3.8.1. Dificultades y retos de los servicios sociales municipales en Navarra, Galicia, Catalunya, Castilla-La Mancha y Castilla y León
Los expertos y expertas que han colaborado en la elaboración de este capítulo, describiendo el modelo de servicios sociales de atención primaria que existe en cada comunidad, han reflexionado también sobre las dificultades y los retos que tienen planteados los servicios sociales municipales de sus respectivas comunidades. Si bien en algunos casos se trata de retos o problemas muy específicos, que afectan a territorios muy concretos, en la mayoría de los casos se trata de problemas comunes y relativamente generalizados, que en buena parte afectan también a los servicios sociales municipales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Los problemas más habitualmente señalados son los siguientes:
La indefinición del encargo institucional y del objeto de los servicios sociales
El primero de los problemas se refiere sin duda a la diferencia entre el encargo que se hace a las administraciones municipales para la gestión de los servicios sociales de atención primaria y los medios que se le atribuyen para su desarrollo, así como a la a menudo deficiente definición de ese encargo, que se relacionan a su vez con la deficiente definición del objeto del conjunto de los servicios sociales.
Se señala así en relación con Catalunya –aunque la reflexión seguramente es válida para todas las Comunidades Autónomas analizadas− que los municipios no pueden desarrollar con plenas garantías la función que tienen encomendada dentro del sistema de servicios sociales: son el nivel más próximo al ciudadano y la puerta de entrada al sistema, pero no consiguen tener la autoridad de prescripción necesaria para conseguirlo. Han de garantizar el bienestar de los ciudadanos de su territorio, pero no tienen ni la dimensión, ni el volumen, ni la Cartera de prestaciones necesaria para conseguirlo: las funciones y tareas que se le adscriben son inabarcables, con mucho, para las capacidades de gestión y de generación de recursos de los ayuntamientos.
El obstáculo principal con el que han de enfrentarse los municipios es intentar gestionar un servicio público con un objeto de actuación que se mueve entre lo inconcreto y lo indefinido. Todo ello bajo la ap
ariencia de la simplicidad de un nivel básico de atención que oculta una alta complejidad técnica y de gestión. Para superar ese déficit, los servicios sociales de base han de realizar una inversión potente en recursos y conocimiento que les permita desarrollar y aceptar nuevas competencias en aquellos aspectos que les son propios y pueden realizar impactos significativos: la promoción de la autonomía personal y la atención a la dependencia, la prevención y el abordaje de la exclusión social, la atención a la desprotección y, en definitiva, la promoción de la interrelación social de la ciudadanía. En ese sentido, tras el cambio derivado de la ap
robación de las leyes de segunda y tercera generación, los servicios sociales municipales han de dar un segundo salto cuantitativo y cualitativo: el contexto actual dibuja un escenario donde los servicios de cuidado, protección e interrelación social serán más generalizados, de necesidades más complejas y de mayor intensidad. El número de profesionales necesarios, el tipo y acceso a prestaciones que ap
orten valor a la calidad de vida de los ciudadanos y su intensidad hacen necesaria una mayor inversión. También parece necesario avanzar –como se ha hecho en algunas Comunidades Autónomas, entre ellas la Comunidad Autónoma de Euskadi− en una cierta especialización de la atención primaria.
La definición del encargo de los servicios sociales municipales pasa también por reflexionar sobre el papel que estos deben jugar en el ámbito de la garantía de rentas. Si bien en ese ámbito la Comunidad Autónoma de Euskadi ha dado ya pasos que parecen irreversibles y que en gran medida establecen un terreno de juego más coherente, persisten incluso en la Comunidad Autónoma de Euskadi problemas con relación a esta cuestión que requieren un esfuerzo de reflexión y coordinación por parte de todos los agentes involucrados.
El reto de la ordenación territorial
También hemos visto que –al menos en algunas de las Comunidades Autónomas analizadas− la organización territorial de los servicios sociales tiene un efecto perverso en lo que se refiere a aspectos tan fundamentales como la equidad del sistema y su eficiencia. Múltiples administraciones competentes, de diferente tamaño y nivel, y una provisionalidad de las normas básicas, son algunos de los aspectos que hacen que no podamos hablar, en ninguna de las Comunidades Autónomas analizadas, de un sistema homologable u homogéneo para todo el territorio autonómico.
