En el ámbito de la salvaguarda de los derechos de las personas de la Comunidad Autónoma del País Vasco que tiene atribuida el Ararteko frente a las irregularidades, negligencias, abusos, y cualquier actuación incorrecta de las administraci
ones públicas vascas, son dos los instrumentos básicos de los que se vale para ello:
- la resolución de los expedientes de queja que se plantean por la ciudadanía, a través de las diferentes vías predeterminadas para ello: presencialmente en cualquiera de las tres oficinas del Ararteko, por correo o por internet a través de la página web del Ararteko.
- mediante las actuaciones de oficio, en las que el Ararteko adopta una posición proactiva, de oficio, en aquellos supuestos en los que se detecta una actuación administrativa susceptible de afectar alguno de los derechos fundamentales, o vulnere la legalidad vigente.
Durante el año 2016 han sido 8.171 las quejas y consultas de todo tipo presentadas por la ciudadanía. A lo largo del año se han iniciado, además, 34 expedientes de oficio, destacando por áreas los correspondientes a la iniciativa de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, así como a las de medio ambiente y seguridad.
En este capítulo se estructuran todas estas actuaciones agrupándolas según las diferentes áreas materiales (17) en las que se organiza esta función en el trabajo de la oficina del Ararteko, y se analizarán en cada una de ellas los datos de actividad más representativos, así como una exposición, separada en bloques temáticos, de las quejas más relevantes tramitadas en dicha área, y las novedades legislativas que hubieran podido producirse durante la anualidad de referencia.
En función del área temática con la que se relacionan las quejas presentadas, observamos que en el año 2016 se mantienen en los altos niveles presentes ya en años anteriores las demandas relativas a los dispositivos de lucha contra la exclusión social, destacando especialmente, las referidas a problemas de funcionamiento de Lanbide y sus actuaciones en materia de Renta de Garantía de Ingresos y de Prestación Complementaria de Vivienda.
Este año se refuerza la estructuración del trabajo de cada área en torno al plan de actuación desarrollado. Se trata de un instrumento de planificación y de homogeneización del trabajo en todas las áreas, implantado a partir del año 2010, que progresivamente se articula como instrumento de planificación estratégica del área. Igualmente, se introduce al final de cada una de ellas un apartado de valoración de los derechos ciudadanos ligados al área concernida que permite apreciar, mediante una visión rápida, el estado de la cuestión durante el año 2016 en cada área material.
Merece la pena hacer mencionar la mecánica de trabajo del Ararteko en relación tanto con las quejas escritas remitidas al Defensor del Pueblo como con aquellas quejas que se rechazan, ya que en todas ellas se realiza un trámite abreviado y un análisis de viabilidad y de competencia. De hecho, en la estadística de rechazos consignada en el capítulo precedente, aparece como causa de inadmisión en 3 de dichos supuestos la duplicidad con el Defensor del Pueblo, de forma que mediante el estudio individualizado de cada queja, está garantizada la evitación de duplicidades en la actividad del Ararteko.
Por ello, incluso en aquellas que no se tramitan, ha de constatarse esa dedicación, que se completa, en muchos casos, con asesoramiento a la persona que presenta su queja sobre la forma idónea de proceder o, lo que es más importante para el Ararteko, la búsqueda de soluciones concretas a los problemas concretos que se presentan, con independencia del trámite posible o deseable o de la propia recomendación a la administraci
ón afectada; es decir, la primacía de la consecución de soluciones materiales sobre el procedimiento administrativo, ejerciendo una suerte de intermediación informal que genera muy buenos resultados y produce satisfacción a las personas reclamantes.
1. Derechos lingüísticos, cultura y deporte
1. El área en cifras
En el área se han abierto un total de 33 nuevos expedientes de queja en 2016, que representan un 1,53% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por temas:
• Actividades deportivas 9
• Protección del patrimonio cultural, industrial y artístico 9
• Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo 6
• Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con las administraci
ones vascas 4
• Otros aspectos 3
• Actividades culturales 2
En cuanto al estado al cierre de este informe de las quejas tramitadas a lo largo del año, es el siguiente:
Un año más, la mayor parte de las actuaciones del área han girado en torno a la defensa de los derechos lingüísticos derivados de la cooficialidad del euskera y el castellano. Por sectores, cabe destacar los dos siguientes:
• La atención sanitaria en euskera, aspecto en el que la colaboración de Osakidetza, a través del Servicio de Euskera de su Dirección de Recursos Humanos, ha permitido resolver satisfactoriamente algunas de las quejas recibidas por este motivo, así como identificar obstáculos estructurales que, en otros casos, dan cuenta del margen de mejora que aún existe para lograr la efectividad de este derecho de la ciudadanía.
• Las actuaciones municipales monolingües en uno u otro idioma, ya sea con ocasión de actos públicos, ya de la difusión de informaciones relevantes para el ejercicio de derechos. Esta parte de nuestra labor se ha desarrollado en coordinación con la Viceconsejería de Política Lingüística del Departamento de Cultura y Política Lingüística del Gobierno Vasco y en particular con su Servicio Elebide.
En cuanto a las políticas para fomentar y acreditar el conocimiento del euskera, el Ararteko ha intervenido en un doble sentido: por un lado, a efectos de mejorar el régimen de ayudas públicas a su aprendizaje, propiciando acuerdos con las administraci
ones competentes con el fin de hacerlas accesibles, con criterios de igualdad, al mayor número posible de personas; por otro lado, en relación con las evaluaciones de aptitud lingüística que lleva a cabo el Instituto para la Euskaldunización y Alfabetización de Adultos HABE. Algunas de las personas que las habían realizado acudieron ante el Ararteko en demanda de mayor información sobre los criterios utilizados por HABE para calificar sus exámenes, de cara a una eventual impugnación de los resultados obtenidos. Entre las funciones de esta institución, está la de asegurar que la actuación administrativa se ajuste a las garantías previstas por ley para evitar la indefensión de la ciudadanía. Por ello, hemos podido intervenir ante estas quejas en la medida en que se refirieran a la falta de motivación suficiente de la calificación recibida; no nos corresponde hacerlo, en cambio, por lo que respecta al juicio académico que la sustentara.
En materia de protección del patrimonio cultural, nuestra labor se ha dirigido a asegurar el cumplimiento de su régimen de protección con ocasión de intervenciones urbanísticas. Asimismo hemos tramitado expedientes relativos a la identificación y selección de bienes para su declaración de interés cultural, tanto a instancias de particulares como de iniciativas ciudadanas para la preservación de los mismos. Los criterios de valoración, la participación ciudadana y los plazos de tramitación son los tres aspectos en los que hemos tenido ocasión de intervenir al respecto, tanto ante el Departamento de Cultura del Gobierno Vasco como ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa.
