoria, la de los servicios comunitarios específicos es potestativa.
En lo que se refiere a la articulación y las funciones de los servicios sociales locales, los servicios sociales comunitarios tienen carácter predominantemente local, están referenciados a un territorio y población determinados y constituyen el acceso normalizado y el primer nivel de intervención del sistema gallego de servicios sociales. Su titularidad se atribuye en consecuencia, como ya se ha dicho, a los ayuntamientos si bien, en ejercicio de su autonomía local, éstos pueden decidir gestionarlos a través de agrupaciones de municipios o mancomunidades.
Dentro de los servicios sociales comunitarios, los considerados básicos tienen un carácter inequívocamente local, abierto y polivalente y constituyen la vía normal de acceso al sistema de servicios sociales, garantizando su universalidad y su cercanía a las personas usuarias y a los ámbitos familiar y social. Se prestan desde los centros de servicios sociales municipales, por medio de equipos interdisciplinares y con la estructura organizativa que se establezca por la administración titular del servicio. Las funciones de los servicios sociales comunitarios básicos son:
-El estudio y diagnóstico social de la comunidad, que implica la detección y análisis de necesidades y demandas.
-La elaboración de un plan de intervención comunitario acorde con las necesidades detectadas.
-La identificación de grupos de población vulnerables y la detección precoz de situaciones de riesgo.
-La atención de las situaciones individuales, la información con relación a las demandas presentadas, el diagnóstico y valoración técnica previa y la consecuente intervención en el caso, y la derivación, cuando proceda, hacia el recurso idóneo
-La participación en la gestión de las prestaciones económicas y el seguimiento de los correspondientes proyectos personalizados de intervención.
-La gestión del servicio de ayuda en el hogar, así como la participación en la gestión de las prestaciones destinadas a garantizar la autonomía personal y la atención a la dependencia.
-La información, orientación y asesoramiento a toda la población, facilitando su acceso a los recursos sociales.
-El fomento de la participación activa de la ciudadanía mediante estrategias socioeducativas que impulsen la solidaridad y la cooperación social organizada.
En particular, los servicios sociales comunitarios básicos desarrollarán las funciones enumeradas, de manera estructurada, por medio de los programas y servicios siguientes:
a)Programa de valoración, orientación e información en materia social a las personas, grupos o a la comunidad en general, que se desarrollará en todas las entidades locales titulares de servicios sociales comunitarios de Galicia.
b)Servicio de ayuda a domicilio (SAD), que tiene por objeto prestar un conjunto de atenciones a las personas o familias en su domicilio, desde una perspectiva integral y normalizadora, para facilitar su desarrollo personal y la permanencia en su entorno habitual, especialmente en aquellas situaciones en que tengan limitada su autonomía o en otras situaciones de riesgo social para las que resulte un recurso idóneo.
c)Servicio de educación y apoyo familiar, que integra el conjunto de proyectos y servicios de apoyo educativo y psicosocial dirigidos a las familias, con el objetivo de detectar, prevenir y superar las situaciones de dificultad, especialmente las eventuales situaciones de maltrato infantil o cualquier otra desprotección, así como promover procesos de cambio que favorezcan un adecuado ejercicio de las responsabilidades familiares, la mejora de la autonomía, de la integración y de la participación social de las familias y unidades de convivencia.
d)Programa básico de inserción social que procure valorar, dar respuesta o derivar al recurso idóneo a las personas en situaciones o riesgo de exclusión social, aplicando tanto proyectos de intervención social personalizados o de grupo como prestaciones económicas específicas.
e)Programa de fomento de la cooperación y solidaridad social, que facilite la participación comunitaria en tareas colectivas, impulse el asociacionismo solidario y, en especial, la organización y coordinación del voluntariado social.
Una de las singularidades del modelo gallego –con relación al menos al de Navarra y Cataluña, pero no al establecido en la Comunidad Autónoma de Euskadi− es la existencia de los llamados servicios sociales comunitarios específicos. Su papel es el desarrollar programas y centros orientados a grupos de población con problemáticas identificadas y singulares, procurando su normalización y reincorporación social o como espacio de tránsito a un servicio especializado. Para ello, los servicios sociales comunitarios específicos tienen asignadas las siguientes funciones:
a)El desarrollo de programas y actividades para prevenir la exclusión de grupos vulnerables.
b)La atención directa a colectivos con déficits de autonomía o en riesgo de exclusión que se desarrolle a través de programas en medio abierto, en centros de carácter no residencial o de carácter residencial temporal.
c)La gestión de equipamientos comunitarios para sectores de población con necesidades específicas.
En lo que se refiere a su organización, los servicios sociales comunitarios específicos, atendiendo a criterios de equidad territorial y de rentabilidad social, podrán tener un carácter supramunicipal, de acuerdo con la planificación y ordenación del sistema gallego de servicios sociales, y su prestación incluso podrá llegar a ser asumida por la comunidad autónoma cuando, por su naturaleza, ámbito supramunicipal u otras circunstancias debidamente justificadas así se prevea en la planificación del sistema.
3.3.4. Castilla y León
El Catálogo de servicios sociales regulado mediante el Decreto 58/2014, de 11 de diciembre atribuye la titularidad de los diversos servicios bien a la administración local, bien en la autonómica, o bien a ambas. Las prestaciones esenciales que se atribuyen a la administración social en exclusiva son las siguientes:
-Servicio de información especializada sobre inclusión social.
-Servicio de apoyo familiar para la protección a la infancia.
-Teleasistencia.
-Ayuda a domicilio.
-Prestación económica para necesidades básicas de subsistencia en situaciones de urgencia social.
