Capítulo III.Actuaciones del Ararteko en defensa de los colectivos de atención pública
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
Como ya se hiciera durante los dos años anteriores, se potencia la visibilidad de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2016 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en once apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1. Familias
2. Igualdad e integridad de las mujeres
3. Personas con discapacidad
4. Personas con enfermedades crónicas
5. Personas con enfermedad mental o trastornos mentales
6. Personas en prisión
7. Personas gitanas y otras minorías culturales
8. Personas inmigrantes y diversidad cultural
9. Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales
10. Personas mayores y personas en situación de dependencia
11. Personas víctimas de los grupos terroristas
1. Familias
Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como “desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad”. En Euskadi, el marco legal y normativo que más recientemente sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias, queda configurado por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, en la que se consagran los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia, completada mediante el desarrollo normativo, llevado a cabo por el Gobierno Vasco, regulador de las ayudas económicas por hijos e hijas, de las ayudas económicas de apoyo a la conciliación de la vida familiar y laboral y del sistema de estandarización de la renta familiar.
La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función como soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con las medidas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto su atención.
1. El área en cifras
En el año 2016, se han gestionado en el área de Familias 14 expedientes, que han versado mayoritariamente sobre políticas públicas sobre las familias, funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo, y sobre conciliación de la vida laboral, personal y familiar.
A 31 de diciembre de 2016, la situación de la tramitación de los expedientes de queja gestionados a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2016, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2016, es la siguiente:
2. Quejas destacadas
2.1. Problemas relacionados con los requisitos legales para ostentar el título de familia numerosa o beneficiarse de algunos de sus efectos
a) El título de familia numerosa en supuestos de ruptura de las parejas, en especial, el caso de la custodia compartida
Se han recibido en la institución diversas quejas relacionadas con la aplicación y gestión, que compete a las diputaciones forales, de la legislación sobre familias numerosas, que regula los requisitos para acceder a la condición de familia numerosa con objeto de permitir a sus miembros disfrutar de una serie de beneficios económicos. Entre los mencionados expedientes, resulta significativo el número de quejas que se refieren al problema que se genera en los casos de ruptura de la pareja, por divorcio o separación, y a la subsiguiente dificultad para asignar a uno u otro progenitor el título de la familia numerosa. El artículo 2.2 c) de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección de las Familias Numerosas, impone la necesidad de elegir entre uno de los dos ascendentes para mantener la condición de miembro de familia numerosa, y la consecuente pérdida de titularidad del otro progenitor, que quedaría excluido de la familia numerosa. En caso de falta de acuerdo entre los progenitores, se prima el criterio de convivencia, es decir debe adjudicarse la titularidad de la familia numerosa a aquel progenitor –padre o madre- que tenga asignada la custodia judicialmente. Esta regla es difícilmente entendible por la ciudadanía afectada en aquellos casos en los que, pese a que la custodia queda oficialmente asignada a uno de ellos, el amplio régimen de visitas y la corresponsabilidad de ambos progenitores en la educación y cuidado de sus descendientes hace injusta una regla que excluye a uno de ellos de los beneficios de la familia numerosa. La solución a las quejas presentadas que versaban sobre este problema, pasaría bien por una reforma de la legislación estatal en la materia, o bien por una regulación ex novo en el ámbito vasco que, al amparo de la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, diera un nuevo impulso a las medidas de apoyo a las familias, en función del número de hijos e hijas a su cargo.
Pero es que además resulta que esta regulación estatal no tiene en cuenta las condiciones de convivencia efectiva con los hijos e hijas que se producen en los supuestos de custodia compartida. Examinada la mencionada legislación estatal sobre familias numerosas, esta institución se pronunció ya sobre este asunto el pasado año, subrayando que, si bien es cierto que el referido precepto exige que, en casos de divorcio en los que cese la convivencia efectiva de los hijos con uno de los progenitores, debe optarse entre uno de ellos para formar parte del título de familia numerosa, es preciso, sin embargo, incorporar a la práctica administrativa de gestión de los títulos de familia numerosa –cuya competencia es de las diputaciones forales- una solución que dé respuesta a los casos de custodia compartida, en los que subsiste la convivencia efectiva de los hijos o hijas con ambos progenitores.
Así pues, ante la laguna legal existente en este ámbito en lo que respecta a la institución relativamente novedosa de la custodia compartida, hicimos llegar al Gobierno Vasco la existencia de este problema, con objeto de que –atendiendo también al espíritu expresado por el Parlamento Vasco en la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuestos de separación o ruptura de los progenitores- formulara un criterio homogéneo para la aplicación de este precepto de la ley estatal de familias numerosas por parte de los entes forales, competentes en la gestión de los títulos de familias numerosas. Dicho criterio homogéneo ha sido establecido, de modo que el título de familia numerosa debe rotar anualmente cambiando de titular de un progenitor a otro, en los casos en que la custodia sea compartida. Esta fórmula ha traído numerosos problemas de gestión por parte de los entes forales, que han desembocado en quejas ciudadanas ante el Ararteko, pues con esta regulación no se satisfacen las legítimas expectativas de los progenitores que han optado por la custodia compartida, de continuar compartiendo igualmente, durante la totalidad del periodo de vigencia del régimen de custodia compartida, los beneficios que pudieran derivarse de las distintas medidas de apoyo a las familias.
b) Alcance de la extensión transitoria de beneficios en el ámbito educativo a los hermanos y hermanas menores de familias numerosas cuyo título se haya extinguido por alcanzar el hijo o hija mayor la edad legal máxima
Esta ha sido otra cuestión que ha ocupado igualmente la atención de esta institución durante el ejercicio de 2016. El problema se ha suscitado en relación con la interpretación que deba darse a la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y adolescencia, que lleva a cabo una extensión retroactiva de algunos de los efectos del nuevo artículo 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, con objeto de garantizar a las familias numerosas que hayan perdido el título, entre el 1 de enero de 2015 y la entrada en vigor de la ley (17 de agosto de 2015), que éstas puedan acceder a las bonificaciones de matriculación y examen en el ámbito educativo, al igual que el resto de familias que aún ostenten la condición de familias numerosas a partir de la entrada en vigor de la referida ley, que continuarán ostentando el título (y en ese caso, la totalidad de los beneficios que de este se deriven), mientras cuenten con un hijo o hija menor de 21 años o estudiante menor de 26 años, pese a que sus hermanos o hermanas mayores hubieran alcanzado la edad legal para quedar fuera de tal condición.
El problema surge porque la Diputación Foral de Gipuzkoa lleva a cabo una interpretación restrictiva de los términos de la disposición transitoria quinta de la referida Ley 26/2015, al considerar que la mencionada extensión de los beneficios de matriculación y examen sólo alcanza al curso académico 2015/2016, de tal modo que los dos hijos menores de la reclamante no podrán hacer valer, más allá de ese curso académico, su condición de miembros de familia numerosa a efectos de obtener determinados beneficios de matriculación y examen en el ámbito educativo. A juicio de esta institución, no puede derivarse ni de la literalidad, ni del espíritu de la disposición transitoria quinta, objeto de exégesis, semejante consecuencia, razón por la que hemos preparado, al cierre de este informe, una recomendación dirigida a la DFG, que verá la luz iniciado ya el año 2017 y se comunicará igualmente al resto de las diputaciones forales, así como al Gobierno Vasco, con objeto de asentar una aplicación uniforme de dicha disposición en todo el territorio vasco. En dicha recomendación se constata que resulta erróneo considerar –como hace la DFG– que tal beneficio deba limitarse únicamente a un curso académico (2015/2016), y ello porque la letra de la ley no establece ninguna limitación, ni explícita, ni implícita en ese sentido. Se trata de una interpretación restrictiva de una norma de rango legal favorable a los ciudadanos y ciudadanas , que exigiría, si cabe con más fuerza, una apoyatura expresa en la voluntad del legislador , que de ningún modo se puede encontrar en esta disposición legal. Con ello, se concluye igualmente que la interpretación llevada a cabo por la Diputación Foral de Gipuzkoa, que excluye a la familia de la promotora de esta queja de dichos beneficios a partir del curso académico 2016/2017, no es adecuada a Derecho y contraviene el espíritu y la literalidad de la reforma de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, llevada a cabo por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y adolescencia, razón por la que se recomienda al ente foral guipuzcoano que reconozca a los dos hijos menores de la reclamante, sin ningún límite relativo a determinados cursos académicos, los beneficios de matriculación y examen en el ámbito educativo derivados de la legislación sobre familias numerosas, hasta que estos cumplan la edad legal para quedar fuera del ámbito de aplicación de dicha legislación.
2.2 Supresión de beneficios fiscales para familias numerosas: el caso del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en Bizkaia
Hemos recibido una queja, promovida por la Federación de Asociaciones de Familias Numerosas de Euskadi (Hirukide), quien trasladó a la institución su desacuerdo con la supresión en Bizkaia, a partir del 1 de enero de 2017, de la bonificación potestativa a los miembros de las familias numerosas, como consecuencia de la entrada en vigor de la Norma Foral 4/2016, de 18 de mayo, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Como resultado de nuestro examen e intervención en este asunto, el Ararteko ha dictado la Resolución de 2 de noviembre de 2016, por la que se sugiere al Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Bizkaia que promueva el avance en el reconocimiento de beneficios fiscales a favor de las familias con hijos e hijas a su cargo en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. En dicha resolución se recuerda, además, a todas las administraciones públicas vascas, su deber de ofrecer respuestas suficientes a la demanda ciudadana expresamente consagrada en la ley, de examinar, por un lado, el impacto económico que las distintas medidas puedan tener en las familias sobre las que recaen, y por otro, de apoyar suficientemente a las familias, especialmente a las más vulnerables. Para todo ello, resulta, sin duda, indispensable integrar en las distintas medidas públicas –también en las medidas tributarias- la consideración de la existencia de hijos e hijas en las distintas familias sobre las que impactarán dichas medidas. Sugerimos concretamente al Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Bizkaia que inicie un proceso de reflexión, con el fin de que se pueda avanzar y ahondar en dicho territorio histórico en la potenciación de instrumentos y medidas económicas que apoyen a las familias con hijos e hijas a su cargo, para que se les ayude a desarrollar sus proyectos vitales con autonomía, mediante el establecimiento de medidas de compensación de costes, y que, en adelante, estudie, con carácter previo a la toma de decisiones, el impacto que puedan tener en las familias con hijos e hijas las distintas medidas fiscales que pretenda activar, incluidas las reformas tributarias que, como la que se cuestiona en este expediente, suprimen bonificaciones fiscales a estas familias. Por otro lado, consideramos que se debería promover, con carácter general, el avance en la homogeneización de los beneficios fiscales a favor de las familias, para que las familias vascas con hijos e hijas a su cargo, con independencia de su lugar de residencia en el territorio de la CAV, dispongan de un sistema equiparable de protección.
2.3 Ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral: el periodo de permiso de maternidad como periodo no subvencionable
Hemos recibido distintas consultas y quejas en relación con la posible disfunción de la aplicación del artículo 4.2 del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, modificado por el Decreto 31/2015, de 17 de marzo, que excluye expresamente, en su apartado segundo, el periodo de permiso por maternidad como periodo subvencionable , al establecer que “no serán objeto de subvención aquellos periodos que coincidan con el permiso por maternidad o paternidad”. Dicha disposición provoca, a partir del segundo hijo/a y sucesivos/as, que las posibles beneficiarias de estas ayudas no puedan continuar percibiendo la ayuda por reducción de jornada que percibían para el cuidado de su primer hijo o hija menor, una vez que nazca su segundo hijo o hija, pues dicha ayuda resulta incompatible con el permiso de maternidad, pese a que el disfrute de tal permiso de maternidad se hará a partir de un régimen de reducción de jornada (por el cuidado del primer hijo o hija) y percibiendo la correspondiente prestación de la Seguridad Social, también reducida respecto a la prestación que hubiese percibido de haber continuado con su jornada completa. Después de haber sometido esta cuestión a la valoración del Gobierno Vasco, quien estima que esta disposición no genera discriminación por sí misma, consideramos que, pese a la neutralidad aparente de la literalidad de dicho precepto, éste puede generar efectos no previstos en algunos casos, lo que sin duda obliga a revisar con más profundidad si esta disposición reglamentaria pudiera estar generando efectos discriminatorios por razón de la maternidad.
2.4 Requisitos formales de acceso a las ayudas por nacimiento o adopción de hijos e hijas
Durante este año hemos continuado recibiendo quejas con motivo de la denegación de las ayudas solicitadas al amparo de la normativa vasca sobre ayudas por hijos e hijas. En todas ellas, se planteaban problemas de índole formal, fundamentalmente relativos a la documentación exigida para poder solicitar dichas ayudas. Ya en nuestros informes pasados hemos expuesto la casuística y la valoración de esta institución al respecto, proponiendo mejoras en la información a facilitar a las personas interesadas, desde la propia incoación del procedimiento ante el servicio Zuzenean del Gobierno Vasco.
Así, entre los problemas planteados por causa de irregularidades en el procedimiento administrativo, debemos destacar el que se expone en una queja de un ciudadano al que el Gobierno Vasco había dado por desistido en un procedimiento de ayudas, al amparo del Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por haberse extraviado el documento aportado por el interesado, cuya entrada había quedado debidamente formalizada en la oficina de Correos correspondiente. En este supuesto se producen, a nuestro entender, dos actuaciones incorrectas de la Administración: en primer lugar, se había exigido formalizar la solicitud con un requisito documental no contemplado en la norma que regula el procedimiento de solicitud de ayudas y, en segundo lugar, se había perdido presuntamente en sede administrativa la documentación remitida por el interesado para dar cumplimiento al requerimiento de subsanación de defectos instado por la Administración. Se trataba de un evidente mal funcionamiento de la Administración que por sí solo justificaba plenamente la revocación de la actuación impugnada por el interesado mediante recurso de alzada. Habida cuenta de que dicho recurso de alzada había sido ya desestimado, el Ararteko entendió que la Administración estaba obligada a revocar sus actuaciones, retrotrayendo el procedimiento al momento en que se había producido el mal funcionamiento administrativo y dictó por ello la Resolución del Ararteko de 20 de abril de 2016 , por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco que revoque su resolución en un procedimiento de solicitud de ayudas al amparo del Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijos e hijas.
En este punto es preciso insistir, como lo viene haciendo esta institución en años anteriores, en la conveniencia de automatizar en la medida de lo posible o, cuando menos, simplificar la concesión de las ayudas por nacimiento de hijos e hijas, sin que deban pender en todos los casos de un trámite de solicitud que exige la aportación de una documentación que muchas veces obra ya en poder de la Administración Pública y que resulta cada vez más compleja para las personas interesadas, lo que, sin duda, está excluyendo de la percepción de estas ayudas en la práctica a muchas personas potencialmente beneficiarias de las mismas. Por otro lado, hemos podido comprobar que el sometimiento a renta de estas ayudas, a partir del año 2015, hace más complicado el sistema de gestión por parte del Gobierno Vasco y ello comporta muchas veces retrasos y errores de forma, que perjudican a las personas potencialmente perceptoras de estas ayudas. Al tratarse de las únicas subvenciones con las que a día de hoy se apoya de manera directa la tenencia de hijos e hijas, en una sociedad demográficamente necesitada de un fuerte impulso a la natalidad como la nuestra, estimamos que deberían revisarse los mencionados problemas en su gestión, en aras de su mejora.
3. Contexto normativo y social
Así como el año 2015 fue un año prolífico por lo que respecta a la promulgación de leyes, normas y otros instrumentos que, tanto en el ámbito estatal como autonómico vasco, inciden directamente en la protección de las familias (puede consultarse al respecto este mismo epígrafe del informe anual del Ararteko de 2015), el año 2016 ha sido, en cambio, un año en el que no se han producido novedades de esta índole especialmente significativas.
Sí resulta, no obstante, reseñable el anuncio hecho público por el lehendakari, en marzo de 2016, de la llamada Estrategia de Familia e Infancia del Gobierno Vasco, que plantea como objetivo evitar la pobreza infantil e igualar las oportunidades de los niños y niñas, y, sobre todo, revertir la percepción social de que la incertidumbre económica desaconseja tener hijos o iniciar proyectos de familia. Para ello se propone un pacto de país por la familia y la infancia, con una inversión inicial de 50 millones de euros anuales hasta 2020, con el deseo de aumentar la inversión para estas políticas sociales cuando la situación presupuestaria lo permita. La estrategia anunciada, que se considera una hoja de ruta para debatir y tratar con todos los agentes implicados, tanto públicos como privados (instituciones, grupos políticos, agentes sociales y tercer sector), contiene un decálogo de propuestas cuya finalidad es crear un marco general propicio para el desarrollo de las personas en todas las etapas de la vida. Muchas de las medidas no se enmarcan en la definición de ayudas o subvenciones, sino que consisten en generar condiciones favorables para que las familias vean cubiertas sus demandas y necesidades de servicios, asegurando unos ingresos económicos mínimos garantizados para familias con hijos e hijas, el acceso a equipamientos y servicios socioculturales, así como favorecer la emancipación de los jóvenes; fomentar una organización del tiempo más adecuada para las familias y la conciliación; facilitar el acceso a servicios de atención infantil “asequibles y de calidad”; establecer programas de parentalidad positiva y de mediación familiar; reforzar la red de puntos de encuentro familiar; e incidir en los programas de intervención socioeducativa.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2016, nos referimos, a continuación, a las actuaciones principales llevadas a cabo en el área:
4.1. Reuniones con asociaciones
Un año más hemos mantenido contacto –ya sea a través de reuniones o de nuestra participación en foros y encuentros relacionados con las demandas e intereses de las familias– con diferentes asociaciones que representan los intereses de la diversidad de familias de Euskadi, lo que nos ha permitido conocer sus principales líneas de trabajo, sus necesidades y demandas a los poderes públicos. Entre estas debemos destacar la estrecha relación que se mantiene con la asociación de familias numerosas de Euskadi Hirukide, con quien, entre otros contactos, el titular del Ararteko mantuvo una reunión a principios de año, que tuvo por objeto la recepción de algunas de las principales demandas de esta asociación. Entre ellas, debemos subrayar la importancia que tiene para esta asociación que las administraciones vascas apuesten firmemente por dar un fuerte impulso a las inversiones públicas en las familias con hijos e hijas, así como su demanda de que se incorporen instrumentos de evaluación previa del impacto en las familias de las medidas promovidas desde los distintos sectores de intervención pública.
4.2. Reuniones con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco
A lo largo de 2016 se ha mantenido una fluida relación de colaboración con responsables y personal técnico de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Gobierno Vasco, tanto para la tramitación y seguimiento de algunos expedientes de queja presentados por ciudadanos y ciudadanas, como en lo que respecta a la interpretación y aplicación de los decretos de ayudas a la conciliación y por hijos e hijas. En este punto queremos destacar la receptividad y buena disposición mostrada por dicha dirección, con la que el Ararteko mantuvo una reunión en la que se trató la situación de las recomendaciones contenidas en el informe extraordinario del Ararteko sobre Políticas de apoyo a las familias en Euskadi: análisis y propuestas, así como el planteamiento del Gobierno Vasco en relación con la denominada Estrategia Vasca de Inversión en Infancia y Familia, cuyo contenido quiso conocer el Ararteko de primera mano. Así, el Director de Política Familiar puso de relieve que la referida estrategia, que pretende favorecer, entre otras cosas, la emancipación de la jóvenes y que las familias vascas que quieran tener hijos e hijas puedan hacerlo en el número deseado, ha tenido en cuenta muchas de las recomendaciones emitidas por el Ararteko en el referido informe extraordinario sobre políticas de apoyo a las familias. Además se abordaron a lo largo de esta reunión también otros temas relacionados con el estado de algunos expedientes de queja del Ararteko.
4.3. Otras actuaciones
Tanto el ararteko, como las personas responsables del área de familias han participado a lo largo de 2016 en distintas jornadas y foros relacionados con este ámbito de actuación. Debemos destacar, en especial, la participación del ararteko en la presentación de la Jornada organizada en marzo de 2016 por el Gobierno Vasco, titulada “Paternidades que transforman, hombres, mujeres, crianza y poder”, en la que tuvo ocasión de subrayar el inmenso valor social y económico del cuidado, asumido tradicionalmente por las mujeres, y la urgencia de promover la corresponsabilidad de los hombres en esa indispensable tarea para nuestra sociedad, así como la importancia de avanzar en la conciliación de la vida familiar y laboral, lo que requiere profundos cambios culturales, sociales y económicos, que permitan la efectiva y plena integración de las necesidades de las familias en nuestra actividad productiva.
Por otro lado, como en años anteriores, el Ararteko emitió el 15 de mayo, con motivo del Día Internacional de las Familias, una declaración institucional en la que recordaba que la familia es el principal soporte material y afectivo de todas las personas, y llamaba a todos los poderes públicos de Euskadi a ofrecer a las familias los recursos que faciliten el desarrollo de la esencial función de protección social que asumen, y a afianzar y reforzar su apoyo a las familias vascas, integrando la perspectiva de las familias en todas las políticas públicas.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Las familias son en nuestro modelo de sociedad el soporte básico que asegura el desarrollo humano pleno de todas las personas, especialmente las más vulnerables, y que garantiza, en última instancia, el acceso para todas ellas a un estatus de ciudadanía responsable y dotada de derechos sociales e individuales, razón por la que resulta ineludible para el mantenimiento del bienestar social el apoyo a las familias, como mejor inversión pública para garantizar la igualdad de derechos y la cohesión social, y también para prevenir la pobreza y la desestructuración social. Ante el desafío demográfico que deben encarar actualmente las sociedades contemporáneas europeas como la nuestra –incremento de las dificultades económicas de las familias con hijos e hijas; crecientes dificultades para la movilidad social y la igualdad de oportunidades; persistencia de obstáculos que dificultan que las personas puedan iniciar su proyecto familiar y tener el número de hijos e hijas deseado–, la institución del Ararteko defiende firmemente la necesidad de incrementar ampliamente la inversión económica en las familias con hijas e hijos , en la línea de lo anunciado por el Gobierno Vasco en 2016, y de impulsar decididamente las condiciones que favorezcan los proyectos familiares, así como la emancipación de nuestros jóvenes.
Esta apuesta por las familias debe concretarse, a nuestro juicio, en los siguientes ámbitos:
En el ámbito económico o financiero significa mayor inversión económica en las políticas de apoyo a las familias, lo que puede traducirse en ayudas directas a las familias con hijos e hijas o en otras medidas de apoyo indirecto a estas familias, como la dotación pública de servicios de atención y cuidado. Debemos insistir en que el sistema de ayudas económicas directas a las familias con hijos e hijas se oriente hacia un sistema universal, al tiempo que se incremente también la ponderación de los hijos e hijas a cargo en todos los niveles e instrumentos tributarios. Además, no podemos olvidar el impacto en las familias del envejecimiento de la población, lo que obliga también a reforzar la inversión pública en las familias con personas mayores, o en situación de dependencia o discapacidad.
Además, en el plano regulador , consideramos conveniente que, con objeto de clarificar buena parte de las disfunciones generadas por la aplicación de la legislación estatal en materia de familias numerosas , se aborde en el ámbito vasco una regulación propia que clarifique el estatus y los beneficios que se reconocen a estas familias o, en su caso, una regulación que, al amparo de lo dispuesto en relación con las familias más vulnerables en la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, dé un nuevo impulso a las medidas de apoyo a las familias con más hijos e hijas a su cargo . Conviene dicha iniciativa reguladora también, y muy particularmente, en lo que respecta a las familias monoparentales , en tanto que familias especialmente vulnerables. En ese sentido, debemos recordar que, aunque esta ley traslada a las administraciones públicas vascas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo nuestra legislación adolece en este punto de una falta de desarrollo y, a diferencia de otras normativa autonómicas, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, sino que se refiere tan solo de manera genérica a la necesidad de dar una mayor protección a las familias que estén en una situación de especial vulnerabilidad, lo que, en definitiva, deja sin ninguna protección especial o singular a las familias monoparentales, pese a las mayores dificultades contrastadas que sus titulares –predominantemente mujeres– encuentran en la crianza y educación de sus hijos e hijas y, en especial, en la conciliación de su vida laboral y familiar.
Por otro lado, resulta necesario que se evalúe el impacto que ciertas medidas puedan tener en las familias, integrando con ello la perspectiva de las familias en las medidas públicas. Esto afecta singularmente a las medidas fiscales y tributarias , que deben potenciar el apoyo a las familias con hijos e hijas a cargo (orientadas a la compensación de costes por su cuidado y educación), al tiempo que con carácter preventivo debe estudiarse siempre el impacto, en los proyectos de vida familiar, de dichas medidas o reformas fiscales y tributarias.
La conciliación sigue siendo un gran desafío para las familias contemporáneas , que obliga a poner el acento en nuevos planteamientos globales de organización de los tiempos , que cuestionen el lugar que ocupa el trabajo en nuestras vidas y permitan sostener una vida laboral, atendiendo suficientemente las necesidades personales y familiares. Debemos subrayar, en este punto, el valor social y económico del cuidado –asumido tradicionalmente por las mujeres– y la urgencia de promover la corresponsabilidad de los hombres en esa indispensable tarea para nuestra sociedad, así como la importancia de avanzar en la conciliación de la vida familiar y laboral. Todo ello obliga a los poderes públicos vascos a liderar profundos cambios culturales, sociales y económicos, que permitan la efectiva y plena integración de las necesidades de las familias en nuestra actividad productiva , reforzando los programas, permisos y servicios de apoyo a la conciliación y explorando las vías que permitan extender a todos los sectores laborales (públicos y privados) una mayor flexibilidad en cuanto a la reducción y reorganización de la jornada laboral y en cuanto a los tiempos de presencia en el trabajo, con objeto de facilitar la conciliación. Las ayudas económicas destinadas a compensar parcialmente los costes de la conciliación, aun siendo meras medidas de alivio parcial para quienes las reciben, deben mantenerse, tratando de aumentarlas en el futuro y realizando las modificaciones normativas necesarias para incorporar a algunos colectivos actualmente excluidos de estas ayudas, como los trabajadores y trabajadoras autónomas y el personal de servicio doméstico.
Apostar por las familias significa finalmente establecer estrategias, pensar e impulsar medidas de índole diversa, orientadas a apoyar la emancipación de nuestros jóvenes , quienes siguen sufriendo especialmente las consecuencias de un contexto de crisis y de desempleo, que les impide afrontar un proyecto autónomo de vida, prolongando con ello la dependencia de sus familias de origen, lo que impacta muy negativamente en el bienestar y el desarrollo de nuestra sociedad.
2. Igualdad e integridad de las mujeres
Antecedentes
La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de proteger y asegurar el cumplimiento del principio constitucional de igualdad de mujeres y hombres ( artículo 14 CE), exigiendo, además, a todos los poderes públicos vascos, que articulen las medidas necesarias para que dicho principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo, más allá de su dimensión formal, se materialice de manera real y efectiva, removiendo para ello activamente los obstáculos que dificulten dicho objetivo (artículo 9.2 CE).
Las funciones del Ararteko en el área de igualdad se centran esencialmente en controlar las actuaciones, o en su caso la inactividad, de las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier contravención del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, tanto desde una perspectiva formal como material. En ese ámbito adquiere cada vez más relevancia la exigencia a las distintas administraciones de la puesta en marcha de acciones positivas, específicamente encaminadas al logro de la igualdad material conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados por la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres y por la Ley Orgánica 3/2007, para la Igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
La violencia de género constituye un grave atentado contra los derechos humanos de las mujeres y tiene su origen en la desigualdad estructural entre hombres y mujeres, y en la prevalencia de un sistema de valores sexistas. Dentro de las funciones de esta área, adquieren una relevancia prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a promover su erradicación.
La actividad de esta área también se proyecta hacia la promoción y el impulso de iniciativas que apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los hombres.
1. Quejas destacadas
1.1. Utilización de un lenguaje no inclusivo de las mujeres por parte de las administraciones públicas
Al Ararteko ha tramitado en 2016 dos expedientes de queja en los que se denunciaba el uso de un lenguaje sexista por parte de la Administración Pública, en tanto en cuanto no resultaba inclusivo de las mujeres. Las administraciones concernidas –Osakidetza y el Departamento de Justicia del Gobierno Vasco- han corregido en ambos casos esta irregularidad, de modo que ambos asuntos han quedado resueltos o en vías de ser solucionados, tras la intervención de esta institución que, como consecuencia de ello, ha concluido reconociendo que la irregularidad denunciada había sido debidamente enmendada.
Se trataba en un caso de determinados impresos de Osakidetza que no estaban adaptados al imperativo, establecido en la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para que las administraciones vascas hagan un uso no sexista del lenguaje, y empleaban de manera exclusiva el masculino para dirigirse a las personas usuarias de los servicios de Osakidetza. Con motivo de nuestra intervención, Osakidetza ha revisado todos los formularios que se manejan en hospitales y ambulatorios y ha detectado cinco formularios no adaptados (certificado de ingreso, asistencia en urgencias, ingreso de hospitalización, ingreso de hospital a domicilio y justificante de intervención), que se compromete a tener adaptados para febrero de 2017.
En el otro asunto se producía el mismo problema, esta vez en una página web que el Departamento de Justicia del Gobierno Vasco pone a disposición de personal de justicia (abogados y abogadas, procuradores y procuradoras, etc.), que se llama JustiziaSip. Con motivo de nuestra intervención, el referido departamento del Gobierno Vasco indica que ya ha comenzado a revisarlo y muestra igualmente su compromiso de adaptar, en breve tiempo, esta página a un uso del lenguaje no sexista y explícitamente inclusivo de las mujeres.
En ambos asuntos esta institución ha recordado a las administraciones públicas concernidas que la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, consagra la obligación de todas las administraciones públicas vascas de incorporar la perspectiva de género en todas sus actuaciones. Es el Título II de la mencionada ley el que recoge expresamente una serie de medidas para la integración de la perspectiva de género en la actuación de los poderes y las administraciones públicas vascas. Así, dentro del Capítulo IV del mencionado Título II, el artículo 18 hace mención expresa, en su apartado 4, de la obligación de los poderes públicos vascos de “ hacer un uso no sexista de todo tipo de lenguaje en los documentos y soportes que produzcan directamente o a través de terceras personas o entidades”. Además, distintos instrumentos de ámbito europeo e internacional hacen también referencia a esta cuestión, exigiendo a las autoridades nacionales que adopten estrategias para lograr el uso de un lenguaje inclusivo y no discriminatorio. Entre ellos, cabe destacar los siguientes: Recomendación R(90)4 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, sobre la eliminación del sexismo en el lenguaje, y más recientemente, la Recomendación CM/Rec(2007)17 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, sobre normas y mecanismos de igualdad.
Por otro lado, el Ararteko ha tenido también ocasión de subrayar con motivo de estos asuntos que, más allá de la estricta obligación legal que se deriva de los instrumentos jurídicos mencionados, y atendiendo a las orientaciones sobre uso del lenguaje comúnmente aceptadas en todas las administraciones públicas, el Gobierno Vasco debe ejercer un papel de ejemplo y liderazgo en este ámbito, no pudiendo sostenerse, por ambas razones, la existencia de documentos o soportes en los que se haga omisión de las pautas, ampliamente reconocidas, para el uso de un lenguaje explícitamente inclusivo de ambos sexos.
1.2. Avances en los carteles de fiestas de Irun para 2016, en relación con la visibilización de las mujeres que participan en el alarde
En relación con el tema de la participación de las mujeres en los alardes, este año el Ararteko se ha comprometido activamente, mediante la colaboración interinstitucional y el diálogo con los sectores concernidos por este asunto, para avanzar en la consecución del objetivo de la igualdad de las mujeres y hombres en los espacios festivos. Nos referimos a estas actividades más adelante. Ahora bien, por lo que se refiere a los expedientes de queja o consulta, en el año 2016, no hemos recibido denuncias o quejas concretas relativas a este tema, como en años anteriores.
Únicamente debemos destacar la comunicación hecha pública por el Ayuntamiento de Irun, en la que se da cuenta de que se vuelve a cambiar el mecanismo de elección del cartel anunciador de sus fiestas patronales, restableciendo la fase previa, en la que una comisión artística realizará una preselección que es la que pasará finalmente a ser votada por el conjunto de la ciudadanía, para que sea elegido el mejor cartel. Con ello se asegura que el cartel seleccionado no vulnere derechos de las personas o tenga contenidos discriminatorios o excluyentes de las mujeres, tal y como había apreciado esta institución en la respuesta a la consulta realizada por un ciudadano sobre este asunto.