De entre el resto de quejas recibidas en el área, cabe destacar las planteadas en materia de disciplina deportiva, así como en torno al deporte y las actividades de tiempo libre para niños y niñas.
2. Quejas destacadas
2.1. La enseñanza del euskera como medida de capacitación laboral para personas desempleadas
Situación denunciada
Fueron varias las quejas recibidas de personas desempleadas que habían acudido a Lanbide esperando encontrar, como parte de su formación para el empleo, medidas de capacitación lingüística para poder optar a puestos que exigieran conocer nuestros dos idiomas oficiales. Expresaban su descontento porque, tras ver frustrada esta expectativa, habían comprobado que tampoco sus ayuntamientos contemplaban ayudas para el aprendizaje del euskera destinadas específicamente a este colectivo.
Efectivamente, el Servicio Vasco de Empleo incluía cursos de otros idiomas entre sus programas de capacitación para el empleo, pero no de euskera, por ser los ayuntamientos los que gestionan las ayudas públicas destinadas a tal fin. Sin embargo, según esta institución ha podido constatar, no todos los ayuntamientos cuentan con programas al respecto, ni existe homogeneidad entre los que actualmente están a disposición de la ciudadanía.
Intervención del Ararteko
Entendimos que el abordaje de la cuestión planteada debía ser interinstitucional, con el fin de darle respuesta de forma integral y homogénea. Nos dirigimos en consecuencia al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, así como a su Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura y a una selección de los ayuntamientos con mayor población. Además de interesarnos por su opinión al respecto, solicitamos de todas estas instancias su colaboración para que nos informasen sobre las ayudas que contemplaran en este ámbito.
Las administraci
ones citadas respondieron en sintonía con la preocupación que les había trasladado esta institución, y expusieron las iniciativas adoptadas y por adoptar en 2016, con el fin de avanzar en las facilidades para aprender euskera con criterios de universalidad. Todo ello en el marco de la Agenda Estratégica aprobada en 2014 porque prevé “Analizar y reforzar la complementariedad entre HABE, LANBIDE, euskaltegis municipales, euskaltegis privados homologados, Escuela Oficial de Idiomas, IRALE, IVAP y demás agentes públicos y privados del ámbito”.
Con independencia de la positiva valoración de las medidas de fomento del euskera de las que se nos daba cuenta, el Ararteko manifestó que nuestras políticas públicas adolecían en esta materia de una doble carencia:
• La falta de una estrategia integral para mejorar, a través del dominio de ambos idiomas oficiales, las posibilidades de inserción en el mercado laboral de nuestra población desempleada.
• El hecho de que no todos los ayuntamientos cuenten con programas en la misma dirección genera, en la práctica, una situación de agravio comparativo que incide sobre un sector de la población cuya empleabilidad, en todo caso, debería ser potenciada por parte de los poderes públicos con criterios de igualdad, con independencia del municipio en el que residan.
Por todo ello, a lo largo del año el Ararteko hizo seguimiento de su Recomendación general 3/2015, de 20 de abril, en la que solicitaba al Departamento de Educación, Política lingüística y Cultura del Gobierno Vasco que trabajara, conjuntamente con la Administraci
ón local y Lanbide, con el fin de promover y ampliar las ayudas públicas a personas desempleadas para el aprendizaje del euskera, garantizando el acceso a las mismas en condiciones de igualdad.
Resultado
Con fecha 8 de septiembre de 2016 se produjo un paso significativo en este sentido, con la firma de un acuerdo entre HABE y Lanbide. En su virtud, el Servicio Vasco de Empleo comenzó a ofrecer la posibilidad de estudiar euskera, sin coste alguno, a las personas paradas que demandan empleo en tres ámbitos específicos: el socio-sanitario, el del comercio y el de la hostelería. Así se lo comunicó el director de HABE al Ararteko, al que asimismo informó de que ambas entidades continuarían trabajando para ampliar la oferta al resto de sectores económicos, con la intención de hacerla general para todas las personas demandantes de empleo en los términos recomendados por esta institución.
2.2. Cancelación de antecedentes a efectos de una sanción deportiva
Situación denunciada
Se dirigió al Ararteko un club de soka-tira, en queja por la sanción impuesta a uno de sus tiradores por el Comité Vasco de Justicia Deportiva. Sostenía que este había errado al no aplicarle una atenuante por no reincidencia, contemplada en el Reglamento de Disciplina de la Federación Vasca de Juegos y Deportes Vascos. A juicio de la entidad reclamante, dicha circunstancia no solo debía tenerse en cuenta cuando el deportista no hubiera sido sancionado con anterioridad, sino también en el supuesto de que, habiéndolo sido, hubiera transcurrido el tiempo que la ley prevé para la cancelación de sus antecedentes, como era aquí el caso.
El Comité mantenía, por el contrario, que solo cabría aplicar la atenuante en cuestión a quien nunca hubiera sido sancionado, pero no a quien hubiera tenido una sanción anterior, aunque sus antecedentes estuvieran cancelados. Se basaba para ello en el hecho de que el Código Penal, relevante al caso como derecho supletorio, tan solo prevé la cancelación de antecedentes a efectos de impedir que se aplique la agravante de reincidencia, pero no de propiciar la apreciación de una atenuante.
Intervención del Ararteko
Nos dirigimos al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, para plantear una distinción fundamental: una cosa es que el art. 22.8 del Código Penal diga que los antecedentes cancelables no se computan a efectos de reincidencia, y otra que sea esa, junto con la de evitar la publicidad negativa, la única función que dicho cuerpo legal atribuye a la cancelación de antecedentes a la que se refiere su art. 136.5.
Los efectos penológicos de la cancelación de antecedentes no se limitan a impedir la aplicación de la agravante de reincidencia. Así lo tiene afirmado el Tribunal Supremo, para el cual la apreciación de circunstancias atenuantes o agravantes forma parte de un proceso más amplio, mediante el cual la pena debe ser individualizada en función del reproche penal que merezca la conducta. En este sentido, cuando la persona condenada cuenta con antecedentes no cancelables a efectos de reincidencia, su comportamiento representa un mayor desvalor que cuando no es así. Esa diferencia se plasma en los distintos mecanismos que prevé el ordenamiento para matizar la sanción que se haya de imponer, así como su ejecución. Entre ellos se encuentran las circunstancias modificativas de la responsabilidad, lo que en el Código Penal se concreta únicamente en la posibilidad de aplicar o no una agravante, toda vez que no existe en él una atenuante por no reincidencia. Existiendo en cambio en el Reglamento de Disciplina de la Federación, que la prevé en su art. 21.2, esa misma lógica debe emplearse para apreciarla, teniendo en cuenta que los principios del derecho penal se proyectan sobre el derecho sancionador administrativo.
