2- Marco general: la política europea de protección de los derechos del c
onsumidor, c
on especial atención al c
onsumidor de energia
class="TXTnormallibrook">La c
lave de bóveda de la nueva regulación es articular el modelo c
ompetencia y establecer un c
ódigo obligatorio de protección y defensa de los derechos de los c
onsumidores de energía28. Ello abre nuevos enfoques analíticos y actuaciones. El enfoque institucionalista trata de incorporar al análisis económico c
onceptos que provienen de mundos tradicionalmente externos a la economía.
class="TXTnormallibrook">Las decisiones tomadas por la Unión Europea en materia de protección de los derechos de los c
onsumidores y la evidencia de que los efectos de la c
risis económica acentúan los fallos de mercado han abierto un nuevo ámbito de estudio y de propuestas. La política energética no es ajena, ni podría serlo, a la decidida apuesta de la Unión Europea a favor de la defensa de los derechos del c
onsumidor.
class="TXTnormallibrook">La Unión Europea ha aprobado una extensa legislación, fruto de c
incuenta años de políticas enfocadas a dar un elevado nivel de protección a los c
onsumidores europeos. El c
onjunto de normas aprobadas c
onstituyen una robusta regulación c
ontra las prácticas c
omerciales desleales, las c
lausulas c
ontractuales abusivas y la publicidad engañosa.
class="TXTnormallibrook">No obstante, si bien Europa ha trabajado desde su c
onstitución en el c
ampo de la protección de los c
onsumidores c
abe situar el año 2006 c
omo el momento en el que se da un paso decisivo para extender sus actuaciones a sectores abiertos a la c
ompetencia y que pueden ocasionar situaciones c
on riesgo de exclusión del c
onsumidor. C
on la Decisión de la C
omisión Europea, del Parlamento Europeo y del C
onsejo entró en vigor el programa estratégico de acción c
omunitaria (Consumer Policy Estrategy) para el periodo 2007-201329, hoy remplazado por la Agenda Europea del C
onsumidor que profundiza en los aspectos abiertos por el c
itado programa y aborda de forma destacada los problemas del c
onsumidor de energía30.
class="TXTnormallibrook">Los grandes objetivos que se fijan en la Agenda, c
on horizonte 2020, son reforzar las medidas de seguridad, mejorar la información y el c
onocimiento de los c
onsumidores, intensificar la vigilancia y el acceso a la seguridad y armonizar tanto los derechos de los c
onsumidores c
omo a su vez las políticas para afrontar los c
ambios sociales y económicos, aspecto que se refiere fundamentalmente a la vulnerabilidad de los c
onsumidores en Internet y en mercados de bienes esenciales y básicos.
class="TXTnormallibrook">La estrategia que persigue la C
omisión Europea es alcanzar una mayor participación de los c
onsumidores, c
onseguir que adopten en sus decisiones de c
ompra c
riterios de elección más acordes c
on sus intereses y reforzar la c
onfianza en los mercados, c
uestión esta última que lleva, a su vez, a la C
omisión imponer c
riterios de supervisión y de transparencia más c
ontundentes, tal es el c
aso del Reglamento sobre integridad y transparencia del mercado mayorista de energía (REMIT)31. El programa de trabajo de la C
omisión Europea es un proceso abierto c
omo se pone de manifiesto c
on la c
ontinuada incorporación de nuevas reglamentaciones en numerosos sectores32. En un lugar principal c
abe se sitúa la Directiva sobre los derechos de los c
onsumidores que ha supuesto un avance33 en la línea de la estrategia fijada por el programa de acción c
omunitaria en la c
onvergencia de derechos a escala europea, en la protección de los c
onsumidores frente a los c
ambios de los mercados y frente a la c
omplejidad de nuevas tecnologías, de determinadas operaciones financieras y de Internet, así c
omo en la lucha c
ontra las barreras a la información34.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor enfatiza que la protección de los derechos de los c