Durante los años anteriores (2014 y 2015), el Ayuntamiento de Irun había establecido un procedimiento de selección de carteles anunciadores de las fiestas por votación popular directa, sin ninguna clase de filtros. Esto había dado lugar a que se seleccionaran carteles que no visibilizaban la participación de las mujeres en el alarde, como el cartel anunciador del año 2015, en el que se reproducía una fotografía que mostraba una compañía formada únicamente por hombres, y en la que tan sólo aparecía una mujer fotografiando el instante, de modo que el cartel reflejaba únicamente al alarde no igualitario, invisibilizando con ello a las muchas mujeres que participan anualmente en pie de igualdad en el alarde mixto que tiene lugar en dicha localidad.
El ciudadano que había acudido a esta institución por este motivo se dirige de nuevo al Ararteko, felicitándose de que la resolución emitida por el Ararteko, que sentaba una serie de criterios a tener en cuenta por el Ayuntamiento a la hora de fijar el procedimiento de selección de los carteles, hubiera sido secundada en 2016 por ese consistorio. Esto ha llevado a un cambio en el procedimiento de selección de carteles, de tal modo que actualmente se asegura –como había subrayado esta institución-, por un lado, que los carteles seleccionados tengan en cuenta la perspectiva de género y en consecuencia la visibilidad de la participación de las mujeres en las fiestas de Irun, y por otro, que se prevenga de este modo que los carteles ganadores puedan vulnerar derechos, o incurrir o inducir a actos delictivos.
1.3. Papel de los ayuntamientos en la promoción del principio de igualdad en las asociaciones culturales: prohibición de subvenciones públicas a sociedades gastronómicas que no permitan el acceso y la participación de las mujeres en condiciones de igualdad
En 2016 esta institución ha emitido una resolución que trataba de aclarar el papel de los ayuntamientos en la promoción de la igualdad mujeres y hombres en las sociedades gastronómicas u otras entidades privadas en las que se niega el acceso o se limita la presencia de las mujeres. Se trata de la Resolución del Ararteko de 27 de enero de 2016, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Tolosa que no conceda o, en su caso, retire cualquier subvención o ayuda pública a las sociedades gastronómicas de ese municipio que no permitan el acceso a las mujeres en condiciones de igualdad en su proceso de admisión, en su funcionamiento, o en sus actividades, y que, así mismo, promueva medidas tendentes a la eliminación de los estereotipos de género y de acción positiva, con objeto de lograr corregir la desigualdad que en estos espacios sufren las mujeres.
En esta resolución el Ararteko explicita su doctrina sobre un asunto que presenta una doble dimensión jurídica, pues alcanza tanto a la esfera privada, en la que se configura el derecho de asociación –respecto al cual deben abstenerse los poderes públicos de cualquier injerencia-, como a la esfera pública. En relación con esta última, nuestro ordenamiento jurídico proscribe cualquier cobertura pública, ya sea económica o jurídica, de aquellas actividades o asociaciones que discriminen por razón de sexo, y obliga así mismo a todas las administraciones públicas (lo que incluye también a los ayuntamientos) a promover las medidas de acción positiva necesarias para lograr una igualdad real y efectiva en el ámbito cultural.
1.4. Remisiones de expedientes de queja a Emakunde
Finalmente, conviene mencionar que en 2016, como en años anteriores, el Ararteko ha colaborado con Emakunde, al amparo del Acuerdo de Colaboración firmado por ambas instituciones el 21 de mayo de 2008, mediante la remisión de quejas de una a otra institución, en función del alcance jurídico-privado o público que tuvieran los asuntos sometidos a la consideración de ambas instituciones.
Así, al igual que algunas de las quejas relacionadas con la igualdad de mujeres y hombres en el ámbito público nos han sido remitidas desde Emakunde, también en el Ararteko se han recibido algunas quejas que, por referirse a relaciones de naturaleza privada, quedan fuera del ámbito competencial de esta institución y se enmarcan en lo dispuesto en el Capítulo VIII del Título III de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, lo que nos ha llevado a reorientarlas para su tramitación en Emakunde. Dichas quejas han versado fundamentalmente sobre cuestiones atinentes a presuntas discriminaciones por razón de sexo en el ámbito laboral, así como a determinadas actividades, anuncios o publicidad de medios de comunicación privados que incurren en una preterición u objetualización de las mujeres, o que reflejan estereotipos de género.
2. Contexto normativo y social
Estrategia de la Comisión Europea 2016-2019 para la igualdad de género
En 2016 ha comenzado la vigencia de la nueva Estrategia europea para la Igualdad de Género 2016-2019, que sienta el marco de trabajo de la Comisión Europea en los próximos años en este ámbito. Esta estrategia se centra en cinco áreas, que dan buena cuenta de las prioridades que en este momento tienen las sociedades europeas en lo que respecta a la igualdad de mujeres y hombres, y asienta por ello, también para la sociedad vasca, lo que debe ser el marco de actuaciones y objetivos prioritarios en materia de igualdad. Se trata así, en primer lugar, de incrementar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, así como la igualdad de género en la independencia económica; reducir la brecha salarial, de ingresos y de pensiones de las mujeres respecto a los hombres, combatiendo con ello la mayor prevalencia de pobreza entre las mujeres; promover la igualdad entre mujeres y hombres en la toma de decisiones; combatir la violencia de género y proteger y apoyar a las víctimas; y finalmente, promover la igualdad de género y los derechos de las mujeres en el resto del mundo.
Esta estrategia determina las distintas acciones que en los próximos años se activarán desde la Unión Europea para lograr la igualdad de género, reafirmando el compromiso de la Unión Europea con la integración del objetivo de la igualdad de mujeres y hombres en todas las políticas y acciones europeas, al tiempo que estas acciones se incorporan, así mismo, como desarrollo de la dimensión de género de la Estrategia Europa 2020.
La institución del Ararteko considera que en el País Vasco debemos converger también en materia de igualdad de mujeres y hombres con los mencionados objetivos europeos prioritarios, razón por la que en el epígrafe relativo a la valoración de los derechos de esta área hemos querido subrayar la importancia de avanzar en dichas prioridades.
Primer plan para la igualdad de mujeres y hombres de la Administración general y organismos autónomos de la Comunidad Autónoma de Euskadi
El Gobierno Vasco ha aprobado, en Consejo de Gobierno de 6 de septiembre de 2016, este primer Plan para la igualdad de mujeres y hombres en la Administración general y sus organismos autónomos, que tiene una vigencia de 4 años y comienza con un diagnóstico de situación desde el punto de vista de la igualdad, analizando las características de las casi 7.000 personas que trabajan en la Administración general de Euskadi y sus organismos autónomos, para determinar a continuación los 6 ejes de actuación y las 26 medidas concretas que el Gobierno Vasco va a poner en marcha para paliar la situación de la desigualdad observada. Entre sus principales conclusiones se destaca que la plantilla está claramente feminizada, aunque las mujeres sufren una mayor inestabilidad laboral que los hombres y son las que, en un 87,17%, solicitan medidas de conciliación para el cuidado de menores o familiares. Así mismo, se constata una brecha salarial de mujeres y hombres de casi el 8,5%, que, sin embargo, no es fruto de una discriminación directa, sino que se origina por el hecho de que las mujeres optan por ocupar puestos de inferior categoría y retribución al llevar el peso de la conciliación. Entre las medidas propuestas para atajar las desigualdades, debemos subrayar la importancia que para el Ararteko tienen las siguientes medidas, que se desarrollarán los próximos años durante la vigencia de este plan:
• Revisar la documentación relacionada con los procesos de selección, acceso y provisión, con el objetivo de sistematizar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de igualdad (cláusulas de desempate, representación equilibrada, inclusión de temas de igualdad en temarios, situación de embarazo y parto en el proceso selectivo).
• Estudiar el impacto del disfrute de las medidas de conciliación en la carrera profesional y de la no sustitución de personal en situaciones de reducción de jornada, excedencias en periodo estival, para que no repercuta en compañeros o compañeras y se evite la presión de estar en situación de reducción.
• Profundizar en los factores que afectan a la brecha salarial de género y proponer medidas correctoras.
• Promover la corresponsabilidad con propuestas para una mejor adaptación a las necesidades del personal, y evaluar el impacto económico de la equiparación de los permisos de maternidad y paternidad para que sean de igual duración e intransferibles.
• Elaborar un nuevo protocolo específico para la actuación ante situaciones de acoso sexual y por razón de sexo.
• Difundir los derechos y recursos disponibles para las mujeres víctimas de la violencia de género o acoso sexual y por razón de sexo, con el fin de establecer medidas de apoyo y que sus condiciones laborales no empeoren.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación reseñaremos las principales actuaciones llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
3.1. Reuniones con asociaciones
Colectivos de defensa de la participación de las mujeres en los alardes
Tenemos que destacar que, como en años anteriores, el Ararteko ha mantenido sendas reuniones con los colectivos de defensa de la participación de las mujeres en los alardes, para tratar sobre el conflicto que viven respectivamente las localidades de Irun y Hondarribia con este motivo. En dichas reuniones se ha podido contrastar con estos colectivos los distintos aspectos relativos a las intervenciones institucionales que se desencadenan con motivo de la anual celebración de los alardes, así como cuestiones de orden más estratégico, orientadas a conseguir el apoyo social e institucional necesarios para avanzar en la incorporación plena de las mujeres a ambos alardes. A lo largo del año se ha mantenido además, desde esta institución, un contacto e interlocución permanentes con estos colectivos, recabando sus inquietudes y ofreciéndoles información, apoyo y orientación constantes.
El Ararteko ha expresado en todas las ocasiones en que ha tenido que pronunciarse sobre esta cuestión su firme compromiso para continuar trabajando y poniendo todos los medios a su alcance para avanzar en el camino hacia la convivencia democrática y hacia la integración igualitaria de las mujeres en las fiestas de Irun y Hondarribia.
3.2. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
Colaboración interinstitucional con Emakunde y con la Diputación Foral de Gipuzkoa en defensa de una solución encaminada a lograr la igualdad de las mujeres en los alardes
A lo largo del año 2016 el Ararteko ha reforzado su compromiso con el trabajo emprendido en el año 2013, junto con Emakunde y la Diputación Foral de Gipuzkoa, en el marco del espacio interinstitucional promovido para favorecer soluciones al problema suscitado con motivo de la integración igualitaria de las mujeres en los alardes de Irun y Hondarribia. Entre otras cosas, se está promoviendo desde este espacio la interlocución con los dos ayuntamientos afectados como premisa de cualquier colaboración institucional, así como con todos los colectivos y sectores sociales concernidos por este tema. Por otro lado, se está impulsando también un proceso de intervención especializada, con objeto de propiciar entre los diversos actores institucionales y sociales concernidos, en ambas localidades, la apertura de espacios de diálogo para la resolución de los referidos conflictos.
El Ararteko está firmemente comprometido con el trabajo institucional conjunto y con la celebración de reuniones regulares que tienen lugar en el marco de este espacio, en una colaboración de carácter permanente y estable con Emakunde y la Diputación Foral de Gipuzkoa, que dura ya tres años. El objeto de dicha colaboración es lograr una alianza interinstitucional decididamente orientada a aportar avances en este asunto, que garanticen la igualdad de mujeres y hombres en los alardes de Irun y Hondarribia.
Esta institución considera que la perpetuación de un conflicto, que pone abiertamente en cuestión el principio y el derecho de igualdad de las mujeres, lastra y debilita seriamente nuestro sistema democrático y debe ser abordado desde los poderes públicos vascos desde un respaldo inequívoco a los derechos de la personas. Por esa razón, el Ararteko ha continuado su andadura con las referidas instituciones, articulando estrategias conjuntas, dirigidas a concitar amplios consensos sociales e institucionales en torno a las posibles vías para encauzar el referido conflicto de los alardes. Desde el espacio interinstitucional creado se considera también conveniente auspiciar distintas intervenciones profesionales y participativas dirigidas a la apertura de espacios de debate y diálogo social en las localidades de Irun y Hondarribia.
Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual
Como ya hemos hecho constar en informes anteriores, desde el año 2011 la institución del Ararteko participa en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual, con presencia tanto en la comisión del acuerdo, como en el grupo técnico interinstitucional (GTI), con objeto de aportar nuestro punto de vista institucional, dirigido a poner de manifiesto posibles deficiencias o problemas que se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género, y a hacer propuestas de mejora al respecto.
En el año 2016 la institución del Ararteko ha participado en las distintas reuniones de dicha comisión y del grupo técnico interinstitucional creado en su seno. A lo largo de las diferentes reuniones de trabajo hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando. Este año se ha trabajado sobre una serie de prioridades consensuadas entre las instituciones que conforman este acuerdo. Concretamente, se ha continuado el trabajo emprendido con anterioridad en relación con la cuestión de la atención a menores, hijos e hijas de víctimas de violencia de género, desarrollando criterios y líneas de actuación para la intervención pública coordinada, desde su consideración como víctimas de dicha violencia. También se ha trabajado en la difusión y el conocimiento de las especificidades de la violencia de género sufrida por las mujeres con diversidad funcional.
Por otro lado, se ha iniciado un proceso dirigido a fijar criterios comunes de atención a las mujeres víctimas de violencia de género, orientado finalmente a establecer unos estándares internacionales de calidad en la atención a víctimas de la violencia contra las mujeres. Emakunde está liderando este proceso en Euskadi, enmarcado en el trabajo de colaboración con varias agencias de la ONU, entre ellas el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y ONU Mujeres, con el objetivo de llegar a un consenso mundial sobre cuáles tienen que ser los estándares mínimos para la atención a mujeres víctimas de violencia. Para ello cuenta con el sustento de las personas e instituciones que integran el mencionado acuerdo interinstitucional contra la violencia de género en Euskadi y en particular con el grupo de trabajo técnico interinstitucional (GTI), en el que también participa la institución del Ararteko. Así, en el marco de dicho proceso, el Ararteko ha comenzado en 2016 una intensa colaboración con Emakunde en el marco del GTI, que se extenderá a lo largo de 2017. Las prioridades en la lucha contra la violencia contra las mujeres pasan por la mejora de la gobernanza, avanzar en el cambio de valores, favorecer la autonomía y el empoderamiento de las mujeres y extender la sensibilización social. Este programa ofrece a Euskadi la oportunidad de convertir en instrumentos concretos los mandatos internacionales sobre violencia contra las mujeres.
3.3. Otras actuaciones: jornadas, foros, participación en diversos actos
Foros y jornadas
Debemos mencionar la organización conjunta entre Emakunde y el Ararteko, en noviembre de 2016, de una jornada sobre Trata de Mujeres y Menores con fines de explotación sexual. Dicha jornada contó con la participación de personas expertas de reconocido prestigio y trayectoria en este ámbito procedentes del ámbito académico, del ámbito judicial nacional e internacional y del tercer sector, así como con la colaboración de ONGs que brindan atención directa a estas víctimas. A lo largo de la misma se abordó ampliamente el problema de la trata de mujeres y menores con fines de explotación sexual, desde la perspectiva jurídica, desde la perspectiva sociológica y desde la perspectiva de la intervención con las víctimas. Para un mayor detalle de las cuestiones tratadas pueden consultarse las diferentes ponencias expuestas a lo largo de esta Jornada.
Además, la institución del Ararteko ha participado también en otras jornadas y foros sobre cuestiones que atañen al trabajo de esta área, entre los que destacamos los siguientes: participación en un seminario sobre justicia restaurativa en los delitos de violencia de género, que tuvo lugar en mayo de 2016 en el Instituto Vasco de Sociología Jurídica de Oñati, organizado por el Instituto Vasco de Criminología de la UPV/EHU y por el Grupo Europeo de Magistrados por la Mediación (GEMME); y participación en las diferentes sesiones de la Clínica Jurídica por la Justicia Social de la UPV/EHU, con sede en la Facultad de Derecho de la UPV/EHU.
Declaraciones institucionales y comunicaciones públicas
Por otro lado, el Ararteko ha emitido en 2016 diferentes declaraciones institucionales con motivo de los siguientes eventos internacionales, que conmemoran todos ellos acontecimientos que subrayan la necesidad de trabajar por erradicar la vulneración de los derechos de las mujeres:
• Día Internacional de Tolerancia 0 contra la Mutilación femenina (6 de febrero),
• Día Internacional de la Mujeres (8 de marzo), y
• Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra las Mujeres (25 noviembre).
Con motivo de ese último día, el Ararteko se dirigió también a la sociedad mediante un artículo publicado en la prensa y titulado “Violencia contra las mujeres: el patriarcado que no cesa”, para denunciar firmemente la violación sistemática de los derechos humanos más fundamentales de las mujeres, como el derecho a la vida y la integridad física y moral, la dignidad, la libertad de conciencia y expresión, y el derecho al desarrollo de la propia personalidad; una violación sistemática que se perpetra en nuestras sociedades contemporáneas a través de esos crímenes machistas que conocemos como violencia de género, cuya causa prevalente es la desigualdad estructural que padecen las mujeres y el profundo y poderoso arraigo cultural de la ideología patriarcal, que propugna valores que los poderes públicos y la sociedad entera debemos empeñarnos en erradicar.
Así mismo, la institución del Ararteko ha emitido sendos comunicados con motivo de la celebración de los alardes de Irun y Hondarribia, los días 30 de junio (Irun) y 8 de septiembre (Hondarribia) respectivamente, subrayando en ambas ocasiones su compromiso para trabajar por facilitar la concurrencia de las autoridades locales como actores clave en la búsqueda de un camino conjunto de convivencia, respetuoso de los derechos de todas las personas, sin discriminación.
Además, como en años anteriores, en 2016 el Ararteko ha recordado en verano de 2016 nuevamente la importancia de vivir las fiestas con respeto, mediante la campaña No es no, por unas fiestas sin agresiones sexistas.
Por último, como también se recoge con más detalle en el informe de la Oficina de la Infancia y Adolescencia para 2016, los chicos y chicas del Consejo de Participación del Ararteko han elaborado, como conclusión de su trabajo sobre las relaciones afectivas desarrollado a lo largo del curso, un vídeo titulado “Berdintasuna harremanetan – la relación es cosa de dos”, con el que se pretende combatir la desigualdad en las relaciones entre jóvenes.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Situación de las mujeres en el ámbito laboral y económico: impacto de las desigualdades en la posición económica y en el bienestar de las mujeres en Euskadi
Pese a los enormes e innegables avances que se han dado en materia de igualdad de mujeres y hombres en sociedades como la nuestra, lo cierto es que en 2016, en Euskadi como en el resto del mundo, las mujeres siguen estando todavía en una situación de enorme desventaja respecto a los hombres, y ello muy especialmente en el ámbito laboral y económico. En efecto, se constata en distintos documentos, que hemos mencionado líneas atrás, la persistencia de la brecha salarial, del techo de cristal para el avance en las carreras profesionales de las mujeres, y del impacto que su responsabilidad en los cuidados de otras personas tiene en su posición económica a lo largo de toda su vida. Las labores de cuidado que realizan las mujeres no sólo no están remuneradas, sino que comportan en buena medida la pérdida de oportunidades de trabajo y de posición económica, la prevalencia de trabajos más precarios y, en última instancia, la brecha en las pensiones cuando las mujeres no tienen ya edad para una vida laboral activa. Las carreras profesionales de las mujeres están atravesadas de principio a fin por su posición de género. Además, se constata –como algo común a todas las sociedades europeas–que a lo anterior se añaden las dificultades para conciliar el cuidado de sus familias y seres queridos con el trabajo remunerado, lo que termina impactando también sobre la salud, y la felicidad y calidad de vida de las mujeres, quienes se ven perjudicadas también en estos parámetros respecto a sus conciudadanos varones, con el impacto que ello comporta para el sistema público de salud.
Es preciso tomar conciencia de que trabajar por la igualdad de las mujeres redunda en la revitalización de toda la sociedad y no beneficia únicamente a las mujeres. El desafío que todo esto supone para una sociedad de futuro es múltiple, pero pasa necesariamente por la toma de medidas contundentes y decididas dirigidas a detectar y objetivar primero esas desigualdades y asegurar después, mediante las acciones positivas encaminadas a la eliminación de obstáculos, la igualdad salarial y de promoción profesional de mujeres y hombres , así como el reconocimiento económico del trabajo de cuidado hecho por las mujeres. Además, la corresponsabilidad de los hombres y las mujeres en el cuidado impone que una sociedad como la nuestra generalice, en el ámbito público y privado, fórmulas flexibles y generosas de conciliación, que se integren en el sistema productivo atendiendo a esta imperiosa necesidad de justicia social.
La mayor tasa de desempleo de las mujeres, la persistencia de la violencia contra las mujeres, la feminización de la pobreza en un contexto de crisis, la terca subsistencia de estereotipos que perjudican a las mujeres en ciertos ámbitos, las dificultades de las mujeres en el acceso a la justicia: todo ello justifica sobradamente la exigencia de que los poderes públicos se empeñen en el objetivo de la igualdad, mediante la promoción de acciones positivas y la integración en toda la estructura económica y social de una visión del mundo con perspectiva de género.
Violencia contra las mujeres: detección de casos y empoderamiento de las mujeres víctimas. Otras formas invisibilizadas de violencia contra las mujeres
Por lo que respecta a los casos de violencia de género, se constata, de un lado, la insuficiente detección de los casos existentes: es preciso que nuestro sistema de atención sea capaz de orientar las prestaciones y recursos dirigidos a asistir a estas mujeres, incidiendo en la detección temprana de cualquier forma de violencia machista (vía sanitaria, servicios sociales, escuela, educación, experiencias de redes comunitarias…). Por otro lado, constatamos una situación de sensación de desamparo de las mujeres víctimas, que se manifiesta especialmente a lo largo de los procesos judiciales, pero que se prolonga en el tiempo y genera miedo a la denuncia, y/o dependencia de recursos y servicios: es preciso atender a estos casos, analizando las dificultades que las mujeres encuentran en el camino que han de recorrer para hacer valer sus derechos de defensa frente a la violencia, y apoyando el empoderamiento de las mujeres, como un medio efectivo, y continuado en el tiempo, de defensa contra las agresiones.
Además, es preciso llamar la atención sobre otras formas de violencia sobre las mujeres, que aún resultan en gran parte invisibles para la mayor parte de nuestra sociedad, como la trata de mujeres y niñas con fines de explotación sexual, a la que esta institución junto con Emakunde ha dedicado una jornada de reflexión, que ha aportado interesantes pautas y orientaciones para un trabajo futuro en Euskadi en este ámbito. Además, no podemos dejar olvidadas otras graves vulneraciones de los derechos de las niñas y mujeres, como la mutilación genital femenina, o los matrimonios forzosos, que empiezan a emerger en sociedades multiculturales de nuestro entorno, y que será necesario abordar con criterios de prevención y atención a las víctimas.
Exclusión de las mujeres en los espacios de ocio, cultura y arte
En Euskadi subsisten las dificultades para la participación y visibilidad de las mujeres en el ámbito del ocio (sociedades gastronómicas), la cultura, las fiestas, el arte y el deporte. Se trata de ámbitos en los que aún resulta notoria la falta de presencia y visibilidad de las mujeres, o en los que el acceso a ciertos niveles de participación y reconocimiento sigue restringido para las mujeres, como ciertas prácticas deportivas o algunas actividades festivas (por ejemplo, los alardes). Las medidas de acción positiva que abran vías de participación y visibilización de las mujeres en aquellos ámbitos en los que han estado históricamente menos presentes o menos visibles son un serio desafío para las administraciones públicas. Ello comporta un esfuerzo institucional para actuar con perspectiva de género, con voluntad determinada, y con una mirada orientada a detectar esa infrarrepresentación y a hacer frente de manera consciente a la inercia social que lleva a perpetuar situaciones de desigualdad material para las mujeres, que no resultan admisibles en un sistema que proclama la igualdad plena entre los sexos.
3. Personas con discapacidad
Antecedentes
Como en años precedentes, desde este apartado, a través de una visión transversal de los diferentes ámbitos de actuación de esta institución, tratamos de abordar todas aquellas cuestiones que nos han sido planteadas en el año 2016 en defensa de los derechos de las personas con discapacidad.
La institución del Ararteko, en el ejercicio de su función primordial de defensa de los derechos de todas las personas, ha puesto siempre un especial énfasis en la defensa de aquellas personas con mayores dificultades para ejercer sus derechos en igualdad de condiciones y oportunidades.
En este sentido, la Ley 3/1985, de 27 de febrero declara que “el Ararteko es el alto comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución garantizándolos de acuerdo con la Ley, velando porque se cumplan los principios generales del orden democrático contenidos en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía”. Para ello, es labor de esta institución investigar, a instancias de la ciudadanía o por iniciativa propia, la actuación de las administraciones públicas a través de expedientes de queja, pero también evaluar las políticas públicas y el sistema de protección de los derechos de las personas, dirigiendo recomendaciones a los poderes públicos o promoviendo la elaboración de informes, estudios o análisis que tengan por objeto reforzar la cultura de respeto de los derechos de las personas o dicho sistema de protección.
1. Quejas destacadas
En este apartado tratamos de entrar en detalle sobre la tramitación de aquellas quejas y actuaciones, seguidas a lo largo de este ejercicio, que consideramos pueden resultar de interés en este ámbito.
1.1. Accesibilidad urbanística y movilidad en el transporte
El contenido del derecho a acceder a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos se orienta a tratar de garantizar la accesibilidad física de la ciudadanía a los mismos mediante la eliminación de las barreras arquitectónicas que puedan existir. Dentro de este concepto de equipamiento o dotación, debemos tener en cuenta aquellas infraestructuras necesarias para servir y prestar a la ciudadanía los distintos servicios públicos (urbanísticos, transportes, educativos, sociales, culturales, sanitarios, etc.).
En este ámbito, se han recibido quejas que plantean las dificultades para hacer un uso adecuado de su vivienda y de su entorno urbano ante las barreras que existen en la edificación en la que residen dichas personas.
Respecto del transporte, lamentablemente tenemos que seguir poniendo de manifiesto que nuestros medios de transporte públicos continúan sin eliminar las barreras que impiden el libre desenvolvimiento de las personas con discapacidad. Es necesario insistir en la necesidad de garantizar la accesibilidad durante toda la cadena de desplazamiento, desde el origen al destino, independientemente del número de las etapas realizadas y de los medios de transporte empleados. La accesibilidad universal de los sistemas de transporte posibilita una participación activa en la vida social y económica a toda la ciudadanía en igualdad de oportunidades.
Por último, en cuanto a las actuaciones de esta institución dirigidas a la promoción de la accesibilidad, hemos de referirnos a las quejas que hacen referencia a la falta de control municipal del cumplimiento de la normativa para la eliminación de barreras arquitectónicas en la implantación de nuevas actividades en locales comerciales o en sus reformas. Desde esta institución se ha considerado oportuno incidir ante los ayuntamientos respecto a la necesidad de que se tramiten los expedientes de exención del cumplimiento de la normativa de accesibilidad en los supuestos de reformas de locales o establecimientos públicos, en los términos previstos al efecto en el Anejo V del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación. De esta forma se garantiza la efectiva función de control de legalidad que se requiere en este tipo de actuaciones.
1.2. Educación
Un ejemplo de los resultados de colaboración entre los responsables educativos y esta institución son los cambios introducidos en la prueba de acceso a las Enseñanzas Artísticas Superiores en Diseño con respecto al alumnado con discapacidad. Cumpliendo con un compromiso anterior, las instrucciones dictadas para la organización, desarrollo y evaluación de la prueba de este año 2016 han incorporado una reserva de un 5% de las plazas ofertadas para estudiantes que tengan reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33%.
No podemos decir lo mismo de la sugerencia planteada por esta institución para favorecer la admisión del alumnado con discapacidad en los ciclos formativos de grado medio y superior ampliando la reserva establecida también a los alumnos que durante su escolarización anterior hayan precisado de recursos y apoyos para su plena normalización educativa. En opinión de esta institución, los responsables educativos han interpretado de forma errónea la sugerencia que les fue planteada. Por ello es nuestra intención insistir en la misma.
En otro orden de asuntos, debemos subrayar igualmente la actitud colaboradora que han tenido los responsables educativos en los casos de quejas referidas a alumnado con necesidades educativas especiales y que, en general, han permitido dar una pronta satisfacción a las familias afectadas. Por todas, citaremos a modo de ejemplo, la tramitada en representación de la Asociación de Dislexia de Euskadi (DISLEBI) y que ha sido motivo de una favorable acogida por parte de la Dirección de Innovación Educativa. En ella, los promotores de la queja mostraban su preocupación por la falta de contestación de la administración educativa a repetidas iniciativas planteadas como posibles aportaciones para una mejor respuesta a las necesidades educativas del alumnado afectado por dislexia, tras el informe elaborado en participación con el Colegio de Logopedas del País Vasco con el título “Eficacia de las intervenciones para el tratamiento de la dislexia: una revisión”, en el marco de la Mesa Técnica para la atención al alumnado con trastornos de aprendizaje.
Confiamos en que esta especial disposición permita reconducir en breve también las quejas recibidas en torno a las condiciones de escolarización del alumnado que acude al CEE Gorbeialde de Vitoria-Gasteiz, único centro público de educación especial de la CAPV, aun cuando esta institución no descarta iniciar una actuación de oficio con el fin de analizar la respuesta que se viene dando a las necesidades sanitarias que presenta de este alumnado, las cuales han motivado la aprobación de una Proposición no de Ley en sede parlamentaria.
1.3. Función Pública
En lo que respecta a este ámbito, en el ejercicio de 2016 consideramos obligado poner de manifiesto que se han registrado un importante número de quejas que han sido promovidas debido a la necesidad de procurar una mayor y mejor conciliación de las responsabilidades familiares y laborales. A este respecto tenemos pendientes de resolución definitiva las quejas referidas a las posibilidades de reducción de jornada laboral para el cuidado de hijos afectados por enfermedades graves.
1.4. Hacienda
La discapacidad exige un esfuerzo económico adicional para la propia persona que la padece y para sus familiares, del que han de ser conscientes, aún más, los poderes públicos, de cara a incluir a estas personas dentro de la planificación de las políticas que han de emprender las administraciones públicas, entre las que se encuentra, sin duda alguna, la administración tributaria, y ello en cumplimiento del mandato constitucional que incorpora el art. 49 de la CE.
Corresponde a los poderes públicos adoptar las medidas precisas y promover las condiciones, para que la igualdad de los individuos y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas. La implantación de medidas dirigidas a ampliar la renta disponible de las personas con discapacidad ayudan a la incorporación y participación en la sociedad de las personas con discapacidad.
En consecuencia, la normativa tributaria debería establecer los mecanismos que permitan compensar a estas personas y a las familias que las cuidan por los costes de ese sobreesfuerzo económico que se ven en la necesidad de asumir.
El IRPF es el tributo que mayor impacto tiene en el colectivo de personas con discapacidad, ya que su objeto el gravamen incluye una amplia variedad de tipos de renta percibidos y su estructura permite considerar no sólo el tipo de rentas que se obtiene, sino también las circunstancias personales de los contribuyentes, por lo que resulta lógico que el IRPF se convierta en el tributo en el que el legislador haya hecho un mayor hincapié, a la hora de concretar los beneficios fiscales para las personas con discapacidad. No obstante, también por esa razón es un tributo que suscita dudas, en cuanto al alcance de esos beneficios, en particular, cuando quien dispone de rentas para poder aplicárselos es un familiar que asume obligaciones de acompañamiento, cuidado y atención de la persona con discapacidad.
Así, un ciudadano solicitó la intervención del Ararteko con motivo de su disconformidad con la actuación de la Oficina Gestora del IRPF de la Hacienda Foral de Bizkaia, ya que ésta no le había admitido las deducciones por ascendiente y por persona con discapacidad que el contribuyente se había aplicado.
La oficina gestora había desestimado la aplicación de ambas deducciones debido a que no concurría el requisito de convivencia con la ascendiente, persona con discapacidad.
La oficina gestora del IRPF en su actuación se ajustó a las previsiones que establece la Norma Foral 13/2013, de 5 de diciembre, que regula el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el Territorio Histórico de Bizkaia.
La deducción por discapacidad o dependencia se regula en el art. 82 la mencionada Norma Foral y en él se plantean tres supuestos de deducción:
1. Que la deducción se la practique el propio contribuyente con discapacidad o dependencia en su autoliquidación del Impuesto.
2. Que la deducción la practique un familiar, o varios familiares, con quienes conviva la persona con discapacidad o que sufraguen los gastos de estancia de la persona con discapacidad en una residencia, siempre que esto se acredite con la correspondiente factura.
3. Que, tratándose de personas con discapacidad, mayores de 65 años, la deducción la practique un tercero, o varios terceros, distintos de los familiares más directos, con quien conviva y de quien dependa la persona con discapacidad o dependencia.