Por todo ello consideraba esta institución, y así se lo comunicó al Departamento, que la atenuante mencionada debía haber sido apreciada a efectos de individualizar la pena en el caso que nos ocupa.
Resultado
A la vista de la fundamentación jurídica expuesta por el Ararteko, el Comité Vasco de Justicia Deportiva rebajó en vía de reposición la sanción impuesta, al aplicar al deportista una atenuante por carecer de antecedentes.
3. Contexto normativo y social
El año del que se informa ha visto aumentar la proyección internacional de esta institución, en respuesta a su necesidad de estar presente en todos aquellos foros que contribuyan, tanto dentro como fuera del país, a una mejora del servicio que presta a la ciudadanía mediante la cooperación, el intercambio de buenas prácticas y la reflexión compartida. Y en materia de derechos lingüísticos, la experiencia que acumula, así como la trayectoria consolidada en su defensa, le colocan en una posición excelente para hacer aportaciones significativas a todos esos niveles.
Es preciso tener presente, en este sentido, que la presencia activa del Ararteko más allá de nuestras fronteras, al igual que la de otras instituciones vascas y la de nuestra propia sociedad civil, adquiere una dimensión estratégica de país: y es que contribuye a proyectar la imagen de Euskadi como la sociedad dinámica e innovadora que es, consciente de los retos que plantea el momento presente a nivel global y deseosa de afrontarlos, en clave de cohesión social y democracia de calidad, en un marco que no viene definido por fronteras estatales, sino por problemas comunes y valores compartidos.
Entre los hechos que contextualizaron a lo largo del año esta dimensión internacional de la labor del Ararteko, cabe reseñar los siguientes en materia de derechos lingüísticos:
• La decisión de entrar a formar parte, desde principios del año 2016, de la Asociación Internacional de Comisionados Lingüísticos (IALC, por sus siglas en inglés), en la que venimos manteniendo una activa presencia de la que este informe da cuenta más adelante, en la parte dedicada a la actividad internacional de la institución.
• La presentación del 4º informe elaborado por el Comité de Expertos del Consejo de Europa sobre el nivel de cumplimiento de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias en España, así como de las recomendaciones del Consejo de Ministros del Consejo de Europa basadas en él. Elaborado a partir de una visita realizada en octubre de 2014, el Informe reitera muchas de las advertencias que ya expuso el Comité tres años antes, y de las que esta institución viene haciéndose eco en sus informes al Parlamento.
• La celebración en Bilbao de la Asamblea General anual de la Red Europea para la Promoción de la Diversidad Lingüística (NPLD, por sus siglas en inglés), responsable de la Hoja de Ruta para la Diversidad Lingüística en Europa.
• El Foro de la Diversidad Lingüística celebrado en Donostia-San Sebastián, en el que personas expertas de todo el mundo debatieron sobre estrategias para la revitalización de las lenguas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. En ese marco tuvo lugar la presentación del Protocolo para la Garantía de los Derechos Lingüísticos, o Protocolo de Donostia. Tomando como antecedentes la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos y el Informe sobre las lenguas europeas amenazadas de desaparición y la diversidad lingüística en la Unión Europea, refrendado por el Parlamento Europeo por Resolución de 18 de junio de 2013, su texto propone 185 medidas para el respeto a las lenguas para una correcta gestión de la diversidad lingüística en Europa. El mismo día de su aprobación, fue presentado por el Ararteko a instituciones de garantía de derechos lingüísticos de todo el mundo, con ocasión de un seminario on line de la IALC en el que fue valorado muy positivamente.
• La aprobación como Proyecto Europeo del Sistema de Indicadores del Euskera (EAS), promovido por organismos públicos de toda Euskal Herria y con financiación mayoritaria del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). La relevancia de esta herramienta de evaluación deviene del hecho de que, al analizar la incidencia de las medidas de normalización sobre la difusión de la lengua, no la toma como un fenómeno aislado sino, en línea con lo recomendado por esta institución, como fenómeno social en su interacción con factores demográficos, económicos y culturales.
Por su relevancia en relación con este último aspecto, es preciso reseñar la publicación en 2016 de la VI Encuesta Sociolingüística, cuyos resultados indican un crecimiento del 2% en el número de hablantes en los últimos cinco años y del 10% en los últimos 25, hasta llegar a un 34% de la población adulta de Euskadi que habla euskera (unas 630.000 personas), si bien el porcentaje disminuye al 31% si nos referimos a conocimiento activo. Igualmente significativos resultan los datos sobre la actitud de la población hacia el euskera, que indican que el 65% de la población es favorable a fomentarlo, un 10% más que en 1991 y un 3% más que en 2011, al tiempo que han disminuido las personas que están en contra de ello, que eran un 14% en 1991, un 12% hace 5 años y un 9,3% en 2016.
En esta misma línea hemos de referirnos a la presentación, en el mes de mayo, del documento Eta hemendik aurrera zer?/Y a partir de ahora qué? Se trata de una iniciativa de la Viceconsejería de Política Lingüística del Gobierno Vasco, que tras haber sido trabajada en el seno del Consejo Asesor del Euskera, ha llegado a adquirir carácter referencial, por los consensos que ha suscitado, en la reflexión sobre el proceso de revitalización del euskera y su desarrollo sostenible.
Hemos de hacer mención, por otra parte, a la aprobación de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. Su relevancia para el trabajo del Ararteko en este ámbito viene dada por la atención que presta a un aspecto recurrente por el que la ciudadanía acude a esta institución, como son las facultades de los ayuntamientos en el ámbito de la normalización lingüística.
El ejercicio de tales facultades dio lugar, precisamente, a relevantes pronunciamientos judiciales a lo largo del año. Entre ellos debemos destacar la Sentencia de 25 de mayo de 2016 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, pues supuso un hito en relación con el uso del euskera como idioma de trabajo en nuestras corporaciones locales. Esta resolución viene a avalar la actuación de los ayuntamientos que habían decidido enviar sus actas a la Administraci
ón del Estado solo en euskera, calificando de «verdadero contrasentido legal» que la Administraci
ón Periférica del Estado, obligada al igual que las restantes a respetar a todos los efectos la cooficialidad de ambas lenguas, «pudiera oponer a otra Administraci
ón Pública del Territorio el desconocimiento del euskera o exigir la traducción al castellano de los textos redactados en aquel idioma». Esta decisión judicial, junto a la que en similares términos fue dictada por el mismo tribunal en relación con el Consistorio de Aretxabaleta, dio lugar a la retirada de los recursos que por tal motivo tenía interpuestos la Delegación del Gobierno contra actuaciones de ayuntamientos vascos.