La existencia de diferencias interterritoriales en el acceso a los servicios sociales es una realidad en todas las Comunidades Autónomas analizadas, independientemente del modelo de ordenación territorial adoptado en el ámbito de los servicios sociales. El muy reducido tamaño de buena parte de los municipios españoles –incluyendo los de la Comunidad Autónoma de Euskadi− ap
unta la necesidad de una reestructuración territorial que acometa la reducción drástica del número de municipios y cree espacios administrativos más homogéneos en cuanto a población, que permitan una más justa y equitativa provisión de servicios. En ese sentido, un elemento de mejora pasa por repensar y redefinir el concepto de municipio o ayuntamiento en clave de garantizar su viabilidad como centro de gestión de los servicios: habría que definir cuál debe de ser la dimensión mínima que debe de tener un ayuntamiento para poder funcionar correctamente como gestor de los servicios a la comunidad y establecer un nuevo mapa municipal de acuerdo con esa nueva definición, tal como han hecho muchos otros países de nuestro entorno.
Los problemas derivados de una compleja gobernanza
Si bien cabe pensar que en la Comunidad Autónoma de Euskadi el problema es mayor debido a la implicación en el sistema de tres niveles competenciales distintos, los problemas derivados de la compleja arquitectura institucional que rige los servicios sociales están más o menos presentes en todas las Comunidades Autónomas analizadas. En efecto, la dimensión de las organizaciones locales y la distribución competencial y de toma de decisiones suponen un obstáculo importante para poder realizar el salto necesario en los servicios sociales municipales.
La gestión de prestaciones y servicios de por sí complejos resultan aún más difíciles en organizaciones de tamaño tan diferente, que carecen en muchas ocasiones de la masa crítica suficiente. No es posible conseguir economías de escala o curvas de ap
rendizaje eficientes con el mapa de servicios sociales básicos existente en la mayor parte de las Comunidades Autónomas analizadas y con su actual distribución territorial. Al contrario, la confusión que implica la falta de correspondencia entre las administraciones que prestan, planifican, regulan y financian los servicios acaba provocando una fuga constante de energía en la relación interadministrativa y de responsabilidad pública.
Una de las vías de avance que se plantea para dar respuesta a estos problemas de gobernanza es –en la línea de la Gizakidetza propuesta para la Comunidad Autónoma de Euskadi por parte de algunas de las personas entrevistadas en la fase cualitativa del informe− la de ampliar el ámbito competencial autonómico y desarrollar un nivel de atención mínimo garantizado más amplio, que contribuya a reducir las desigualdades entre zonas. En esa vía, un posible modelo a seguir podría ser el existente para la provisión autonómica en el ámbito sanitario. Sin duda, la potencialidad de la gestión municipal de los servicios sociales es la cercanía al territorio, lo cual posibilita la adecuación de las actuaciones a las necesidades reales y la participación de la comunidad en su gestión, evitando el diseño de acciones alejadas a la realidad comunitaria. Sin embargo, el aumento de las competencias autonómicas, al menos en las Comunidades pequeñas, no debiera ser causa de una ruptura con el medio, más bien al contrario. Parece ap
ropiado mantener un nivel autonómico de amplia responsabilidad con una adecuada interlocución y amplia participación comunitaria a través de la coordinación entre ambos entes y la colaboración en la gestión y diseño de acciones para la intervención. Este modelo podría compatibilizar el avance hacia una mayor cohesión territorial con un sistema de servicios sociales participativo y comunitario.
Los recortes presupuestarios y la falta de desarrollo normativo lastran el desarrollo de los servicios
Al igual que la ley vasca de servicios sociales, la mayor parte de las leyes que regulan los servicios sociales municipales se ap
robaron antes, o al inicio, de la actual crisis económica. Desde el primer momento de su puesta en marcha, se señala para el caso de Navarra, se identificaron disfunciones en la gestión, indefinición de algunas de las funciones de los diferentes programas y una falta de directrices autonómicas para hacerles frente. Estas dificultades, comprensibles en un primer momento de implantación de un modelo sustancialmente diferente al anterior, no fueron subsanadas ni abordadas, por lo que la crisis alcanzó a los servicios sociales y profesionales en un momento de definición y reubicación. En Navarra –y, cabe pensar, también en las demás Comunidades Autónomas analizadas− a este escenario de trasformación y falta de directriz se le sumó un cambio en el día a día de los servicios. Las consecuencias de la crisis en los servicios sociales no solo llegaban determinadas por la implantación de medidas de austeridad que se materializaban en menores recursos económicos y técnicos para intervenir (equipos profesionales no reforzados, reducción de partidas para algunos programas o implementación de cambios normativos que amplían los requisitos de acceso a algunas prestaciones garantizadas), sino que a las estrategias de austeridad pública se le sumaban un aumento de necesidades en los hogares (más hogares y con necesidades más intensas). En este escenario la carga de trabajo se multiplica debido, tanto al incremento de la demanda, como a la diversificación de perfiles a atender y a la reducción del tiempo disponible para intervenir de manera integral con las personas usuarias bajo los principios que establecen las nuevas normas.