Esto es, en el caso de que la deducción la practique un familiar es preciso para tener derecho a la deducción, porque así lo exige expresamente la norma que regula el impuesto, que el contribuyente conviva en el mismo domicilio con la persona con discapacidad o en el caso en el que ambas personas residan en domicilios diferentes, es necesario que quien se practique esta deducción demuestre que está sufragando los gastos de estancia de su familiar en una residencia.
En todo caso, se ha de acreditar, además, que las rentas anuales que perciben las personas con discapacidad, sin incluir las rentas exentas, no superan el doble del salario mínimo interprofesional en ese concreto período impositivo.
En materia de tributación local, se ha de reconocer que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, el Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras (ICIO), la tasa de basura, etc. pueden llegar a tener gran incidencia en la renta real disponible de las personas con discapacidad. Sin embargo, son tributos que hasta la fecha no han sido, con excepción del IVTM, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y el ICIO, muy permeables a la discapacidad. En algunos casos, además, la bonificación es potestativa, esto es, corresponde a la entidad local, a través de su Ordenanza fiscal, aprobar la creación del concreto beneficio y regular los aspectos sustantivos y formales de la bonificación. Entre otras materias, la Ordenanza fiscal ha de determinar si esas bonificaciones son o no aplicables simultáneamente, cuando concurran con otras bonificaciones.
La convivencia, entendida como una mayor proximidad e intensidad en la atención recibida por la persona con discapacidad también se reclama, a la hora de que los familiares disfruten de las bonificaciones que establecen algunos tributos locales, en particular del IVTM. Esta situación se manifiesta cuando el vehículo lo conduce un familiar pero se utiliza para trasladar a la persona con discapacidad. En estos casos, la normativa local también exige convivencia y que el vehículo se destine, para el uso exclusivo, del traslado de la persona con discapacidad.
En estos concretos supuestos de traslado por un familiar, el uso exclusivo del vehículo por parte de la persona con discapacidad constituye un hándicap difícil de acreditar si no se convive con la persona con discapacidad.
1.5. Salud
En esta área queremos destacar las circunstancias producidas en torno a la atención de un menor que necesitaba un tratamiento de odontología y que por padecer autismo requería anestesia en quirófano.
El menor, de acuerdo con la planificación de Osakidetza, tiene asignados los servicios sanitarios correspondientes a su área de salud de Gipuzkoa. Sin embargo, el tratamiento de odontología, porque forma parte del programa de atención dental infantil (PADI) concertado por el Departamento de Salud, tiene una planificación no coincidente con la del área de salud de Osakidetza. De acuerdo con esta planificación del PADI, la atención especial que necesita por su autismo debía ser ofrecida en Bizkaia, por el ambulatorio de Sestao y, en el caso de precisar de quirófano, por el Hospital San Juan de Dios, en Santurce.
En un primer momento el facultativo de Sestao consideró que la intervención que necesitaba el menor no requería quirófano y propuso hacerlo con un calmante. No fue posible y acordaron hacer revisiones trimestrales coordinadas con su odontóloga del PADI, en Ermua, para ver la evolución de la pieza dental. Mas adelante, esta odontóloga les sugirió que se informaran sobre la posibilidad de hacerlo con sedación (sin necesidad de quirófano) pues teniendo en cuenta el avance de la caries no era posible esperar.
Los padres, tras informarse de las opciones existentes, pidieron cita en el centro de salud Quirón de Donostia-San Sebastián (centro concertado con el Departamento de Salud, para pacientes de Gipuzkoa que necesitan este tipo de intervenciones). Los padres informaron sobre ello al centro de Sestao y anularon la cita prevista en este centro. En Quirón les indicaron que no era posible intervenir con sedación, pues la intervención sería larga y por tanto era necesaria la anestesia general (quirófano).
Con estos antecedentes, los padres pidieron autorización para la intervención de su hijo en Quirón. La autorización para ser intervenido en dicho centro de Gipuzkoa fue denegada por la administración sanitaria, por no ser el que les correspondía. Pidieron por ello cita en Sestao donde les indicaron que si necesitaba quirófano el centro de referencia era el Hospital San Juan de Dios, en Santurce.
Desde un punto de vista administrativo, la respuesta del Departamento de Salud había sido correcta. Sin embargo, por los avatares de la evolución del proceso asistencial, la situación con la que se encontraba el menor en el momento en que solicitaron la autorización denegada para acudir a Quirón era la de dos propuestas terapéuticas diferentes: en su centro de referencia en Bizkaia (concertado para esta asistencia) le proponían la extracción de la muela afectada, no así en el centro de Quirón (concertado para pacientes de Gipuzkoa) donde la propuesta de tratamiento era realizar una endodoncia.
Suscitada la cuestión ante el Departamento de Salud en estos términos, la administración sanitaria analizó todos los antecedentes, esencialmente la distinta propuesta terapéutica, y encauzó finalmente la pretensión de los padres atendiendo a la especificidad de las diferentes propuestas.
1.6. Seguridad
En 2016 se ha cuestionado nuevamente la exigencia que establece la Ordenanza de Tráfico y Aparcamiento (TAO/OTA) de Bilbao para poder acogerse al régimen excepcional de vehículos de personas con discapacidad (arts. 36 y 37.1) de que la persona discapacitada sea, a su vez, la conductora del vehículo. Esta institución se había pronunciado ya sobre esta cuestión en dos recomendaciones anteriores que había dirigido al Ayuntamiento de Bilbao para que extendiera a todas las personas titulares de la tarjeta única de estacionamiento los beneficios del régimen citado (Resolución del Ararteko de 30 de octubre de 2014 y Recomendación 24/2004, de 29 de octubre), las cuales no habían sido aceptadas. Pese a ello, ha estimado oportuno plantear otra vez el asunto este año al Ayuntamiento para su reconsideración, con base en la nueva queja, porque entiende que el nuevo Decreto 50/2016, de 22 de marzo, por el que se regula la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad aprobado este año, refuerza los argumentos en los que ha fundamentado sus recomendaciones. El Ayuntamiento sigue, sin embargo, sin aceptar el criterio de esta institución.
1.7. Vivienda
En el ámbito de la vivienda, hemos de referirnos a la queja remitida por un ciudadano a la institución del Ararteko solicitando nuestra intervención con motivo de la falta de respuesta a una solicitud que había dirigido a la Delegación Territorial de Vivienda en Gipuzkoa para la “rápida adjudicación de una vivienda VPO” en el municipio de Donostia-San Sebastián donde reside.
En su escrito de queja el reclamante, una persona con movilidad reducida permanente, manifestaba que llevaba inscrito en el Registro de Solicitantes de Vivienda desde el año 2002 y que llevaba mucho tiempo demandando la adjudicación de una vivienda adaptada.
Desde la Delegación Territorial de Vivienda en Gipuzkoa nos explicaron que el reclamante tenía reconocida su condición de persona con movilidad reducida permanente desde el año 2013 y que la adjudicación de las viviendas protegidas adaptadas también debían realizarse mediante el procedimiento de baremación legalmente establecido, ya que el número de personas demandantes superaba al de viviendas de protección oficial adaptadas.
Es conocida la actual limitación del parque de vivienda protegida que hace que el número de solicitudes ciudadanas sea bastante superior a la oferta de que disponen las administraciones públicas.
Ante esta realidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 y siguientes de la Orden de 15 de octubre de 2012, de registro de solicitantes de vivienda y procedimientos para la adjudicación de viviendas de protección oficial y alojamientos dotacionales de régimen autonómico, la adjudicación de viviendas protegidas en régimen de arrendamiento debe realizarse, con carácter general, mediante un procedimiento de concurrencia entre todas las personas necesitadas de vivienda y conforme a un sistema de baremación.
Por consiguiente, la adjudicación directa de viviendas de protección oficial se configura como una medida excepcional y para determinados supuestos tasados en los que la normativa ha previsto que concurre una emergencia habitacional extrema.
Atendido este contexto normativo, se suspendió la tramitación del expediente en curso, informando al reclamante que, en todo caso, de conformidad con la disposición transitoria cuarta de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, a partir del 1 de enero de 2018 se reconocerá el derecho subjetivo a la ocupación legal de una vivienda a las unidades de convivencia compuestas por un miembro, perceptoras de ingresos anuales en cuantía inferior a 9.000 euros e inscritas como demandantes de alquiler, con una antigüedad de cuatro o más años, en el Registro de Solicitantes de Vivienda.
2. Contexto normativo y social
La aprobación por la Asamblea General de Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 del Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, hace ya 10 años, constituyó un hito trascendental para las personas con discapacidad, sus familias, su entorno, así como para el movimiento asociativo, cuya intervención en el proceso de elaboración fue determinante.
Con ocasión del X aniversario del convenio sobre los derechos de las personas con discapacidad se realiza un somero recorrido sobre los avances legislativos que se han producido desde la aprobación de este primer Tratado de Derechos Humanos del siglo XXI.
Como es sabido, España ratificó el Convenio y su Protocolo Facultativo el 23 de noviembre de 2007, que entró en vigor el 3 de mayo de 2008. A partir de ese momento forma parte del ordenamiento jurídico interno.
La necesidad de un Convenio específico sobre los derechos de las personas con discapacidad deriva de la constatación generalizada de la conculcación que se produce respecto de los derechos humanos de las personas con discapacidad a pesar de la existencia de normas de alcance general y de tratados internacionales que garantizan su protección. Así reconoce el convenio, en su Preámbulo, que se observa “con preocupación que, pese a estos diversos instrumentos y actividades, las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social y que se siguen vulnerando sus derechos humanos en todas las partes del mundo”.
Por ello, el propósito que se marca el Convenio, tal como informa su artículo 1, es el de “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. Esto equivale a señalar que el convenio no crea nuevos derechos, sino que trata de adaptar, en aplicación del principio de no discriminación, los Tratados de derechos humanos existentes al contexto preciso de la discapacidad, garantizando, a través de la incorporación de instrumentos concretos, el goce y el ejercicio en igualdad de oportunidades de todos los derechos universalmente reconocidos a las personas con discapacidad.
En el sistema jurídico español, si bien se cuenta con una legislación que se considera de las más avanzadas, la ratificación del convenio abrió hace 10 años un proceso de adaptación de la normativa tanto a nivel estatal como autonómico o local.
A nivel estatal, se aprueba la Ley 26/2011, de 1 de agosto, que trata de adecuar la normativa que afecta a los derechos de las personas con discapacidad al Convenio y, el Real Decreto 1276/2011, de 16 de setiembre, de la misma rúbrica, tratando de dar un impulso reformador en el sentido de salvaguardar los derechos de las personas con discapacidad con el objetivo de favorecer la toma de decisiones en todos los aspectos de su vida, tanto personal como colectiva, de avanzar hacia la autonomía personal y de eliminar las desventajas sociales que sufren por resultar discriminatorias y vulneradoras de derechos humanos.
En cuanto a las novedades normativas que incorpora la Ley 26/2011 de adaptación normativa, incidimos en la modificación de distintos artículos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Destaca el ajuste que se realiza respecto de la definición legal de la persona con discapacidad a la contenida en el Convenio y se incorpora un nuevo supuesto de sanción accesoria en la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
En el ámbito sanitario se modifican diversas leyes en las que se incluye la discapacidad como nueva causa de no discriminación de la persona en su relación con las distintas administraciones públicas sanitarias. Así, se incorpora la posibilidad de que la persona con discapacidad pueda ser donante; se regula el acceso a la formación sanitaria especializada, y se regula el derecho a la información en formatos adecuados que resulten accesibles y comprensibles a todas las personas.
En materia de accesibilidad, es necesario reseñar como elemento clave para la plena efectividad de la accesibilidad universal, la modificación del artículo 10 apartado 2 y del artículo 11 apartado 3 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal, que establece la obligatoriedad para las comunidades de propietarios de realizar las actuaciones y obras de accesibilidad que sean necesarias para el uso adecuado de los elementos comunes del inmueble por las personas con discapacidad. De la misma manera, es obligatoria para la comunidad la instalación de los dispositivos que sean precisos para favorecer la comunicación con el exterior.
También, en materia de empleo público, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público aumenta el cupo de reserva de las plazas vacantes para las personas con discapacidad al siete por ciento contenido y se crea, por primera vez con rango legal, una cuota específica para las personas con discapacidad intelectual.
En este recorrido normativo debemos, igualmente, referirnos al Real Decreto 422/2011, de 25 de marzo, que trata de garantizar las condiciones básicas para la participación de las personas con discapacidad en la vida política y en los procesos electorales. Para ello, establece las condiciones básicas de accesibilidad de los locales electorales, la accesibilidad a la información electoral de carácter institucional, de los actos públicos de campaña electoral y de la propaganda electoral. También determina las condiciones para la participación de las personas con discapacidad en la vida política.
Por último, es preciso destacar el esfuerzo realizado con la aprobación del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. Se refunden tres leyes representativas referidas a los derechos de las personas con discapacidad: La Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad; la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades.
Si bien España ha sido uno de los primeros estados en dictar una ley específica de adaptación del ordenamiento jurídico a la Convención, así como en presentar ante el Comité su informe de seguimiento en septiembre del mismo año 2011, en las XXVIII Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo, celebradas en octubre de 2013, que se dedicaron al análisis de la adaptación y de la aplicación del Convenio, en sus conclusiones finales se evidenció, claramente, que aún quedan pendientes un número importante de cuestiones cuya regulación o revisión resultan necesarias: entre las más urgentes, las reformas legales que ajusten los ordenamientos jurídicos al tratamiento que ofrece el Convenio con relación a la capacidad jurídica, superando definitivamente el modelo de “sustitución de la voluntad” para asumir el de “apoyo o asistencia en la toma de decisiones”, y, asimismo, la reforma legal de la medida de internamiento involuntario, para desvincular dicha medida de la idea de discapacidad y abordar todas la situaciones en la que una persona (con capacidad o no); pueda ser ingresada sin su consentimiento. Las conclusiones finales y los trabajos realizados en cada uno de los talleres preparatorios se pueden consultar en nuestra página web, así como en la del Diputado del Común.
En las reflexiones compartidas por las defensorías en el marco de dichas Jornadas, al analizar el trabajo que a diario abordamos en el ámbito de la discapacidad, había una coincidencia plena al afirmar que, a pesar de los avances normativos producidos en el marco de la discapacidad (tanto a nivel estatal como autonómico), con excesiva frecuencia se detectan incumplimientos por parte de los poderes públicos respecto de las previsiones contempladas en las normas ya adaptadas al Convenio. De la misma manera, se constata que es práctica habitual en las actuaciones administrativas denunciadas eludir o evitar la interpretación conforme a los principios del tratado de las normas existentes y que aún no han sido reformadas.
En el marco normativo autonómico desde la entrada en vigor del Convenio no se han producido avances significativos en la regulación autonómica sobre esta materia.
Podemos citar dos normas recientemente aprobadas en nuestra CAE: el Decreto 50/2016, de 22 de marzo, por el que se regula la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad y la Ley 6/2016, de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi.
El Decreto de referencia, en coherencia con los principios de vida independiente y de accesibilidad universal, articula las medidas necesarias para facilitar el estacionamiento de los vehículos pertenecientes a las personas con movilidad reducida por razón de su discapacidad. Introduce cambios respecto del Real Decreto aprobado en el Estado en el año 2014 con igual objeto, ya que, además del reconocimiento del derecho a obtener la tarjeta de estacionamiento a las personas que tengan una cierta discapacidad visual, de las personas físicas o jurídicas dedicadas al transporte colectivo de personas con discapacidad y de la previsión de tarjetas estacionamiento provisional, incorpora entre los titulares del derecho a la tarjeta también a las personas menores de 3 años que dependan de forma continuada de aparatos técnicos imprescindibles para sus funciones vitales o que por su gravedad hayan sido valoradas con discapacidad en clases 4 o 5 (patología grave o muy grave).
La denominada Ley del Tercer Sector de Euskadi consagra en su capítulo II el principio de diálogo civil, haciendo extensiva la prerrogativa que establece para las organizaciones representativas de las personas con discapacidad y de sus familias a través de: por un lado el artículo 4.3 del Convenio de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad y, por otro lado, del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, e introduce la participación del tercer social de Euskadi en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en el ámbito de la intervención social. Esa participación se articula, entre otros medios, a través de la Mesa de Diálogo Civil de Euskadi –principal espacio de interlocución del tercer sector social con el Gobierno Vasco– y del Consejo Económico y Social vasco.
Como conclusión se ha de indicar que a pesar de los avances que se han producido en nuestra sociedad con las medidas que se vienen adoptando para favorecer el ejercicio de los derechos por las personas con discapacidad, aún queda mucho trabajo por realizar para profundizar en la necesaria y obligada actualización de la normativa autonómica de referencia sobre los derechos de las personas con discapacidad. En este sentido, son necesarios determinados ajustes y modificaciones que permitan evitar contradicciones en su aplicación y poder así garantizar la efectividad de los derechos que recoge el Convenio.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Desde el Ararteko siempre se ha considerado que la labor que desempeñan las asociaciones que trabajan en este ámbito en la CAPV enriquece nuestro quehacer actuando como antenas transmisoras de la realidad del colectivo, por lo que resulta obligado agradecer la colaboración permanente que han mostrado hacia esta institución.
En el presente ejercicio hemos tenido la oportunidad de reunirnos con la Asociación APDEMA, Asociación a favor de Personas con Discapacidad Intelectual de Álava, que plantearon al Ararteko una serie de cuestiones que afectaban al colectivo, entre ellas sobre los problemas surgidos a raíz de la extinción del complemento de la Renta de Garantía de Ingresos a las personas que se encuentran afectadas por una discapacidad igual o mayor de 65% cuyos progenitores perciben la prestación por hijo a cargo.
En relación con la cuestión planteada, se les informó de la Resolución dictada por el Ararteko el 21 de julio de 2015, por la que se recomienda a Lanbide la consideración de determinadas personas causantes de la “Asignación por hijo/a a cargo” como pensionistas a los efectos del art. 9.2 a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre y se revisen algunos procedimientos de suspensión y extinción de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos en su modalidad de complemento de pensiones.
Asimismo, les comunicamos las gestiones posteriores realizadas con Lanbide tras conocer la falta de aceptación de la recomendación dirigida por esta institución, y que se iba a dar inicio a un nuevo expediente de oficio teniendo en cuenta que había suficientes razones para ello.
En el momento de la redacción de este apartado nos encontramos a la espera de recibir la respuesta requerida sobre esta cuestión a Lanbide.
3.2. Diagnóstico de accesibilidad en los hospitales de la CAPV para las personas con discapacidad
En el presente año 2016 se ha dado un importante impulso a la elaboración del informe extraordinario sobre la accesibilidad de los centros hospitalarios del País Vasco.
La realización de este informe viene motivada principalmente por la demanda formulada a esta institución del Ararteko por el colectivo de personas con discapacidad, que a lo largo de estos años, de manera individual o colectiva, ha ido presentado numerosas quejas a de las numerosas barreras existentes tanto en los centros de salud como en los centros hospitalarios de la CAV.
Tiene por objeto analizar el grado de cumplimiento de la normativa de accesibilidad, así como identificar las carencias del sistema hospitalario en el País Vasco, a nivel de seguridad y operatividad en los desplazamientos de las personas con discapacidad.
Por ello, han sido objeto de esta investigación tanto los hospitales de la red pública de Osakidetza como algunos hospitales privados concertados con Osakidetza.
Con base en las deficiencias detectadas, se trataría de establecer un plan de acción prioritario y, una vez obtenido el diagnóstico de accesibilidad del sistema hospitalario en el País Vasco, resulta preciso determinar las recomendaciones necesarias a dirigir a las administraciones afectadas, con el objetivo de exigir el cumplimiento de la normativa de accesibilidad y así poder garantizar que sea real y efectivo el derecho de las personas con discapacidad a no ser discriminadas y a disponer de las mismas oportunidades.
Por último, mediante la difusión pública de los resultados, se trataría de fomentar la concienciación institucional, empresarial y social, con el fin de lograr el impulso necesario que permita adoptar las medidas e iniciativas precisas para mejorar la calidad de vida de las personas con mayores dificultades de accesibilidad.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. La entrada en vigor de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, ha supuesto un punto de inflexión en el tratamiento de la discapacidad. A partir de su aprobación la discapacidad ha de ser tratada desde el prisma de los derechos humanos, lo que significa que se ha de considerar a las personas con discapacidad plenamente como sujetos titulares de derechos y no como meros objetos de tratamiento de políticas asistenciales.
Por ello, cuando se cumplen 10 años desde la aprobación del Convenio sobre los derechos de las personas con discapacidad, el Ararteko quiere subrayar la necesidad de que todas las administraciones vascas deben comprometerse, ineludiblemente, a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna, cumpliendo con eficacia las obligaciones asumidas en el momento de la ratificación de este tratado.
La garantía de los derechos y libertades de las personas con discapacidad es una condición esencial para su plena inclusión en la sociedad vasca y para alcanzar el noble y deseable objetivo de conseguir una sociedad humanamente cohesionada.
4.2. En este contexto, consideramos oportuno seguir subrayando la necesidad de una actualización de la normativa autonómica de referencia sobre los derechos de las personas con discapacidad con objeto de realizar determinados ajustes y modificaciones que permitan evitar contradicciones en su aplicación y poder garantizar la efectividad de los derechos que recoge la Convención.
Desde la asociaciones vinculadas a este ámbito se advierte sobre la necesidad de la revisión de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad, del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación, así como del Decreto 126/2001, de 10 de julio, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad en el transporte.
A pesar de disponer de una normativa suficientemente garantista y protectora en materia de accesibilidad, que ya en el año 1997 incorporaba el principio de accesibilidad y el modelo social de tratamiento de la discapacidad, han sido numerosas las ocasiones en las que esta institución ha podido constatar que desde las administraciones públicas vascas se ha realizado una interpretación restrictiva en su aplicación, desarrollando actuaciones que se alejaban de los principios básicos definidos en la propia norma y que posteriormente han sido reconocidas en el Tratado.
En cualquier caso, consideramos que urge que todos los poderes públicos adopten como premisa en sus actuaciones el concepto de accesibilidad universal, generando un entorno que responda a la diversidad de las necesidades del conjunto de la ciudadanía, y adoptando las medidas necesarias para garantizarla en edificios, establecimientos e instalaciones de concurrencia pública, instrumentos de ordenación del territorio, planes urbanísticos y proyectos de urbanización.
4.3. Es preciso recordar que la discapacidad reduce la capacidad económica no sólo de quien la padece, sino también de su entorno familiar: ascendientes, cónyuges y descendientes, quienes han de asumir en su día a día una serie de gastos adicionales que limitan su renta real disponible. En este sentido, son deseables medidas fiscales que tomen en consideración ese mayor esfuerzo económico al que tienen que hacer frente las personas con discapacidad, para poder incorporarse a la sociedad y participar en ella de una manera normalizada. No podemos obviar que corresponde a los poderes públicos adoptar las medidas precisas y promover las condiciones para que la igualdad de los individuos y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas.
4.4. Es imprescindible ahondar en la adopción de medidas de acción positiva que permitan que las personas con discapacidad pueden disfrutar de todos su derechos y beneficiarse plenamente de una participación en la sociedad. Por ello, las políticas sociales también deben ir dirigidas a facilitar la autonomía de las personas con discapacidad y trabajar por conseguir una equiparación. Las personas con discapacidad deben disponer de los recursos y medios que resulten necesarios para que puedan construir o establecer de manera individual su propio modelo de vida.
4.5. Para concluir queremos significar que, para superar los múltiples obstáculos que impiden la participación en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad en la sociedad, resulta decisivo que las administraciones públicas desarrollen actuaciones de sensibilización, promoción y formación dirigidas a la transformación cultural del conjunto de la sociedad en clave de igualdad de oportunidades y no discriminación y a posibilitar su mayor conocimiento sobre esta realidad, sus causas y consecuencias.
4. Personas con enfermedades crónicas
Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas precisadas de una especial atención por las administraciones públicas vascas.
Ya en el informe correspondiente al pasado año se recogió el problema de las personas que padecen enfermedades cuya etiología es desconocida y no tienen tratamiento específico, entre ellas las relacionadas con el ambiente como la sensibilidad química múltiple, que se encuentran con el problema añadido de que han de hacer frente a considerables gastos.
Una persona que padece Síndrome de Sensibilidad Química Múltiple (SQM) formuló una queja ante el Ararteko por la dificultad que encuentra para el tratamiento de su enfermedad. El Servicio de Endocrinología del Hospital Universitario de Álava propuso, en junio de 2014, que su situación se valorara en un centro especializado de referencia. El fundamento de esta propuesta ha sido la dificultad con que los especialistas del Servicio Vasco de Salud se encuentran para tratar su patología.
Después de estudiar los antecedentes del caso y contrastada la información con la administración sanitaria, esta institución se dirigió al Departamento de Salud una sugerencia para que revisara la solicitud de autorización de la propuesta terapéutica presentada por la persona afectada por el SQM, evaluando aquellos aspectos que, aun admitiendo que no desvirtúan la conclusión sobre la evidencia científica del tratamiento o intervención terapéutica propuesta, pudieran tener que ver con la mejora de su sintomatología y calidad de su vida. Las consideraciones del Ararteko sobre esta queja quedan recogidas en la Resolución del Ararteko de 17 de mayo de 2016 por la que se sugiere al Departamento de Salud del Gobierno Vasco que revise una solicitud de autorización previa de intervención terapéutica en un centro privado.
El Departamento de Salud no ha aceptado esta sugerencia, basando su decisión en la falta de evidencia del tratamiento propuesto, tanto en lo que se refiere a su capacidad curativa como en lo relativo a su capacidad para paliar los síntomas.
Sin cuestionar aspectos relacionados con la evidencia del tratamiento, la Resolución buscaba traer a colación los datos recogidos en la misma (entre ellos el relativo a la autorización de importación de los medicamentos necesarios por la AEMPS), por si pudieran ser indicios para fundamentar la autorización favorable de la petición del interesado, sin perjuicio de que tal decisión se condicionara a un seguimiento de los efectos paliativos del tratamiento propuesto.
El Ararteko considera que la aceptación de la sugerencia hubiera casado con el sentido de una de las propuestas del Documento de consenso sobre sensibilidad química múltiple del Ministerio de Sanidad; en concreto la referida a que, partiendo de la falta de evidencia de los tratamientos estudiados, las intervenciones terapéuticas deben ir encaminadas a la mejora en la sintomatología y en la calidad de vida; entendiéndose por esta institución que el Documento se refiere a tratamientos de síntomas sobre los que, actualmente, no hay evidencia propiamente.
Es de lamentar, por ello, el sentido de la decisión adoptada pues, partiendo de esa falta de evidencia, la sugerencia buscaba encauzar la legítima pretensión de este paciente de tener una opción ante la ausencia de una alternativa de tratamiento para su patología.
5. Personas con enfermedad mental o trastornos mentales
Antecedentes
Las personas con enfermedad mental o trastornos mentales, por su especial vulnerabilidad, constituyen un colectivo que merece una atención singular del Ararteko. La promoción de la autonomía personal y erradicación del estigma, la continuidad de los cuidados, la equidad, responsabilidad, coordinación, integración y eficiencia, así como el impulso de foros participativos y del asociacionismo de familiares y pacientes, han de ser principios que inspiren el actuar de nuestras administraciones públicas, especialmente las del ámbito sanitario, social, educativo, de empleo, justicia y vivienda.
Dentro de nuestras funciones procuramos contribuir a que las actuaciones de las administraciones sean reflejo de esos principios.
1. Quejas destacadas
Para hacer un seguimiento sobre diversos aspectos planteados por las asociaciones de apoyo a las personas afectadas por trastornos de conducta alimentaria (TCA), el Ararteko abrió un expediente de queja en el que se tomaba como punto de partida la evaluación que se recogía en un informe de Osakidetza de diciembre de 2014, en respuesta a una petición sobre la atención a estas personas.
El expediente tramitado se ha centrado en dos puntos de aquel informe: la demanda de creación de una unidad especializada para el ingreso de pacientes graves y la necesidad de completar los servicios de comedores terapéuticos.
Con relación al primer punto, consideraciones de diversa índole han impedido el acuerdo sobre el modo en que se ha de desarrollar tal unidad especializada. Sobre el segundo punto –los comedores terapéuticos–, existe coincidencia en su utilidad, siempre que se encuentren integrados en un esquema asistencial coherente y coordinado.
En el tiempo transcurrido entre la petición de información del Ararteko sobre esos puntos y la correspondiente respuesta de Osakidetza, se mantuvo una reunión entre los representantes de ACABE de cada territorio histórico y representantes de Osakidetza. En esta reunión, a la que también asistió la institución del Ararteko, se abordó la situación actual de los comedores terapéuticos y la atención específica de los TCA, así como las actuaciones previstas para abordar las carencias existentes. Tras contrastar la respuesta de Osakidetza a la petición de información sobre tales aspectos con las tres Asociaciones de apoyo a las personas afectadas por TCA, el Ararteko ha trasladado la Resolución del Ararteko de 14 de julio de 2016, por la que se recomienda a Osakidetza que contemple la dotación necesaria para abordar propuestas de actuación relacionadas con la atención de las personas afectadas por trastornos de conducta alimentaria.
La custodia de las personas con enfermedad mental, cuando dicha custodia se ve interrumpida cuando las mismas han sido acompañadas por agentes de la Ertzaintza para su asistencia a un centro de salud, es un problema aún no resuelto. Unos padres relataban en una queja al Ararteko que su hijo fue custodiado en su traslado en ambulancia al Hospital Universitario Araba, pero una vez llegados al mismo, los agentes lo dejaron en el servicio de admisión de urgencias y se marcharon sin que el personal del hospital hubiera resuelto cómo abordar la situación.
No es la primera vez que una situación similar ha sido objeto de queja ante el Ararteko: el acompañamiento de un enfermo psiquiátrico por agentes de la Ertzaintza –posiblemente para su ingreso involuntario– y el posterior abandono del centro por dicho enfermo al no haber sido adecuadamente custodiado. En el curso de este caso, se ha planteado, también, el problema de indeterminación sobre quién es responsable de la custodia del enfermo cuando llega al centro sanitario, y antes de haber sido atendido por el médico.
Dentro de esta delicada situación que supone la asistencia médica involuntaria, se ha vuelto a plantear, en un aspecto distinto, una queja relacionada con una intervención policial requerida por Osakidetza para el ingreso involuntario urgente, en una unidad de hospitalización psiquiátrica, de una persona con enfermedad mental. En este expediente, aún abierto en el momento de elaboración de este informe, se consideraba que la respuesta policial ante la resistencia ofrecida por el ciudadano no fue la adecuada, teniendo en cuenta la situación específica de quienes presentan este tipo de dolencias y se encuentran sin control, a consecuencia de haber suspendido la medicación que permite mantener su equilibrio emocional y mental. A su juicio, los agentes había recurrido al uso de la fuerza y el ciudadano había permanecido tendido en el suelo, esposado, con cuatro agentes uniformados sobre él y otros dos de pie, sin uniformar, durante tres horas, hasta que llegó la ambulancia que le trasladó al centro hospitalario.
El desacuerdo con el internamiento involuntario ha sido igualmente objeto de queja por parte de personas ingresadas de esta manera excepcional. En estos casos es obligado solicitar información sobre el cumplimiento del procedimiento de internamiento, lo que ha permitido al Ararteko comprobar que se habían cumplido las obligaciones establecidas para garantizar el control judicial del ingreso.
Al evaluar esa opción de ingreso por decisión médica es necesario tener en cuenta que el internamiento involuntario, por ser precisamente una medida contraria a la libertad y a la voluntad de las personas, debe responder a una finalidad terapéutica y contar con una autorización judicial. Solo en casos de urgencia permite la Ley que se produzca un internamiento sin ese trámite esencial, con la obligación de comunicarlo en el plazo más breve posible al Juez que corresponda por el lugar, quien, tras analizar el informe médico que justifique esa medida extrema y escuchar en su caso a la persona afectada, podrá convalidar la medida.
Desde otra perspectiva, algunas personas que consideraban que un familiar debía ser atendido por un problema de salud mental, planteaban la dificultad que encontraban por su negativa a acudir a un centro de salud de manera voluntaria. Una persona trasladó al Ararteko su preocupación por el comportamiento de un familiar quien, a su juicio, necesitaba un tratamiento, que no aceptaba voluntariamente.
Inevitablemente hay que tener en cuenta que cualquier actuación en estos casos, tanto sea promovida desde el ámbito sanitario como judicial, debe ser acorde con la legislación actual, que solo prevé el internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico (artículo 763 Ley de Enjuiciamiento Civil), previsión que no ampara la imposición de un tratamiento ambulatorio a través de su psiquiatra del centro de salud.