De entre el resto de sentencias dictadas en el año que el Ararteko ha debido tener presente en este ámbito de su actividad, cabe reseñar las siguientes:
• La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 2015, que confirmó la de 29 de abril de 2014 en la que el TSJ País Vasco había avalado una decisión del Instituto Vasco de Administraci
ón Pública, por la que se exigía un determinado perfil lingüístico para acceder a ciertos puestos de trabajo en la función pública.
• La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vitoria-Gasteiz que desestimó, en el mes de mayo, un recurso interpuesto contra la exigencia de que al menos seis policías del servicio de emergencias ciudadanas de la Policía Local de la capital alavesa –uno por cada turno existente– acreditaran el nivel PL2 de euskara para trabajar en él, de manera que siempre hubiera al otro lado de la línea, como tiene recomendado esta institución, un agente que conozca y hable ambas lenguas oficiales. Resulta significativo en este sentido que, frente a la pretensión de que se trataba de un requisito arbitrario, el Juzgado señalara que «A nadie escapa que en la Comunidad Autónoma Vasca cualquier ciudadano puede dirigirse en cualquiera de las dos lenguas cooficiales a la administraci
ón local», de donde deducía que “No se trata de un requisito para el ingreso, sino de una exigencia directamente relacionada con la idoneidad, competencia profesional y capacidad del agente que ha de atender un destino concreto».
• La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 13 de septiembre de 2016, que declara nula una parte del II Plan de Normalización del Uso del Euskera en Osakidetza. En su virtud, si en el momento en que entró en vigor dicho Plan (2013) no existiera el requisito de conocer este idioma para ocupar una determinada plaza, sino que se hubiera establecido una fecha posterior a partir de la cual se exigiría (la llamada fecha de preceptividad), el hecho de que antes de alcanzarse esa fecha quede vacante esa plaza, por jubilación de su titular, no es causa suficiente para que tal exigencia se retrotraiga a la fecha de inicio del plan.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el desarrollo del plan por el que se ha regido la actuación del Ararteko en esta área, cabe reseñar la importancia que ha tenido la colaboración con la sociedad civil organizada:
• Clubs deportivos.
• Comisión de euskera del Colegio de Abogados de Bizkaia.
• El observatorio de derechos lingüísticos Hizkuntz Eskubideen Behatokia, con quien venimos colaborando en relación con las quejas que reciben por dificultades de la ciudadanía para relacionarse en euskara con las administraci
ones, así como con vistas al diagnóstico en general sobre los aspectos más necesitados de políticas activas para lograr la efectividad de tal derecho.
En cuanto a la presencia internacional en el ámbito de los derechos lingüísticos de la ciudadanía, cabe mencionar las reuniones con especialistas en la materia mantenidas con ocasión de la asistencia al Foro Europeo de Diversidad Lingüística celebrado en Donostia-San Sebastián, así como el trabajo desarrollado en el marco de la Asociación Internacional de Comisionados Lingüísticos. A este respecto debemos reseñar tanto las tres sesiones de trabajo on line que hemos compartido a lo largo del año con el resto de miembros de la IALC, como el encuentro anual de dicha Asociación celebrado en Galway (Irlanda), en el que el Ararteko participó por primera vez presentando la ponencia From ethnic to ethic: approaches to language and identity.
Nos hemos reunido asimismo con la Viceconsejería de Política Lingüística del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, que ha colaborado satisfactoriamente en la resolución de cuantos casos han sido motivo de queja ante esta institución, tanto en relación con las administraci
ones vascas como con la estatal. En esa misma línea debemos hacer mención al trabajo conjunto que el Ararteko ha venido desarrollando con el Servicio para la Garantía de Derechos Lingüísticos Elebide, en virtud del vigente convenio de colaboración.
Cabe citar en este apartado, un año más, la colaboración recibida de la Dirección de Personal de Osakidetza, con la que nos hemos reunido con vistas a la mejora del sistema de atención a las quejas recibidas, así como la implementación de las medidas recomendadas por esta institución.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Diversidad lingüística y realidad socioeconómica
En un momento en que la construcción europea parece amenazada por una crisis que, no en vano, también lo es de valores, acaso no sea casual el cuestionamiento de algunos de los que venían formando parte de su acervo cultural y político. Uno de ellos es la diversidad lingüística, según proclamó el Parlamento Europeo en su Resolución de 11 de septiembre de 2013, en la que recomendaba medidas dirigidas a asegurar que todas lenguas habladas en Europa se considerasen valores comunes, que necesitan apoyo y promoción. Por eso debemos alertar del riesgo de que las políticas europeas, enfrentadas a realidades sociales y económicas que no conocen fronteras, no promuevan tanto el respeto a las lenguas minoritarias como un multilingüismo cuya razón de ser, en la práctica, sea la exigencia de capacitación en las mayoritarias; las únicas, en definitiva, a las que un mercado globalizado atribuye utilidad al servicio del crecimiento económico, la movilidad laboral y la ocupación. Al finalizar el año, advirtieron de este riesgo diversas personalidades presentes en el Foro de la Diversidad Lingüística, con el que Donostia-San Sebastián cerró su capitalidad cultural.
En este contexto, la vulnerabilidad del euskera sigue siendo una realidad que la UNESCO pone de manifiesto en su Atlas de las Lenguas del Mundo en Peligro. A ella volvió a referirse en el mes de diciembre esta Agencia Especializada de la ONU, con ocasión de la presentación, en este mismo Foro, de su proyecto de Nuevo Atlas de las Lenguas del Mundo.
Por todo ello debemos insistir en que nuestra política lingüística, concebida como herramienta para superar dicha vulnerabilidad, no puede ser disociada del impacto lingüístico de las políticas públicas en su globalidad. Tanto por lo que se refiere a la convivencia del euskera con el castellano como con el resto de las lenguas globales, es preciso ser conscientes de ese impacto, así como del fenómeno social que representa el modo en que nuestra realidad socioeconómica influye, para bien y para mal, sobre la incidencia real de las medidas que adopten nuestras administraci
ones para garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía. Solo ese enfoque permitirá, a juicio de esta institución, evaluar su eficacia.
5.2. Los consensos sociales en torno a la normalización lingüística
El conocimiento de tales interacciones ha de ser fuente continua de información para nuestras instituciones, asimismo, de cara a promover el amplio acuerdo social y político que, si es conveniente para reforzar la legitimidad de las políticas públicas en general, en materia de política lingüística resulta imprescindible.