A los recortes presupuestarios se suma –aunque más bien cabría decir que deriva de ellos− un notable retraso en el desarrollo normativo de las leyes de servicios sociales: figuras esenciales para la definición de los servicios sociales municipales como los Mapas de servicios sociales, los Planes Estratégicos y las Carteras de servicios o bien no se desarrollan o bien –como en la Comunidad Autónoma de Euskadi− lo hacen con extrema dificultad.
Como consecuencia de todo ello, los servicios sociales se encuentran actualmente en un momento complicado y con cierta falta de horizonte. Entre los factores que motivan este escenario destacan algunas de las decisiones tomadas en los últimos años (nuevamente hay que señalar que la descripción se refiere a una Comunidad concreta, Navarra, si bien podría probablemente ser extensible a la mayor parte de las Comunidades Autónomas analizadas):
-La reforma unilateral de algunas prestaciones, sin atender a la valoración de los propios profesionales, contradiciendo el principio de la ley que aboga por una adecuación de las respuestas institucionales a las necesidades sociales.
-El diseño sin criterio de prestaciones de emergencia para dar una respuesta rápida, pero no planificada, a las necesidades sociales.
-El debilitamiento de lo público al incorporar prestaciones materiales financiadas por entidades privadas y un cambio de rumbo hacia una mayor presencia de entidades privadas en la gestión y promoción de las funciones de los servicios sociales.
-Un giro hacia la gestión indirecta a través del tercer sector en las áreas más especializadas.
-Una falta de criterio en las decisiones tomadas que ha dado lugar a una contradicción de mandatos y directrices, desprestigiando la imagen de los servicios y la satisfacción de los personas usuarias.
-El escaso respaldo institucional a los profesionales ante el cambio constante de información y normativas.
-La falta de coherencia en la hoja de ruta del sistema, dando lugar a planteamientos incoherentes entre alcaldes, presidentes de mancomunidades, jefes de servicio, políticos autonómicos, etc.
-El colapso de los servicios y una mayor complejidad en la tramitación de prestaciones que no deja tiempo para el acompañamiento social, la planificación conjunta de métodos de trabajo, ni el trabajo social comunitario. El día a día se consume, según los profesionales, en la gestión de ayudas y en las respuestas rápidas, inmediatas. Esta falta de tiempo y medios para establecer una relación de ayuda con las personas usuarias que dé lugar a un proceso de acompañamiento y trabajo conjunto es uno de los primeros síntomas de un sistema que camina hacia el asistencialismo.
-La reducción del tiempo para iniciar procesos de coordinación y metodologías de colaboración en red.
-El malestar, estrés y frustración de los profesionales por encontrar obstáculos que les permitan hacer Trabajo Social y por enfrentarse al malestar de las personas usuarias ante las necesidades y expectativas no cubiertas.
La necesidad de reforzar la intervención individual y familiar, y el cuidado del capital humano de los servicios sociales municipales
Al analizar los retos de los modelos de servicios sociales municipales establecidos en las cinco Comunidades Autónomas que se han analizado, también se ha insistido en la necesidad de garantizar una atención más eficiente y personalizada basada en la intervención social y no solo en la gestión de prestaciones. Para ello sería fundamental repensar las funciones de los programas de atención primaria para reforzar sus acciones y evitar duplicidades en la gestión, reducir el tiempo invertido en la gestión de ayudas y ap
ostar por hacer Trabajo Social, desde la gestión de casos de carácter individual hasta el orientado a la comunidad, pero siempre desde la intervención adaptada y acompañada que realmente posibilite el desarrollo de itinerarios de emancipación.
También se ap
unta como un eje clave del sistema el cuidado del capital humano. El personal técnico de los servicios sociales es una de sus fortalezas. En su inmensa mayoría son profesionales excelentes, con un alto grado de motivación y compromiso, pero llevan mucho tiempo viéndose superados y superadas por el incremento de la demanda, lo que puede llegar a afectarles y a erosionar la calidad de la atención. Por eso es imprescindible adoptar medidas que contribuyan a ap
oyar a los equipos profesionales, a fortalecerlos y a mantener su motivación de manera continuada.