La autorización previa judicial es, por tanto, necesaria; si bien el internamiento puede producirse sin ella por motivos de urgencia, pero requiere comunicación posterior al órgano judicial que puede confirmarlo, o no, tras el análisis de las circunstancias concurrentes, entre ellas las derivadas del informe facultativo que haya prescrito el internamiento como medida de tratamiento.
Cualquier otra vía de tratamiento, requiere el consentimiento del paciente, sin que la hipótesis de una eventual actuación o consecuencia no deseada permita adoptar una medida contraria a la autonomía de la persona.
Por lo que respecta a la atención comunitaria de las personas que padecen enfermedad mental y son asistidas en centros de día, en el informe correspondiente a 2015 se recogieron las actuaciones iniciadas con motivo de las quejas presentadas por algunas personas usuarias de Basauri, que plantearon lo que, a su juicio, constituye una insuficiencia de pisos tutelados en su ámbito territorial.
Los dispositivos y recursos de alojamiento comunitario (pisos tutelados y miniresidencias) para personas con problemas graves de salud mental, son un elemento fundamental de la red de servicios asistenciales comunitarios en salud mental.
Para conocer su valoración sobre la demanda de este importante recurso, el Ararteko solicitó información a Osakidetza. En su respuesta a esta institución manifiesta su acuerdo con la necesidad de considerar a los recursos sociosanitarios de alojamiento como un elemento más de los servicios comunitarios de salud mental y avanzar en su desarrollo y planificación, tomando como referencia el entorno natural de las personas. Sobre su disponibilidad, la red de salud mental de Bizkaia considera que, a diferencia de los servicios sanitarios, estos dispositivos sociosanitarios de alojamiento no están sectorizados, planificados, ni distribuidos de acuerdo a una referencia poblacional, por lo que su distribución y ubicación en el territorio de Bizkaia no responde a criterios de necesidades de los municipios o sectores asistenciales. Se explicaba, igualmente, que las decisiones sobre planificación y decisiones relativas al modelo actual de desarrollo de recursos de alojamiento comunitarios, se toman, en general, desde la Diputación Foral de Bizkaia y las organizaciones del tercer sector.
De acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia, la respuesta a estas necesidades se debe situar en el marco del Mapa de los Servicios Sociales, que se está realizando por parte del Gobierno Vasco en colaboración con las diputaciones forales y los ayuntamientos, tomando como referencia la población y los recursos existentes y los que se encuentren previstos.
Un problema importante en el ámbito del trabajo es el constituido por la inserción laboral, cuestión que afecta, en gran medida, a las personas con enfermedad mental. En efecto, a las exigencias del difícil mercado laboral se añaden las dificultades especiales que encuentran estas personas. Por su relación con el empleo, en el área de Trabajo y Seguridad Social de este informe, se ha hecho mención a este problema.
Precisamente, con relación a esta problemática, también recogida en el área de Trabajo y Seguridad Social, al que nos remitimos, algunas asociaciones que trabajan en la atención de las personas con enfermedad mental y buscan su integración laboral y social, han transmitido al Ararteko su desacuerdo por la falta de avances en la regulación de la actividad de los centros especiales de empleo.
6. Personas en prisión
Antecedentes
Las condiciones de vida de las personas presas constituyen un motivo de preocupación constante para el Ararteko. El hecho de encontrarse privadas de libertad no debiera ser motivo de especial vulnerabilidad, pues aun así deberían poder gozar en condiciones normales de todos los derechos y acceder a todos los beneficios sociales que no les hayan sido expresamente limitados en su sentencia. La realidad de nuestras prisiones, sin embargo, nos habla de las dificultades de todo orden que encuentran en la práctica para ejercitarlos.
Se trata de una materia en la que carecemos de competencias de supervisión de la actuación administrativa, pues ésta corresponde a la Administración del Estado. Sí podemos intervenir, en cambio, en relación con todos aquéllos derechos de las personas en prisión cuya efectividad depende de los servicios e iniciativas que prestan o gestionan las administraciones autonómica, foral y local: básicamente, sanidad, educación, transporte, programas de formación, bienestar social e inserción laboral.
Por otra parte, esta institución siempre ha considerado su deber el de impulsar una reflexión sobre el actual sistema de penas, en cumplimiento de la labor de difusión de la cultura de los derechos humanos que la ley le atribuye. En este sentido, informamos al Parlamento Vasco y a toda la sociedad de las condiciones en las que se encuentran las personas encarceladas en nuestras prisiones, así como de los efectos reales que produce la privación de libertad. Todo ello por medio de una intervención que discurre a través de las siguientes líneas estratégicas:
• Trasladar a la sociedad la necesidad de una reflexión en materia de política criminal y modelo penitenciario.
• Diversificar las posibilidades de tratamientos alternativos a la cárcel y ampliar en todo lo posible la vía del régimen abierto.
• Potenciación de los itinerarios de inserción, tanto a nivel socio-laboral como de intervención sobre las necesidades cognitivo-conductuales que, en su caso, puedan presentar las personas privadas de libertad.
• Los centros penitenciarios deben ser más permeables, deben tener una mayor relación con el conjunto de la sociedad. Propugnamos por ello el desarrollo y potenciación de los sistemas de participación, tanto en el interior de las prisiones como en relación a las iniciativas provenientes de la sociedad civil organizada.
Por último, tratamos de solucionar, a pesar de nuestras limitaciones competenciales, los muchos problemas que se interponen entre la realidad de la cárcel y la función rehabilitadora que la ley asigna a la ejecución de la pena privativa de libertad. En el año del que se informa, no han variado sustancialmente las quejas recibidas en este sentido, que nos han llevado a intervenir a tres niveles:
• Ante Osakidetza, que tiene encomendada la responsabilidad de velar por la salud de las personas que pueblan nuestras cárceles, las cuales son atendidas por la misma red sanitaria que el resto de la población. En el año 2016, se ha producido el nombramiento de una nueva jefatura médica en la prisión de Araba-Álava. A este Centro se han referido todos los expedientes abiertos en este ámbito, lo que nos ha permitido constatar la mejora tanto en términos de prevención como de diagnóstico y tratamiento.
• Hemos actuado ante las autoridades vascas también en relación con las actividades formativas o de promoción laboral en las que colaboran con la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, dependiente del Misterio del Interior.
• Asimismo hemos tratado de atender, por medio de gestiones de buena voluntad, las quejas que se nos han nos han planteado en materia de condiciones de vida en módulos de mujeres con menores, clasificación penitenciaria, concesión de permisos, traslados y destinos y régimen sancionatorio. Todo ello en coordinación con la Defensora del Pueblo, competente al tratarse de actuaciones administrativas que siguen dependiendo del Gobierno del Estado.
Debemos agradecer en todo caso la colaboración recibida del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y el de Ejecutorias Penales de Bilbao, así como la actitud receptiva y colaboradora que, un año más, han encontrado nuestras gestiones por parte de las Direcciones de los centros penitenciarios de Araba-Álava, Basauri y Martutene.
1. Quejas destacadas
Sirvan los casos que a continuación presentamos como muestra de la intervención del Ararteko en este ámbito de su actividad:
1.1. Gestiones para el diseño de itinerarios de inserción
Queja recibida
Fueron varios, a lo largo del año, los expedientes promovidos por internas e internos que, tras acumular una larga estancia en prisión, o a causa de diversas adicciones o problemas conductuales, habían llegado a perder sus referentes familiares y de socialización.
Por esta razón, según manifestaban, a pesar de reunir las condiciones para cumplir condena en alguna de las modalidades de semilibertad previstas por el ordenamiento, no podían acceder a ellas al carecer de todo apoyo en el exterior. Pedían al Ararteko ayuda para suplir esa carencia, de manera que pudieran beneficiarse de medidas de reinserción a las que creían tener derecho.
Intervención del Ararteko
El Ararteko intervino con el fin de que estas personas pudieran disponer de itinerarios de inserción sociolaboral adaptados a sus circunstancias, lo que permitiría a las autoridades penitenciarias, o en su caso al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, la adopción de tres tipos de medidas: la libertad condicional, la clasificación en tercer grado y las vías de flexibilización que prevé el art. 100.2 del Reglamento Penitenciario para determinados supuestos de cumplimiento en segundo grado.
Para ello llevamos a cabo gestiones a distintos niveles:
• Direcciones de los Centros Penitenciarios y Juzgado de Vigilancia, a fin de comprobar que, efectivamente, el único impedimento para la concesión de las citadas medidas fuera la falta de recursos de apoyo a la reinserción.
• Autoridades forales responsables de los recursos y programas que pudieran acoger a estas personas.
• Entidades de iniciativa social que gestionaban tales recursos, ya sea por medio de convenio o en vía subvencional.
• Servicio Vasco de Gestión de Penas (SVGP).
Resultado
En la mayoría de los casos, fue posible conseguir la asignación de recursos residenciales y el diseño de programas de inserción socio-laboral que, además de permitir el cumplimiento de las medidas señaladas, constituyeran una referencia válida para su seguimiento. Resultó decisiva en este sentido la colaboración del SVGP, tanto de cara a su concesión y a la consiguiente salida de prisión de las personas reclamantes, como para que la ayuda que se les prestó contemplara las necesidades de la persona en su integridad.
El éxito de estas intervenciones, sin embargo, no ha sido completo por causa de los contados supuestos en que las instituciones forales, como titulares de los recursos disponibles, han entendido que no había ninguno adecuado al perfil de una persona en particular. En la medida en que las autoridades penitenciarias, sin embargo, seguían considerando aptas a estas personas para beneficiarse de estas medidas, esta situación representa una disfunción, por cuya superación continuamos trabajando.
1.2. Visitas de una menor tutelada por la Diputación Foral de Álava a una interna del centro penitenciario Araba-Álava
Queja recibida
Se dirigió al Ararteko una ciudadana interna en la prisión de Araba-Álava, en queja por las dificultades que le impedían comunicar con una menor de edad tutelada por la Diputación Foral de Álava, novia de su hijo y con la que su familia, según manifestaba, mantenía desde siempre una relación muy estrecha.
La reclamante señalaba que dichas visitas habían sido solicitadas por ella desde el Centro Penitenciario, y que si bien no había motivo para denegarlas, su autorización se retrasaba por falta de coordinación entre los servicios penitenciarios y los forales responsables de la tutela de la menor.
Intervención del Ararteko
En el presente caso, la intervención del Ararteko no solo consistió en hacer valer la normativa en vigor para remover los obstáculos que motivaban la queja, pues estos tenían carácter tanto jurídico, como fáctico: mostraban un margen de mejora en la coordinación entre las dos administraciones afectadas, así como en la comunicación entre estas y la reclamante.
Solicitada información a la Diputación Foral, esta confirmó que el equipo educativo y el psicólogo a cargo de la joven tutelada estimaban que las visitas resultarían beneficiosas para su desarrollo emocional, habida cuenta de los vínculos que le unían a la promotora del expediente. En consecuencia, y al estar en juego el interés prioritario de una menor, nos pusimos en contacto con la Dirección del Centro Penitenciario, que nos indicó que había decidido no autorizar dichas comunicaciones, toda vez que su criterio general es el de denegar las que se soliciten en calidad de amigos para personas menores de edad.
El Ararteko respondió señalando dos circunstancias que matizarían la aplicación de ese criterio en el presente caso, y que hacían que las visitas solicitadas resultaran compatibles, a juicio de esta institución, con la normativa penitenciaria en materia de comunicaciones:
• La menor en cuestión, cercana a la mayoría de edad, venía solicitando repetidamente ante el ente foral que ejerce su tutela poder visitar a la interna, a la que le une una vinculación cuasi filoparental. Se trataba de una chica para la que la reclamante y sus hijos representan la única referencia familiar, reforzada además por el hecho de ser pareja del hijo de la interna.
• La institución tutelar era favorable, de hecho, a que existiera dicha comunicación por entenderla beneficiosa para la menor, teniendo en cuenta la figura referencial que la interna representa para ella.
Resultado
Ante este planteamiento, la Dirección del Centro modificó su criterio e hizo saber al Ararteko que autorizaría la comunicación, sin otra condición que la de ser informada por la Diputación Foral de Álava del calendario de visitas y la persona que acompañaría a la menor durante su desarrollo.
Trasladamos esta respuesta al Ente tutelar, que tras designar como acompañante al propio hijo de la interna, remitió de inmediato sus datos a la prisión, junto con la correspondiente autorización del Consejo del Menor y el programa de visitas para los dos meses siguientes. Todo ello propició que tuviera lugar, pocos días después, la primera comunicación entre la interna y la joven por la que había solicitado poder ser visitada.
2. Contexto normativo y social
A lo largo de 2016 ha continuado la tendencia, de la que venimos dando cuenta en nuestros últimos informes, a la reducción del número de personas internas en nuestras prisiones. Y una vez más, son dos los motivos a los que ha respondido:
• El descenso en el número de delitos. Las estadísticas de la Ertzaintza lo cuantifican en un 3,17% respecto al año anterior, aplicable a prácticamente todos y cada uno de los tipos penales. Resultan especialmente significativas, en este sentido, la bajada del 33’87% registrada en los delitos contra la vida, del 24,21% en los delitos contra el orden público, y del 11,54% en los delitos contra la salud pública (tráfico de drogas), en contraste con el mantenimiento de las cifras de delitos contra el patrimonio y el orden socioeconómico, que con 61.790 casos conocidos por la Ertzaintza en 2016, siguen constituyendo el grueso de las infracciones cometidas por nuestra población penitenciaria.
• El efecto que siguen teniendo sobre las condenas que se cumplen en la actualidad, habida cuenta de su cercanía en el tiempo, dos de las modificaciones que introdujo la Ley Orgánica 5/2010, de reforma del Código Penal:
- La rebaja de las penas asignadas a determinadas modalidades de los delitos contra la salud pública.
- La sustitución de la ejecución de las penas impuestas por tal motivo a las personas extranjeras por su expulsión a sus países de origen. La reforma del artículo 89 del Código Penal parece, en este sentido, una transposición de la filosofía del art 57.2 de la Ley de Extranjería (LO 4/2000) al Código Penal, incluyendo a todos los ciudadanos extranjeros condenados a pena privativa de liberad superior a un año, sean regulares, irregulares o incluso ciudadanos de la UE. Es cierto que la Sentencia del TSJ del País Vasco de 13 de mayo de 2014 vino a matizar la automaticidad en su aplicación, al exigir que la resolución que imponga la expulsión pondere el tiempo de residencia del extranjero en España y los vínculos creados, su edad, y las consecuencias de la expulsión para el interesado y para los miembros de su familia, así como los vínculos con el país al que va a ser expulsado. Aun así, todos los operadores jurídicos coinciden en señalar, un año más, la incidencia de esta medida en el descenso del número de personas extranjeras en nuestras prisiones.
A resultas de todo ello, en los últimos 8 años los centros penitenciarios vascos han perdido un 17% de su población, que al cierre de este informe se situaba en 1223 personas (1100 hombres y 123 mujeres). De ellas, el 55% correspondía a la prisión de Araba-Álava, el 24% a la de Basauri y el 21% a la de Martutene.
Aun así, es preciso insistir en que dichas cifras reflejan un uso excesivo de la privación de libertad, como volvió a poner de manifiesto en abril de 2016 la Red de Entidades Sociales del Entorno Penitenciario, mediante su Estudio de la realidad penal y penitenciaria. Entre los datos más significativos que proporciona, quisiéramos resaltar tres que ponen en perspectiva, más allá de los factores coyunturales a los que nos hemos referido, este descenso de la población de las prisiones vascas, situándolo en el contexto de los efectos a largo plazo de una determinada política criminal:
• Con un tiempo medio de condena de 18 meses, la duración de las penas que se cumplen en las prisiones de Euskadi es más del doble de la media europea, y nueve veces superior a la de países como Dinamarca. Consecuencia del crecimiento que ha experimentado la duración de las penas de cárcel en los últimos 20 años, este hecho explica, junto a las mayores dificultades para acceder a la libertad condicional o el tercer grado, la diferencia entre el número de presos en España y en la Unión Europea.
• En España, 133 habitantes de cada 100.000 se encuentran en prisión, lo que representa una tasa de encarcelamiento superior en un 31,68% a la de los 15 países occidentales de la Unión Europea. De esta forma, si dicha tasa fuera igual a la de la media de la Unión Europea, y teniendo en cuenta nuestros índices de criminalidad, la población penitenciaria vasca debería ser la mitad de la actual.
• De continuar tendencia actual, en el año 2019 la tasa de delitos en España estaría en el entorno de los 40 por cada 1000 habitantes. Pues bien, esto nos colocaría en los niveles de criminalidad de 1987, cuando la población penitenciaria era menos de la mitad de la actual.
No dejan de tener relación estos datos con la reactivación a finales de año, una vez más, del expediente para abrir una nueva cárcel en Gipuzkoa. En la última década, de hecho, han sido varias las ocasiones en que se ha anunciado la superación de los obstáculos que impedían la realización del Centro Penitenciario Norte III, como se conoce oficialmente a la cárcel de Zubieta y otras tantas las que el proyecto se ha vuelto a ver paralizado. De acuerdo con las nuevas previsiones, las obras comenzarían a finales de 2017, y la nueva cárcel no abriría sus puertas hasta finales de 2020.
Entre tanto, la dimensión inicialmente prevista para esta infraestructura ha sido reducida, hasta plantear un centro que, aún así, quintuplicaría la capacidad de la vieja prisión guipuzcoana. Dispondría de seis módulos residenciales y uno polivalente, con un total de 508 celdas (Martutene tiene 108), cuatro de las cuáles serían individuales destinadas a personas de movilidad reducida. En principio, el uso de las celdas generales sería individual, si bien podrán acoger a dos personas si fuera necesario. Contaría además con otras 80 celdas complementarias, distribuidas de la siguiente forma: 24 individuales en módulo de régimen cerrado, 32 en enfermería y 24 en ingresos, salidas y tránsitos.
El proyecto se presenta así como solución a uno de los mayores déficits que tiene Martutene, como es la imposibilidad de separar como sería deseable a las y los reclusos, según su delito y sus características. A juicio de esta institución, sin embargo, la sensibilidad ante esta necesidad, sin duda positiva, no tiene por qué llevar necesariamente a una solución como la proyectada. Existen otras formas de atenderla, y resulta necesario plantearlas en el contexto de una reflexión general sobre el modelo penitenciario que ha de adoptar Euskadi con ocasión de la asunción competencial, que es de desear se produzca cuanto antes. En ella ha venido insistiendo el Ararteko a lo largo del año, en los términos que recogemos más adelante al valorar el estado de los derechos de la ciudadanía en este ámbito.
Directamente relacionada con este último aspecto, hemos de hacer mención a la entrada en vigor, en el marco del Plan Estratégico de Servicios Sociales de Euskadi 2016-2019, de la nueva cartera de prestaciones de los servicios sociales.
Por último, y habida cuenta de su relevancia en relación con algunas de las quejas recibidas a lo largo del año en esta institución, debemos mencionar las siguientes resoluciones:
• La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2015, por la que se establecen los requisitos para que pueda prosperar el recurso de casación para unificación de doctrina en materia penitenciaria.
• La Sentencia del Tribunal Constitucional 123/2016 de 23 de junio de 2016, que declaró nulos e inconstitucionales determinados cambios introducidos en la Ley General de la Seguridad Social por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, en virtud de los cuales 220 personas condenadas por delitos relacionados con el terrorismo habían dejado de percibir, al ser excarceladas, el subsidio por desempleo para liberados de prisión que gestiona el SEPE. Ateniéndose a este pronunciamiento, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco declaró el derecho de un expreso a percibir el subsidio por excarcelación por seis meses, prorrogables por periodos semestrales, hasta un máximo de año y medio.
• Los autos de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Bizkaia de 18 de noviembre y 7 de diciembre de 2016, que al estimar sendas quejas interpuestas por internos de la prisión de Basauri, declararon su derecho a disponer, a través del personal del centro, de información actualizada sobre su situación penal y penitenciaria. La violación de este derecho estaba directamente relacionada con carencias en la atención a los internos que afectaban, como planteó el Ararteko ante el Parlamento en su informe del año pasado, a la información que se les facilitaba en materia de revisiones de condena, refundiciones y responsabilidades civiles.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de intercambio de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones.
3.2. Reuniones con la Administración
Ha sido constante durante el año el contacto mantenido con la Viceconsejería de Justicia, de la que depende el Servicio Vasco de Gestión de Penas, en torno a cuestiones relacionadas con los itinerarios de inserción sociolaboral.
También hemos tenido ocasión de trabajar con responsables de Osakidetza, cuya colaboración ha sido determinante para la resolución de cuantos expedientes se han planteado en materia de sanidad penitenciaria.
3.3. Visitas de inspección
Personal del Ararteko se sumó al equipo de trabajo de la Defensoría del Pueblo estatal que, en el mes de octubre, llevó a cabo una visita de inspección de dos días a la prisión de Araba-Álava, en el marco de las labores de control de los centros de privación de libertad que desarrolla como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y de los Malos Tratos.
Esta institución participó asimismo en un taller internacional de formación para la inspección de instalaciones psiquiátricas celebrado en Vilna, Lituania, dirigido a instituciones de garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Organizado por el Instituto Internacional del Ombudsman, contó con la cooperación de la Asociación para la Prevención de la Tortura (APT) y reunió a especialistas de defensorías del pueblo de 17 países diferentes, a los que facilitó el intercambio de experiencias, conocimientos y habilidades necesarias para manejar los desafíos específicos relacionados con el control del internamiento involuntario en instituciones psiquiátricas. Tomando como marco de referencia el funcionamiento de los mecanismos de prevención diseñados por el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y el Maltrato de las Naciones Unidas, el encuentro tuvo un enfoque eminentemente práctico, e incluyó una inspección de un día de duración al único psiquiátrico penitenciario de Lituania.
3.4. Participación en actos, cursos y conferencias
A lo largo del año han sido varias las ocasiones en que esta institución ha tomado parte como ponente en seminarios especializados sobre la condición de las personas presas, en tres ámbitos principalmente:
• En el universitario, hemos tenido oportunidad de exponer las líneas de nuestra intervención en el área y el diagnóstico del Ararteko sobre la situación de las prisiones del País Vasco, con ocasión de diversos cursos de postgrado de la Universidad del País Vasco. Asimismo, y en el marco de los Cursos de Verano de nuestra Universidad Pública, personal de la institución impartió una ponencia sobre salud mental en el ámbito penitenciario en el Curso sobre Calidad de Vida y Salud Mental.
• En el de la red asociativa, a través de los encuentros organizados por las entidades de iniciativa social que trabajan en el entorno penitenciario. Cabe destacar, en este sentido, las jornadas sobre Atención en el ámbito comunitario de las personas con enfermedad mental afectadas por procedimientos penales o en prisión.
• Por otra parte, esta institución ha tenido ocasión de exponer su análisis de la realidad penitenciaria en relación con dos colectivos específicos:
- Mujeres: Con ocasión de las Jornadas Internacionales sobre Mujer y Cárcel celebradas en Bilbao.
- Personas condenadas o en prisión por delitos relacionados con el terrorismo: distintos seminarios y foros de reflexión, convocados tanto desde la sociedad civil como por la Secretaría de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Las personas en prisión representan uno de los colectivos más vulnerables en nuestra sociedad. Por ello, la reclamación de la transferencia penitenciaria debe ir de la mano de un llamamiento a la ciudadanía vasca en su conjunto, para que sea consciente de que la cárcel no es una entidad lejana y ajena, sino una realidad de la que es necesario que nos responsabilicemos.
Nuestro deber en este sentido pasa por vincular la perspectiva de esa transferencia, cuya reivindicación suscribe el Ararteko, con la necesidad de una mejor inserción de la realidad penitenciaria en la comunidad, a través de la incidencia que tendría sobre el acceso de la población reclusa a la red normalizada de servicios sociales, educativos, sanitarios y de promoción laboral que organizan y gestionan nuestras instituciones autonómicas, forales y locales.
4.2. Entre los ámbitos mencionados, el de los servicios sociales es el que más novedades ha generado este año
, en un doble sentido:
• Por un lado en el aspecto normativo, con la entrada en vigor de la nueva cartera de prestaciones de los servicios sociales. Se trata de un paso positivo, que supone la culminación del desarrollo de la Ley de Servicios Sociales de Euskadi, regulando las condiciones en que la ciudadanía, incluyendo la que se encuentra privada de libertad, podrá exigirlos como derecho subjetivo y disfrutarlos de forma homogénea en toda nuestra Comunidad. Se advierte sin embargo una carencia, a la que apuntan tanto las entidades del Tercer Sector como el propio Plan Estratégico de Servicios Sociales de Euskadi 2016-2019: que el espacio socio-sanitario se ha desarrollado sobre todo en relación con la tercera edad dependiente, pero no tanto con las realidades de exclusión social. Y entre estas, las de las personas presas son las más desatendidas, y lo seguirán siendo en la medida en que el espacio penitenciario sea percibido como ajeno al ámbito competencial de nuestras instituciones.
• Por otro lado, en cuanto a las disfunciones ante las que hemos debido intervenir, como consecuencia de la reorganización que algunas administraciones, en el contexto de la carencia denunciada en el punto anterior, han llevado a cabo con el fin de adaptar a esta nueva normativa su labor de apoyo a las personas privadas de libertad.
Los recursos mediante los que se tradicionalmente se concretaba ese apoyo venían siendo gestionados, fundamentalmente, por entidades del Tercer Sector. Ellas han sido las responsables de la gran mayoría de los cumplimientos alternativos y de muchos de los itinerarios que posibilitaban el acceso al tercer grado, para lo que disponían de ayudas públicas, bien por vía subvencional o de convenios. Esta situación, si bien precaria y poco homogénea, había generado un tipo de intervención caracterizada por su flexibilidad y capacidad de reacción en un plazo razonable, además de garantizar un conocimiento experto que facilitaba, en nuestra experiencia, el abordaje integral de la problemática que presentaban las personas atendidas.
La nueva regulación representa un avance indudable, por la racionalización que introduce en el sistema. Conlleva sin embargo un riesgo que hemos constatado: el de que algunas de ellas, al ordenar sus recursos en línea con los nuevos criterios contenidos en la Cartera de Prestaciones y Servicios, la Memoria Económica y el Mapa de Servicios Sociales, lo hagan sin tener en cuenta las peculiaridades de la exclusión social vinculada a la realidad de nuestras prisiones.
En este sentido, no es posible desconocer la infraestructura que resulta necesaria para que personas sin arraigo disfruten de permisos, o cumplan su condena en modalidades de segundo grado que permiten cierto régimen abierto. Los artículos 100.2 y 182 del Reglamento Penitenciario facilitan, sin duda, el cumplimiento de los objetivos de resocialización y la construcción y reconstrucción de relaciones con la comunidad, pero para ello hace falta una red de apoyo más fortalecida en plazas, y más ágil y flexible en cuento a la valoración y asignación de las mismas:
• Es preciso que la Cartera de servicios sociales contenga, en sus tipologías de centros y plazas, las suficientes para atender las necesidades de acompañamiento a personas que no tienen apoyo familiar. Ahora bien, ese acompañamiento no puede ser sólo postpenitenciario. También debe ser penitenciario, pues de ello depende que estas personas lleguen a acceder al régimen abierto mediante el disfrute de permisos y de regímenes abiertos previos, los cuales posibilitan en el avance de la clasificación de grado y resultan fundamentales, a nivel social y comunitario, para su vinculación con las entidades cuyo apoyo será decisivo para el éxito de sus itinerarios de inserción.
• En cuanto a los procedimientos de solicitud y a las herramientas de valoración de la exclusión, es preciso adaptarlos a una población que no siempre está empadronada, y cuyas posibilidades de inserción sociolaboral se ven condicionadas por factores específicos, como son la propia privación de libertad, la posibilidad de traslado y sanción, y el apoyo que reciba de entidades sociales.
• No es aceptable, a juicio de esta institución, que los
criterios de admisión en los recursos de apoyo disponibles dejen fuera de ellos a algunas personas por presentar un perfil no adaptado, haciendo que permanezcan en prisión, a pesar de que las autoridades penitenciarias y judiciales las hayan considerado aptas para ser excarceladas. En este sentido, resulta imprescindible que tanto las autoridades forales como Osakidetza trabajen para que todos estos casos puedan ser canalizados a través de la cartera de servicios socio-sanitarios que ofrezcan nuestras administraciones, de manera que la dimensión, diseño y disponibilidad de los recursos públicos en este ámbito estén en todo momento al servicio del avance en el tratamiento, y no al revés.
4.3. Las recomendaciones expuestas cobran pleno sentido, en todo caso, en el marco del modelo penitenciario propio en cuya necesidad vienen insistiendo, año tras año, nuestros informes anuales al Parlamento Vasco. Un sistema integral de ejecución penal que no aumente la marginación, ni cronifique los factores que llevan a delinquir a la mayor parte de las personas que pueblan nuestras prisiones. Entendemos que el diseño de un sistema de este tipo debería tener como referencia, con las actualizaciones que resulten necesarias, el estudio sobre Líneas Generales de Política de Ejecución Penal y Penitenciaria que elaboró en su día, por encargo del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, la Universidad del País Vasco.
En este contexto debemos llamar la atención sobre la reactivación del proyecto de la cárcel de Zubieta, que prevé una prisión más pequeña que la contemplada inicialmente, tras prescindirse del centro de inserción social (CIS) que se pensaba construir en Gipuzkoa, así como de los proyectados en Bizkaia y Araba. A juicio de esta institución, las limitaciones presupuestarias que han provocado ese redimensionamiento podrían representar una oportunidad para reflexionar sobre las propuestas de la sociedad civil que, por medio de las entidades que trabajan en este ámbito, están demandando un cambio de modelo, y, en ese sentido, poder ofrecer un cauce para analizar si en la Comunidad Autónoma del País Vasco basta con una prisión “cerrada” o de “cumplimiento” (la de Araba-Álava), y que en Bizkaia y en Gipuzkoa son necesarios sendos CIS para atender a las personas privadas de libertad que vayan progresando en sus itinerarios de inserción socio-laboral. Para los internos e internas con residencia en Álava, podría ser suficiente con pisos de acogida ubicados en Vitoria-Gasteiz.
La elección de uno u otro modelo corresponde a la reflexión que, a nuestro modo de ver, debería acompañar el proceso de asunción competencial en esta materia. En cualquier caso, entendemos que toda discusión responsable al respecto debería ponderar los costes respectivos de las distintas opciones: ante todo en términos sociales y de justicia; pero también en atención al gasto económico que implican las infraestructuras y el personal que cada una de ellas requiere para su viabilidad.
4.4. Este año ha sido especialmente significativo el trabajo de esta institución en relación con un aspecto específico del acceso de la población reclusa, en la medida en que no lo impida su condena, a la red normalizada de servicios a disposición de la ciudadanía. Nos referimos a la necesidad de que nuestros recursos de salud mental atiendan a las personas de la Comunidad Autónoma Vasca que, presentando patología psiquiátrica crónica, se vean incursas en procedimientos judiciales penales o estén cumpliendo penas o medidas con ocasión de los mismos. Entendemos que dicha atención debiera poder prestarse a toda persona a la que se haya impuesto una pena o medida que se ejecute en Euskadi, con independencia de la ubicación y el ámbito jurisdiccional del órgano judicial que la haya acordado. En ese sentido, la posibilidad de concluir un Acuerdo entre las Instituciones implicadas, podría contemplarse como una manera adecuada de encauzar esta problemática.
4.5.En nuestro anterior informe señalábamos que resulta contradictorio, y atenta contra el principio de igualdad, que las personas penadas que hacen vida fuera de prisión por necesidades terapéuticas (art. 182 RP) no puedan percibir la Renta de Garantía de Ingresos (RGI). Sus gastos de manutención no reciben ningún tipo de cobertura institucional, por lo que en su situación, y siempre que se cumpla con el resto de requisitos, concurren las mismas razones que justifican la concesión de la RGI al resto de personas en tercer grado, las cuales sí las reciben. Dicha situación penitenciaria no anula la virtualidad de ninguno de ellos, ni el fundamento de la ayuda.
Muchas de las personas que están en tercer grado restringido, ordinario o telemático, también son objeto de intervenciones terapéuticas relacionadas con sus adicciones sin que por ello se les prive del acceso a la RGI. Igualmente se concede la RGI a todas las personas que se encuentran sometidas a tratamientos de toxicomanías o de carácter psiquiátrico pero que no están cumpliendo una pena, y no a las que lo hacen por disposición del Reglamento Penitenciario, siendo las situaciones sociales de base a valorar en uno y otro caso idénticas.
En definitiva, la clasificación en tercer grado por la vía del art. 182 RP no puede ser excluyente del acceso a la RGI, y privar de ella a las personas que se encuentran en esta situación no solo conculca el principio de igualdad, sino que compromete seriamente las posibilidades de inclusión social de un colectivo en situación de especial vulnerabilidad. Así lo recogió expresamente esta institución en su Resolución de 22 de diciembre de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco que revise una resolución de mantenimiento de suspensión de una Renta de Garantía de Ingresos.