Por ello valoramos positivamente el proceso de reflexión compartida del que surgieron las Bases para el suelo común de un discurso compartido sobre el euskera, en la medida en que permitió alcanzar un punto de encuentro entre diferentes, sobre las prioridades de la política lingüística en Euskadi a 20 años vista. Resulta significativo, en este sentido, que uno de sus fundamentos sea la afirmación de que no solo se trata de construir una sociedad bilingüe, sino multilingüe, en donde “al menos todos entiendan ambas lenguas oficiales y en la cual el uso del euskera crezca de manera sostenida”; una sociedad que, además de plurilingüe, es plural, y en donde la convivencia lingüística es “un elemento fundamental” de la convivencia social”. Es esta, en definitiva, la visión que el Ararteko quiso plasmar en la Declaración Institucional que hizo pública con motivo del Día Internacional del Euskera.
5.3. Políticas municipales de apoyo al euskera
Las quejas que el Ararteko recibe por este motivo están directamente relacionadas con los consensos a los que nos acabamos de referir. Por otra parte, ya en nuestro anterior informe anual al Parlamento Vasco, señalábamos la inseguridad jurídica que rodeaba a algunas de las iniciativas adoptadas en este ámbito por determinados ayuntamientos, bien por haber sido adoptadas sin que existiera una ordenanza reguladora o un plan general de uso del euskera, bien porque, existiendo, su ejecución requiriera criterios interpretativos que aseguraran su adecuación a la normativa vigente, tanto por lo que se refiere a la cooficialidad del euskera y el castellano, como a las competencias municipales en materia de normalización lingüística.
La Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, ha venido a paliar el problema en la medida en que recoge expresamente, en su art. 7, las competencias de las entidades locales y de los municipios respecto al uso del euskera. No por ello han dejado de suscitarse controversias, tanto por parte de instituciones como de personas particulares, ante las que el Ararteko ha debido pronunciarse siguiendo los siguientes criterios:
• Respaldar el valor legal pleno de los documentos redactados en euskera para toda instancia administrativa presente en los territorios en los que es idioma oficial, incluida la administraci
ón periférica del Estado, que como institución oficial en Euskadi debe ser capaz de entender la lengua vasca. Como se ha señalado más arriba, en este mismo sentido se pronunciaron los tribunales en 2016, lo que propició un cambio en el criterio que mantenía al respecto la Delegación del Gobierno español en la CAV, que retiró los recursos que por tal motivo tenía interpuestos ante la Justicia.
• Resulta comprensible la decisión adoptada por algunos ayuntamientos, en el marco de sus planes de normalización lingüística, de utilizar por defecto el euskera en su comunicación con la ciudadanía. No se trata de una opción caprichosa, pues es evidente que existe entre muchos vascohablantes una inercia a utilizar el castellano en sus relaciones con la Administraci
ón, por razones históricas que tienen que ver con la minorización de nuestra lengua propia, y que es legítimo que los poderes públicos quieran contrarrestar. Es en los municipios con un elevado porcentaje de vascoparlantes donde la utilización únicamente del euskara, sin ser necesariamente acompañada del castellano, representa una oportunidad para que sea instrumento real de comunicación.
• Ahora bien, un año más hemos debido intervenir para asegurar que la aplicación de estos criterios no causara discriminación a las personas que deseen utilizar el castellano, recordando que las administraci
ones públicas no tienen derechos lingüísticos, sino la obligación legal de respetar los de la ciudadanía. Los supuestos más representativos han sido los siguientes:
- En el caso de una revista municipal en una localidad que se encuentre en un entorno euskaldun, o de la señalización que contribuye a conformar su “paisaje lingüístico”, no hemos considerado que el hecho de utilizar solo el euskara supusiera, en los términos que hemos expuesto, una actuación contraria a la Ley.
- Parece razonable entender, sin embargo, que si alguien necesita tramitar licencias de obras o de instalación de un local de negocio, así como en todo tipo de notificaciones individuales, toda persona tiene derecho a que las comunicaciones que le envíe su Ayuntamiento sean en castellano si así lo solicita.
- En el mismo sentido nos hemos manifestado en relación con la publicación, para general conocimiento, de bandos municipales o convocatorias de trabajo, en que se impone el uso de nuestros dos idiomas oficiales en la medida en que trasladan información relevante para toda la ciudadanía, la cual, a diferencia de las administraci
ones, no está obligada a conocer ambas lenguas.
El Ararteko ha recibido la colaboración de todos los ayuntamientos a los que se ha dirigido en esta línea, así como la del Departamento de Cultura y Política Lingüística del Gobierno Vasco a través de su servicio Elebide, lo que ha permitido solucionar los casos particulares que suscitaron su intervención. No obstante, entre los proyectos de esta institución a lo largo del presente año, se encuentra el de acordar criterios al respecto con el mayor número posible de instituciones locales, a la luz de la referida Ley 2/2016 y de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del Euskera.
5.4. Áreas deficitarias en el diagnóstico de la Carta Europea
Una vez más, el Informe del Consejo de Europa sobre la aplicación en España de la Carta de Lenguas Regionales o Minoritarias puso de manifiesto la falta de efectividad, en determinadas áreas, del derecho de la población vascoparlante a utilizar el euskera en su relación con los poderes públicos. Tres de ellas centraron, de hecho, la mayor parte de las quejas que por este motivo recibió el Ararteko a lo largo del año:
• En cuanto a la Administración de Justicia, es de reseñar el hecho de que más de la mitad del personal que trabaja en ella tenga ya acreditado algún perfil lingüístico, que en 2016 haya sido posible, por primera vez, realizar en euskera los exámenes de acceso a la abogacía, o que 2/3 de los documentos de nuestros juzgados se emitan en versión bilingüe (cuestión distinta es su uso por los órganos judiciales, que en muchas ocasiones siguen haciendo constar únicamente en la versión castellana los datos que individualizan el caso). Todo ello representa un avance evidente, en el marco de un ambicioso Plan General de Normalización Lingüística de la Administraci
ón de Justicia de la CAPV 2008-2017 y de un proyecto, Auzia Euskaraz, que con buen criterio pretende conseguir la tramitación íntegra de los procedimientos judiciales en euskera, desde que la o el abogado interpone una demanda hasta que se dicta la correspondiente resolución judicial.