onsumidores incide en el c
recimiento de la economía europea. El c
onsumo de los c
iudadanos europeos representa el 56% del PIB de la UE. Estimular la demanda significa no solo aumentar el c
onsumo sino también hacerlo más eficiente. La Unión Europea quiere abordar desde el rigor c
ientífico las c
ausas que explican las decisiones que toman los c
onsumidores en c
ontra de sus propios intereses. La mayoría de los c
onsumidores no seleccionan c
orrectamente sus c
ompras lo que afecta a la c
apacidad de c
reación de riqueza y al propio alcance del mercado único. La falta de información, de c
onocimiento de la práctica para realizar c
ompras por Internet, hábitos inadecuados de c
onsumo y publicidad engañosa son, entre otras, variables que explican la ineficiencia en la toma de los c
onsumidores europeos. El desarrollo del c
omercio electrónico es una ventajosa herramienta que permitiría beneficios a los c
onsumidores del orden del 1,7% del PIB europeo, de ahí que la C
omisión Europea c
onceda a este mercado la máxima relevancia35. La Agenda Europea del C
onsumidor persigue desarrollar el c
omercio electrónico y a la vez proteger al c
onsumidor de los riesgos de este mercado a fin de alcanzar una economía inteligente, c
apaz de impulsar nuevas vías de c
recimiento económico, integradora y sostenible.
class="TXTnormallibrook">A pesar del despliegue de normas y del esfuerzo c
omunitario en materia de protección de los derechos del c
onsumidor, los resultados no son satisfactorios. La encuesta realizada por el Eurobarómetro pone de manifiesto que uno de c
ada c
uatro c
onsumidores europeos desconfía de la oferta disponible en el mercado, uno de c
ada tres afirma no estar bien informado y uno de c
ada c
inco ha tenido problemas c
on los productos adquiridos, c
uyos perjuicios se c
alculan en el 0,4% c
ien del PIB europeo. Solo el 2% de los c
onsumidores encuestados c
onoce sus derechos y los procedimientos para defenderlos y únicamente el 16% ha recurrido a las organizaciones de c
onsumidores o a las agencias públicas para la defensa de los derechos de los c
onsumidores36.
class="TXTnormallibrook">En una situación c
omo la actual de profunda c
risis económica, de persistente perfil recesivo, c
on aumentos sin precedentes de desempleo, de destrucción de tejido productivo, c
aída de rentas y de riqueza patrimonial, situación sin precedentes desde la firma de los primeros acuerdos y c
reación de las primeras instituciones europeas, la C
omisión Europea alerta del riesgo para los c
onsumidores de su mayor vulnerabilidad; al verse obligados, por su empobrecimiento, a tomar sus decisiones de c
ompra en función del precio exclusivamente sin poder tener en c
onsideración c
riterios de seguridad. Este problema que recoge la Agenda Europea del C
onsumidor se puede acentuar si las severas políticas de ajuste fiscal que sufre Europa, y en c
oncreto los países de menor renta y desarrollo institucional c
omo Grecia, Portugal, Irlanda, Italia y España, debilitan la vigilancia y supervisión de los mercados, acentuando el riesgo de que se reduzca el nivel de c
ontrol sobre los productos que la normativa establece, situación que perjudica al c
olectivo de c
onsumidores más vulnerable y en riesgo de exclusión. En estos últimos años han aparecidos nuevos “mercados” y c
omercios c
on productos alimenticios c
on fecha límite de c
aducidad –alimentos low c
ost–, especialmente en el Reino Unido, a los que acuden la población en situación de pobreza –pensionistas, parados y jóvenes sin empleo–. A su vez, en algunos Estados miembros –España, Holanda– se está proponiendo la eliminación de instituciones, en c
oncreto en materia de c
ompetencia y supervisión sectorial y su sustitución por entes vaciados de c
ompetencias, que abren grandes interrogantes acerca del desarrollo futuro de estas funciones.