4.6. A lo largo del año del que informamos, no se han producido cambios reseñables en materia de tratamiento penal y penitenciario de los delitos de terrorismo.
En este sentido el Ararteko ha reiterado, en relación con las personas privadas de libertad, a través de sus declaraciones públicas, la necesidad de garantizar el disfrute de los Derechos Humanos de los que son titulares todas las personas.
Por último, esta institución reitera la conveniencia de que las personas condenadas a penas de prisión cumplan su condena en cárceles próximas a sus lugares de origen para satisfacer un triple objetivo: favorecer su reinserción social, tal como exige el ordenamiento jurídico; evitar el desarraigo social de los penados, favoreciendo sus vínculos sociales; y acabar con los efectos negativos, costes y riesgos que el alejamiento comporta para sus familias. Las quejas que al respecto hemos recibido este año ratificaban, específicamente, el perjuicio que el cumplimiento de las penas en centros alejados de su domicilio acarrea a las personas menores de edad. Por otra parte, insistimos en la importancia de que se facilite la aplicación de las medidas que estén previstas en la normativa penitenciaria, con las cautelas que sean necesarias, en favor de los internos e internas que padezcan enfermedades graves e incurables.
7. Personas gitanas y otras minorías culturales
Antecedentes
El Ararteko presta atención especial a las dificultades y necesidades del pueblo gitano, como minoría cultural que ha sufrido una marginación social y política y que exige de políticas de promoción de igualdad, lucha contra la discriminación y reconocimiento de su identidad cultural. En este apartado recogemos las actuaciones del Ararteko que les afectan y mencionamos algunos elementos significativos que se han destacado este año.
1. El área en cifras
Las quejas que recibimos sobre personas gitanas se analizan, por regla general, en las distintas áreas del Ararteko (inclusión social, educación, vivienda) o en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia, pues en ellas se tratan cuestiones similares a las que nos traslada el resto de la ciudadanía. En ese sentido, es difícil hacer referencia a un número concreto de quejas en las que sus promotores pertenezcan a esta minoría.
Las personas gitanas acuden a esta institución principalmente por dificultades para disponer y mantener una vivienda, para acceder a prestaciones económicas y a los servicios sociales, así como para inscribirse en el padrón municipal y ser consideradas vecinas de un municipio. Otro motivo de queja está referido al hecho de que, en ocasiones, residen en barrios que han sufrido un deterioro urbanístico y requieren de un procedimiento de regeneración urbanística. También suelen ser objeto de queja los problemas en las relaciones vecinales. En el siguiente apartado mencionamos algunas quejas especiales, que requieren de un tratamiento más específico.
2. Quejas destacadas
2.1. Suspensión y denegación de prestaciones económicas de RGI y PCV
Las quejas que afectan a las personas gitanas tienen, en algunos casos, como elemento importante a considerar la dificultad de cumplir determinados requisitos de la normativa que regula las prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos y Prestación Complementaria de Vivienda (Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social). Entre ellos, los relacionados con la exigencia de acreditar los ingresos en los casos de personas que trabajan en la venta ambulante, o los títulos jurídicos para acreditar la ocupación de una vivienda.
Otra de las mayores dificultades que tienen las personas gitanas es el acceso a una vivienda. Los requisitos que limitan el número de unidades de convivencia en una vivienda (como es la limitación temporal de 2 años cuando hay relaciones familiares y menores a cargo) o la cuantía de la RGI que se percibe, que no varía aunque el número de miembros de la Unidad de Convivencia sea superior a tres, inciden directamente en su situación.
Un problema que afecta a estas familias es la dificultad en las comunicaciones que se envían por Lanbide, ya que, en muchas ocasiones, manifiestan que no se reciben las comunicaciones escritas por parte de este organismo por problemas en los buzones de las viviendas.
Entre las quejas que recibimos se destaca la de la suspensión o extinción de prestaciones por incumplimientos de obligaciones que desconocen tener que cumplir. Por ello, la importancia de una información adecuada, empática y suficiente con relación al cumplimiento de los requisitos y de las obligaciones y a las consecuencias que conlleva la pérdida de los requisitos y el incumplimiento de las obligaciones se torna fundamental.
Seguimos recibiendo quejas que afectan a la modalidad de la Renta Complementaria de Ingresos de Trabajo. Esta modalidad permite complementar los ingresos de trabajo con una ayuda para garantizar que la cantidad mensual que la unidad familiar percibe sea digna, para evitar el efecto desincentivador que a veces puede implicar el trabajo en condiciones precarias. Para ello se excluye del cómputo determinado porcentaje de ingresos procedentes de una actividad laboral por cuenta propia o ajena. Las personas gitanas trabajan en actividades como la venta ambulante y se organizan en cooperativas que presentan ciertas especificidades. Las actividades que llevan a cabo no suelen implicar unos ingresos elevados, por lo que en muchas ocasiones son compatibles con la percepción de la Renta de Garantía de Ingresos en su modalidad Complementaria de Ingresos de Trabajo. La manera en la que se reflejan estos ingresos en documentos contables o respecto a la normativa fiscal es especial.
En este sentido, con independencia de que la normativa debe ser la misma, entendemos de interés profundizar en conocer la manera en la que se desarrollan las actividades laborales por parte de las personas gitanas para poder requerir la documentación adecuada que permita valorar con suficiente certeza si los ingresos que perciben deben ser complementados.
La exigencia de determinada documentación está impidiendo a algunas de estas personas el acceso a la prestación a pesar de que se trata, en muchos casos, de trabajos precarios. Habría, por tanto, que diferenciar la actividad que proporciona suficientes ingresos de aquella que exigiría ser complementada por tratarse de un trabajo precario. Es necesario tener en cuenta que la Renta Complementaria permite continuar la actividad laboral, lo que resulta muy positivo a medio y largo plazo.
2.2. Otras dificultades: inscripción en el padrón municipal
Las dificultades para la inscripción en el padrón suelen ser objeto de queja cada año aunque, en general, se suelen reconducir. En 2016 año también hemos tramitado una queja por la falta de inscripción a una familia en el padrón municipal, a pesar de que acreditaba en la solicitud la residencia efectiva, dado que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en cumplimiento de sus funciones de comprobación, había instado la tramitación de un procedimiento administrativo previo, porque entendía que no existía título válido para ocupar la vivienda. Posteriormente, tras presentar un contrato de arrendamiento se acordó la inscripción de esta familia en el padrón municipal.
El derecho a la inscripción en el padrón municipal tiene importantes efectos para el acceso a los servicios públicos y para el ejercicio de otros derechos, como son los políticos (derecho al voto, participación vecinal…). Los diferentes servicios públicos prevén entre los requisitos para su acceso la presentación del certificado de inscripción en el padrón. En el expediente que se ha referenciado, la falta de inscripción en el padrón estaba dificultando la asignación de una plaza en un Centro Educativo a una niña, y la posterior inscripción conllevó la asignación inmediata de la plaza en un Centro por parte del Departamento de Educación.
2.3. Asentamientos
El Ararteko ha iniciado una intervención con relación al asentamiento de personas de origen rumano del barrio de Aramotz de Durango. La información que se disponía señalaba que había un asentamiento en el que estaban viviendo una veintena de personas de etnia gitana, que estaba provocando malestar entre los vecinos, dado que vivían en condiciones de insalubridad, sin agua corriente, calefacción o recursos sanitarios.
El Ararteko en la petición de información mencionó la Recomendación general del Ararteko 3/2011 de 5 de octubre. Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En opinión de esta institución, las administraciones públicas deben intervenir en estos asentamientos teniendo en cuenta las necesidades de las personas, dado que no se trata únicamente de un problema de uso de espacio público o de desalojo por la ocupación de un bien inmueble de propiedad privada, sino de la vida de personas que son titulares de derechos y obligaciones y se encuentran en situación de vulnerabilidad.
Asimismo, señalamos que: “A esta institución le parece primordial el establecimiento de mecanismos de colaboración y coordinación entre los distintos agentes implicados, administraciones públicas y agentes sociales; éstos últimos entendemos de enorme interés en la intervención con población gitana.
Las peculiaridades de la intervención con estos colectivos requiere un conocimiento previo de sus maneras de relacionarse con los servicios sociales y de su proyecto migratorio, en su caso, así como de sus actividades e itinerarios posibles de inserción.
Por otro lado, las administraciones públicas vascas deben cumplir los compromisos asumidos por ser un Estado miembro de la Unión Europea, del Consejo de Europa y de las Naciones Unidas, por lo que son de aplicación los convenios, tratados y pactos que les obligan a proteger los derechos humanos, a actuar con proporcionalidad y a promover políticas de inclusión social. En este sentido, quisiéramos recordar las obligaciones derivadas de la estrategia para la incorporación social de la población gitana en España (2012-2020) por Acuerdo de Consejo de Ministros. Esta estrategia se deriva de la Comunicación de la Comisión de 5 de abril al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. En consecuencia, la Unión Europea ha previsto que se desarrollen medidas para la inclusión social de las personas gitanas de origen comunitario. Así mismo, ha destinado recursos para que las distintas administraciones públicas y agentes sociales puedan cumplir los objetivos establecidos en los instrumentos aprobado”.
El Ayuntamiento de Durango contestó referenciando las distintas actuaciones que habían desarrollado, como son: actuaciones de coordinación entre las distintas administraciones, las reuniones con los vecinos o la previsión de escuchar a las personas que conforman el asentamiento. De su respuesta se destaca que la primera intervención en el asentamiento se hiciera desde los servicios sociales municipales, con el apoyo del Servicio Vasco de integración y convivencia Intercultural-Biltzen a fin de poder realizar un diagnóstico social individualizado de cada persona. El Ararteko está pendiente de recibir información complementaria por parte del Ayuntamiento para hacer una valoración final.
2.4. Relaciones vecinales
El Ararteko ha recibido quejas con relación a los problemas de convivencia en la zona de Ollerías en Bilbao y en el barrio de Abetxuko en Vitoria-Gasteiz.
Así, en noviembre de 2015 acudió al Ararteko la asociación de vecinos Atxurigorri para solicitar la intervención de esta institución ante los graves problemas de convivencia que se producen en la zona de Ollerías, situaciones en buena medida protagonizadas por un grupo de chicos, en su mayoría menores de edad pertenecientes a una misma familia, a los que se les atribuyen actos en los que intimidan, roban y asaltan a otros vecinos.
Las personas pertenecientes a la asociación participan activamente de la vida del barrio y, en esa medida, comparten el sentimiento de inseguridad y vulnerabilidad, el cansancio ante la impunidad de estas acciones y el sentimiento de impotencia que sienten los ciudadanos y ciudadanas que viven en este barrio. No obstante consideran que las soluciones no se han de articular exclusivamente desde la perspectiva de “seguridad” ni mediante claves exclusivamente policiales. De hecho, manifiestan gran preocupación por la situación en la que se encuentran los menores que consideran que están protagonizando los robos y asaltos, a los que consideran en una situación de grave desprotección al no contar con referentes adultos adecuados y verse “abocados” a repetir la historia de sus padres, actualmente en prisión o fallecidos. Conscientes de la complejidad de la realidad que pretenden abordar, creen que la solución participa también de esa complejidad y compromete a distintos agentes con presencia y responsabilidad en el acontecer de la vida comunitaria del barrio. La asociación demandaba un impulso al trabajo comunitario, con un liderazgo institucional claro que coordine las actuaciones que correspondan a cada administración o agente social. Por otra parte, consideran que debe intensificarse la intervención con los niños, niñas y adolescentes implicados, quienes se encuentran en claro riesgo de desprotección, con el fin de contribuir a romper la transmisión generacional de la desigualdad y la exclusión. El Ararteko solicitó información al Ayuntamiento de Bilbao sobre una amplia serie de cuestiones para poder realizar una valoración de la intervención de esta administración.
El Ararteko tras analizar la información recibida trasladó diversas consideraciones con relación a las múltiples intervenciones realizadas y a la necesidad de coordinación interinstitucional e interdepartamental. En este sentido se valoraba la necesidad de una intervención holística en la zona, planificada, ordenada y que organizara las acciones a desarrollar por las distintas áreas municipales e instituciones con responsabilidad. La intervención, en todo caso, deberá tener entre sus principales objetivos la atención de las situaciones de mayor vulnerabilidad, esto es, los niños, niñas y adolescentes de esta extensa familia, lo que requiere una colaboración entre el servicio de protección de menores de la Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Bilbao, así como la puesta en marcha de programas de desarrollo y mediación comunitaria. El Ararteko concluía valorando como positivo el Plan adoptado por el pleno municipal de junio de 2016.
En concreto, entendía como cuestiones especialmente relevantes las siguientes:
• la coordinación y colaboración administrativa, como elementos nucleares;
• la consideración de los derechos de los niños y niñas implicados y de su interés superior, mediante el análisis del impacto que cada una de las medidas y acciones dispuestas en el Plan pudieran tener en ellos y ellas;
• la articulación de medidas de desarrollo comunitario y mediación comunitaria;
• la participación de la sociedad civil, especialmente de las organizaciones con presencia en la zona y de aquellas otras que aporten referentes y/o variables culturales significativas para el diagnóstico y la puesta en marcha de medidas;
• la previsión de su evaluación, de manera que se determinen los aciertos y debilidades de las actuaciones y se mejore la intervención pública frente a situaciones similares en el futuro.
El Ararteko en el año 2017 realizará seguimiento de la materialización de los objetivos del Plan.
En el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia del Ararteko se hace mención con mayor detalle a la intervención que afecta a los niños, niñas y adolescentes.
Con relación a las actuaciones en el barrio de Abetxuko de Vitoria-Gasteiz, la intervención se mantiene abierta y afecta a diversos ámbitos (seguridad, convivencia, servicios sociales…) por lo que se dará cuenta en el informe del próximo año.
3. Contexto normativo y social
Este año no se han producido intervenciones destacables con relación al contexto normativo y social.
Debemos mencionar algunos informes por su trascendencia, como el informe de la Comisión correspondiente a 2016 en el que evalúa la aplicación del Marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos y de la Recomendación del Consejo relativa a la adopción de medidas eficaces de integración de los gitanos en los Estados miembros que establece las medidas prioritarias en este ámbito, entre las cuales se encuentra garantizar la plena aplicación de la legislación sobre no discriminación, apoyar las labores de los Estados miembros encaminadas a la integración de la población gitana y promover la participación y el diálogo de todas las partes interesadas a escala europea. El informe muestra que los Estados miembros han realizado progresos en una serie de ámbitos, aunque es necesario incrementar los esfuerzos. Así, señala que aunque se ha invertido en educación no se han adoptados medidas contra la exclusión en el trabajo o respeto a los desalojos forzosos. También detecta carencias en el destino de los fondos de la UE para la integración de las comunidades marginadas, que no han sido utilizados de forma suficiente para la regeneración de zonas urbanas deprimidas y valora la necesidad de una cooperación más estrecha con la sociedad civil y las autoridades locales.
El Banco Mundial ha publicado en el año 2016 una investigación “Being Fair, Faring better Promoting Equal opportunities for Marginalized Roma” en la que se analiza la situación de las personas gitanas y en especial de las niñas y niños gitanos que parten de una situación de desventaja (entornos de pobreza, bajo nivel educativo de los padres, infravivienda y un acceso limitado a servicios como agua, electricidad, sanitarios…). En ella se señala la importancia de la educación y de la permanencia en el sistema educativo, las dificultades para la inclusión laboral y los altos niveles de precarización; por último se abordan propuestas, como reforzar el papel de los trabajadores sociales, coordinar las medidas de los gobiernos de los Estados miembros para que alcancen el nivel local, disponer de datos rigurosos para el análisis de la situación real de la población gitana, que pueda ayudar a romper mitos y estereotipos y ayudar a sacar el máximo rendimiento de los fondos europeos destinados a la inclusión de los más desfavorecidos. Así mismo el documento pone de manifiesto la discriminación y los estereotipos negativos que recaen sobre la población gitana.
También se recoge el informe del Tribunal de Cuentas europeo sobre las iniciativas políticas y la ayuda financiera de la UE para la integración de las personas gitanas en el que se resaltan errores en la planificación de las Estrategias Nacionales, tales como no incluir la financiación necesaria ni disponible para llevar a cabo estas acciones, que no se tuvieran en cuenta la lucha contra la discriminación y el antigitanismo o la propia participación gitana en las citadas estrategias. El informe formula recomendaciones a los Estados miembros y a la Comisión europea.
Por último se hace mención a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que está siendo muy activo en la denuncia de los desalojos forzosos a muchas familias gitanas en Europa, y ha dictado varias sentencias en las que cuestiona las actuaciones de las administraciones de algunos Estados que acuerdan el desalojo sin dar una alternativa habitacional o preocuparse de la situación en la que se quedan las familias.
La falta de una vivienda adecuada y segura o su ausencia y las dificultades para disponer de servicios básicos como agua y luz son factores que favorecen la exclusión y marginalización social de las personas gitanas.
Este año pasado también se ha puesto de manifiesto las desigualdades derivadas de los matrimonios realizados por el rito gitano que tienen impedido el acceso a la prestación de viudedad, lo que ha dado lugar a determinadas actuaciones para reclamar una modificación en la Ley General de la Seguridad Social que permita el acceso a la prestación. Entre los argumentos se señala la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia Muñoz Díaz v. España, de 8 de diciembre de 2009, del Tribunal Europeo de Derechos Humano. El TEDH entendió que la denegación de la pensión de viudedad conllevaba una diferencia discriminatoria porque suponía un trato distinto respecto de otras situaciones que deben ser tenidas como equivalentes en lo que concierne a los efectos de la buena fe matrimonial.
Consideramos muy interesante la iniciativa de la Comunidad de Castilla y León, que ha sido pionera en la incorporación de la historia y la cultura gitana en el currículum educativo.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Se ha mantenido una reunión con las organizaciones sociales que trabajan en la defensa de los derechos de las personas gitanas con el objeto de compartir las preocupaciones con relación a su situación y sus dificultades para la participación social, cultural y económica.
Las cuestiones que fueron objeto de la reunión se referían a Lanbide, organismo que tiene establecido un procedimiento por el que se deriva la atención a una asociación colaboradora, sin que esté claro si es voluntaria u obligada la derivación siendo, en su opinión, un matiz importante. Se señala la importancia de que las comunicaciones y el lenguaje sean comprensibles en la relación con Lanbide. Llaman la atención, también, sobre la desproporción que se produce, en ocasiones, entre la conducta de la persona y la consecuencia (suspensión o extinción de la prestación, imposibilidad de solicitarla en un año), que, además, afecta a toda la familia, con los efectos que implica que haya niños y niñas, al tratarse de una prestación dirigida a su subsistencia. Entre las propuestas que mencionan se refieren a la necesidad de hablar con las familias con anterioridad a la suspensión de las prestaciones, porque en muchas ocasiones no se conocen las obligaciones, con la finalidad de prevenir y evitar consecuencias tan graves. Otro elemento del sistema que cuestionan afecta a los incentivos al empleo, ya que cuando se comunica a Lanbide que se está trabajando, se suspende el abono de la prestación pero posteriormente se retrasa la reanudación de la prestación si finaliza el contrato de trabajo.
Con relación a las cuestiones que afectan a Educación valoran como un problema el retraso en la concesión de las becas. En la relación hacen referencia a que hay un fracaso escolar elevado y a la necesidad de una reflexión para mejorar la respuesta a las necesidades educativas que plantea la comunidad gitana (comunidad de aprendizaje, acciones positivas para el acceso a módulos de grado medio o superior en algunos casos, modelos lingüísticos y segregación etc…). En la reunión se hace referencia a la discriminación que sufren en el acceso al trabajo, a la imagen que reflejan los medios de comunicación que construyen estereotipos negativos, la importancia de que la intervención social se lleve a cabo por personas gitanas, la necesidad de que existan referentes gitanos positivos, así como la necesaria sensibilidad y formación a diferentes agentes públicos y a la sociedad en general.
Asimismo, hacen especial hincapié en la importancia del acceso a una vivienda digna por parte de las personas gitanas.
4.2. El Ararteko ha mantenido una reunión con la Asociación y Colegio de periodistas vascos en la que, entre otros temas, se trasladó la preocupación por los derechos de las personas más vulnerables y el tratamiento de los medios de comunicación con relación a determinadas informaciones, y en la que se abordó la aplicación del código deontológico y el procedimiento para hacer llegar las quejas en esa materia.
4.3. El Ararteko publicó una declaración institucional el 8 de abril con ocasión del Día del Pueblo Gitano. En la conmemoración de este día, el Ararteko expresó su solidaridad con el pueblo gitano que, de manera tan injusta, ha padecido de manera recurrente, a lo largo de la historia, múltiples formas de discriminación y maltrato. Este año llamó específicamente la atención sobre la necesidad de adoptar medidas educativas que hagan frente al fracaso escolar y permitan la necesaria formación y cualificación de los niños, niñas y jóvenes gitanos, condición necesaria para facilitar su incorporación al mercado laboral en condiciones dignas e invitó a una reflexión pública sobre la mejor manera de alcanzar tales objetivos, y apoya aquellas propuestas innovadoras que sirvan para mejorar la formación educativa y profesional de este colectivo, aumentando así sus posibilidades de superar las situaciones de precariedad que todavía padecen en demasiadas situaciones.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las personas gitanas parten de una situación de desigualdad y de exclusión social que debe ser tomada en consideración y ser objeto de políticas públicas de promoción que les permitan tener oportunidades para avanzar social, política y económicamente. Las personas gitanas tienen el derecho y la obligación de contribuir al desarrollo de la vida laboral y económica de la sociedad de la que son miembros. Los obstáculos que todavía siguen padeciendo deben ser removidos con medidas antidiscriminatorias y con políticas públicas que contribuyan a su formación, responsabilidad y participación.
Se siguen manteniendo importantes retos como son los relativos a la mejora en la educación y formación laboral, el acceso a una vivienda adecuada y segura, una mayor participación económica social y política y la lucha contra la discriminación.
5.2. Para avanzar en la lucha contra la discriminación es importante tener en cuenta en el diseño de las políticas públicas la clave intercultural y de gestión de la diversidad, así como en la formación de los agentes públicos. Los programas de formación que se están llevando a cabo desde Biltzen, Servicio vasco de integración y convivencia intercultural y las medidas puestas en marcha como es la red Era Berean, impulsada por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco con la colaboración de determinadas organizaciones sociales para luchar contra la discriminación por origen racial, étnico o nacional, (así como por orientación e identidad sexual e identidad de género), se valoran de manera positiva.
5.3. Son necesarias medidas específicas que permitan avanzar en los itinerarios de inclusión social y laboral que tengan en cuenta las peculiaridades de la intervención con el colectivo gitano. Las personas gitanas son un grupo social vulnerable, cuya opinión y necesidades deben ser tomadas en consideración a la hora de adoptar las decisiones públicas.
En este sentido, Lanbide debería tener en cuenta en la orientación laboral la singularidad de las personas gitanas, con el objeto de que los convenios de inclusión activa incorporen compromisos adecuados a su situación. También en la gestión de las prestaciones de RGI/PCV debería tomar en consideración las dificultades que tienen para disponer de una información suficiente y la importancia de una información adecuada y completa sobre las obligaciones que deben cumplir y las consecuencias que conlleva su incumplimiento. Además, se debería mejorar la comunicación sobre los requisitos que se deben cumplir y la documentación que cabe presentar para solicitar la Renta Complementaria de Ingresos de Trabajo en los casos en los que los ingresos sean escasos y pueda solicitarse la prestación complementaria de Ingresos de Trabajo, así como con relación a las consecuencias que conlleva la pérdida de los requisitos.
Las medidas de promoción del empleo, de la inclusión social o de lucha contra la exclusión, para que puedan ser efectivas deben tener en consideración las especificidades de las personas gitanas y la clave intercultural. Por ello, el Ararteko llamó la atención sobre la situación específica de las mujeres gitanas que debe ser objeto de atención en el diseño de políticas públicas, principalmente en las de promoción laboral y económica. Por último se requieren medidas específicas para atender a la infancia gitana y a las personas mayores cuyas circunstancias y necesidades presentan peculiaridades que deben ser objeto de atención.
5.4. Se valora de interés el apoyo a las asociaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las personas gitanas. Estas organizaciones sociales permiten la participación social y política de las personas gitanas y con su interlocución facilitan la efectividad de las políticas públicas dirigidas a éstas. En este sentido el trabajo realizado por el Consejo para la promoción integral y participación social del pueblo gitano en el País Vasco es muy relevante para adoptar las medidas necesarias para la mejora de la situación de las personas gitanas y para su reconocimiento cultural. Los compromisos asumidos en los distintos instrumentos acordados (planes, estrategias…) deberían ser asumidos, salvo que concurran razones de fuerza mayor que justifiquen que no son medidas adecuadas.
5.5. Entre los problemas detectados sigue persistiendo la dificultad de acceso a una vivienda adecuada y segura, entre otros motivos, por las reticencias a alquilar viviendas por parte de las personas titulares de viviendas o por los prejuicios que traslada la Comunidad de Propietarios al dueño de la vivienda que ha decidido alquilarla a personas gitanas. A ello se añade que el precio del alquiler de una vivienda en el mercado privado es elevado, lo que dificulta el acceso a un derecho esencial como es la vivienda. El reconocimiento como derecho subjetivo en el País Vasco puede ayudar a solucionar esta dificultad. A lo largo del año 2017 se hará un seguimiento sobre su incidencia en este colectivo.
5.6. Las relaciones vecinales tienen un efecto muy importante en la convivencia y en la lucha contra la discriminación. La prevención y la actuación ágil con suficiente antelación son factores determinantes para evitar un agravamiento de los problemas de convivencia. La coordinación y la colaboración administrativa, la articulación de medidas de desarrollo comunitario y mediación comunitaria y la participación social, son elementos fundamentales para todo ello, así como las medidas de lucha contra la exclusión social, actuaciones todas ellas que se valoran muy necesarias.
5.7. La promoción social de las personas gitanas sigue siendo una prioridad para la Comisión de la Unión Europea y las medidas de inclusión social y laboral tienen un peso específico en los fondos de la UE.
Las administraciones públicas vascas deberían continuar desarrollando medidas específicas destinadas a la inclusión social y laboral a la igualdad de oportunidades de las personas gitanas en cumplimiento de Estrategia Nacional para la Inclusión Social de la Población Gitana.
5.8. La lucha contra el fracaso y abandono escolar y la mejora en la formación académica y laboral son claves para el futuro de las personas gitanas. La reflexión y evaluación continua de las medidas educativas necesarias para lograr ese fin debería ser una prioridad.
5.9. En el País Vasco siguen persistiendo asentamientos de personas gitanas que exigen de la necesaria coordinación interinstitucional, tal y como se señalaba en la Recomendación General del Ararteko 3/2011, de 5 de octubre, Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como de un acercamiento que tenga en cuenta las distintas perspectivas, priorizando la perspectiva social y la atención a las necesidades de las personas, con especial atención a la existencia de menores. Las administraciones públicas vascas están haciendo un esfuerzo importante para que prevalezcan estas respuestas.
8. Personas inmigrantes y diversidad cultural
Antecedentes
En este apartado recogemos las actuaciones del Ararteko que afectan a los derechos de las personas inmigrantes como personas destinatarias de las políticas de las administraciones públicas vascas y señalamos algunas de las novedades más significativas que afectan al fenómeno inmigratorio y a los derechos de las personas extranjeras. Finalmente, se hace una valoración del estado de los derechos en este ámbito.
Según datos de Ikuspegi, Observatorio Vasco de Inmigración, el número de personas nacidas en otro Estado que residen en la Comunidad Autónoma del País Vasco en el año 2016 es de 188.213. Dicha cifra comprende al 8,6% de la población vasca; la población ha aumentado ligeramente respecto al año 2015 (8,4%), sobre todo en Gipuzkoa y en Bizkaia; en Álava ha descendido ligeramente.
Las nacionalidades de origen principales son Marruecos, Colombia Rumania, Bolivia, Ecuador, Portugal y Nicaragua.
Según el barómetro 2016 de Ikuspegi, el índice de tolerancia muestra en los últimos años una sensible mejoría y se ha consolidado un escenario más favorable y optimista con respecto a la inmigración de origen extranjero, aunque sigue habiendo un grupo de personas reacias hacia la inmigración (18% de la población según los datos del barómetro).
Europa sigue inmersa en la mayor crisis de refugiados desde la II Guerra Mundial. con un aumento sin precedentes de demandantes de asilo. La Organización Internacional de Migraciones (OIM) habla de que más de 5.079 personas han muerto en el 2016 intentando cruzar el mar mediterráneo aunque los datos no son exactos y pueden ser más.
Las personas que han podido alcanzar Europa han sido alrededor de 350.000 personas, lo que ha disminuido el número en comparación con el año 2015 que se superó el 1.000.000 de personas. Mientras tanto más de 60.000 personas están esperando una respuesta en los campos de refugiados de Grecia.
Las consecuencias del conflicto sirio son devastadoras: 250.000 personas han perdido la vida y más de 11 millones se han visto obligadas a abandonar sus hogares, de las cuales más de 4 millones y medio viven en países vecinos en durísimas condiciones.
Las personas que entran a Europa y quieren solicitar asilo o protección internacional deben hacerlo en el primer país al que llegan, lo que supone una importante presión para los países fronterizos. Circunstancia que unida a reactivación de los controles introducidos por algunos estados miembros con otros países de la Unión Europa, están provocando una grave crisis humanitaria. La falta de recursos para la acogida y atención de las personas, y las bajas temperaturas que están soportando en la época invernal, redundan en que miles de personas se encuentren en Europa en condiciones extremas. La ruta de los Balcanes fue cerrada oficialmente en el mes de marzo del año 2016 por lo que miles de personas refugiadas se encuentran estancadas en Serbia a la espera de asilo o intentando continuar su ruta hacia otros países europeos.
1. El área en cifras
Las personas inmigrantes al igual que el resto de la ciudadanía presentan quejas que afectan a todas las áreas de la institución. Se puede destacar que muchas de las quejas incumben a derechos sociales, por lo que las áreas más concernidas son las de Inclusión Social, Educación, Vivienda, y Sanidad. Otra área afectada es la de Seguridad.
Las quejas que atañen a menores extranjeros se analizan en el informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, a cuyo informe nos remitimos. Por su parte, las quejas que implican a la Administración General del Estado se remiten a la Oficina del Defensor del Pueblo.
Por todo ello es difícil concretar el número de quejas que conciernen a este colectivo.
2. Quejas destacadas
2.1. Denegación, suspensión y extinción de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y Prestación Complementaria de Vivienda (PCV)
En este apartado nos referiremos exclusivamente a las quejas que afectan a las personas extranjeras que tienen por motivo algún elemento específico derivado de su condición de extranjería. En el área de Inclusión Social del capítulo II de este informe, hemos hecho referencia a las quejas más genéricas, que afectan a la denegación, suspensión o extinción de estas prestaciones.
2.1.1. Un motivo de queja por el que las y los ciudadanos extranjeros acuden al Ararteko es la del archivo de la solicitud o denegación de la prestación por no presentar la documentación necesaria para el reconocimiento de las prestaciones relativa a la justificación de la tenencia de medios económicos y documentación acreditativa de la identidad de las personas.
Las quejas están motivadas por las dificultades para la obtención de dicho documento o la falta de validez que se le otorga por parte de Lanbide. El Ararteko mantiene su opinión, trasladada a Lanbide en numerosas ocasiones, de que se debería hacer una reflexión sobre la exigencia de estos documentos a personas inmigrantes que han dejado sus países de origen huyendo de la violencia o de la pobreza, o de lugares devastados por conflictos históricos o desastres naturales, con independencia de que hayan adquirido el estatuto de refugiado, lo que hace improbable que dispongan de recursos económicos. Esta reflexión debería ir acompañada de una evaluación sobre su eficacia, esto es, si teniendo en cuenta las diferencias en la estructura administrativa y las dificultades que implica su obtención para las personas extranjeras, tiene sentido mantener su exigencia dada la información que se obtiene.
Esta exigencia hay que vincularla al artículo 9.3 del Decreto 147/2010, según el cual el solicitante del derecho deberá acreditar el cumplimiento del siguiente requisito «No disponer de recursos suficientes, considerándose que no se dispone de tales recursos cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
(…) b) No disponer de ningún bien inmueble”.
En este sentido, Lanbide exige acreditar el cumplimiento de éste requisito por parte de las personas solicitantes o titulares extranjeras, requiriendo para ello la entrega de un certificado de bienes válido que recoja el patrimonio del que disponen en su país de origen.