Lo cierto, sin embargo, es que el porcentaje de vascoparlantes disminuye drásticamente entre el personal no transferido, y en particular entre jueces, fiscales y letrados/as de la Administraci
ón de Justicia. Ello explica que el número de demandas y de resoluciones en euskera no solo siga siendo testimonial, sino que no se observe una tendencia al alza, en claro contraste con lo que sucede en ámbitos como el académico, en el que año tras año aumenta significativamente el número de tesis doctorales que se presentan en euskera. Por todo ello, el Comité de Expertos de la Carta sigue insistiendo en que las personas usuarias de nuestros tribunales se ven disuadidas, en la práctica, de ejercer su derecho a litigar en euskera, a la vista de las molestias, dilaciones y pérdida de inmediación que ello supone. Insiste en consecuencia en la necesidad de más jueces y fiscales que hablen ambas lenguas oficiales, así como de una modificación legislativa que garantice que los procedimientos judiciales se realicen en euskera si una de las partes así lo solicita.
• La salud es el segundo ámbito en el que el Comité constata el desfase entre los derechos proclamados y su grado de efectividad. Unos derechos que Osakidetza, con buen criterio, anima a ejercer a la ciudadanía informándole de que puede elegir el idioma en que desea ser atendida. De poco valdrá esa opción, sin embargo, si a pesar de los avances registrados en el cumplimiento de las medidas previstas en el Segundo Plan de Euskera de Osakidetza, persisten los problemas estructurales que, pasado el ecuador de su vigencia, ponen en riesgo el logro de sus objetivos, tanto por lo que se refiere a la atención médica en euskera, como a hacer del euskera una lengua de trabajo normalizada en el sistema vasco de salud. Resulta significativa, en este sentido, la coincidencia entre el margen de mejora que al respecto señala el Comité y el que el Ararteko, un año más, ha podido constatar:
- Siendo imprescindible el compromiso de la Dirección de Osakidetza con la normalización lingüística, no es sin embargo condición suficiente para la efectividad de muchas de las medidas adoptadas. Es en los ámbitos intermedios de responsabilidad donde, en ocasiones, se observa la falta de conocimiento o implicación que habría que superar.
- La sustitución del personal que se jubila representa una oportunidad para la normalización lingüística, pero solo en la medida en que recaiga en personas capaces de trabajar en los dos idiomas oficiales. De lo contrario supone un problema, que de acuerdo con las quejas recibidas, viene afectando a puestos de responsabilidad en la atención médica y, en particular, a nivel de jefaturas de servicios.
- Con vistas a la externalización de servicios, es particularmente relevante que exista un control y seguimiento del cumplimiento de los criterios lingüísticos exigidos en la contratación, pues de ello depende, en la práctica, la virtualidad de los derechos de la ciudadanía.
• La atención en euskera por parte de la Administraci
ón del Estado sigue siendo motivo de quejas, y resulta insuficiente el grado de cumplimiento de las medidas que al respecto venía recomendando tanto el Comité como el Ararteko. Debemos por ello reiterar el llamamiento a las autoridades centrales para que aumenten sustancialmente su personal capaz de prestar servicios en ambos idiomas oficiales, así como para que con tal fin revisen los planes de formación del que accede a puestos en Euskadi.
5.5. Deporte y actividades de tiempo libre
De entre las quejas presentadas al respecto, la mayor parte se han referido a las políticas públicas de promoción de las actividades deportivas y de tiempo libre practicadas por menores. La información recabada para su resolución permite apuntar tres ámbitos de mejora:
• En cuanto a las colonias y experiencias de tiempo libre organizadas para niños y niñas, la información y el contacto directo entre sus padres y madres y el personal a cargo de la actividad es la mejor forma de minimizar y, en su caso, gestionar situaciones de ansiedad o tensión que pueden surgir, en nuestra experiencia, en torno a casos puntuales de enfermedad o inadaptación. Son dos, en este sentido, las cuestiones que quisiéramos señalar:
- Sería deseable que los progenitores conocieran por adelantado las pautas de actuación que para tales casos establece el Marco de Actuación acordado entre nuestras tres diputaciones forales.
- En caso de que un niño o niña manifieste síntomas de enfermedad, cuando exista una primera observación facultativa que determine la necesidad de practicar más pruebas, debe asegurarse que el aviso a su padre o madre se produzca de forma ágil y directa, sin necesidad de esperar a un diagnóstico definitivo.
• Como el Ararteko anunció en su informe anual correspondiente a 2015, a lo largo del año ha venido interviniendo en relación con ciertos comportamientos y actitudes observadas por parte de algunos clubs y/o entrenadores, en el marco del deporte practicado en edades previas al deporte escolar. Nos referimos a la práctica consistente en dar protagonismo en entrenamientos y partidos a unos menores en detrimento de otros, atendiendo a criterios de mayor o menor rendimiento competitivo. Esta institución es consciente de que son mayoría los clubs, entrenadores y entrenadoras que desarrollan con toda corrección su función de dirección de la práctica deportiva de niños, niñas y adolescentes. Por ello, tras recabar información al respecto de una muestra de doce municipios vascos, emitió la Recomendación General 2/2016, de 16 de febrero, dirigida a los ayuntamientos, para que garanticen que las actividades deportivas organizadas en sus municipios para niñas y niños, y en particular en las edades previas a las comprendidas en el programa de deporte escolar, se basen en criterios educativos, participativos y no competitivos, condicionando a su cumplimiento, si es preciso, la colaboración o apoyo municipal que reciban, ya sea en forma de cesión de instalaciones, ya de subvención económica o promoción.
• Persisten los problemas para inscribir en el deporte federado a los y las menores nacidos en otros países. Las quejas recibidas por tal motivo a lo largo del año fueron interpuestas por familias vascas cuyos hijos adoptados eran tratados de forma distinta a sus hijos biológicos, al exigírseles un empadronamiento previo por el hecho de haber nacido en el extranjero.
Se trata de una prevención impuesta por la FIFA, destinada a evitar determinadas prácticas abusivas por parte de grandes clubes de fútbol. Pero su aplicación indiscriminada a supuestos que nada tienen que ver con tales prácticas, como es aquí el caso, produce un efecto claramente disfuncional en relación con el interés del menor. El Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco ha colaborado diligentemente con el Ararteko para resolver todos los casos que se han planteado, en línea con los criterios que al respecto comparte con esta institución, y de los que hemos dado cuenta en anteriores informes.
La reiteración de estos supuestos, sin embargo, nos lleva a insistir en la necesidad de que las federaciones deportivas, y en particular la Federación Vasca de Fútbol, modifiquen sus criterios al respecto, de manera que los y las menores de edad sean tratados con igualdad independientemente de su lugar de nacimiento, sobre todo en los ámbitos que están relacionados con su formación y desarrollo integral.