class="TXTnormallibrook">La c
risis económica puede tener graves c
onsecuencias sobre la protección de los c
onsumidores; es, por ello, fundamental c
entrar las acciones de vigilancia sobre los bienes básicos y de primera necesidad. C
on este objetivo la Agenda Europea del C
onsumidor señala c
omo ámbitos sectoriales preferentes: alimentación, transportes, c
omunicaciones electrónicas (telefonía e Internet), servicios financieros y energía, sector este último que pasa a ocupar un lugar esencial en la política europea, en general, y, en c
oncreto, en la defensa de los derechos del c
onsumidor. C
on ello el c
onsumidor energético no es solo el demandante de un bien-servicio que debe ejercer su c
ompra en c
ondiciones de c
ompetencia, transparencia e información c
ompleta para minimizar el precio y maximizar la utilidad, es decir, c
omo una variable más del modelo de eficiencia asignativa, sino, también, c
omo c
onsumidor vulnerable que exige una atención específica.
class="TXTnormallibrook">En los sectores seleccionados, y muy especialmente en el sector energético, el dinámico proceso de liberalización del mercado mayorista no ha ido acompañado de mejoras sustanciales para los c
onsumidores, más allá de c
iertos pasos en la elegibilidad y no en todos los países. C
omo ya se ha apuntado las dificultades se explican por el reducido periodo de tiempo que lleva en marcha el proceso de liberalización que, además, se ha ralentizado de manera preocupante en el mercado minorista. C
oncurren también factores de gran c
omplejidad técnica que no se han sabido, o querido, explicar de forma simplificada y sencilla, de tal modo que el c
onsumidor de energía –eléctrica o gasista– dispone hoy de una débil información y escaso c
onocimiento sobre las diferentes formas que el mercado minorista le ofrece para optimizar su c
onsumo. No obstante, hay que recordar que en la oferta minorista no hay todavía una rivalidad robusta entre los operadores y que el c
onsumidor que busca alternativas obtiene escasos ahorros.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor trabaja para evitar el efecto de la vulnerabilidad en los ámbitos preferentes, ya señalados, de la seguridad, la mejora de la información que recibe el c
onsumidor, la garantía y simplicidad legal para poder realizar reclamaciones y la armonización de la normativa sobre el derecho de los c
onsumidores c
on los c
ambios políticos y sociales y las política económicas.
class="TXTnormallibrook">Su respuesta a las c
onsecuencias que en materia de seguridad provoca la vulnerabilidad de los c
onsumidores y el riesgo de exclusión es la exigencia, de una lado, de una mejora en la reglamentación sobre seguridad y una mayor supervisión de los mercados, lo que exige la c
reación de instituciones especificas c
on c
ompetencias plenas o dotar a los órganos supervisores sectoriales de nuevas c
ompetencias en materia de c
onsumidores y, por otro, reforzar la seguridad y la c
alidad de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado.
class="TXTnormallibrook">La C
omisión Europea se c
ompromete a poner en marcha antes de 2014 un paquete específico de medidas para alcanzar estos objetivos. Estas acciones deben ir precedidas de una revisión del marco legislativo que armonice y garantice “reglas modernas y unificadas en materia de supervisión de los mercados”37. Respecto a la mejora de la información, la C
omisión Europea prevé organizar en el año 2013 –Año Europeo de los C
iudadanos– una c
ampaña europea de información de los derechos e intereses de los c
onsumidores en c
olaboración c
on todas las instituciones públicas y privadas c
oncernidas a fin de que los c
onsumidores adquieran los c
onocimientos e información pertinentes para eliminar las barreras de entrada a la información sobre los bienes y servicios que adquieren y c
onozcan las vías para la defensa de sus derechos; los sectores financieros y la energía son dos de los ámbitos más afectados por esta actuación dada la c
omplejidad de sus servicios y de la fijación de intereses y precios.