En general, todo documento público extranjero deberá ser previamente legalizado por la Oficina Consular de España con jurisdicción en el país en el que se ha expedido dicho documento o, en su caso, por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, salvo en el caso en que dicho documento haya sido apostillado por la Autoridad competente del país emisor según el Convenio de la Haya de 5 de octubre de 1961, y salvo que dicho documento esté exento de legalización en virtud de Convenio Internacional.
En estos momentos Lanbide está requiriendo que la documentación que acredite la ausencia de bienes esté legalizada siguiendo los anteriores cánones y está tomando como referencia lo contemplado en la Sentencia 56/2016 del Juzgado Contencioso Administrativo de Vitoria-Gasteiz número 3, procedimiento abreviado 323/2015. Esta exigencia está provocando nuevos problemas como es en el caso de las personas originarias de Nigeria a quienes la embajada española no sella el certificado de bienes por no ser un documento habitual en su trabajo ordinario, con lo cual no pueden cumplir esta nueva exigencia.
Tal y como se ha venido reiterando a Lanbide, la petición de esta documentación tiene un coste elevado para las personas extranjeras beneficiarias, y es difícil de obtener cuando la persona lleva un tiempo prolongado fuera de su país.
En consecuencia, habría que valorar si existen razones justificadas que contemplen la imposibilidad de presentarlo y ponderar si con la aportación del resto de los documentos se cumplen los requisitos. Se trata de evitar que la falta de presentación de un documento que, en ocasiones es imposible de aportar, impida el acceso a un derecho cuando se pueda concluir, por el análisis de las circunstancias y de los documentos que contiene el expediente, que la persona sí cumple los requisitos para ser titular de un derecho a unas prestaciones que garantizan un mínimo vital.
En todo caso Lanbide debería explicar los motivos por los que entiende que no es válido el documento que se ha presentado y determinar las características que debe reunir para su admisión.
2.1.2. Otro problema que se plantea al Ararteko es el relativo a la necesidad de identificación de las personas extranjeras, para lo que se exige la Tarjeta de Extranjero o el pasaporte en vigor. En el supuesto de que no se pueda presentar el pasaporte en vigor, Lanbide deniega las solicitudes de prestaciones o su renovación.
El Ararteko ha tramitado quejas que afectaban a personas extranjeras cuyas embajadas no expedían el pasaporte, como es el supuesto de las personas originarias de Guinea Ecuatorial, a quienes la autoridad nacional correspondiente de Guinea expide el pasaporte únicamente si se acude al país de origen. Lanbide no acepta la certificación explicativa y justificativa de la ausencia de pasaporte físico ni los documentos sustitutivos del pasaporte. No podemos olvidar que la necesidad de desplazarse es un obstáculo importante por el coste que supone y por las dificultades que tienen para entrar en España cuando no se dispone de una autorización administrativa de residencia. Con relación a esta cuestión el Ararteko ha dirigido una actuación de oficio al Defensor del Pueblo que se recoge en el epígrafe 4.
En otros supuestos hay una tardanza en la renovación del pasaporte, como ocurre con la Embajada de Argelia, que ha modificado los requisitos para la obtención del nuevo pasaporte biométrico, de tal manera que además del retraso que ya mantenía, está solicitando requisitos adicionales, como es el cumplimiento de las exigencias derivadas de la legislación que rige la entrada y residencia en España de las personas extranjeras (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por LO 8/2000, LO 14/2003, LO 2/2009, LO 10/2011, y RDL 16/2012), para poder solicitar a la Administración General del Estado (Ministerio de Interior) la autorización de residencia por arraigo. Entre las personas a las que está afectando el retraso de la Embajada de Argelia están las personas saharauis, a quienes este país expide un pasaporte para facilitarles viajar mientras se resuelve el conflicto que mantiene a las personas saharauis desplazadas viviendo en campamentos de refugiados desde que se estableció el alto al fuego, tras el despliegue de la misión de las Naciones Unidas para el referéndum en el Sahara (MINURSO).
Se trata de obstáculos ajenos a la voluntad y a la conducta de la persona para disponer de un pasaporte en vigor, que en última instancia están impidiendo el acceso a la prestación.
2.1.3. Otra de las dificultades que detectamos en el Ararteko es la relativa a la presentación de documentación sobre cuya autenticidad existen dudas.
Las dudas sobre la autenticidad de los documentos aportados pueden llevar a su impugnación y denuncia en un proceso penal y, en estos casos, Lanbide suele finalizar el procedimiento administrativo sin esperar a la decisión judicial en el ámbito penal, denegando, suspendiendo o extinguiendo el derecho a las prestaciones.
Cuando Lanbide tiene conocimiento de la existencia de una denuncia penal informa a la persona de las dudas existentes respecto de la autenticidad del documento en cuestión, citándola para el correspondiente trámite de audiencia, con el objeto de que pueda presentar otros documentos que confirmen o no lo señalado en el mismo. En general, el cuestionamiento penal de cualquier documento que se presenta en la instrucción de un procedimiento relacionado con la garantía de ingresos y la inclusión social suele implicar la denegación de la solicitud, esto es, tras dicho trámite de audiencia se da por finalizado el procedimiento y se informa a la persona interesada de que, según el resultado del procedimiento penal, cabría la presentación de una nueva solicitud.
Por tanto, hasta entonces no puede ser beneficiaria de ninguna prestación, al existir dudas sobre la identidad de la persona solicitante o sobre la autenticidad de cualquier otro documento. El Ararteko recuerda en estos casos que hay que tener en cuenta que la simple denuncia penal no determina la culpabilidad de una persona, en aplicación del derecho fundamental a la presunción de inocencia consagrado en el artículo 24 CE. Si la cuestión que se va a dilucidar en el procedimiento penal es determinante en la decisión que afecte al derecho a las prestaciones, Lanbide
debería suspenderel procedimiento administrativo en espera de la decisión que se adopte en el procedimiento penal y reanudarlo o extinguir el derecho a la prestación dependiendo del fallo de la sentencia penal o bien por aplicación del artículo 28.1d) de la Ley 18/2008 “Mantenimiento de una situación de suspensión por periodo continuado superior a doce meses”.
2.1.4. Otro bloque de quejas que seguimos recibiendo tiene que ver con el cumplimiento de los requisitos para ser titular de la prestación, en concreto el de constituir una unidad de convivencia.
La normativa establece que las personas unidas a otras por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal deben vivir juntas para constituir una unidad de convivencia. En el caso de las personas inmigrantes, la normativa prevé que cumplen el requisito de constituir una unidad de convivencia durante dos años como máximo aunque su cónyuge o persona con la que mantenga una forma de relación permanente análoga a la conyugal no resida en territorio español. Pasado este plazo de dos años, si su cónyuge o pareja no vive en el mismo domicilio no pueden renovar el derecho a la prestación de RGI. Esta previsión solamente afecta a las personas extranjeras, ya que en el caso de las personas nacionales (aunque hayan adquirido recientemente la nacionalidad), si no viven con su cónyuge, no tienen derecho a la prestación de RGI desde el inicio.
La cuestión es que el hecho de que no se viva con el cónyuge o persona con la que mantenga una forma de relación permanente análoga a la conyugal en muchas ocasiones no depende de la voluntad de la pareja, sino de las dificultades que en estos momentos las personas con determinados orígenes nacionales tienen para circular entre los Estados, pasar fronteras o establecerse en otro país diferente al de origen.
El Ararteko ha trasladado a Lanbide, en las distintas intervenciones que ha realizado, su opinión relativa a que se deberían tomar en consideración las dificultades que mantienen los cónyuges extranjeros para la reagrupación familiar.
En opinión del Ararteko, la exigencia de acreditar la convivencia, en el caso de unidades de convivencia constituidas por personas que mantienen una relación conyugal o una relación análoga a la conyugal con una persona extranjera a la que ha sido denegada la solicitud de reagrupación familiar, implica exigir un requisito que no pueden cumplir, a pesar de la voluntad e interés existente y que, además, es ajeno a su situación de vulnerabilidad. Precisamente, la denegación de la solicitud de reagrupación familiar se suele producir por no acreditar medios económicos suficientes, por lo que dicha decisión debería entenderse como un medio de prueba que acredita la ausencia de recursos económicos suficientes.
Esta previsión normativa afecta más gravemente en los casos en los que uno de los cónyuges tiene nacionalidad española y no puede reagrupar a su cónyuge por no cumplir los requisitos, pues en estos casos no se tiene derecho a la prestación desde el inicio. El Ararteko valora que se incumple el principio de igualdad.
Los movimientos migratorios están dando lugar a nuevos supuestos de convivencia, como es este caso en el que una persona inmigrante ha accedido a la nacionalidad española sin haber reagrupado a su cónyuge de otra nacionalidad. Por ello entendemos que el Gobierno Vasco, en aplicación de la previsión establecida en el artículo 5.4 del Decreto 147/2010, debería definir, a iniciativa propia o a propuesta de otras administraciones públicas, nuevos supuestos de unidad de convivencia atendiendo a la evolución social y, en particular, a la evolución de los modelos de estructura familiar.
2.2. Se han tramitado también varias quejas relacionadas con la tardanza en la elaboración de informe sobre adecuación vivienda para reagrupación familiar que tuvieron una respuesta por parte del Gobierno Vasco rápida y favorable, lo que valoramos positivamente desde esta institución.
2.3. Igualmente, se debe mencionar una queja relativa a la solicitud de atención social por parte del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de una persona solicitante de asilo que estaba siendo objeto de protección por los recursos previstos por la Secretaría General de Inmigración y Emigración del Ministerio de Empleo y Seguridad Social pero que solicitaba ser atendida por los servicios sociales del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián. En la misma se planteaba la disyuntiva entre la voluntad inicial de la persona de establecerse en esta ciudad y la limitación de los recursos de urgencia sociales que hace que sean la última malla de protección. El Ayuntamiento valoró que los recursos que están destinados a las personas solicitantes de refugio deberían ser los que debieran atender a la familia en primer término y orientó a dicha familia hacia los mismos dado que el recurso de urgencia social no tiene una vocación de estabilidad que permita dar respuesta integral a las necesidades que presentan los menores (físicas, emocionales, sociales y de escolarización). Por parte del Ararteko se estimó correcta dicha valoración.
2.4. Se han recibido varias quejas que tienen por objeto la petición de ayuda para que personas solicitantes de refugio en Grecia puedan venir al País Vasco y sean atendidas por familias vascas. Se trata de iniciativas humanitarias que no tienen una respuesta en el actual sistema de asilo que prevé que el Estado por el que se accede a Europa sea el que conozca sobre la solicitud de asilo con las excepciones del programa de reubicación. El Ararteko se ha interesado por la tramitación de la solicitud de asilo pidiendo información a ACNUR.
2.5. Por último, citaremos una consulta referida a la posibilidad de iniciar procedimientos de reclamación de prestaciones a personas que no disponen de autorización de trabajo y residencia, pero que han sido beneficiarias de prestaciones económicas y se han identificado con el pasaporte. En la misma se concluía que del análisis de la normativa de aplicación no se infería ningún impedimento legal que imposibilitara iniciar un procedimiento de reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida a personas que disponen como documento que les identifique el pasaporte en vigor.
2.6. Quejas que se recogen en otros apartados del informe
En el área de Educación se hace mención a una actuación iniciada con motivo de la queja relativa a la necesidad de un reparto más equilibrado del alumnado inmigrante entre los centros educativos de Lasarte-Oria. Del análisis de la misma se concluía que no se apreciaban inconvenientes para que el criterio referido a la condición de antiguos alumnos de los progenitores sea utilizado como criterio de admisión del alumnado para aquellos supuestos en los que el número de plazas ofertadas no sea suficiente para atender toda la demanda planteada y sea necesario en consecuencia proceder a la baremación de las solicitudes presentadas. También se consideraba como objetivo irrenunciable para el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco tratar de lograr un reparto equilibrado del alumnado inmigrante entre los dos centros públicos de educación infantil y primaria de Lasarte Oria.
El Ararteko también admitió a trámite una queja que tenía por motivo el acceso a un centro educativo en educación primaria de una alumna cubierta con un velo en la que se cuestionaba el derecho a la libertad religiosa. El Departamento remitió una circular a los centros haciendo referencia a los principios que rigen la educación inclusiva y la atención a la diversidad haciendo recomendaciones con respecto al contenido que se debería incluir en los reglamentos de organización y funcionamiento de los centros educativos.
En el área de Salud se siguen tramitando quejas con relación a la compleja situación administrativa en la que se encuentran las personas extranjeras en situación irregular como consecuencia de la actual regulación.
Estas quejas ponen de manifiesto que aún persisten situaciones no deseables que dificultan el acceso a la asistencia sanitaria a estas personas extranjeras, planteándose problemas tanto en la solicitud de la acreditación correspondiente, prevista en el Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, como en las Instrucciones de la Dirección de Aseguramiento y Contratación. Estas dificultades se dan también cuando estas personas extranjeras acuden a los Centros de salud de Osakidetza.
2.7. Quejas recibidas que afectan a la Administración General del Estado
2.7.1. El Ararteko recibe numerosas consultas que afectan a las dificultades para la regularización administrativa y a la reagrupación familiar que se derivan al servicio Aholku Sarea del Gobierno Vasco.
2.7.2. Respecto a las quejas que tienen por objeto la denegación de la autorización de trabajo y residencia o la denegación de la nacionalidad procedemos a remitirlas al Defensor del Pueblo por ser la institución competente. Entre ellas mencionamos las relativas al nuevo procedimiento para la obtención de la nacionalidad española, regulado en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre. En esta norma se establecen como requisitos previos e indispensables para valorar la integración en la sociedad y la adaptación del solicitante a la cultura y costumbres españolas, la superación de unos exámenes: uno de conocimientos sobre la constitución y cuestiones socioculturales de España, y otro de idioma español para los extranjeros en cuyo país de origen el castellano no sea lengua oficial, así como el pago de tasas por la realización de los exámenes y por iniciarse el expediente. Se han remitido al Defensor del Pueblo las quejas en las que se planteaba la posibilidad de eximir del examen a los solicitantes de la nacionalidad española que se encontraran matriculados en los centros propios de las universidades públicas o privadas y hubieran superado unos mínimos créditos europeos (ECTS) a determinar por la autoridad competente. La Administración contestó que se requiere la modificación del ordenamiento jurídico, por lo que la Defensora del Pueblo ha solicitado información complementaria al respecto sobre la consideración de modificar la normativa a esos efectos.
Además, la Defensora del Pueblo menciona que ha remitido una Recomendación a la Secretaría de Estado de Justicia, relativa a “Impartir instrucciones para que se incluyan apoyos necesarios y ajustes razonables que garanticen el acceso en condiciones de igualdad efectiva a los solicitantes que padecen analfabetismo en el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y establecer los métodos adaptados y adecuados a sus necesidades en todas las pruebas exigibles para la adquisición de la nacionalidad”, que se ha aceptado.
El pasado año se ha aprobado la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia. En el artículo 1O relativo a las pruebas del Instituto Cervantes, en el apartado 5, se señala que “podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria. Ambos extremos deberán acreditarse mediante la oportuna documentación incorporada al expediente”.
El artículo 1O.5 de la mencionada Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, ha previsto que el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva. Las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia.
2.7.3. Igualmente, se han remitido a la Defensoría del Pueblo otras quejas que tienen por objeto la tardanza en la resolución de las solicitudes de apatridia o de protección internacional por parte del Ministerio de Interior, que han sido finalmente resueltas.
Respecto a la protección dispensada, el Defensor del Pueblo ha señalado que la regulación de la situación en la que se encuentran los solicitantes y beneficiarios del estatuto de apátrida difiere respecto de la que contempla nuestro ordenamiento jurídico para los solicitantes y beneficiarios de protección internacional. Aunque la tramitación del procedimiento de solicitud del estatuto de apátrida permite autorizar la residencia temporal del solicitante que se halle en territorio nacional y que no se encuentre incurso en un procedimiento de expulsión o devolución, sin embargo, durante este tiempo, no podrán disponer de una autorización de trabajo hasta que en su caso se reconozca el estatuto de apátrida. Tampoco gozan de un compromiso de asistencia social específica ni se prevé su protección en los Fondos de Asilo, Migraciones e Inmigración (FAMI), aunque la Secretaría General de Inmigración y Emigración (SGIE) incluye a los solicitantes y beneficiarios del estatuto de apátrida como posibles beneficiarios del Sistema Nacional de acogida e integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional.
3. Contexto normativo y social
Se ha publicado la Guía de actuaciones recomendadas en el sistema sanitario de Euskadi respecto a la mutilación genital femenina.
Por su interés en la lucha contra el discurso de odio, se menciona la Recomendación General nº 15 relativa a la lucha contra el discurso de odio y Memorándum explicativo adoptada el 8 de diciembre de 2015 en Estrasburgo, 21 de marzo de 2016 de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), Consejo de Europa.
En la misma se hacen propuestas dentro de los límites que conlleva el derecho a la libertad de expresión y opinión, de la tolerancia y el respeto por la igual dignidad de todos los seres humanos en una sociedad democrática y pluralista para evitar el fomento, promoción o instigación del odio o del menosprecio de una persona o grupo de personas.
Es preciso destacar las conclusiones y propuestas del trabajo realizado por el Defensor del Pueblo en colaboración con ACNUR respecto a las actuaciones de las administraciones públicas en materia de protección y refugio y las propuestas para la mejora de la atención, con especial referencia a la educación, el acceso a la vivienda y al empleo, como cuestiones clave a las que se enfrentan los refugiados y solicitantes de asilo en su proceso de integración en España.
Este año, además, el Defensor del Pueblo ha elaborado un informe con relación al asilo en España, la protección internacional y los recursos del sistema de acogida.
Por último debemos mencionar el informe del Ministerio del Interior sobre incidentes relacionados con delitos de odio. En el mismo se señala que el ámbito de mayor número de incidentes registrados es el de racismo/xenofobia y las comunidades autónomas con más incidentes han sido Cataluña y País Vasco.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
4.1.1. El año pasado ya se mencionó una actuación remitida al Defensor del Pueblo con relación al tratamiento informativo por parte de la Dirección General de la Policía respecto a una nota de prensa publicada por la Dirección General de la Policía en Gipuzkoa. En dicha nota de prensa, publicada el 10 de junio, se hacían afirmaciones que afectan a la imagen social de la inmigración y, en concreto, de un colectivo vulnerable como es el de los menores extranjeros no acompañados. La mencionada nota de prensa había tenido repercusión mediática (Diario Vasco, 11-06-2015) y hacía referencia a la comisión de delitos que no habían quedado acreditados e incorporaba valoraciones como la existencia de un efecto llamada.
Se trasladó al Defensor del Pueblo la opinión del Ararteko en el sentido de que el enjuiciamiento de las conductas correspondía a los tribunales y que era conveniente mantener un criterio responsable y ponderado con relación a las informaciones de la policía relativas a las actuaciones de las personas inmigrantes, para evitar que la información se constituya en instrumento de creación, reproducción y reforzamiento de la discriminación.
La oficina del Defensor del Pueblo ha contestado a esta institución informando de que ha realizado múltiples actuaciones con los organismos competentes relacionados con el tratamiento mediático de la inmigración, insistiendo en la necesidad de compaginar la libertad de información, que ampara el artículo 20 de la Constitución con la prevención de la discriminación y la intolerancia. En este sentido se menciona la Recomendación número 97 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre los medios de comunicación y la promoción de una cultura de tolerancia. El Defensor del Pueblo añade que se ha trasladado a la Dirección General de la Policía su valoración de que la condición de mayores de edad de los interesados no se produce tras la práctica de pruebas oseométricas y radiológicas, ya que éstas únicamente aportan una estimación estadística sobre el desarrollo óseo de los examinados, sin acreditar en ningún caso su edad cronológica. Entiende que siempre es necesaria la intervención del Ministerio Fiscal dictando el pertinente Decreto de determinación de la edad una vez estudiados todos los datos que consten en el expediente, así como el informe médico-forense en el que se evalúe de modo conjunto tanto el informe radiológico, en el que conste la oportuna horquilla de edades; como la anamnesis dirigida y el resto de pericias médicas que hayan podido realizarse (ortopantomografía, radiografía del extremo proximal de la clavícula, etcétera). Por ello la Defensora del Pueblo ha participado a la Dirección General que en el momento de la emisión de la nota, contrariamente a expresado en la misma, al menos en uno de los casos estaba archivado el procedimiento penal, al desistir el Fiscal de la incoación del expediente «dada la escasa entidad del hecho, además de por ser adecuado al interés y a las circunstancias del menor»; de donde se deduce que el interesado seguía ostentando la condición de menor. Igualmente ha trasladado que en otros dos casos los pasaportes habían sido obtenidos en la Embajada de su país en España, por lo que no cabría dudar de su validez, e indicado que cuando se emitió la citada nota de prensa los interesados continuaban a disposición de los servicios de protección de menores, por lo que no sería correcto darles tratamiento de mayores de edad. Asimismo considera que la nota de prensa da por sentada la falsificación de pasaportes por ciudadanos extranjeros, citando su nacionalidad, sin respetar su presunción de inocencia, ni que el asunto se encuentra pendiente de resolución judicial. Finalmente, ha recordado a dicho organismo la especial cautela que es preciso adoptar al informar sobre datos referidos a menores, o presuntos menores, así como a otros colectivos, como el de extranjeros, susceptibles de ser estigmatizados al relacionarlos con actividades ilícitas, evitando la creación o el fomento de estereotipos y prejuicios sobre los mismos.
4.1.2. Este pasado año se ha iniciado una actuación de oficio dirigida al Defensor del Pueblo en la que se trasladaba la preocupación por las consecuencias que supone la imposibilidad de tramitar un pasaporte en la Embajada guineana en España, lo que está implicando numerosas dificultades como la relativa a la inscripción en el Registro Civil de los niños y niñas de madres guineanas o la denegación de tramitación por Lanbide de prestaciones económicas para hacer frente a sus necesidades más básicas. El certificado sustitutorio que se expide por la Embajada no es admitido por todas las administraciones públicas como documento que identifica a la persona a todos los efectos.
4.1.3. Por último, debemos mencionar la carta dirigida al Defensor del Pueblo griego en la que se valoraba el carácter humanitario de la actuación de varios activistas vascos que hicieron un intento de trasladar al País Vasco a 8 personas solicitantes de refugio, con intención solidaria alejada de cualquier connotación de lo que se entiende por tráfico de personas. En la misma el Ararteko se hacía eco de la frustración que se ha extendido ante el incumplimiento de los compromisos adquiridos por la Unión Europea y por los gobiernos europeos en materia de asilo, lo que contrasta con la voluntad de acogida, ayuda y asistencia por parte de la población vasca. El traslado a la defensoría del pueblo se hizo en el marco de la cooperación que ambas instituciones mantienen sobre temas de interés común.
4.1.4. Para finalizar, el Ararteko ha valorado la necesidad de llamar la atención sobre las dificultades para la reubicación y reasentamiento de las personas solicitantes de refugio, por lo que ha propuesto una acción conjunta con otras defensorías del pueblo autonómicas para que las comunidades autónomas tengan mayor protagonismo y se pueda incrementar la colaboración desde el Estado para posibilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos en materia de reubicación y reasentamiento. Dicha actuación conjunta se llevará a cabo en el primer trimestre del año 2017.
4.2. Otras actuaciones y reuniones
4.2.1. El Ararteko ha participado en la presentación de la página web que reúne las estrategias antirumores en diversas ciudades que se organizó el día 3 de mayo en el Salón del Plenos del Ayuntamiento Donostia-San Sebastián con la implicación de diversos agentes públicos y privados.
La red antirumores ha sido promovida por diferentes agentes institucionales y organizaciones sociales, como es el Observatorio vasco de la inmigración, Ikuspegi, los ayuntamientos de Donostia-San Sebastián o Getxo, SOS Racismo Gipuzkoa y CEAR. Esas ciudades forman parte de la Red de Ciudades Interculturales (RECI) vinculada a la Red europea “intercultural cities”, un programa impulsado por el Consejo de Europa en colaboración con la Comisión Europea de la que forman parte el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que está entre las primeras ciudades miembros del programa, así como Bilbao y Getxo.
4.2.2. El Ararteko se ha reunido con el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto con el objetivo de compartir el trabajo en materia del derecho a la libertad religiosa. Esta Instituto está colaborando con diversas administraciones, entre ellas el Gobierno Vasco, para el desarrollo de este derecho con vocación de incidencia en políticas públicas.
4.2.3. Se ha mantenido una reunión con representantes de la Comunidad musulmana en la que han planteado algunas de sus reivindicaciones y compromisos respecto a diversos temas: la promoción de la comida Halal en centros educativos, hospitalarios y penitenciarios; con relación a los enterramientos con culto musulmán y las carencias que implica que solo quepa en el cementerio de Derio; la cuestión del velo en los centros educativos; la dificultad para cumplir los requisitos que permita la impartición de la religión musulmana en los centros educativos por la dificultad para acreditar el perfil de euskera y magisterio. Hacen referencia a las dificultades para hacer celebraciones como la fiesta del cordero o para algunas prácticas, como es la circuncisión, así como la imposibilidad de destinar en el IRPF una aportación a la religión musulmana, como se hace con la religión católica. Se señala como elemento a considerar que la interlocución con la comunidad musulmana debería abarcar las cuestiones de protección social, libertad religiosa y educación, además de la de seguridad.
4.2.4. Asimismo, se ha celebrado una reunión con SOS Racismo Gipuzkoa para abordar algunos problemas que nos habían trasladado desde la Asociación que afectaban a la atención a los menores extranjeros no acompañados y al seguimiento de la recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio (Garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados), que se analiza en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia. Entre los problemas que se suscitaron a esta institución se encuentra el de la negativa a tramitar la autorización de residencia en el territorio de Gipuzkoa si no han transcurrido 9 meses en una institución de protección, a pesar de que el límite de los 9 meses se prevé como un límite máximo. Otra preocupación que manifestaron es la relativa a la denuncia por falsedad de pasaporte en la que hay un archivo del procedimiento penal, pero no se accede a devolver el pasaporte. Esta cuestión ha sido planteada en sendas reuniones del Ararteko con la Fiscalía y con la Sala de Gobierno en las que se han puesto de manifiesto las dificultades que implica esa falta de devolución del pasaporte y la paradoja que conlleva que el nuevo pasaporte que se expide tenga el mismo contenido que el pasaporte que no se ha entregado.
4.2.5. Durante el año 2016 también se ha mantenido una reunión con el Coordinador del servicio jurídico vasco en materia de extranjería, Aholku Sarea, adscrito al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, que tiene por objeto orientar sobre la regularización documental de las personas extranjeras así como evitar su irregularidad sobrevenida, y contribuir al ejercicio del derecho a la vida en familia. En la misma se dio cuenta del trabajo realizado por Aholku-Sarea en el año 2015 y se explicaron las líneas de trabajo para el 2016.
4.3. Participación en jornadas y seminarios
El Ararteko ha participado en diferentes foros en los que ha defendido el derecho de asilo como un derecho humano que se detallan más extensamente en los capítulos IV y V del presente informe. Entre ellos, en el Ateneo de Madrid con la ponencia Europa ante el espejo: la crisis de los refugiados.
Este año en el curso de verano organizado anualmente en colaboración con la UPV/EHU tenía por título “Europa, ¿tierra de asilo? Desafíos y respuestas”.
En estas jornadas se analizó si el derecho al asilo y refugio está siendo respetado de forma adecuada en Europa, especialmente con ocasión de las grandes oleadas de personas que huyen de los sangrientos conflictos.
El Ararteko, con motivo de la celebración del Día de Europa, ha participado en una jornada organizada por el Parlamento Vasco y Eurobask “Debates para una nueva Europa”.
El Ararteko, junto a Emakunde, ha organizado la Jornada sobre trata de mujeres y menores con fines de explotación.
El 27 de febrero de 2016 el Ararteko se sumó a la iniciativa de la Marcha europea por los derechos de las personas refugiadas y migrantes Pasaje Seguro, que se celebró en numerosas ciudades de Europa y que pide una respuesta humanitaria y respetuosa con las obligaciones internacionales asumidas en materia de asilo y de protección de los derechos humanos.
También el Ararteko emitió el día 20 de junio una declaración institucional con motivo del Día Internacional del Refugio.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. En el año 2016 ni por parte de la Unión Europea, ni por parte de España se ha dado una respuesta adecuada a las personas que han entrado en Europa huyendo de un conflicto bélico en el que estaba en riesgo su vida y la de sus hijos e hijas.
Además el sistema de asilo en España ha estado colapsado por el aumento significativo de solicitudes de protección internacional como consecuencia de la situación internacional y, particularmente, del conflicto en Siria. Este sistema no ha tenido la flexibilidad suficiente para poder cumplir los compromisos asumidos con la Unión Europea respecto a las reubicaciones y reasentamientos de solicitantes de refugio, de tal manera que Grecia e Italia siguen teniendo un número elevado de personas en espera de que se resuelva su solicitud de asilo que están soportando condiciones penosas durante un periodo excesivamente prolongado.
5.2. La respuesta que se está dando a la afluencia de cientos de personas al territorio europeo está siendo insuficiente lo que motiva en muchas ocasiones que las personas solicitantes de refugio continúen su viaje hacia otros destinos sin presentar la solicitud de refugio en los Estados a los que inicialmente acceden o atraviesan. Ello ha llevado a que se reactiven los controles introducidos por algunos Estados miembros con otros países de la Unión Europea. La falta de recursos para la acogida y atención de las personas, y las bajas temperaturas que están soportando en la época invernal, redundan en que miles de personas se encuentren en Europa en condiciones extremas.
Los programas de reasentamiento y reubicaciones están siendo insuficientes y se están realizando a un ritmo extraordinariamente lento para poder atender la emergencia humanitaria. La UE y Turquía firmaron un acuerdo (formalmente una declaración) el 18 de marzo de 2016 sobre control de la migración con el objetivo de interrumpir el flujo de personas que cruzan el mar Egeo, que incorpora un plan de acción en materia de retorno.
En aplicación de dicho acuerdo los migrantes y los solicitantes de asilo que llegan a las islas griegas de manera irregular procedentes de Turquía pueden ser devueltos a Turquía. En el año 2016 ha disminuido el número de personas que han accedido al territorio europeo y han aumentado los retornos.
Las medidas puestas en marcha están cuestionando tanto la capacidad de la Unión Europea para hacer frente a un problema común y la solidaridad de los Estados miembros y su voluntad y compromiso de hacer cumplir el derecho al asilo reconocido en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
5.3. Entre los retos existentes está la acogida a las personas solicitantes de refugio y, al igual que con el resto de personas inmigrantes, su integración y la lucha contra la discriminación.
5.4. Es necesario citar, como cuestión pendiente que sigue sin concretarse, el compromiso del Ministerio de Sanidad con el reconocimiento del derecho a la atención sanitaria en atención primaria con independencia de la situación administrativa de las personas extranjeras. Ello está impidiendo una clarificación del derecho al acceso a la atención primaria por parte de las comunidades autónomas, como la del País Vasco que han mostrado su voluntad de mantener la cobertura sanitaria a este colectivo.
5.5. Como elementos positivos a destacar, debemos citar el sistema de garantía de ingresos existente en Euskadi que permite el acceso a las prestaciones económicas de RGI/PCV/AES y evita procesos de exclusión grave que son difíciles de rescatar, así como la red local de personal técnico de inmigración, y la implicación de las administraciones públicas vascas con la escuela inclusiva al apoyar diversos programas que favorecen la integración y la sensibilización social y la lucha contra la discriminación (Aholku Sarea, Era Berean y otros programas de integración comunitaria).
5.6. Se sigue valorando la necesidad de impulsar políticas de ordenación urbanística que eviten la segregación de los espacios de culto en determinados ámbitos urbanos, en aplicación de lo que se denomina el “derecho a la ciudad”, derecho que tienen todas las personas a acceder a un entorno urbano, en igualdad de condiciones, a los equipamientos y dotaciones necesarios para el ejercicio de otros derechos, como es el de la libertad religiosa.
5.7. También se estima necesaria la existencia de una oferta formativa para los jóvenes extranjeros que tenga en cuenta sus circunstancias académicas y sea sensible a las dificultades que implica la regularización de su documentación.