2. Educación
1. El área en cifras
En el año 2016 se han tramitado un total de 155 quejas en el área de educación.
Las administraci
ones afectadas por estas quejas han sido:
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) 122
• UPV/EHU 11
Por lo que respecta a su contenido, las quejas recibidas han estado referidas a las siguientes subáreas:
• Derechos y deberes.................................28
• Admisión del alumnado............................21
• Becas y otras ayudas...............................19
• Necesidades educativas especiales.........16
• Enseñanza universitaria............................12
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo.......................11
• Formación profesional...............................10
• Comedor escolar.........................................9
• Transporte escolar.......................................6
• Centros educativos - instalaciones..............4
• Educación infantil........................................4
• Otros aspectos............................................3
• Planificación/programación educativa.........3
• Situaciones de maltrato o acoso escolar.....3
• Enseñanzas artísticas.................................2
• Centros educativos - conciertos..................2
• Enseñanza de idiomas................................1
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa......................1
En cuanto al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, cabe señalar que de todas las quejas recibidas a lo largo de 2016, más las que seguían en curso a 1 de enero de 2016, su situación es la siguiente al abordar la redacción del presente informe:
2. Quejas destacadas
2.1. Uso de la hiyab o velo islámico
Un centro público dependiente de la administraci
ón educativa no permitía a una de sus alumnas asistir a clase portando la hiyab o velo islámico. La dirección del centro se amparaba en el Reglamento de Organización y Funcionamiento que prohibía el uso de gorras o de otra prenda que cubriese la cabeza. Ello motivó que su familia acudiese en queja ante esta institución.
Ha sido la primera ocasión en que un incidente de estas características ha cobrado tanto relieve en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, y, también, la primera vez en que se haya presentado a modo de queja ante el Ararteko. En nuestra opinión, esta falta de antecedentes explicaría que la administraci
ón educativa reaccionase, en un primer momento, trayendo a colación el ejemplo comparado de lo ocurrido hace unos años en la Comunidad de Madrid con un incidente que guardaba un notable parecido y que se cerró con la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 32 de Madrid (sentencia nº 35 de 25 de enero de 2012), la cual se pronunció de manera contundente confirmando la legitimidad de la prohibición establecida.
Al abordar el estudio de la queja presentada, esta institución tuvo presente, sin embargo, el pronunciamiento del Tribunal Supremo relativo a la Ordenanza Municipal de Civismo y Convivencia del Ayuntamiento de Lleida que establecía la posibilidad de que la normativa reguladora de los servicios y del uso de los edificios y equipamientos municipales pudiese limitar o prohibir acceder y permanecer en los espacios o locales destinados a tal uso, a las personas que portasen velo integral. En su fallo, el Tribunal Supremo declaró contrarios a derecho y anuló tanto el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lleida como los textos normativos por él aprobados.
Se trata, sin duda, de un pronunciamiento que se refiere a un ámbito competencial que nada tiene que ver con el educativo y en el que, por otro lado, lo que se discute es el uso de velo integral y no del simple velo o hiyab. Sin embargo, si bien se trata de una primera sentencia (y creemos que única) que expresa el criterio del Tribunal en un asunto que, como el propio Tribunal reconoce, está sujeto a un intenso debate, no pueden pasarse por alto, en opinión del Ararteko, las consideraciones que en ella se formulan, puesto que su fundamentación se asienta, además, en una consolidada doctrina constitucional.
En efecto, apoyándose en dicha doctrina, el Tribunal Supremo concluyó de manera rotunda y categórica que para poder establecer el límite al ejercicio del derecho de libertad religiosa es inequívoca la esencialidad de la ley y su insustituibilidad por cualquier otra fuente normativa, apartándose de este modo de precedentes como los invocados por la administraci
ón educativa en su inicial reacción.
Con todo, al realizar nuestro estudio, tampoco pudimos obviar otros pronunciamientos posteriores que han estado referidos, precisamente, al uso del velo en el ámbito educativo, aun cuando, a juicio de esta institución, no parecen dar una respuesta adecuada al problema planteado. Es el caso de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León nº 2772014, de 28 de noviembre. En ella, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León pone de relieve la capacidad organizativa de la que disponen los centros educativos, entendida ésta como expresión última de la libertad de enseñanza, para así defender que corresponde a aquellos el establecimiento de un régimen o de unas normas de convivencia que se extienden, incluso, a posibles criterios de vestimenta, y añadir o sumar a ello la facultad que asiste a los padres de elegir para sus hijos el centro educativo que mejor se adapta a su principios religiosos, pero sin explicar ni justificar la cobertura legal de una limitación al derecho de libertad religiosa como la cuestionada.
Nada más lejos de los propósitos del Ararteko que poner en duda la capacidad organizativa que tienen reconocida los centros educativos para aprobar y establecer sus propios reglamentos de organización y funcionamiento con el detalle de las normas de convivencia y conducta que entiendan necesarias; pero, a nuestro modo de ver y como ya hemos adelantado, la conclusión a la que llega el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León no parece dar una respuesta adecuada al problema planteado. La aceptación sin reservas de esta capacidad de los centros educativos, no puede llevarnos a aceptar, al mismo tiempo, una extralimitación en su ejercicio que ponga en riesgo la necesaria protección de un derecho fundamental como el de la libertad religiosa e ignorar la insuperable exigencia constitucional de la necesidad de una ley en sentido formal para limitar el ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa.
Siendo éstas las conclusiones a las que nos llevó el estudio realizado, el Ararteko veía con preocupación las propuestas que se recogían en un informe elaborado por la inspección educativa que dejaban exclusivamente en manos del centro educativo al que asistía la alumna reclamante, la regulación de la situación a la que había dado lugar su decisión de utilizar el velo dentro del aula. No obstante, finalmente, los responsables del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura decidieron dirigir una serie de recomendaciones a las comunidades educativas de los centros educativos vascos apelando al contexto del nuevo marco educativo pedagógico de la escuela inclusiva y de la atención a la diversidad. En ellas se recomendaba que no se impidiese la escolarización a las alumnas que portasen pañuelo en la cabeza, y que aquellos centros escolares vascos cuyos proyectos educativos o reglamentos de organización y funcionamiento no lo permitan, procediesen a su revisión, desde el planteamiento de la educación inclusiva y la atención a la diversidad.
2.2. Reparto equilibrado del alumnado inmigrante
En abril de 2014, representantes de la Asociación de Madres y Padres de Alumnos (AMPA) Burunzpe acudieron en queja a esta institución debido al desequilibrio existente, en lo tocante a la distribución del alumnado inmigrante, entre los dos centros públicos de educación infantil y primaria ubicados en Lasarte-Oria.