class="TXTnormallibrook">Directamente relacionado c
on la materialización de dicho objetivo, la C
omisión Europea refuerza la importancia de la seguridad jurídica de los c
onsumidores y la c
onfianza de estos en el Mercado Único, lo que exige actuar de forma c
onjunta y armonizada en toda la Unión Europea en la persecución y sanción de las c
onductas desleales, la c
ooperación en materia de protección de los c
onsumidores y en un mejor uso de la red judicial europea, recurriendo a los procedimientos de infracción previstos en c
aso de una aplicación incorrecta de la legislación europea. En el c
aso de la energía se hace especial referencia a los posibles atrasos en la transposición del llamado tercer Paquete y a la necesidad de potenciar el Fórum de C
iudadanos de la Energía, al que nos referiremos más adelante. Por último, la C
omisión Europea lanza una línea de acciones para que la legislación se adapte y responda c
on la debida eficacia a los c
ambios tecnológicos e institucionales de los mercados que c
omportan, necesariamente, nuevas estrategias c
ompetitivas de los operadores y nuevas c
onductas de c
ompra de los c
onsumidores.
class="TXTnormallibrook">Dicha adaptación del marco legal a los nuevos vectores del mercado se enfoca de forma específica a sectores escogidos por ser productores de bienes básicos y a la sostenibilidad. C
omo se ha enunciado en anteriores párrafos la C
omisión Europea presta una especial atención al entorno de Internet desde la protección de los menores, los derechos de autor, el c
omercio electrónico hasta los juegos de azar. Los servicios financieros, c
uya operativa y vinculación c
on las factores desencadenantes de la c
risis económica ha provocado no solo una profunda c
ritica y recelo entre los c
iudadanos-consumidores sino un fundamentado temor en las autoridades regulatorias por el riesgo sistémico que pueden c
ausar y la c
onsiguiente pérdida de inversiones y depósitos, es objeto de reforzada atención en la Agenda del C
onsumidor Europeo, que se c
entra en la defensa de la información para los pequeños ahorradores y las familias y en la c
ompetencia entre instituciones financieras.
class="TXTnormallibrook">Sin embargo, los grandes y graves problemas c
omo la opacidad de los activos financieros y de las c
láusulas c
ontractuales, la c
omplejidad de los c
réditos suscritos y el desconocimiento de la responsabilidad que asume el prestatario, el sobrendeudamiento de las economías domésticas y empresas, la imposibilidad de atender al servicio de la deuda y al retorno del principal c
on la c
onsiguiente pérdida patrimonial, requieren de desarrollos específicos sectoriales sobre los que no entra la Agenda del C
onsumidor Europeo. Sus c
onsideraciones son una advertencia y hace recaer sobre la propia C
omisión Europea la responsabilidad de una nueva regulación y de un nuevo diseño institucional de los mercados financieros europeos.
class="TXTnormallibrook">El sector energético, junto c
on los servicios financieros, presenta mayor dificultad de c
ompresión para el c
onsumidor y a la vez c
onstituye un bien-servicio habitual por lo que la vulnerabilidad es un factor permanente entre un amplio c
olectivo de c
onsumidores. Del documento de la Agenda del C
onsumidor Europeo se infiere que la C
omisión Europea es simplemente “conocedora” de los problemas del c
onsumidor energético. Enuncia los problemas de transparencia de los precios que paga el c
onsumidor, de su selección adversa por desinformación o dificultad de aprehensión, de la importancia de las nuevas tecnologías c
omo los c
ontadores inteligentes, las smart grids, el etiquetaje energético y la eficiencia energética pero se remite a la normativa sectorial ya aprobada –y no puesta en marcha– en bastantes Estados miembros bien porque no se ha procedido a su trasposición, es el c
aso del Tercer Paquete, o porque la normativa nacional no es operativa). En c
ualquier c
aso no entra en el problema esencial que es el análisis de la inexistencia de c
ompetencia real en el mercado minorista frente a su c
onsolidación en el mercado mayorista38. Debe, no obstante, anotarse en el haber de la C
omisión Europea y de C
EER (Council of European Energy Regulators) el c
ambio de ruta que desde 2008 se tiene respecto al c
onsumidor energético, que ha pasado a estar en la agenda de trabajo.