5.8. Un motivo de preocupación, que señalamos cada año es la dificultad de algunas personas, y en especial las personas jóvenes, para acceder a una autorización de trabajo y residencia por no disponer de una oferta de trabajo. Las administraciones públicas vascas están gestionando servicios públicos como el educativo, el de orientación laboral y la formación ocupacional, y, asimismo, están concediendo ayudas y prestaciones a familias extranjeras que viven en nuestras ciudades, algunas desde hace muchos años, para hacer frente a sus necesidades básicas y apoyar su proceso de inserción social y laboral. No obstante, muchas de estas personas no pueden disponer de una autorización para trabajar o su acceso es dificultoso, por lo que se pone de manifiesto una incoherencia entre los esfuerzos que se realizan por las administraciones públicas vascas y los obstáculos para el acceso al mercado laboral, ya que para trabajar se debe disponer de una autorización administrativa cuya concesión corresponde a la Administración General del Estado sin que esas actuaciones de las administraciones públicas vascas tengan el peso que merecen.
5.9. Este año se ha avanzado en la respuesta al discurso del odio. Se valora de interés la difusión de la Recomendación General nº 15 relativa a la lucha contra el discurso de odio y Memorándum explicativo de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), Consejo de Europa. La creación de opiniones estereotipadas y humillantes hacía grupos diferentes y vulnerables va en contra del derecho a la dignidad de las personas, y socaba la lucha contra la discriminación y las políticas de integración.
9. Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales (personas LGBTI)
Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se fundamenta en el artículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad de todas las personas y la prohibición de discriminación. Igualmente, el Ararteko defiende, mediante el trabajo de esta área, el cumplimiento y respeto de lo dispuesto en los Principios de Yogyakarta, sobre aplicación de la legislación internacional de derechos humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género, así como las decisiones, directrices y orientaciones de los organismos europeos e internacionales que trabajan por los derechos de lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales. La orientación sexual o la identidad de género no pueden ser causa de discriminación, y los poderes públicos vascos están obligados a remover los obstáculos que impidan que la igualdad de todas las personas sea real y efectiva.
Nuestro trabajo en esta área se basa en la defensa de la dignidad humana y del derecho humano a la libre orientación sexual e identidad de género de todas las personas. El Ararteko quiere con ello asegurar el ejercicio igual y pleno de todos los derechos ciudadanos por parte de las personas LGBTI. En ese sentido, pretendemos promover que las administraciones públicas vascas desarrollen las medidas y actuaciones necesarias para eliminar cualquier causa de discriminación de estas personas y para lograr que sus derechos se ejerzan en condiciones de igualdad. Además de tramitar las quejas relacionadas con este tema, llevamos a cabo distintas actividades para impulsar y promover la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de las personas que conforman este colectivo. Nuestras actuaciones se orientan a estos tres objetivos:
• Lograr que las administraciones públicas vascas integren en toda su actividad el pleno respeto a la igualdad y no discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, articulando las medidas necesarias para una materialización real y efectiva de estos derechos.
• Promover en el conjunto de la sociedad vasca una cultura de no discriminación y pleno respeto a los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
• Combatir cualquier forma de homofobia o transfobia, difundiendo el conocimiento y la sensibilización hacia la situación de las personas LGBTI en Euskadi.
1. Quejas destacadas
Atención sanitaria a niños y niñas con una identidad o expresión de género diversa
En relación con una queja que cuestionaba la actuación de la Unidad de Género del Hospital de Cruces de Osakidetza, en cuanto a la inadecuada atención prestada a una criatura menor de edad, registrada legalmente como niña, pero que vivía y se sentía como un niño, el Ararteko ha emitido en 2016 una recomendación, la Resolución del Ararteko, de 12 de febrero de 2016, dirigida a Osakidetza para que establezca cauces de diálogo abiertos y responda ampliamente a las inquietudes y demandas de información, relativas al enfoque de los servicios de salud, de las familias de niños y niñas con una identidad de género diversa, y para que tenga en cuenta, así mismo, una serie de principios y pautas de actuación en la atención a las personas transexuales y en la guía clínica prevista en la legislación vasca en esta materia.
Como resultado de la investigación llevada a cabo por el Ararteko, atendiendo también a las consideraciones expresadas por Osakidetza, esta institución ha podido concluir que estamos ante un ámbito de intervención que presenta nuevos desafíos científicos, sociales y humanos para todos los servicios públicos -incluidos los servicios de salud- implicados en la atención que demandan estas personas y, en particular, los niños y niñas.
En ese contexto, el Ararteko ha querido recordar con esta recomendación dirigida al Servicio Vasco de Salud/Osakidetza una serie de principios reconocidos internacionalmente que pueden ayudar a orientar mejor las intervenciones públicas encaminadas a atender a estas personas, entre los que destacamos: el principio de despatologización de la transexualidad; el principio de respeto al sexo sentido; la apertura al conocimiento científico y práctico, así como a las diferentes corrientes doctrinales de otras instancias de reconocida experiencia en esta materia; y el derecho a recibir una información amplia que permita una participación activa e informada de la persona usuaria del servicio en las decisiones que afecten a su salud.
En lo que respecta a los niños y niñas, se ha querido subrayar también que el interés superior del menor exige asegurar la escucha y el cauce adecuado a las demandas expresadas por estos niños y niñas, garantizando el acompañamiento profesional especializado en su itinerario individual, cualquiera que este sea, e incorporando para ello también, en un marco de servicio público, a profesionales de la psicología. Por otro lado, dada la naturaleza evolutiva propia de la infancia y adolescencia, atendiendo además a la importancia singular de estas etapas en la formación de la identidad de las personas, consideramos conveniente que los servicios de salud incorporen también la perspectiva social en sus actuaciones en este ámbito y procedan con cautela, evitando cualquier tentativa de diagnósticos precoces y/o cerrados, de acuerdo con categorías estancas o fijas, que pudieran abocar precozmente a procesos irreversibles.
Finalmente, el Ararteko ha recomendado también a Osakidetza que en la guía clínica legalmente prevista, que debe servir de orientación a los servicios de salud en su atención a las personas transexuales, se incorpore la pluralidad de visiones y enfoques sociales, científicos y doctrinales existentes en este tema, y que se promueva la atención al último estado de conocimiento y a la evidencia científica, recurriendo para ello, si fuera preciso, al criterio experto de personas e instituciones del ámbito internacional.
Problemas legales en la inscripción registral de la filiación de los hijos e hijas de parejas de lesbianas
Se trata de un tema sobre el que hemos continuado en 2016, como en años anteriores, recibiendo alguna queja relacionada con las dificultades que tienen las parejas de lesbianas a la hora de inscribir la filiación del hijo o hija de la madre no biológica. Son diversos los problemas jurídicos que, con este motivo, se suscitan y atañen todos ellos a la aplicación de la legislación estatal sobre la materia, concretamente de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, que genera dificultades en el momento de la inscripción registral de los hijos e hijas nacidos en el seno de familias cuyas titulares son dos mujeres.
A pesar de las limitaciones que la ley nos impone –pues queda fuera de nuestras funciones institucionales el control del poder judicial, así como la propuesta de reforma de leyes emanadas de las Cortes Generales-, la institución del Ararteko, en la medida de sus atribuciones, ha abordado ya esta cuestión mediante diferentes actuaciones. Por un lado, se remitió en su momento a la Defensora del Pueblo de España un informe en el que se daba cuenta del problema que se suscita en relación con la controvertida interpretación del artículo 7.3 de la mencionada Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida. Concretamente, solicitamos a dicha institución que iniciara una intervención en este asunto encaminada a lograr una clarificación de la interpretación legal, de tal modo que se asegurase una práctica registral homogénea y se garantizase una adecuación plena de las actuaciones de todos los registros civiles al principio constitucional de igualdad. Por otro lado, en diciembre de 2010, decidimos también dictar la recomendación general 4/2010, en la que, entre otras cosas, instamos al Gobierno Vasco para que informara a la ciudadanía afectada y a todos los centros sanitarios vascos que realizan técnicas de reproducción asistida de esta ambivalencia legal, de manera que las parejas de mujeres afectadas tuvieran conocimiento de la situación que atañe a la inscripción legal de la filiación de sus futuros hijos o hijas, desde el mismo momento en que inician el tratamiento de reproducción asistida.
Con todo, no podemos obviar que la regulación actualmente vigente impone -para un reconocimiento legal de la filiación de las dos madres- que éstas estén casadas y que los hijos o hijas nazcan como resultado de las técnicas de reproducción asistida, pues de lo contrario, si no concurren estas dos circunstancias, sólo se hace posible establecer la filiación respecto a la pareja de la madre biológica mediante el recurso a un proceso de adopción en el marco del matrimonio civil o de la legislación autonómica sobre parejas de hecho, procedimiento que no se impone, en cambio, a las parejas heterosexuales, ya sean casadas o de hecho, a quienes se reconoce la filiación de una manera automática. Debemos señalar al respecto que, al tratarse de una opción del legislador estatal, la institución del Ararteko no tiene atribuciones que permitan cuestionar dicho estatuto jurídico creado por la mencionada ley de reproducción asistida. No obstante, somos conscientes de que esta regulación legal puede crear disfunciones que afectan al principio de igualdad entre las personas, en la medida en que genera de facto diferencias de trato difícilmente justificables entre parejas heterosexuales y parejas del mismo sexo, que pudieran en consecuencia constituir una discriminación. La continuidad de quejas y consultas sobre esta cuestión nos indica además que se trata de un tema irresuelto para la ciudadanía afectada. Por todas estas razones, esta institución tiene intención de dar renovada cuenta de esta cuestión a la Defensora del Pueblo de España y de poner todos los medios a su alcance para impulsar las modificaciones necesarias que permitan cambiar la actual situación.
Falta de adaptación de formularios de la Seguridad Social a la realidad de las parejas del mismo sexo
Otra cuestión que ha ocupado nuestra atención en 2016 ha sido la falta de adaptación de ciertos formularios de la Seguridad Social a la realidad de las familias homoparentales. Habida cuenta de que se trata de un asunto que atañe a una administración de ámbito estatal, lo hemos remitido a la Defensora del Pueblo de España para que sea tramitado por esa institución, quien nos ha comunicado posteriormente que, tras su intervención, se han modificado algunos aspectos de los formularios de las solicitudes de prestaciones por nacimiento de un hijo o hija, concretamente mediante la referencia a progenitor A y progenitor B, en lugar de a padre y madre. No se han modificado, en cambio, otras referencias contenidas en los mismos formularios, como la mención a las prestaciones por maternidad y prestaciones por paternidad, toda vez que –según indica la Defensora del Pueblo- dicha denominación debe recogerse trasladando miméticamente lo establecido en Ley General de Seguridad Social y su normativa de desarrollo, que no han sido modificadas en este aspecto.
2. Contexto normativo y social
Marco jurídico en Euskadi
En los últimos años, los derechos civiles de las personas LGBTI están siendo equiparados legalmente en la mayor parte de los países de nuestro entorno, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas transexuales al sexo sentido. En nuestro concreto ámbito territorial, primero se aprobó en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después se materializó la reforma del Código Civil mediante la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio y, finalmente, se promulgó la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas.
En relación con esta cuestión, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, que pretende lograr una atención integral de estas personas y avanzar hacia la superación de todas las discriminaciones que por razón de la condición o circunstancia personal o social perduran en la legislación. Finalmente, en diciembre de 2015, el Gobierno Vasco aprobó el Decreto 234/2015, de 22 de diciembre, sobre la documentación administrativa de las personas transexuales, que regula, en desarrollo del artículo 7 de la mencionada ley 14/2012, la documentación administrativa que podrán utilizar en Euskadi las personas transexuales –nacionales o extranjeras- hasta que se produzca la rectificación de su sexo en el Registro Civil, o en su país de origen, de modo que hasta entonces puedan ser tratadas de acuerdo con su identidad de género libremente determinada.
Con este conjunto normativo se ha constituido un marco jurídico que instaura un nuevo modelo de reconocimiento legal de derechos para el colectivo LGBTI. No obstante, la realidad nos muestra que todavía subsisten muchos ámbitos en los que los derechos de las personas LGBTI continúan mermados en la práctica.
Marco internacional y europeo. Acciones prioritarias para la mejora de los derechos LGBTI en Europa
La Comisión Europea reconoce que en muchos Estados miembros de la Unión Europea, las lesbianas, los gays, las personas bisexuales, transexuales e intersexuales (LGBTI) corren el riesgo de discriminación y agresiones diariamente. Los prejuicios, la confusión y el desconocimiento en torno a la homosexualidad y la transexualidad, a la diversidad en la orientación sexual y en cuanto a la identidad de género, alimentan las actitudes intolerantes y las conductas agresivas hacia esta comunidad. El Derecho Europeo garantiza la igualdad de trato para todas las personas independientemente de su sexo u orientación sexual en el contexto del empleo y de la formación. Los Tratados de la UE, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y la Directiva de Igualdad en el Empleo aseguran el derecho de igualdad y no discriminación y reclaman también una actitud proactiva de la UE a la hora de combatir esta clase de discriminación.
El Derecho Internacional también ha consolidado los derechos de las personas LGBTI mediante la Resolución de Naciones Unidas sobre derechos humanos, orientación sexual e identidad de género, adoptada en junio de 2011. También resulta de particular significación en este ámbito, el papel del Consejo de Europa, con la Recomendación del Comité de Ministros a los Estados miembros, sobre medidas para combatir la discriminación por razón de la orientación sexual o la identidad de género.
No obstante, diferentes informes de la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA), como el informe de análisis comparativo de la legislación en los 27 Estados miembros o el análisis social comparativo de la situación de las personas LGTB en distintas áreas de la vida social y económica (acceso al empleo, educación y a la sanidad), siguen mostrando que la discriminación y los delitos de odio hacia las personas LGBTI continúan siendo un problema en Europa. El pasado año dábamos cuenta en este mismo informe al Parlamento Vasco de otro informe de esta agencia sobre personas intersexuales, que llamaba también la atención sobre las dificultades a las que se enfrentan estas personas en nuestras sociedades.
El marco de acción para la mejora de estos derechos puede situarse en el listado de acciones (List of actions by the Commission to advance LGBTI equality) que la Comisión Europea pretende que se aborden en los próximos años, que sirven de orientación sobre los ámbitos de actuación prioritarios en la mejora de la situación de las personas LGBTI: mejora de derechos y garantías legales para su protección; monitorización y seguimiento de la eficacia de los derechos ya reconocidos para las personas LGBTI y sus familias; medidas de impacto en la ciudadanía, como el fomento de la diversidad y no discriminación; apoyo a actores clave responsables de la promoción y avance en la igualdad de derechos de las personas LGBTI en Europa; recogida de datos y actividades de investigación por los poderes públicos locales; cuestiones transfronterizas internas y acción externa con terceros Estados. Son las distintas administraciones de los Estados de la Unión Europea las que tienen en su mano el desafío de poner en marcha buena parte de estas acciones en su nivel territorial. Esto concierne, sin duda, también a los poderes públicos vascos, que disponen para ello de un marco jurídico y de una voluntad social singularmente favorable a la defensa de estos derechos.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación reseñaremos las principales actuaciones llevadas a cabo en el área, en el año 2016, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGBTI:
3.1. Reuniones con asociaciones
Reunión con la asociación Aldarte
Responsables de las áreas de justicia y derechos LGBTI del Ararteko se han reunido con representantes de esta asociación de atención a las personas LGBTI, con quienes se han tratado cuestiones relativas a las dificultades de las parejas de mujeres lesbianas para la inscripción de sus hijos e hijas en el Registro Civil; las barreras administrativas que afectan a las parejas de mujeres en los servicios sanitarios de reproducción asistida, así como, en general, distintos problemas derivados de la legalidad vigente en materia de igualdad de las parejas de lesbianas. La institución del Ararteko, que viene trabajando en los últimos años en todas estas cuestiones, ha dado cuenta de sus consideraciones al respecto y ha manifestado a esta asociación su intención de continuar trabajando en estos temas, desde su compromiso inequívoco con la plena igualdad de derechos de las parejas del mismo sexo.
3.2. Reuniones con administraciones e instituciones
En el año 2016 se ha celebrado una reunión entre el Ararteko y la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, con quien se ha mantenido además a lo largo del año un contacto continuo, entre el personal técnico del Ararteko y de la referida dirección. En dicha reunión se han tratado los siguientes temas de interés común:
• Recorrido de las actuaciones llevadas a cabo por el Ararteko en el marco de los proyectos europeos Rainbow y Rainbow Has, que han generado durante su desarrollo una colaboración estable con esa dirección. Se plantea la posibilidad de reeditar el seminario Rainbow- celebrado en 2014 en Bilbao –para una puesta al día de los temas allí tratados, seminario en el que participaron numerosas instituciones y asociaciones, para lo cual se recabó la colaboración de esa Dirección, que se muestra receptiva a colaborar en el futuro.
• Continuidad del grupo escuela segura y participación de la institución del Ararteko. Se comenta la importancia del protagonismo en este ámbito del Departamento de Educación del Gobierno Vasco.
• Situación del Servicio Berdindu (en especial Berdindu familias) de atención a personas LGBTI, en especial en lo que concierne a la atención a menores y a sus familias.
• Estado y desarrollo de la aplicación del nuevo Decreto 234/2015, de 22 de diciembre, sobre la documentación administrativa de las personas transexuales.
• Guía clínica sanitaria prevista en laLey 14/2012, de atención a las personas transexuales: Se comentan las dificultades que plantea su elaboración y se hace entrega al Director del Gobierno Vasco de la Resolución del Ararteko, de 12 de febrero de 2016, dirigida a Osakidetza y relacionada con esta cuestión.
• Menores con expresión o identidad de género diversa o con comportamientos de género no normativos (demandas de las familias y atención sanitaria, social y educativa); se aborda la necesidad de hacer una reflexión más pausada sobre este tema.
• Barreras administrativas de las familias homoparentales y problemas de inscripción registral de los hijos e hijas nacidos de parejas de lesbianas; se hace entrega de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, en la que se plantea ya esta cuestión, en parte todavía irresuelta, tal y como se ha puesto de relieve líneas atrás.
Al cierre de este informe, el Ararteko tiene intención de plantear una puesta al día sobre el estado de todos estos temas a la mencionada Dirección del Gobierno Vasco, que tras las elecciones al Parlamento Vasco de 2016 ha cambiado de titular, con objeto de renovar la estrecha colaboración establecida con anterioridad.
3.3. Participación en distintos foros y jornadas, y otras actividades de divulgación
Participación en el espacio de escuela segura
El Ararteko, a través de su oficina de la Infancia y Adolescencia y del área de derechos LGBTI ha continuado participando en el espacio denominado “Grupo estable por una escuela segura”, foro de trabajo de composición mixta (social-institucional), auspiciado desde la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario del Gobierno Vasco y el Servicio Berdindu, para impulsar el respeto y la promoción de los derechos de diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes en la escuela, en el que la institución del Ararteko participa regularmente -desde la Oficina de la Infancia y Adolescencia y el Área de derechos de las personas LGBTI- junto a otras instituciones (entre las cuales destacamos la presencia del Departamento de Educación del Gobierno Vasco). La función de este grupo es básicamente la de coordinar las actuaciones y protocolos en el apoyo y acompañamiento a menores de edad, familias y profesorado en los supuestos de situaciones y conductas que atañen a la identidad y los roles de género de alumnos y alumnas en los centros educativos.
En la única reunión celebrada en 2016 se acordó la redacción final del documento dirigido a todos los centros educativos vascos, denominado Protocolo para los centros educativos en el acompañamiento al alumnado trans o con comportamiento de género no normativo y a sus familias. Como señala este documento en su introducción, una de las líneas estratégicas de nuestro sistema educativo es la respuesta a la diversidad desde los parámetros de la escuela inclusiva, esto supone a todos y todas los profesionales de la educación conocer y reconocer todo tipo de diversidades que muestra el alumnado y sus familias, (…) detectar y poner los medios para superar las barreras que cada alumno o alumna tiene por el hecho de vivir unas circunstancias determinadas que le impiden participar en igualdad de condiciones al resto del alumnado y que le impiden desarrollarse como persona plena, libre, feliz…, así como conseguir éxitos académicos excelentes. Con este protocolo se pretende dar respuesta a la atención de las diversidades de orientación sexual e identidad y/o expresión de género en el sistema educativo vasco, así como prevenir la homo/lesbofobia y la transfobia en la escuela.
Declaración institucional del Ararteko en el Día Internacional del Orgullo LGBTI
Un año más el Ararteko ha querido manifestar en 2016 su solidaridad con las personas LGBTI y su firme compromiso en la defensa de sus derechos, que ha expresado sumándose a la celebración del día del orgullo LGBTI mediante la declaración institucional emitida ese mismo día, en la que ha querido recordar que una de cada cuatro personas ha experimentado violencia física o amenazas por su orientación sexual o identidad de género en los últimos 5 años en el territorio europeo y que, para lograr la igualdad real y efectiva de este colectivo, queda mucho por hacer, entre otras cosas, es preciso dotar todavía de pleno reconocimiento a las familias compuestas por personas LGBTI, que –pese a los importantes avances legales- aún sufren trabas burocráticas que impiden su igualdad.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Igualdad de las parejas de lesbianas en el reconocimiento de la filiación
El Ararteko constata que la regulación legal de ámbito estatal aplicable a la filiación por reproducción asistida de parejas de mujeres puede crear disfunciones que afectan al principio de igualdad entre las personas, en la medida en que genera de facto diferencias de trato difícilmente justificables entre parejas heterosexuales y parejas del mismo sexo, que pudieran, en consecuencia, constituir una discriminación. La continuidad de quejas y consultas sobre esta cuestión nos indica además que se trata de un tema irresuelto para la ciudadanía afectada, lo que apela a una reflexión crítica en torno a esta legislación, que –a diferencia de lo que sucede en el caso de las parejas heterosexuales- impone a las parejas de lesbianas el matrimonio y la reproducción asistida, como condiciones necesarias para reconocer la filiación de la madre no biológica sin tener que recurrir a un proceso de adopción. Dicha reflexión debería orientarse a promover el impulso de una reforma legal que equiparase a estas parejas con las parejas heterosexuales.
Atención adecuada a los niños y niñas con identidad o expresiones de género diversas
En la institución del Ararteko existe preocupación por definir, de manera más adecuada y adaptada a los derechos de la infancia, las prestaciones públicas que, en general, se han establecido al amparo de la Ley 14/2012 para las personas transexuales adultas. Así mismo, preocupa a esta institución que los niños y niñas con expresiones o identidad de género diversas, o que están viviendo experiencias de género no normativas, vean menoscabados sus derechos y su libre y pleno desarrollo como personas, a causa de la falta de consenso y la orientación confusa del mundo adulto (familiares, escuela, y administraciones públicas). El Ararteko considera, por ello, esencial consensuar estrategias y establecer criterios claros entre las instituciones con capacidad de intervención en este ámbito, que sitúen en el centro de sus actuaciones el interés y los derechos de estos niños, niñas y adolescentes, de acuerdo con lo establecido en las leyes y normativa de protección de la infancia (interés superior del menor, derecho a ser escuchado, etc.) y con los principios consagrados en los instrumentos propios e internacionales de protección de los derechos LGBTI, así como en la legislación de igualdad entre mujeres y hombres.
Atención a la diversidad afectivo-sexual y de género en el ámbito educativo
El Protocolo para los centros educativos en el acompañamiento al alumnado trans o con comportamiento de género no normativo y a sus familias constituye un destacado avance hacia el reconocimiento de la diversidad afectivo-sexual en la escuela. Con todo, es preciso incidir ahora en la formación específica del personal docente, con objeto de dotar a quienes tienen la responsabilidad de aplicar dicho protocolo de recursos suficientes para cumplir con éxito los objetivos sentados en el referido protocolo y lograr también, más allá de la concurrencia de situaciones individuales en la escuela, que se genere con carácter preventivo, en el aula y en el conjunto del centro educativo, un clima de acogida a la diversidad humana y específicamente a la diversidad afectivo-sexual. La insuficiencia de planes o programas de formación y sensibilización del profesorado, la falta de abordaje sistemático y organizado de estas cuestiones en las aulas, o la falta de utilización organizada de materiales específicos relativos a la orientación sexual e identidad de género, así como la falta de visibilidad de nuevos modelos de convivencia en los materiales didácticos existentes, lleva a que el profesorado más consciente perciba un apoyo insuficiente por parte del sistema educativo para abordar debidamente estos temas.
Es imprescindible, por ello, un trabajo conjunto entre centros educativos e instituciones educativas vascas, dirigido a crear herramientas que aseguren que la escuela sea realmente inclusiva y un lugar seguro para niños y niñas, independientemente de su orientación sexual o identidad de género.
10. Personas mayores y personas en situación de dependencia
Antecedentes
En este capítulo se presentan las actuaciones del Ararteko realizadas en dos direcciones, en algunos casos coincidentes. Por un lado, la atención prestada por los servicios sociales y socio-sanitarios a las personas en situación o en riesgo de dependencia, independientemente de su edad. Así, todas las quejas recibidas sobre esta cuestión se contabilizan en esta área, aunque las concernientes a personas con discapacidad (menores de 65 años) sean objeto de un análisis más detenido e integral en el apartado III.3, relativo a las personas con discapacidad, y el análisis cualitativo respecto a los niños y niñas dependientes se realice en el informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia.
En segundo lugar, el área se interesa por todas las cuestiones que afectan específicamente a personas mayores, entre ellas la dependencia. Los nuevos enfoques basados en los derechos humanos (principio de la titularidad de los derechos) tratan de poner el énfasis en el empoderamiento de las personas mayores, considerándolas como sujetos de derecho y no solo beneficiarias de la asistencia social. Esta perspectiva implica una nueva Ciudadanía, que disfruta de las garantías necesarias, asume nuevos roles y oportunidades y fomenta e impulsa su autonomía.
1. El área en cifras
En total en el año 2016 se han registrado 27 nuevas quejas en el área, todas ellas referidas a la atención a la dependencia. Algunas plantean disconformidad con el resultado de las valoraciones de dependencia, bien en primera valoración, bien en fase de revisión.
En el grupo de las quejas referidas a las prestaciones y servicios para las personas en situación de dependencia, unas primeras ponen de manifiesto las diferencias territoriales, constatadas en diferencias sustanciales entre servicios de la misma modalidad prestados por distintos municipios, criterios diferentes respecto al grado de compatibilidad entre prestaciones y servicios o entre servicios según territorios, intensidades del servicio y cuantía de la participación de la persona usuaria en la financiación de aquel, con variaciones según el lugar de prestación.
En lo tocante a los servicios residenciales, algunas de las quejas llaman la atención sobre la escasez de plazas, especialmente en las destinadas, en Álava, a personas con problemas de salud mental.
Otro aspecto señalado en las quejas relativo a servicios residenciales son las demoras, especialmente en el acceso o el traslado de un centro a otro. Hay que reconocer, no obstante, que en todos estos casos se ha asignado la plaza en el transcurso de la tramitación de la demanda. Una última queja relativa al acceso a una plaza residencial pública planteaba la situación de especial vulnerabilidad que presentan las personas que, no estando aún incapacitadas judicialmente, no están en condiciones personales de gestionar los apoyos necesarios para su atención y carecen de red familiar próxima y autorizada que lo haga.
Las denuncias sobre la calidad de la atención en los servicios residenciales (por déficits en la higiene, poca supervisión en algunos momentos y lugares, descontrol sobre pertenencias, etc.) han llevado a interesarse sobre la actuación de los Servicios de Inspección, que, en todos los casos analizados, han procedido de manera adecuada procurando la audiencia de las personas denunciantes, investigando los hechos con minuciosidad, proponiendo mejoras a los centros y realizando el seguimiento de su cumplimiento. Esta actuación, sin embargo, no consigue en todos los casos restablecer la confianza perdida en el centro residencial cuestionado.
Relacionada con el anterior grupo de quejas, ya que trae causa de la reclamación judicial por responsabilidad patrimonial tras el fallecimiento de una mujer en un período de estancia temporal en una residencia, destacamos la petición de mediación de una familia ante la Diputación Foral de Bizkaia con relación al elevado importe de las costas judiciales que reclama esta administración. A falta de finalizar su actuación, el Ararteko espera, en todo caso, que esta se resuelva en sentido favorable a los reclamantes a la luz de la respuesta dada en su momento por la institución foral a la Recomendación General 2/2009/32O del Ararteko sobre Los riesgos de la apelación contencioso-administrativa: necesidad de mejorar la información a las personas usuarias y de ponderar los honorarios profesionales reclamados como costas por la administración, en la que dice expresamente que “se traslada la Recomendación General 2/2009/32O a los Servicios Jurídicos de la Diputación Foral de Bizkaia con expreso mandato de que sea atendida y en su virtud las cantidades que reclaman en concepto de costas por honorarios profesionales de su defensa en juicio sean las que resulten de aplicar ponderadamente, en los términos expuestos en la resolución, el conjunto de criterios que establece la jurisprudencia para valorar su adecuación a derecho”.
En lo relativo a las prestaciones económicas, la habitual demanda atiende a demoras en la resolución que, no obstante, quedan finalmente resueltas adecuadamente, reconociéndose la fecha de efectos correctamente y abonándose las cantidades debidas.
Otro pequeño grupo de quejas se refiere al precio público y, vinculado a él, a la cantidad que la persona usuaria ha de pagar. En los casos que afectaban a servicios residenciales las personas usuarias no estaban tomando en consideración en sus reclamaciones donaciones de patrimonio realizadas en años precedentes. En el caso del Servicio de Ayuda a Domicilio, sin cuestionar la calidad del servicio recibido, el demandante constataba el hecho ya recogido en el informe extraordinario sobre la situación de los servicios sociales municipales publicado por esta institución en 2016 (presentado con mayor exhaustividad en el capítulo IV) de la competencia que la oferta de personas cuidadoras del sector privado, con unos precios “de mercado” bajos, supone para la oferta pública de asistencia domiciliaria.
Por último, mencionamos otras quejas y consultas relativas a autorizaciones de centros, traslados de residencia en Territorios Históricos distintos y transporte de centro de día.
2. Quejas destacadas
2.1. A principios de abril se emitió una resolución dirigida a la Diputación Foral de Gipuzkoa en la que se sugería que revisara la resolución por la que se decidía la extinción de la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar a una ciudadana, así como la resolución que declaraba la obligación de devolver las prestaciones percibidas por este concepto.
La extinción de la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF) y la consiguiente reclamación de las prestaciones indebidamente percibidas tenía como base la falta de empadronamiento de la persona cuidadora con la beneficiaria. Siendo esto cierto, el reclamante argumentaba que, habiendo convivido con su madre durante toda la vida, el cambio de domicilio se había producido precisamente para atender las necesidades de movilidad de su madre, que requerían acometer obras de gran calado en la vivienda de alquiler que ocupaban. En estas circunstancias, decidieron trasladarla a otra vivienda en el mismo inmueble, lo que posibilitaba que la atención a sus necesidades (organización y administración de la medicación, responsabilidad ante el centro de día al que acude, cuidados higiénico-sanitarios relativos a las encías, úlceras de presión, etc., alimentación, cambios de pañal y asistencia en general durante el tiempo que permanece en casa) no sufría variaciones respecto a la situación anterior.
A juicio de esta institución, la normativa que sustenta el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia tiene como objetivo, entre otros, atender y proteger a las personas en situación de dependencia. En el caso de la PECEF, la exigencia del requisito de convivencia está justificada en asegurar la realidad de los cuidados que se prodigan a la persona dependiente. En este caso, el hijo había cuidado de su madre durante muchos años y había convivido con ella. La decisión de alquilar una vivienda en el mismo portal para mejorar la atención y los cuidados no implicaba una dejación de la obligación legal asumida, ni del compromiso personal y moral como hijo.
Por todo ello, el Ararteko sugería que dicho requisito fuera interpretado conforme a los principios de intervención de las Administraciones Públicas señalados en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, de tal manera que al exigir el cumplimiento de los requisitos, se eligiera la medida menos restrictiva, se motivara su necesidad en la protección del interés público y se justificara su adecuación para lograr los fines que se persiguen.
En la respuesta de no aceptación de esta sugerencia el departamento foral insiste en que ha cumplido las previsiones establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, y en el Decreto Foral 25/2009, de 21 de julio. Así mismo, hace referencia al Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y al Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, en el que se prevé excepcionar el requisito de convivencia cuando se trate de un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, que no sería el caso. Estas previsiones legales, como no podía ser de otro modo, fueron tenidas en cuenta por esta institución al elaborar la sugerencia y se destacaban, precisamente, con el objeto de poner de relieve la existencia de excepciones al requisito. El elemento de más peso que se tomó en consideración para dirigirle la sugerencia fue que el cuidador convivía en el mismo inmueble y portal por lo que la atención y cuidados a la persona en situación de dependencia estaban garantizados. La finalidad buscada con la prestación, a juicio de esta institución, se mantenía inalterada. De hecho, el departamento foral en ningún momento ha señalado que hubiera habido una menor protección o falta de atención a la madre por la decisión de alquilar otra vivienda en el mismo portal para mejorar las condiciones de vida. En este sentido se menciona el artículo 3 del Código Civil, que se inserta en el Título Preliminar del Código Civil “De las normas jurídicas, su aplicación y eficacia” norma básica en la aplicación del Derecho: “Las normas se interpretarán según en sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”.