La necesidad de reforzar las herramientas de gestión
Del análisis realizado se deriva también que, si bien la dimensión de gestión pública de los servicios sociales ha avanzado en los últimos años, todavía necesita otro impulso en ámbitos como la planificación y evaluación. Capítulo ap
arte es la necesidad de que los servicios sociales dispongan de sistemas de información que garanticen la transparencia y la rendición de cuentas por parte de las instituciones competentes. Actualmente, en la mayor parte de las Comunidades Autónomas, los sistemas de registro de datos y gestión no generan una información suficientemente consistente y de valor, de la misma forma que, pese a sus mejoras, los sistemas estatales de información no generan información agregada de suficiente calidad. Si bien es cierto que la construcción de un buen sistema de información de servicios sociales requiere antes dar respuesta a los problemas relativos a la definición del encargo y el objeto de los mismos, es obvio también que se pueden dar en paralelo –de hecho se están dando− pasos que permitan trabajar en base a indicadores de proceso y de impacto, que permitan a su vez valorar la eficacia y la eficiencia de estos servicios.
Junto al desarrollo de los sistemas de información resulta también urgente desarrollar y afianzar herramientas útiles de valoración y diagnóstico, que permitan objetivar las necesidades de las personas atendidas y planificar adecuadamente la intervención requerida.
La ausencia de un corpus teórico y el débil empoderamiento profesional
Como se ha señalado en el ap
artado cualitativo, el análisis de los modelos establecidos en las demás Comunidades Autónomas también ap
unta a que otro gran reto de los servicios sociales, en especial en el nivel básico, es mejorar el corpus teórico y la capacitación científico-técnica de los y las profesionales. Aspectos básicos de la intervención social como la capacidad diagnóstica, el diseño de actuaciones y prestaciones significativas en la calidad de vida de la ciudadanía y poder medir y evaluar el impacto de las mismas son en estos momentos líneas de mejora que tendrían que ser prioritarias en las administraciones, instituciones académicas y organizaciones profesionales.
3.8.2. Los servicios sociales municipales de la Comunidad Autónoma de Euskadi en el contexto estatal: diferencias, similitudes y posibles ap
rendizajes
Más allá de las reflexiones sobre las dificultades y los retos comunes de los servicios sociales municipales en las Comunidades Autónomas analizadas, el interés del análisis realizado es el de identificar las diferencias y similitudes que existen con relación al caso vasco y, en la medida de lo posible, extraer ap
rendizajes que puedan contribuir a mejorar la organización de los servicios sociales municipales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Se recogen a continuación los que se han considerado más significativos.
Dos niveles similares de atención, pero con funciones diferentes…
La primera similitud, la más básica, se refiere a la articulación de todos los sistemas analizados en torno a dos niveles de atención: un nivel primario y otro secundario. Efectivamente, ya se ha señalado que un rasgo típico de la organización de los servicios sociales en España desde los años 80 ha sido la estructuración del sector en dos niveles. Un primer nivel denominado «de atención primaria», «comunitario», «general» o «básico» y un segundo nivel llamado «especializado». El primer nivel está formado por servicios de tipo casi siempre inespecífico o generalista, descentralizados en el territorio, que prestan una atención de tipo «ambulatorio» (sobre todo, aunque no solo, en forma de consulta en despacho), domiciliario y, con menos intensidad, en el espacio público. Son de titularidad local, en la mayor parte de los casos municipal y en otros de diputaciones, comarcas o mancomunidades de municipios, y coinciden a grandes rasgos con el ámbito del Plan Concertado (Aguilar Hendrickson, 2014).
No son tan similares, sin embargo, ni los cometidos que se asignan a la atención primaria, ni su grado de definición, ni su consideración como derecho subjetivo, ni su ubicación en el entramado institucional:
-En lo que se refiere a las funciones de los servicios sociales municipales y/o de atención primaria, la Comunidad Autónoma de Euskadi se distingue de los otros modelos por atribuirles una serie de servicios de alojamiento, atención diurna y acogida nocturna que van más allá del catálogo de servicios o funciones que se establece en las demás Comunidades Autónomas. Si en ellas los servicios o prestaciones que se atribuyen a los servicios sociales se centran básicamente en los que en la Comunidad Autónoma de Euskadi se atribuyen a los servicios sociales de base, en la Comunidad Autónoma de Euskadi se les encomienda también la gestión –con carácter de derecho subjetivo− de servicios de atención diurna para personas mayores y en situación de exclusión, los centros de acogida nocturna para las personas en situación de exclusión, y diferentes modalidades de alojamiento (apartamento tutelado y vivienda comunitaria, para diversos colectivos).
Ciertamente, la atribución de servicios de este tipo a las administraciones locales no se da sólo en la Comunidad Autónoma de Euskadi −en Catalunya es posible delegar determinados servicios correspondientes a la atención especializada a los ayuntamientos de mayor tamaño; en Navarra los ayuntamientos pueden prestar también servicios especializados en su término municipal si así lo consideran conveniente; y en Galicia se prevé la figura de los servicios comunitarios específicos−, pero es la Comunidad Autónoma de Euskadi la comunidad que con más claridad rompe la equiparación entre servicios sociales municipales y servicios sociales básicos, ‘especializando’ en cierto modo la atención primaria.
