1.1. Introducción
Como se ha señalado en la presentación, este capítulo recoge los principales datos cuantitativos sobre la situación de los servicios sociales municipales y sobre su evolución, especialmente desde 2010, año en el que se publicó el último informe del Ararteko sobre la situación de los servicios sociales de base. Además, para contextualizar la información contenida en el capítulo –en realidad, en el conjunto del informe−, recoge también un breve repaso del marco normativo que regula las funciones y competencias de los servicios sociales municipales en la Comunidad Autónoma de Euskadi, desarrolladas en 2015 por el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales (en adelante, Decreto de Cartera) y del Plan Estratégico de servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi (en adelante, Plan Estratégico o Plan Estratégico de Servicios Sociales).
En lo que se refiere a la metodología utilizada para la elaboración del apartado cuantitativo hay que señalar que, a diferencia de los informes extraordinarios sobre la situación de los servicios sociales de base realizados en 1999 y 2009, en esta ocasión se ha descartado la recogida directa de datos, mediante cuestionarios u otras fórmulas de obtención de información primaria. Aunque, como se verá, la información disponible sobre la actividad de los servicios sociales municipales en las fuentes estadísticas habituales adolece de ciertas insuficiencias, se ha considerado que esa información podría ser suficiente para cumplir con el objetivo del capítulo, es decir, para ofrecer una aproximación básica a las principales magnitudes del sistema en términos de plazas de atención, personas atendidas, personal ocupado y gasto público realizado, así como en lo que se refiere a la demanda atendida desde los servicios sociales de base. Se trata, básicamente, de dibujar una descripción muy general de esos elementos y, sobre todo, de su evolución a lo largo de los últimos años, para poder contextualizar y comprender la información cualitativa que se recoge en el siguiente capítulo, desde el punto de vista más objetivo posible. Debe recordarse en todo caso que, como ocurre con cualquier estadística, los datos ofrecidos están muy condicionados por las fórmulas de recogida y clasificación de la información y que las conclusiones que se obtienen pueden en ocasiones estar distorsionadas por esos factores.
Desde el punto de vista metodológico, los principales elementos que deben destacarse son los siguientes:
- La práctica totalidad de la información que se ofrece en este capítulo está extraída de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social, realizada por el Órgano Estadístico Específico del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, a cuyos responsables agradecemos la diligencia en la explotación de la información. Esta estadística, que anteriormente realizaba el Instituto Vasco de Estadística EUSTAT, recoge información muy detallada acerca de la situación de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi desde 1994 y es la base de todos los trabajos de investigación y análisis que se vienen realizando en el territorio con relación a estas cuestiones. Los datos de esta encuesta se han complementado con los del Estudio sobre el gasto público enservicios sociales, realizado por ese mismo departamento y cuyos datos se remontan en la mayor parte de los casos a 2002.
- La información contenida en este capítulo se refiere a tres grandes ámbitos: la oferta de plazas residenciales y no residenciales de titularidad municipal, el personal ocupado en los servicios sociales municipales y el gasto público realizado para el sostenimiento de esos servicios, así como su financiación. También se ofrecen, muy brevemente, algunos datos sobre la densidad comarcal de determinados tipos de centros y sobre la demanda de servicios sociales por parte de la ciudadanía vasca y los cambios en el perfil de las personas atendidas.
- Para los diferentes indicadores analizados, se ofrece la información relativa al último año disponible −2013− y, cuando ha sido posible, los datos de evolución. La información se ofrece además desagregada para cada uno de los tres territorios históricos, lo que resulta relevante dados los muy diferentes patrones de organización (en términos de dotación, gasto, financiación, etc.) que existen en los servicios sociales municipales1.
- Como se sabe, la estadística utilizada incluye muy diversos tipos de centros, programas y prestaciones, algunos de los cuales –centros de tiempo libre, centros especiales de empleo, centros de inserción sociolaboral, renta de garantía de ingresos…− no forman parte del catálogo de servicios establecido en la Ley de Servicios Sociales. Por ello, cuando ha sido posible, los datos se han desagregado en función de la inclusión de esos servicios en dicho catálogo, diferenciando los servicios y programas que forman parte de la Cartera de servicios sociales de los que no. Esta desagregación solo está disponible, actualmente, para los años 2012 y 2013 y se ha optado por recoger la información relativa al año 2013.
Como antes se señalaba, la información utilizada adolece de ciertas limitaciones e insuficiencias, que es necesario señalar para poder interpretar adecuadamente los datos que se ofrecen:
- Ya se ha señalado que los datos más recientes de la encuesta corresponden a 2013, puesto que la encuesta tiene un desfase temporal de unos dos años. Los datos referentes a 2014 estarán disponibles, cabe pensar, a mediados de 2016.
- Aunque sí es posible diferenciar, desde 2012, entre los servicios que conforman la Cartera de los servicios sociales (esto es, las prestaciones y servicios de responsabilidad pública) y los que no, no siempre es sencillo diferenciar en los datos disponibles los centros, servicios y prestaciones que corresponden a la atención primaria y los que corresponden a la atención secundaria. Las razones son varias y entre ellas destacan las dificultades que en la práctica tienen algunos servicios y prestaciones para autoubicarse en ese eje. Aunque se ha avanzado en los últimos años en ese aspecto, la estadística utilizada no siempre permite diferenciar con claridad entre los centros de atención primaria y los de atención secundaria.
- No siempre es sencillo identificar en las estadísticas utilizadas dónde empiezan y acaban los servicios municipales: si en el caso de los servicios de gestión propia puede resultar fácil identificar la titularidad municipal, la variedad de formas de financiación y gestión de estos centros (convenios, contratos, subvenciones, etc.) hacen en la práctica difícil identificar claramente los servicios de responsabilidad municipal, el gasto que realizan o el personal que realmente emplean.
- Una de las carencias más notables del sistema vasco de información de servicios sociales es la escasa e incompleta información existente con relación al número de personas atendidas y la actividad realizada, en dos de los principales servicios de atención primaria: los servicios de información y orientación (1.1) y los programas de intervención socioeducativa (1.3). Tampoco la información sobre el personal del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) (1.2.) se ha recogido tradicionalmente de forma equiparable al resto del personal de los servicios sociales. Si bien es cierto que existe información suficiente sobre el gasto y la dotación de personal de los servicios sociales de base e información para 2013 sobre el gasto en los programas de intervención familiar, no existen datos –homogéneos y comparables para toda la Comunidad Autónoma de Euskadi− sobre el número y las características de las personas que son atendidas por los servicios sociales de base, lo que resultaría esencial para conocer la intervención que realmente realizan los municipios en el ámbito de la acción social o sobre la atención que se está prestando desde los ayuntamientos.