Si el cambio de domicilio hubiera sido a otro inmueble que implicara una mayor distancia habría tenido sentido la exigencia rigurosa y excluyente del cumplimiento del requisito, pero en este caso con una convivencia familiar anterior acreditada y con una situación de dependencia tan elevada, hubiera cabido otra interpretación de la normativa que es la que esta institución le trasladó en la sugerencia remitida.
2.2. Otro par de quejas, también relativas a la PECEF, traen causa del fallecimiento de la persona cuidadora. En ambos casos, la necesidad de la persona en situación de dependencia no varió con el fallecimiento del cuidador, como tampoco lo hizo la cobertura de esas necesidades, pues la atención se le siguió prestando sin ningún tipo de interrupción por otro miembro de la familia. Además, los nuevos cuidadores observaron una especial diligencia en la comunicación de los hechos y la presentación de la documentación que permitiera el reconocimiento de la nueva persona cuidadora. A pesar de ello, el procedimiento seguido por la Diputación Foral de Bizkaia por el que se extingue la PECEF inicial en la que está reconocida la persona fallecida como cuidadora y se reconoce nuevamente el derecho a la misma con la nueva persona cuidadora se había demorado lo suficiente como para generar unos meses sin prestación. La intervención del Ararteko, así, se centraba en el análisis de los efectos derivados del procedimiento establecido para las modificaciones producidas por un cambio en la persona cuidadora no profesional y los tiempos en los que realmente se ejecutaron.
En estos casos, de nuevo, el Ararteko considera que cabe hacer una interpretación favorable al reconocimiento del derecho a la prestación sin que suponga interrupciones o modificaciones que vayan en perjuicio de la persona beneficiaria del servicio o prestación. La interpretación tiene apoyo legal expreso en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ya citado anteriormente.
La normativa que regula la PECEF en Bizkaia no contempla (ni el Decreto Foral 179/2011, de 29 de noviembre, ya derogado, ni el Decreto Foral 152/2016, de 11 de octubre) de forma expresa la situación de modificación de la persona cuidadora principal, salvo en lo referente a ser causa de extinción de la prestación. Siendo esta una situación no habitual, no se le podría calificar, sin embargo, de infrecuente, lo que animaba a esta institución a señalar a la Diputación Foral de Bizkaia la conveniencia (y la existencia de precedentes) de incorporar en la normativa reguladora disposiciones referidas al cambio de persona cuidadora con el fin de atender a supuestos merecedores de atención que, de otro modo, podrían quedar injustamente desprotegidos.
La adopción por parte del Departamento de Acción Social de medidas conducentes a esta finalidad fue una de las propuestas sometidas a su consideración con carácter previo en la solicitud de información, a lo que el ente foral respondió que estaba siendo objeto de estudio. El Ararteko valora positivamente esta disposición favorable, aun cuando no se haya visto reflejada, al menos, en la recientemente aprobada nueva regulación de la PECEF.
2.3. El Ararteko inició en el mes de abril una actuación de oficio (derivada de su intervención en un caso particular al que contribuyó en su resolución) relativa a la atención prevista y prestada al alta hospitalaria y en los primeros momentos de su dependencia a personas que han sufrido un accidente, un traumatismo, una agudización importante de un proceso crónico o bien una urgencia/intervención quirúrgica que ha conllevado lesiones graves inesperadas que les limitan sustancialmente en el desempeño de actividades básicas de la vida diaria. Situaciones que requieren una intensidad alta de cuidados socio-sanitarios.
En el mejor de los casos, estas personas van a contar con el apoyo de sus familiares, pero, incluso así, es posible que tengan que acudir a centros de rehabilitación u otras instancias sin disponer de un aparcamiento que les facilite el acceso o hacer frente a gastos de adaptación de la vivienda o ayudas técnicas (sillas, camas, grúas…), que suponen un desembolso importante que no siempre están en condiciones de realizar. Es posible también que sean derivadas a unidades socio-sanitarias, aunque la información disponible habla de unas necesidades y demandas superiores a las plazas disponibles.
En todo caso, el Ararteko se interesaba ante las tres diputaciones forales y el Consejo Vasco Socio-sanitario acerca de la atención a estas situaciones de necesidad y, en concreto sobre: 1) los plazos habituales y las excepciones contempladas en las valoraciones de la dependencia, determinados con carácter general atendiendo a situaciones estables y permanentes; 2) los servicios y prestaciones previstos en cada territorio para atender a estas personas mientras se alcanzan los plazos previstos para la valoración de la discapacidad y/o dependencia; 3) su opinión sobre las posibles respuestas a articular para la mejora de la atención en estas situaciones.
A falta de concluir la actuación, todas las administraciones consultadas coinciden en señalar que, si bien existe un sistema de recursos de apoyo a la dependencia definitiva, no contamos de la misma manera con una cartera compartida de recursos para la convalecencia, la dependencia transitoria o no consolidada. En esta línea, son de la opinión, también suscrita por el Ararteko, de la necesidad de un mayor desarrollo del ámbito socio-sanitario, que desde la definición de la cartera de los servicios socio-sanitarios, avance en la articulación de respuestas a la convalecencia tras el alta hospitalaria, conjugando servicios domiciliarios de carácter transitorio, con un número suficiente de plazas en unidades socio-sanitarias, adecuadamente distribuidas en el territorio. En estas condiciones, las personas podrán afrontar los procesos de valoración de su grado de discapacidad y/o dependencia y el posterior acceso a los servicios y prestaciones sociales, encontrándose debidamente atendidas y acompañadas.
En todo caso y mientras esto sucede, la Diputación Foral de Álava aprobó el Decreto Foral 56/2016, de 3 de agosto, que modifica el Decreto Foral 36/2014, regulador del procedimiento para el reconocimiento de las situaciones de dependencia y discapacidad, recogiendo precisamente con carácter excepcional la posibilidad de iniciar la valoración de estas contingencias a la mayor brevedad posible tras el alta hospitalaria, lo cual supone un motivo de satisfacción para esta institución.
2.4. El EUSTAT ha informado al Ararteko de la aprobación en noviembre de 2016 de un protocolo para minimizar las molestias al colectivo de personas mayores en el cumplimiento de sus obligaciones estadísticas. Esta actuación tiene relación con la sugerencia emitida por esta institución en agosto, derivada a su vez de la queja interpuesta por una persona, en nombre de su madre, ante las molestias ocasionadas para la obtención de datos estadísticos relacionados con la Encuesta de Medio Ambiente-Familias de 2015 debido a su avanzada edad. La sugerencia proponía regular las situaciones de excusa de la obligación estadística, incluyendo como motivo la edad de las personas encuestadas. Asimismo el Ararteko propuso al EUSTAT que tuviera en cuenta expresamente en sus procedimientos y formularios a las personas mayores y evitara una carga excesiva a la hora de recabar directamente los datos estadísticos.
El protocolo aprobado por EUSTAT estable el procedimiento a seguir por los agentes entrevistadores en el caso de observar dificultades para contestar por parte de algunas personas por razón de edad, dependencia severa o mala salud. El protocolo conjuga el interés de obtener información directamente de las personas mayores, una fracción creciente de la población vasca, con el compromiso de provocarles los menores problemas posibles. Entre otras medidas incluye la posibilidad de obtener esa información a través de terceras personas (familiares o personas de confianza) en el caso de edad avanzada o de situaciones similares que dificulten la obtención de una respuesta. Asimismo se fija un procedimiento para que, mediante la supervisión del responsable de la operación y tras un segundo contacto que acredite el resultado de negativa por incapacidad para contestar, se considere la encuesta como finalizada con carácter definitivo.
El Ararteko estima que con este protocolo el Instituto Vasco de Estadística/EUSTAT ha incorporado las medidas requeridas para que, caso por caso, se evite una carga excesiva para este colectivo a la hora de recabar directamente datos estadísticos.
3. Contexto normativo y social
3.1. No encontramos un instrumento internacional (Convención, Tratado, Pacto) de Naciones Unidas que se ocupe específicamente de los derechos humanos de las personas mayores, aunque sí existen numerosas resoluciones de la Asamblea General sobre la situación de estas. Destaca entre ellas la resolución 46/91 sobre los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad, en la que se “alienta a los gobiernos a que introduzcan en sus programas nacionales cada vez que sea posible los principios siguientes: independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad” .
Aun en el ámbito internacional, los Estados miembro de las Naciones Unidas han adoptado planes de acción internacional (Viena, 1982, y Madrid, 2002), seguidos y evaluados por el Grupo de Trabajo sobre el envejecimiento (creado por resolución 65/182 de la Asamblea General de Naciones Unidas de 4 de febrero de 2011) y por el Experto Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad (nombrado mediante la resolución 24/20 del Consejo de Derechos Humanos el 27 de septiembre de 2013). En el último informe presentado el 8 de julio de 2016 por esta Experta Independiente, además del análisis de las consecuencias en materia de derechos humanos de la aplicación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, se evalúa la aplicación de los instrumentos internacionales vigentes por lo que se refiere a las personas de edad, determinando al mismo tiempo las buenas prácticas y las lagunas detectadas. Entre otras recomendaciones, se exhorta a los Estados a que aceleren sus esfuerzos por determinar la mejor forma de reforzar la protección de los derechos humanos de las personas de edad y consideren las diversas propuestas presentadas, en particular la elaboración de un convenio sobre los derechos de las personas de edad.
3.2. Se han producido modificaciones normativas en Bizkaia que afectan a la regulación del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y de la prestación económica vinculada al servicio residencial, derivadas, principalmente, de la necesidad de adaptar su contenido a los dispuesto en el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales y a los mandatos que se derivan de la incorporación de los procedimientos administrativos a la sede electrónica (relacionados a su vez con la aprobación en 2015 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regulan las relaciones «ad extra» y «ad intra», respectivamente, de las Administraciones Públicas). Un cuarto decreto, que modifica el acceso a los centros de día para personas dependientes, incorpora una nueva zonificación para la atención de las personas usuarias acorde al Mapa de Servicios Sociales de la CAPV e incorpora una importante flexibilización en las modalidades de uso del servicio, incorporando la posibilidad del uso del mismo sin transporte y su extensión a los fines de semana.
En Álava, como ya se citaba en el apartado 2 de “quejas destacadas”, se ha aprobado una modificación del decreto regulador del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia para incorporar la consideración de algunos supuestos (casos de accidentes graves o enfermedades neurodegenerativas en los que las lesiones son “per se” definitivas y en todo caso susceptibles de empeoramiento) en los que no se hace preciso esperar el tiempo estimado de manera general como necesario para entender el carácter permanente de las deficiencias.
3.3. También en Álava se han aprobado este año el Mapa de Servicios Sociales del Territorio Histórico de Álava 2016-2019, fruto del proceso de trabajo realizado por la Diputación Foral y los ayuntamientos del Territorio, representados por EUDEL. El Mapa incluye las prestaciones económicas y los servicios provistos en Álava, tanto de competencia foral como de competencia municipal. Describe la zonificación geográfica acordada para el Territorio y recoge las previsiones de desarrollo para los próximos 3 años. De manera complementaria, se viene trabajando en el acuerdo y consiguiente traspaso de servicios y prestaciones entre la Diputación Foral de Álava y cada uno de los ayuntamientos alaveses, buscando la configuración de estos conforme a la competencia que la ley de servicios sociales atribuye a cada uno de ellos. Muy avanzado en 2016 con el ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, el Consejo de Diputados acordó en los últimos días de diciembre establecer un período transitorio de dos años para acordar con cada uno de los municipios alaveses de menos de 20.000 habitantes esta reordenación. Durante ese tiempo, la Diputación Foral de Álava seguirá prestando, sin ningún tipo de cambio, los servicios sociales de competencia municipal que atiende en la actualidad.
El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, por su parte, ha realizado un exhaustivo y profundo proceso de reflexión participada para la elaboración del Plan Estratégico de su departamento de servicios sociales.
3.4. A comienzos de año el Gobierno Vasco se adhirió al Pacto Europeo sobre el Cambio Demográfico, espacio impulsado por el Comité de las Regiones europeo que promueve el envejecimiento activo y los entornos amigables con las personas mayores y una oportunidad para el aprendizaje y la colaboración mutua.
En el marco de la Estrategia de Envejecimiento Activo para Euskadi 2015-2020 el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco ha puesto en marcha a finales de este año la iniciativa Gobernantza +65. La iniciativa nace, en palabras de sus impulsores, con la intención de definir un modelo de representación de las personas mayores para su participación en la toma de las decisiones políticas y sociales que les afecten. En este proceso de reflexión están tomando parte un nutrido número de personas, entre las que se encuentran representantes de esta institución.
Vinculada a la Estrategia Vasca de Envejecimiento Activo está también la red de municipios Euskadi Lagunkoia Sustraietatik, integrada a comienzos de 2016 por 28 municipios. La iniciativa pretende incentivar la participación de las personas mayores y de la ciudadanía en general en la mejora de los barrios y entornos en los que vivimos y potenciar al mismo tiempo entornos cada vez más amigables para todos y todas.
3.5. El Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia ha difundido la puesta en marcha del servicio gratuito de orientación jurídica dirigido a personas mayores, en colaboración con el Colegio de Abogados de Bizkaia. El servicio ofrece un asesoramiento jurídico de carácter básico, resolviendo dudas y, en su caso, derivándolas hacia quien pueda resolver los problemas más graves.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. A lo largo de este año ha continuado el desarrollo del Plan estratégico de servicios sociales de la CAPV aprobado a finales de 2015. Se continúa profundizando en los análisis, acuerdos y compromisos territoriales que suponen los Mapas de servicios sociales (de Gipuzkoa en 2015 y Álava en 2016), en los que la atención a las situaciones de dependencia, desde las más incipientes a las de mayor severidad, es abordada. Son importantes los esfuerzos que se vienen realizando para garantizar el derecho a los servicios sociales proclamado por la Ley, lo que en la práctica debería redundar en una disminución de las diferencias territoriales y una mejora de la calidad de la atención a las personas. De igual manera que el año pasado se valoraba positivamente la aprobación del Plan Estratégico citado (incluido el Mapa de Servicios Sociales de la CAPV) y del tan esperado Decreto de Cartera de prestaciones y servicios, merecen una opinión positiva y esperanzada los avances observados durante este año 2016.
4.2. Algunos elementos que esta institución considera deberían ser también tenidos en cuenta para la mejora, bien del sistema de servicios sociales en su funcionamiento integrado, bien de determinados servicios y prestaciones para personas dependientes contemplados en la Cartera, han sido expuestos en el informe extraordinario sobre la situación de los servicios sociales municipales, presentado con más detalle en el Capítulo IV de este informe. Desde la perspectiva de la atención a las personas en situación o riesgo de dependencia son destacables las recomendaciones (muy vinculadas a las conclusiones del informe) referidas a:
• Dotar de contenido al modelo comunitario de la intervención y al principio de continuidad de la atención, garantizando la atención a la persona en su proceso vital sin que se den interrupciones o dilaciones en dicha atención.
• Configurar equipos multidisciplinares de profesionales, en cantidad suficiente y con la cualificación adecuada.
• Articular estructuras de coordinación horizontal que faciliten la colaboración, la reflexión, la información y el apoyo técnico a los servicios sociales de atención primaria.
• Impulsar la participación de las personas en sus procesos de intervención individual o familiar.
• Intensificar las actuaciones preventivas.
• Abordar una reflexión profunda sobre el Servicio de Ayuda a Domicilio, impulsar el servicio de apoyo a personas cuidadoras y desarrollar los servicios de acogida diurna y residencial de atención primaria.
• Avanzar en el desarrollo normativo previsto en la Ley (normas que regulan cada uno de los servicios y prestaciones de la Cartera) y mantener debidamente actualizada la Cartera, adecuándola a las necesidades cambiantes de las personas.
• Mejorar la coordinación entre la atención primaria y la atención secundaria, así como la coordinación socio-sanitaria.
4.3. Como esta institución viene señalando, la posibilidad de promover niveles adicionales de protección debe seguir siendo un elemento importante del Sistema. El gasto público en dependencia no se distribuye conforme a lo previsto en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. El aporte de la Administración General del Estado, tomando en consideración la supresión del nivel acordado, la reducción del nivel mínimo y la supresión de las cotizaciones de cuidadoras familiares asciende, según estudios, al 22,6% del gasto público, quedando el restante 77,4% a cuenta de las comunidades autónomas. En este contexto, la asunción por parte de las administraciones públicas vascas de niveles adicionales de protección continúa siendo una realidad. Si en 2015 se citaba expresamente esta realidad para destacar el impacto atenuado en Euskadi del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, el exponente de este año es la decisión de no reducir la intensidad de algunas prestaciones que correspondería tras la revisión del grado de dependencia con el nuevo baremo de valoración de la dependencia (BVD).
4.4. Ya en informes anteriores el Ararteko ha señalado que la aplicación del nuevo baremo de valoración de la dependencia, aprobado mediante Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, que entró en vigor en febrero de 2012, ha tenido consecuencias claras respecto al resultado de las valoraciones, pudiendo hablarse de un cierto endurecimiento (con resultados ligeramente a la baja) más notorio, en términos generales, en personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental. La modificación del baremo, a juicio de personas expertas en su contenido y uso, ha supuesto cambios clarificadores y un mejor ajuste en la medición de las situaciones de dependencia. Ha procurado, en este sentido y entre otros, el aseguramiento de una información contrastada y suficiente de la salud de la persona valorada; una descomposición más adecuada de las tareas que integran cada una de las actividades básicas de la vida diaria, cuyo desempeño es el objeto de análisis del baremo; la distinción de la no realización de estas tareas por motivos de dependencia o, por el contrario, por motivos de índole social, cultural, sobreprotección, etc. que no serían considerados como dependencia; la incorporación del factor frecuencia en la necesidad de apoyo en la tarea, que permite matizar y discriminar situaciones de mayor severidad de dependencia permanente de otras menos severas y permanentes; el establecimiento de criterios claros para determinar la validez definitiva o provisional de la valoración. A pesar de ello, sin embargo, el baremo y su manual de aplicación tienen opciones de mejora, como parece demostrarlo el dato que se apuntaba arriba de las valoraciones en personas con discapacidad intelectual o patología mental. En esta línea, teniendo siempre en cuenta la naturaleza técnica del informe en que se sustenta la valoración del grado de dependencia y que impide el pronunciamiento de esta institución sobre el contenido concreto de cada valoración, la normativa de referencia que ha de aplicarse y la existencia de unos criterios y sistemas de puntuación muy concretos, cuestiones todas ellas de las que se informa a las personas promotoras de las quejas, el Ararteko insta a las administraciones con presencia en los órganos que analizan, valoran y deciden sobre los elementos relativos a la aplicación del Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia a que continúen poniendo de manifiesto estas debilidades en cuantas reuniones estatales, autonómicas o de cualquier tipo en las que tuvieran oportunidad de participar.
4.5. Volvemos a insistir un año más en la conveniencia de que se contemple la posibilidad de acompañar el dictamen de valoración a la resolución de reconocimiento de la dependencia. Creemos que es una cuestión pendiente que debería valorarse para su aplicación generalizada en las resoluciones sobre el reconocimiento de la dependencia.
4.6. La necesidad de incrementar el número de plazas en recursos residenciales para todo tipo de necesidad –dependencia, desprotección, exclusión– está reflejada y ponderada en los Mapas de Servicios Sociales actualmente vigentes (Euskadi, Gipuzkoa y Álava). Aun cuando todos lo recogen y plantean objetivos de incrementos de cobertura significativos, por la presencia que este año ha tenido en la actividad de esta institución, deseamos destacar la necesidad de plazas en centros residenciales y viviendas con apoyos para personas con enfermedad mental. La realidad actual es que, dada la escasez de plazas disponibles, la pequeña rotación en ellas y el criterio que prioriza la atención a las situaciones más graves, algunas personas –con grados de dependencia no muy severos y ciertos medios económicos– permanecen por tiempo muy prolongado en las listas de espera.
4.7. Como preocupación destacamos las dificultades para acceder a una atención en tiempo y forma adecuada de personas que, fruto de un accidente o por evolución acelerada de un proceso degenerativo, por ejemplo, tras el alta hospitalaria necesitan de manera urgente soporte para sus actividades básicas de la vida diaria. Estando el procedimiento para la valoración de la dependencia diseñado para la estimación de la situación en una fase de estabilidad de la necesidad, establece un plazo de espera para la valoración de 6 meses, que en estos casos resultan interminables e inaceptables por la ausencia de apoyos. A falta aún de una conclusión más precisa, esta institución considera que su vulnerabilidad exige la puesta en marcha de programas de intervención sociosanitaria que atiendan con la celeridad suficiente las necesidades que presentan, con anterioridad o mientras se realiza el proceso de valoración de la dependencia.
4.8. Año tras año reiteramos que las políticas públicas deben favorecer la participación de las personas mayores y reconocer su contribución a la trasformación social otorgándoles el protagonismo y la capacidad de intervención social y de interlocución que merecen. Las distintas iniciativas en que, con esta finalidad, está Euskadi comprometida –la Estrategia de Envejecimiento activo para Euskadi (2015-2020), la red de municipios amigables Euskadi Lagunkoia, el Pacto Europeo sobre el Cambio Demográfico– pueden resultar instrumentos relevantes para mejorar la calidad de vida de nuestros mayores y promover su contribución al bienestar social. La valoración positiva de lo que de implicación supone no debería verse menguada por una escasa dedicación de recursos para sus desarrollos.
4.9. Según algunos estudios de ámbito estatal, los servicios sociales para la atención a la dependencia muestran una sorprendente capacidad para la generación de empleo y para la obtención de retornos. En 2015 (no se disponen aún de datos de 2016), la ratio de empleos directos por millón de gasto público fue de 35 y la tasa de retorno del 38,3%. Según estos mismos cálculos, si se atendiera ya a las 384.000 personas en espera en el Estado español –cumpliendo así con la Ley– se generarían más de 90.000 empleos directos ex-novo. Debemos insistir, así, en los aportes de este sistema de servicios sociales, que, además de procurar bienestar a las personas en riesgo o situación de dependencia y mayores cotas de cohesión social, es generador de empleo y fuente de ingresos para la comunidad.
11. Personas víctimas de los grupos terroristas
1. El área en cifras
Durante el año 2016 solamente se ha recibido una petición de actuación en relación con el área de las personas víctimas de grupos terroristas.
Un ciudadano, cuyo hermano había sido asesinado por ETA en los años 90, plantea una consulta a la institución del Ararteko sobre su posible derecho a una indemnización como víctima del terrorismo.
Para determinar el derecho a esta eventual indemnización, había que tener en cuenta que el plazo para presentar solicitudes de indemnización establecido en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, había expirado en el momento de la consulta y que otro familiar –su padre– había cobrado sendas indemnizaciones en aplicación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, y del Real Decreto 1311/1988, de 28 de octubre, además del grado de parentesco del solicitante –hermano– con la víctima del atentado.
Esta institución del Ararteko se puso en contacto con la Dirección de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, que se reunió en varias ocasiones con el promotor de la consulta, al que asistió para gestionar la solicitud de ayuda ante el Ministerio del Interior.
Finalmente, el Ministerio del Interior ha reconocido sendas ayudas extraordinarias para los hermanos con base en el art. 36 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, y el art. 42 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, que señalan que este ministerio puede conceder ayudas extraordinarias para paliar situaciones de necesidad personal y familiar.
2. Contexto normativo y social
2.1. Derecho a la Justicia
Este derecho se recoge en el art. 3 de la Ley 4/2008 de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo. En la propia exposición de motivos de esta ley se señala que “por razones competenciales, este artículo limita su contenido a la regulación de aspectos complementarios del derecho de Justicia, cuya regulación sustancial corresponde al Estatuto de Autonomía”.
El derecho a la Justicia es una de las reivindicaciones que con mayor intensidad demandan las víctimas del terrorismo y sus asociaciones. Las víctimas, en distintos testimonios, han reclamado siempre la necesidad de que se haga justicia y han manifestado su confianza en el buen funcionamiento del Estado de Derecho.
En un informe de 2011 del denominado Observatorio contra la impunidad, constituido por varias asociaciones de víctimas del terrorismo, se indicaba la existencia de más de trescientos casos relacionados con asesinatos terroristas que se encuentran sin resolver, algunos de los cuales han prescrito. La asociación Covite ha planteado reiteradamente su reivindicación de que se resuelvan los más de trescientos asesinatos de ETA sin esclarecer. En este mismo sentido, la Fiscalía de la Audiencia Nacional elaboró en 2011 un informe, a petición de la Fundación Víctimas del Terrorismo, sobre los crímenes de ETA sin resolver, cuyas conclusiones manifestaron la existencia, en aquel momento, de 349 víctimas mortales sin resolución judicial.
En diciembre de 2014 la Secretaría General para la Paz y la Convivencia emitió un informe sobre la situación procesal de los atentados perpetrados por organizaciones terroristas con resultado de muerte entre 1960 y 2014. En este informe, entre otras cuestiones, consta la existencia de un importante número de crímenes causados por organizaciones terroristas sin esclarecer (no solo de ETA, sino también de BVE, GAL y otros de autoría desconocida) por estar los casos sobreseídos o archivados.
En 2015, la Defensora del Pueblo, a petición de Dignidad y Justicia, solicitó a la Fiscalía General del Estado un análisis de los casos “en los que proceden actuaciones procesales para intentar la depuración de responsabilidades penales” de los crímenes de ETA que se encuentran sin resolución.
2.2. Derecho a la memoria y a la verdad
La Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, incorpora en sus artículos 7 y 8 los derechos a la verdad y a la memoria de las víctimas del terrorismo.
En estos preceptos se reconoce un derecho al reconocimiento público de dicha verdad y un mandato expreso a los poderes públicos vascos de promover “el asentamiento de una memoria colectiva que contribuya a la convivencia en paz y libertad y a la deslegitimación total y radical de la violencia”.
Las propias víctimas y sus asociaciones han considerado que la memoria, a través de los propios testimonios de las víctimas, resulta clave para un final del terrorismo respetuoso con sus derechos.
Dos de los instrumentos fundamentales para un tratamiento de la memoria, creados legalmente y previstos como iniciativas relacionadas con la gestión del pasado en el Plan de Paz y Convivencia (2013-2016), son el Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos –Gogora– y el Memorial de las Víctimas del Terrorismo, que se materializaron durante el año 2015. Tanto las actuaciones de Gogora, Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, como las del Memorial de las Víctimas del Terrorismo resultan indispensables para promover políticas públicas de memoria.
En el informe del Ararteko Atención institucional a las víctimas del terrorismo en Euskadi como en los informes anuales se ha destacado que son muchos los ayuntamientos vascos que, pese a que han sufrido atentados mortales en sus municipios, no han organizado actos de homenaje a las víctimas.
El documento “Retratos municipales de las vulneraciones del derecho a la vida en el caso vasco (1960-2010)”, municipio a municipio de los tres territorios históricos elaborado por la Secretaria de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco, resultó un instrumento muy importante a los efectos de recordar a las víctimas del terrorismo. Este documento ha servido para complementar el llamado Mapa de la Memoria, culminado en 2014 y que debe servir a los ayuntamientos para celebrar actos memoriales en los que las víctimas se sientan reconocidas.
En ese sentido, resulta reseñable que en noviembre de 2016 se realizó la segunda edición de “Retratos municipales de las vulneraciones del derecho a la vida en el caso vasco”. Se trata de un documento informativo ofrecido a los ayuntamientos para facilitar el impulso de actuaciones memoriales y de reconocimiento de las víctimas, que incorpora aportaciones realizadas al documento anterior.
El ámbito municipal es el más cercano a la ciudadanía, ya que las ciudades y pueblos son espacios de convivencia en los que se desarrollan las relaciones personas y sociales más próximas. Es en el ámbito local donde cobran especial importancia las políticas de deslegitimación del terrorismo.
La iniciativa denominada “Plaza de la Memoria”, una exposición itinerante que se ha programado en distintas localidades vascas, es un interesante proyecto que promueve la participación ciudadana y que va dirigido a una memoria plural de las víctimas del terrorismo, además de las víctimas del franquismo y de la violencia policial ilícita anterior a 1978.
En el informe del Ararteko Atención institucional a las víctimas del terrorismo en Euskadi, de 2009, ya se incorporaba un capítulo sobre las víctimas de amenazas y/o coacciones terroristas, de lo que se denominaba “violencia de persecución”, en el que se reseñaba la existencia de “una situación excepcional de victimación anticipada de numerosos colectivos”. En ese capítulo se recuerda que la propia Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, en su exposición de motivos afirma en su art. 9 que las amenazas son injustificables en cualquier circunstancia y que los poderes públicos vascos velarán por el derecho de las personas a vivir sin violencia, miedo, opresión o intimidación. En el mismo informe se señalaba que “las instituciones vascas tienen un grado de responsabilidad en la adopción de medidas necesarias y adecuadas a cada caso para proteger la seguridad, el bienestar físico y psicológico, la dignidad, la vida privada, la libertad de movimientos y de expresión y los derechos políticos de las víctimas de amenazas y coacciones terroristas”.
Es de destacar positivamente el informe de la Secretaría General para la Paz y la Convivencia sobre las injusticias padecidas por las personas amenazadas por ETA (1990-2011), publicado en 2016.
Resulta imprescindible promover políticas públicas dirigidas al reconocimiento del derecho a la memoria y la verdad de las personas amenazadas por ETA, así como a la justicia y reparación. Es necesario el conocimiento y la deslegitimación del sufrimiento injusto padecido por las víctimas que se vieron sometidas a la amenaza de ETA.
Uno de los colectivos que han sufrido el acoso y la amenaza terrorista es el de las fuerzas de seguridad, y en especial la Ertzaintza y sus familias. Por ello, resulta especialmente oportuno el “Informe sobre la injusticia padecida por el colectivo de ertzainas y sus familias a consecuencia de la amenaza de ETA (1990-2011)”, promovido también por la Secretaría de Paz y Convivencia.
Estos informes constituyen un material valioso que debe servir de referencia para que los poderes públicos realicen actuaciones en relación con las personas amenazadas por ETA.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
El papel de las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo es fundamental para la defensa de los derechos legalmente reconocidos a la justicia, a la verdad, a la memoria y a la reparación, y así ha sido siempre reivindicado por la institución del Ararteko. También resultan de capital importancia las actividades de aquellas organizaciones y asociaciones que trabajan en pro de los valores de convivencia y paz.
La institución del Ararteko reconoce a estas organizaciones como actores imprescindibles y por ello ha considerado prioritario mantener unas relaciones privilegiadas con dichas asociaciones y fundaciones.
Representantes de la institución han acudido durante el año 2016 a distintos actos, foros y seminarios en los que se ha debatido sobre los derechos de las víctimas del terrorismo o se han reivindicado los principios que deben informar las políticas públicas en relación con estas personas. En este sentido, el Ararteko y otros representantes de la institución asistieron al In Memoriam en recuerdo de Fernando Buesa y Jorge Díez, que se celebró en febrero de 2016. Además, un representante de la institución participó en el XIV Seminario Fernando Buesa que, bajo el título “Víctimas: ¿Todas iguales o todas diferentes?” se desarrolló los días 10 y 11 de noviembre de 2016. Por otra parte, el Ararteko acudió al acto de entrega de los premios de la Fundación de Víctimas del Terrorismo 2016, que tuvo lugar en Madrid el pasado mes de noviembre.
3.2. Relaciones con las administraciones públicas
El ararteko y su equipo han mantenido reuniones y encuentros tanto con las Secretaría de Paz y Convivencia como con la Dirección de Víctimas y Derechos Humanos para abordar cuestiones relacionadas con la convivencia y los derechos de las víctimas.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
• La falta de actividad terrorista desde que ETA declaró lo que denominó “el cese definitivo de la violencia” ha permitido que en Euskadi, durante 2016, no se haya producido ninguna vulneración del derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad personal de los ciudadanos por actuaciones de organizaciones terroristas.
• Es de destacar las distintas políticas públicas dirigidas a promover el derecho a la memoria de las víctimas del terrorismo y de la sociedad vasca en general.
• Las políticas públicas de memoria en el ámbito local cobran especial importancia por ser el ámbito más cercano a la ciudadanía y de manera más relevante en aquellos municipios donde se han producido víctimas mortales por atentados terroristas.
• Son necesarias políticas públicas dirigidas a promover los derechos de las personas que han estado sometidas a la amenaza terrorista de ETA.
• El derecho a la justicia de las víctimas del terrorismo exige el esclarecimiento de los centenares de atentados terroristas con resultado de muerte sin resolver.