-Otra de las diferencias entre la Comunidad Autónoma de Euskadi y el resto de las Comunidades Autónomas es que estos servicios de alojamiento, acogida nocturna y atención diurna tienen en la Comunidad Autónoma de Euskadi carácter de derecho subjetivo –no discrecional−, están recogidas en el Mapa de servicios sociales y por tanto sujetas a unas normas específicas en cuanto a su despliegue territorial –por laxas que éstas sean− y tienen una función relativamente específica con relación a la atención secundaria, que se centra en la prestación de servicios de baja intensidad y/o de carácter preventivo, para colectivos en riesgo o con problemáticas más leves. En las demás Comunidades Autónomas estos servicios de atención primaria ‘especializada’ tienen un carácter más discrecional y/o una definición más débil que los de secundaria.
-En lo que se refiere al cometido de los servicios sociales municipales, es también importante señalar que en las demás Comunidades Autónomas mantienen –a diferencia de lo que ocurre hoy en la Comunidad Autónoma de Euskadi− la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos, lo que añade complejidad y carga de trabajo adicional a estos servicios.
… y con arquitecturas competenciales muy diferentes
La principal diferencia entre el modelo vasco y el establecido en las demás Comunidades Autónomas se refiere, en todo caso, a la arquitectura institucional: si bien es cierto que, en general, la atención primaria se atribuye en (casi) todos los casos a los ayuntamientos, la atención especializada o secundaria es en general competencia de la administración autonómica en Navarra, Galicia, Catalunya, Castilla-La Mancha y Castilla y León. En la Comunidad Autónoma de Euskadi, por el contrario, la administración autonómica mantiene como en las demás Comunidades Autónomas competencias de planificación y regulación, pero la responsabilidad respecto a la gestión de las prestaciones y servicios de atención secundaria corresponde a las tres Diputaciones Forales. La consecuencia es que, mientras que en las demás Comunidades Autónomas nos encontramos con un sistema doble, en el que la administración autonómica planifica, regula y presta los servicios especializados –ejerciendo en ese sentido un liderazgo claro y poco discutido−, en la Comunidad Autónoma de Euskadi la participación directa de los tres niveles institucionales obliga a una coordinación interinstitucional que no siempre resulta fluida.
En todo caso, más allá de esa diferencia –por lo demás obvia−, interesa destacar cuál es el papel que en las demás Comunidades Autónomas asumen las diputaciones provinciales (puesto que la diversidad de funciones observada puede ilustrar el debate mantenido en los grupos de discusión sobre el papel de las instituciones supramunicipales en la prestación de servicios de atención primaria):
-El modelo de Castilla y León es, en cierto modo, el más parecido al que existe en Álava, ya que en esa Comunidad las diputaciones asumen la prestación de los servicios sociales básicos en los municipios con menos de 20.000 habitantes (véase 3.2.4).
-En Galicia las diputaciones asumen un papel más testimonial, pero tienen en todo caso una función importante en lo que se refiere a la financiación del SAD, al asesoramiento técnico y a la prestación de los servicios sociales básicos en los municipios de menos de 20.000 habitantes.
-En Cataluña, más concretamente en Barcelona, la Diputación provincial juega un papel especialmente activo tanto en lo que se refiere a la financiación de los servicios sociales básicos como en lo que se refiere a la prestación de determinados servicios de atención directa y, muy particularmente, al asesoramiento técnico a los profesionales municipales. Como se ha señalado, la singularidad de la Diputación de Barcelona en el campo de los servicios sociales es tanto por el volumen de recursos destinados (casi 25 millones de euros, sin contar el capítulo I y 430 profesionales) como, sobre todo, por la orientación a los municipios des de la óptica de la innovación y la economía de escala.
En lo que se refiere a la gobernanza del sistema, también resulta muy particular la existencia en Euskadi de un Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, del que forman parte los ayuntamientos, y la capacidad de veto que se otorga a los ayuntamientos, así como a las diputaciones, a la hora de ap
robar el contenido del Decreto de Cartera, es decir, las características básicas de los servicios y los requisitos de acceso a los mismos.