class="TXTnormallibrook">En suma, la Agenda del C
onsumidor Europeo sitúa al c
onsumidor en el “corazón del mercado único en su c
alidad de actor c
lave del c
recimiento”, utilizando sus propias palabras39. Los objetivos fijados para 2020 atienden a la necesidad de que los c
onsumidores puedan beneficiarse en las mejores c
ondiciones de precio, c
alidad y c
onfianza del progreso técnico, de la ampliación de los mercados y de la c
ompetencia, en un marco de c
recimiento y sostenibilidad.
compatibilidad
con un esquema de protección del
consumidor. Diez
consideraciones para el
caso español, en ARIAE (2011), Electricidad e Hidrocarburos en Iberomérica. Aspectos regulatorios y medioambientales. Ed.
Civitas-Thomson Reuters.
class="TXTnotapiepagok">30 CE (2012). Un agenda du c
onsommateur européen - favoriser la c
onfiance et la c
roissance. C
ommunication de la C
ommission au Parlement Européen, au C
onseil, au C
omité Économique et Social Européen et au C
omité des Régions. Bruxelles, le 22.5.2012 c
om (2012).
class="TXTnotapiepagok">31 Reglamento (UE) nº 1227/2011 del Parlamento Europeo y del C
onsejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la integridad y transparencia del mercado mayorista de la energía (publicado en DOUE el 8 diciembre 2011).
class="TXTnotapiepagok">32 Véase la nueva revisión en julio de 2010 de la Directiva para la garantía de los depósitos bancarios, la propuesta de reglamento sobre la itinerancia para las c
omunicaciones por medio de teléfonos móviles en el interior de la UE, la propuesta de reglamento relativo a un derecho c
omún de la venta, o la revisión en 2011 de la Directiva sobre mercados de instrumentos financieros de c
ara a asegurar una protección a los inversores-consumidores imponiendo un mayor nivel de exigencia a las instituciones financieras y reforzando las reglas de c
onducta de las empresas.
class="TXTnotapiepagok">33 A algunas organizaciones de c
onsumidores y juristas no les c
omplace por ser de armonización máxima.
class="TXTnotapiepagok">34 Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del C
onsejo de 25 de octubre de 2011 sobre los derechos de los c
onsumidores, por la que se modifican la Directiva 93/13/CEE del C
onsejo y la Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del C
onsejo y se derogan la Directiva 85/577/CEE del C
onsejo y la Directiva 97/7/CE del Parlamento Europeo y del C
onsejo.
class="TXTnotapiepagok">35 CE (2012). Bringing e-commerce benefits to c
onsumers. C
ommission staff working document accompanying the document c
ommunication from the C
ommission to the European Parliament, the C
ouncil, the European Economic and Social C
ommittee and the C
ommittee of the Regions a c
oherent framework to boost c
onfidence in the digital single market of e-commerce and other online services. Brussels, 11.1.2012.
class="TXTnotapiepagok">38 En España desde algunas posiciones se defiende que no hay c
ompetencia real en el mercado mayorista por el peso de los c
ontratos bilaterales, el recurso por parte de los operadores de c
ondiciones c
omplejas para evitar la c
asación a bajo precio, las c
asaciones en restricciones técnicas que realiza el Operador del Sistema y la estrategia que subyace al deshacer posiciones en el mercado intradiario. La evidencia de c
onductas restrictivas de la c
ompetencia y de regulación imperfecta exige mayor supervisión y reformas regulatorias pero no c
uestiona el papel del mercado y la reducción evidente que se registra en de los índices de c
oncentración.