Además, el Catálogo atribuye a la atención primaria un amplio grupo de prestaciones no esenciales y establece que determinadas prestaciones esenciales pueden ser tanto de titularidad municipal como autonómica. Entre ellas, cabe destacar las siguientes:
-Servicio de información sobre derechos y recursos del sistema de servicios sociales.
-Servicio de valoración, orientación, planificación de caso y seguimiento.
-Servicio de prevención de la situación de dependencia.
-Servicio de apoyo para la elaboración del proyecto de vida.
-Servicio de Apoyo técnico a la infancia para su protección.
-Servicio de atención en centros de día para personas con discapacidad.
-Servicio de atención en centros de día para personas mayores en situación de dependencia.
-Servicio de atención en centros de emergencia, casas de acogida y viviendas para víctimas de violencia.
-Servicio de atención residencial o en vivienda para personas con discapacidad.
-Servicio de atención residencial con cuidados sociales y sanitarios para personas en situación de convalecencia.
-Servicio de atención residencial para personas mayores en situación de dependencia.
En cuanto a su organización funcional, como se señala posteriormente, el sistema se estructura en dos niveles:
-El primero corresponde a los Equipos de Acción Social Básica, que desarrollarán su actividad mediante los Centros de Acción Social (CEAS, equiparables a los servicios sociales de base de la Comunidad Autónoma de Euskadi) y sobre la base territorial de las llamadas Zonas de Acción Social.
-El segundo nivel está compuesto por los Equipos Multidisciplinares Específicos y están establecidos en cada Área de Acción Social.
La titularidad y la gestión de ambos equipos corresponderán a las entidades locales competentes en servicios sociales.
3.3.5. Castilla y León
Como se señala al analizar la ordenación territorial de los servicios sociales de atención primaria de Castilla-La Mancha, existen dos tipos de zonas de servicios sociales: las zonas PRAS (Plan Regional de Acción Social), que están formadas por municipios menores de 5.000 habitantes, y las zonas Plan Concertado, que además de ser municipios con mayor número de habitantes disponen de ayuntamientos con mayor capacidad de gestión. En las zonas de Plan Concertado el ayuntamiento aporta más recursos que en las zonas PRAS, lo que implica la disponibilidad de más profesionales y mayor capacidad de intervención técnica. Las funciones y contendidos del servicio también varían en función del tipo de zona:
-Zonas PRAS. La totalidad de municipios menores de 5.000 habitantes están en este tipo de zonas, así como una buena parte de los municipios inferiores a 20.000. En cada zona PRAS hay al menos un profesional de trabajo social contratado por la Junta de Castilla-La Mancha (en alguna puede haber dos), y en algunas existen también educadores (no en la mayoría) y un auxiliar administrativo. Los trabajadores y trabajadoras sociales son personal funcionario de la Junta, mientras que los educadores educadoras y el personal administrativo son personal de la Junta no funcionario, financiado mediante convenio entre ésta y el ayuntamiento o la mancomunidad. Hasta 2012 hubo zonas PRAS en las que algunos ayuntamientos reforzaban los servicios sociales municipales mediante la contratación de educadores y educadoras o algún trabajador o trabajadora social adicional, con presupuesto municipal. Sin embargo, debido a los recortes presupuestarios sufridos por los ayuntamientos, esas figuras profesionales contratadas directamente por los mismos prácticamente han desaparecido en estas zonas.
-Zonas Plan Concertado. Son las de municipios de más de 20.000 habitantes y algunos con población inferior. Dado el mayor tamaño y la mayor capacidad de gestión y compromiso municipal con los servicios sociales en este tipo de zonas, la dotación de personal es mayor aquí que en las zonas PRAS. Así, por ejemplo, en todas las zonas Plan Concertado hay educadores (cosa que no ocurre con las zonas PRAS) y, en general, cuentan con más personal profesional especializado (psicólogos, por ejemplo, en algunos casos) y de gestión.
El servicio de ayuda a domicilio es objeto de un convenio separado entre el Gobierno autonómico y cada ayuntamiento, por lo que el personal de este servicio tiene una consideración y vinculación diferente con la administración local. Existe una excepción en el modo de gestión del SAD en la provincia de Albacete, dada la existencia de un Consorcio provincial de servicios sociales, en virtud del cual es la Diputación Provincial quien supervisa y contrata en esta provincia a todos los auxiliares del SAD para las zonas rurales, lo que hace que en esta provincia la gestión del SAD sea de mayor calidad y esté más controlada que en el resto de las provincias donde depende de cada municipio.
Esta organización territorial y sistema de dotación de personal, hace que en la actualidad, sólo se pueda hablar de cuatro servicios o prestaciones mínimas realmente garantizados en todo el territorio autonómico:
-Información y orientación.
-Estudio, valoración y acompañamiento.
-Ayuda a domicilio.
-Teleasistencia.
-Atención a la familia o unidad de convivencia, antes denominado “educación familiar” (esta prestación técnica solamente está garantizada en las zonas donde existen educadores, que no son la mayoría).
Cabe señalar además que, hasta 2012, las prestaciones de atención primaria relacionadas con la atención integral a situaciones de exclusión social y de fomento de la participación comunitaria, eran implementadas mediante subvenciones que la propia Junta de Castilla-La Mancha otorgaba a los ayuntamientos, previa presentación del proyecto de acción correspondiente. Los municipios, generalmente subcontrataban a asociaciones, entidades del tercer sector o empresas, la realización de dichos proyectos, una vez concedida al municipio la subvención regional para llevarlos a cabo. Este tipo de actuaciones y prestaciones “garantizadas” prácticamente han desaparecido al eliminarse o reducirse muy drásticamente estas partidas presupuestarias en la última legislatura.