Cofinanciación generalizada frente a responsabilidad financiera municipal en la Comunidad Autónoma de Euskadi
La segunda diferencia esencial se refiere al modelo de financiación de los servicios sociales municipales establecido en la Comunidad Autónoma de Euskadi y en las otras cinco comunidades autónomas analizadas: en todas ellas, las instituciones supramunicipales contribuyen a la financiación de los servicios sociales municipales mediante transferencias finalistas, condicionadas a un uso determinado: en Navarra, el Gobierno foral financia entre el 50% y el 80% del coste de los programas obligatorios de los servicios sociales básicos; en Catalunya al menos el 66%; en Castilla-La Mancha entre el 80% y el 100%; en Castilla y León entre el 65% y el 100%, dependiendo del servicio.
Mientras, pese a la mayor envergadura del ‘encargo’ que se hace a los ayuntamientos vascos en lo que se refiere a la provisión de servicios sociales, en el modelo que la Ley de Servicios Sociales establece teóricamente para la Comunidad Autónoma de Euskadi las administraciones locales deberían financiar con sus propios fondos la totalidad de los servicios de su competencia. Si bien es cierto que con el fondo económico establecido en el Decreto de Cartera se ha generado en la Comunidad Autónoma de Euskadi un mecanismo de cofinanciación de algunos de los servicios municipales, las diferencias siguen siendo a este respecto muy importantes.
En cualquier caso, con relación a esta cuestión es necesario hacer dos matizaciones:
-En las Comunidades Autónomas de régimen común analizadas –es decir, todas salvo Navarra−, los gobiernos autonómicos perciben una financiación finalista por parte del Gobierno central, en el marco del Plan Concertado de Prestaciones de servicios sociales en Corporaciones Locales, para financiar precisamente los servicios de atención primaria. No puede decirse en cualquier caso que la financiación del Gobierno central resulte decisiva para la cobertura del gasto que estos servicios representan
-El nivel de financiación general –no finalista− que reciben los ayuntamientos vascos es muy superior al que reciben los ayuntamientos de las Comunidades Autónomas de régimen común y, si bien la diferencia es menor, también superior al que reciben los ayuntamientos navarros.
La definición de las ratios de atención
Otra de las diferencias que existen entre la Comunidad Autónoma de Euskadi y algunas de las Comunidades Autónomas analizadas se refiere al establecimiento –fundamentalmente en Galicia y Navarra, aunque también, en menor medida, en Catalunya− de ratios de personal relativos al personal de los servicios sociales de base, lo que, en parte, se relaciona con la participación de las entidades supramunicipales en la financiación de esos servicios.
En ese sentido, Navarra regula con detalle el perfil de las personas profesionales que deben prestar sus servicios en cada uno de los programas (profesionales del trabajo social, la educación social, la educación familiar y personal administrativo), así como su dotación mínima, diferenciando las dotaciones correspondientes a los municipios en función de su tamaño. Galicia ha adoptado una política similar, estableciendo una dotación mínima de profesionales del trabajo social, la educación social, la sociología, la psicología y otras titulaciones superiores, así como personal administrativo, que se diferencia tanto en función del tamaño del municipio como del modelo de unidad social establecido (unidades de trabajo social, unidades de trabajo y educación social y unidades interdisciplinares de intervención social). Cataluña, por su parte, se ha limitado de momento a establecer las ratios mínimas del servicio básico de atención social (tres trabajadores o trabajadoras sociales y dos educadores o educadoras por cada 15.000 habitantes) y el servicio de centro abierto.
Una ordenación territorial más laxa
La ordenación territorial de los servicios sociales municipales es, probablemente, el aspecto en el que las diferencias entre las comunidades autónomas analizadas son mayores:
-En Navarra, se establecen 44 zonas básicas –que pueden incluir uno o más municipios, o mancomunidades− y áreas –que incluyen entre cinco y doce zonas básicas−.
-En Cataluña, se parte del área básica de servicios sociales (con una población de 20.000 habitantes) y se tiene en cuenta el diferente tamaño municipal, al atribuir las competencias respecto a los servicios sociales básicos a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, mientras que en los municipios de menor población la responsabilidad se atribuye a los consejos comarcales. En todo caso, la diversidad de opciones y formas de gestión es notable.
-Galicia también establece el área como elemento básico de la ordenación territorial en el ámbito de los servicios sociales, diferenciando entre diferentes tipos de áreas (urbanas, metropolitanas, rurales, etc.), lo que como hemos visto implica diferencias en las ratios profesionales de los servicios sociales de base. Con todo, es preciso recordar que la ordenación territorial de los servicios sociales viene a coincidir en Galicia casi en su totalidad con la ordenación municipal, pues, salvo en los casos de agrupaciones o mancomunidades, que son minoritarias y voluntarias, cada ayuntamiento presta los servicios sociales en su término municipal, careciendo de referencias comunes o de similitudes con la organización territorial del sistema educativo o sanitario
-En el caso de Castilla y León, se diferencian las Zonas de Acción Social y sus agrupaciones, las Áreas de Acción Social.
-Finalmente, en el caso de Castilla La Mancha, pese a que se reconoce al municipio como unidad territorial básica para la prestación de servicios sociales, en ausencia del preceptivo mapa de servicios sociales, los municipios tienden a agruparse en las zonas y área establecidas por el Gobierno autonómico en 2004.
De este panorama, desde la perspectiva de la Comunidad Autónoma de Euskadi, cabe destacar algunos elementos de interés:
-En la mayor parte de los casos, es patente la preeminencia del municipio –como ente administrativo− en lo que se refiere a la determinación de las áreas y zonas, y su autonomía a la hora de agruparse con otros municipios para la prestación de servicios.
-Cabe destacar también la diferenciación que se realiza en Galicia entre diferentes tipos de unidades de actuación, en función de la realidad demográfica y socioeconómica local, que se traduce en requerimientos de personal diferentes.
-Pese a su escaso desarrollo, también cabe tener en cuenta la figura de los centros de servicios sociales establecida en Navarra que, como se ha dicho, tienen funciones de ap
oyo a los servicios sociales de base.
En todo caso, la Comunidad Autónoma de Euskadi se diferencia de la mayor parte de los esquemas de ordenación territorial analizados en dos cuestiones básicas:
-La Comunidad Autónoma de Euskadi es la única Comunidad que atribuye a los diferentes equipamientos de atención primaria –al margen de las unidades de servicios sociales de base− un grado determinado de proximidad y la recomendación de alcanzar, aunque sea a nivel del conjunto del Territorio, unas dotaciones y coberturas mínimas, que contribuyan a garantizar una cierta armonización interterritorial y un cierto nivel de proximidad en el despliegue de los recursos.
-La delimitación geográfica concreta de los diversos niveles establecidos en el Mapa de Servicios Sociales –sectores, comarcas y áreas− queda al albur de las administraciones forales y locales, a las que únicamente se dan unas ciertas pautas generales. En la mayor parte de las Comunidades Autónomas analizadas, por el contrario, la delimitación geográfica de los ámbitos territoriales supramunicipales es por lo general más estricta.
-Mientras que la mayor parte de las Comunidades Autónomas analizadas tienen muy en cuenta el tamaño de los municipios a la hora de asignarles competencias concretas, en la línea de lo establecido en la normativa estatal, la Comunidad Autónoma de Euskadi no diferencia prácticamente en ningún aspecto a los ayuntamientos grandes, medianos o pequeños, más allá de las pautas que se recomiendan para la definición de los ámbitos territoriales correspondientes a los diferentes centros o de los indicadores sintéticos que se establecen para la definición de determinadas coberturas.
El desarrollo de fórmulas de colaboración interadministrativa
El análisis realizado en las páginas precedentes pone de manifiesto que, al margen de las mancomunidades, en algunas Comunidades Autónomas se ha tendido al desarrollo de fórmulas de colaboración interadministrativa que parecen haber cosechado resultados positivos. En ese sentido, cabe hacer referencia a dos modelos distintos, que dan respuesta a necesidades también muy diferentes: el Consorcio de Bienestar e Igualdad de Galicia y al Consorcio de Servicios Sociales de Barcelona:
-Como se ha señalado previamente, el Consorcio Gallego de servicios de Igualdad y Bienestar −integrado por la Xunta de Galicia y por 272 de los 314 ayuntamientos gallegos, así como por cuatro mancomunidades−ha sido fundamental para mejorar el equilibrio territorial en la oferta de servicios sociales públicos, permitiendo garantizar la prestación de servicios de calidad con niveles suficientes de cobertura y facilitar el acceso a escuelas infantiles y puntos de atención a la infancia, centros de atención a personas mayores y a la dependencia (centros de día, viviendas comunitarias, hogares residenciales y mini-residencias), equipos comarcales de inclusión social, centros de información y asesoramiento a la juventud u otros servicios de proximidad, como la comida a domicilio. Todo ello basado en una fórmula de colaboración interadministrativa y de adhesión voluntaria, a través de la cual los ayuntamientos ceden sus equipamientos para que sean gestionados por dicho consorcio, comprometiéndose a ap
ortar el 30% de la financiación, mientras que el consorcio asume el 70% restante con cargo a las transferencias de financiación que recibe de la administración autonómica y a los ingresos procedentes del copago de las personas usuarias.
-El Consorcio de servicios sociales de Barcelona, formado por el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Catalunya, es una iniciativa pionera para evitar la actuación de diferentes niveles de la administración en un mismo territorio des de la óptica de la cooperación y la codecisión. El objetivo ha sido evitar duplicidades, detectar y atender las necesidades de las personas atendidas y favorecer sus itinerarios, especialmente entre la atención básica y la especializada. Pese a su escaso y contradictorio desarrollo, el Consorcio supone un avance en el desarrollo de estructuras capaces de superar los efectos negativos de la actual división de los servicios sociales por niveles y sus problemas de gobernanza y coordinación.
El desarrollo de las herramientas de coordinación, mejora de la gobernanza y gestión del conocimiento
Finalmente, cabe destacar algunas de las experiencias concretas de coordinación, mejora de la gobernanza y gestión del conocimiento que se vienen desarrollando en las Comunidades Autónomas analizadas. Resultan desde ese punto de vista particularmente interesantes las siguientes:
-Pese a su todavía escaso desarrollo, la Comisión de Coordinación de Atención Primaria de los servicios sociales de base de la Comunidad Foral de Navarra −formada por seis representantes del Departamento responsable de los servicios sociales (actualmente, la Vicepresidencia de Derechos Sociales) y siete representantes de las Áreas de los servicios sociales de base−, supone un avance importante en lo que se refiere a la generación de mecanismos que –más allá de la regulación− permitan un liderazgo compartido en la gestión de los servicios de atención primaria.
-En el mismo sentido, cabe hacer referencia en Galicia al Servicio de Coordinación de servicios sociales Comunitarios, que tiene como función específica la coordinación de dichos servicios sociales. Desde esta unidad se ofrece asesoramiento, orientación, información, formación y ap
oyo técnico a las y los profesionales de los servicios sociales comunitarios, básicos y específicos, para el desarrollo de programas y servicios en sus municipios.
-La figura de los contratos programa de Cataluña, si bien estrechamente ligada a la financiación de los servicios sociales básicos, supone también un avance en la clarificación de las funciones y cometidos de cada parte.
-Particular interés tiene igualmente, en lo que se refiere a la gestión del conocimiento, las actuaciones de supervisión y formación de equipos y evaluación de servicios que se realizan mediante los Círculos de Comparación Intermunicipal en servicios sociales. Impulsados por la Diputación de Barcelona, los Círculos de Comparación Intermunicipal de servicios sociales son grupos estables de municipios que trabajan por la mejora de los servicios sociales a partir de la comparación de indicadores que reflejan su actuación y del intercambio y contraste de las prácticas que sustentan esta actividad. Como se ha señalado antes, el trabajo de estos Círculos se traduce, entre otros, en la publicación de un cuadro resumen de indicadores de servicios sociales municipales, relativos a los servicios sociales básicos, la atención a domicilio y los centros abiertos, que recoge más de un centenar de indicadores, actualizados cada año, con relación a la financiación de los servicios, la satisfacción de las personas usuarias, la dotación de profesionales y sus condiciones de trabajo, la cobertura de los servicios o los procedimientos de acceso (listas de espera, tiempos medios de espera para la realización de entrevistas, etc.). En el marco de esta iniciativa se publica un informe anual que recoge tanto la metodología seguida como los resultados agregados –no detallados por cada municipio− que se han obtenido, señalándose las áreas que requieren ser mejoradas.
-También en Cataluña debe hacerse referencia al desarrollo del Sistema de Información de Servicios Sociales Hércules –que incluye entre sus herramientas un Registro Unificado de Datos de los Entes Locales (RUDEL)− y el carácter del Mapa de servicios sociales de Cataluña, orientado no tanto a la planificación del despliegue territorial de los recursos, sino a la descripción pormenorizada de las dotaciones, ratios de personal e intervenciones realizadas en cada municipio. Con relación a los servicios sociales básicos, el Mapa ofrece información –para cada zona básica de servicios sociales− sobre la dotación de profesionales (trabajadores o trabajadoras sociales y educadores o educadoras), las horas de SAD prestadas, las problemáticas atendidas, las personas y unidades familiares atendidas, las plazas disponibles en los servicios de estancia limitada, etc., lo que supone una mejora importante desde el punto de vista de la transparencia y la rendición de cuentas por parte de las administraciones locales.
-Finalmente, también tiene gran interés el Modelo de servicios sociales básicos de Cataluña publicado recientemente por la Generalitat, con el que se pretende fijar unos mínimos que permitan a las administraciones locales comparar y analizar su situación con relación a unos estándares amplios y flexibles pero, al mismo tiempo, concretos. Aunque se plantea como un modelo abierto, sujeto a revisión, el texto plantea que, una vez ap
robado, debería constituir la base de un posterior proceso de regulación, con relación a criterios de prestación y acceso a los servicios, organización de los equipos de trabajo, requerimientos de los equipamientos y requisitos del sistema de información.