En este municipio, la oferta educativa correspondiente a estas etapas de infantil y primaria la realizan dos centros educativos públicos dependientes del Departamento de Educación Política Lingüística y Cultura: el CEIP P. Garaikoetxea-Landaberri y el CEIP Sasoeta-Zumaburu. Este último centro, que es en el que están escolarizados las hijas e hijos de los miembros de esta Asociación Burunzpe, es el que presenta un mayor índice o proporción de alumnado inmigrante, circunstancia ésta que, según ellos, genera una serie de consecuencias negativas tanto en el plano estrictamente educativo como en el plano social.
Al presentar su queja, los representantes de esta Asociación indicaron a esta institución que uno de los factores que, a su modo de ver, estaba provocando este desequilibrio era el hecho de que el CEIP P. Garaikoetxea-Landaberri estuviera aplicando como criterio de baremación para la admisión del alumnado el criterio referido a la condición de antiguos alumnos de los padres y madres de las familias interesadas en que sus hijos cursen enseñanzas en este centro educativo. Según Burunzpe, la aplicación de este criterio por parte del CEIP P. Garaikoetxea-Landaberri conduce a resultados discriminatorios. De cualquier modo, estos representantes plantearon también la necesidad de adoptar otro tipo de medidas como la de equilibrar el mapa escolar, dotar a los centros de los apoyos específicos necesarios, procurar un uso equilibrado de la posibilidad de superar las ratios o incluso sopesar un proceso de unificación de los centros educativos.
El Ararteko ha puesto fin a la tramitación de esta queja con el dictado de la Resolución de 25 de febrero de 2016, en la cual se da cumplida cuenta de todas las gestiones realizadas a lo largo de los meses en los que se prolongó su intervención y a cuya lectura nos remitimos. No obstante, consideramos de interés resumir a continuación parte de las conclusiones que se incluyen en dicha resolución.
A juicio de esta institución, no hay inconveniente para que el criterio referido a la condición de antiguos alumnos de los progenitores pueda ser utilizado en los procesos de admisión del alumnado, siempre que así lo acuerden los OMR de los centros y la administraci
ón educativa participe del argumento dado por la Junta de Participación de Consejos Escolares Autonómicos, en el sentido de que el factor más relevante de cara a asegurar un buen clima escolar es el “sentimiento de pertenencia al centro por parte de las familias“.
Ahora bien, a nuestro modo de ver, lo que también debe quedar fuera de toda discusión es el hecho de que tratar de lograr un reparto equilibrado del alumnado inmigrante entre los dos centros públicos de educación infantil y primaria de Lasarte Oria debe ser un objetivo irrenunciable para el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura.
Debemos reconocer que el Departamento ha tomado ya una serie de medidas de planificación que confiamos que resulten efectivas y que en un plazo medio contribuyan a reconducir el desequilibrio actualmente existente. En efecto, el Departamento ha decidido acometer una fusión gradual de los centros educativos de secundaria que, sin duda, hará variar la demanda de escolarización en los niveles de educación infantil y primaria.
Pero, en todo caso, mientras tanto y en la medida en que el propio Departamento reconoce la falta de un reparto equitativo del alumnado entre estos centros educativos, tampoco puede renunciar a hacer un uso adecuado de otras posibles iniciativas expresamente reguladas en el Decreto 35/2008, de 4 de marzo. Nos referimos a la reserva de plazas a favor del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (artículo 14) y a un incremento, de hasta un 10%, del número máximo de alumnos por aula (artículo 20).
En lo que respecta a esto último, es importante también que el Departamento no haga un uso indebido de esta posibilidad y la reserve para su auténtico fin de garantizar la incorporación del alumnado de incorporación tardía. En este sentido, son muchas las voces que han alertado sobre la práctica viciada de autorizar este incremento con ocasión de la matrícula ordinaria (matricula “sobre ratio”) que hace que, más adelante, no resulte viable acoger a más alumnado de incorporación tardía.
A todo ello, habría que sumar, por supuesto, el efectivo cumplimiento de los demás objetivos y acciones estratégicas que a buen seguro darán continuidad a las hasta ahora previstas en el Plan de atención educativa al alumnado inmigrante en el marco de la escuela inclusiva e intercultural (2012-2015).
2.3. Admisión del alumnado. Uso abusivo de los datos del padrón
En el proceso de admisión del alumnado celebrado para el curso 2016-2017, los responsables educativos han incorporado, por primera vez, una advertencia expresa a tenor de la cual, en el caso de que, existiendo una denuncia previa y posterior certificación oficial emitida por órgano competente, se llegara a demostrar la falsedad del certificado de empadronamiento, ya fuera la falsificación del documento, ya la alteración de los datos registrados en el mismo, la administraci
ón educativa, previa audiencia del o de la solicitante, procedería a la minoración de los puntos correspondientes a este apartado del baremo. Esto es lo que, en definitiva, ha ocurrido en diferentes casos que han sido motivo de queja ante esta institución.
El Ararteko ha entendido que el hecho de que finalmente se hayan atendido las recomendaciones repetidamente formuladas por esta institución, a lo largo de estos últimos años, en relación con la utilización abusiva de los datos del padrón, no era óbice para que entrásemos a revisar las decisiones adoptadas en aplicación de tales previsiones, y así lo hemos hecho, habiendo emitido resoluciones en sentidos distintos.
En uno de los casos, por ejemplo, la familia reclamante en queja, en el momento de darse inicio al proceso de admisión del alumnado con la apertura del correspondiente plazo para la presentación de solicitudes, lo único que había aportado era un volante de empadronamiento en el que la interesada figuraba empadronada con una de sus hijas en una vivienda que, más adelante, dijeron ocupar gracias a un contrato de arrendamiento de una habitación suscrito con un familiar cercano. La cercanía de esta vivienda con el centro solicitado como primera opción era la que les otorgaba la máxima puntuación por el apartado del baremo relativo a la proximidad del domicilio familiar. En aquel momento, omitieron toda posible referencia al lugar de residencia de los demás miembros de la unidad familiar que únicamente trascendió con posterioridad, gracias a la colaboración del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, tras el acuerdo adoptado por la Comisión Territorial de Garantías de Admisión de examinar y verificar en los casos denunciados las certificaciones aportadas a efectos de acreditar el domicilio familiar.
La información facilitada desde instancias municipales resultó demostrativa de que, tras la venta de la que fue su primera vivienda familiar, el padre había permanecido inscrito, junto con sus otras dos hijas, en una vivienda distinta, y que la hija que había tomado parte en el proceso de admisión del alumnado, una vez ultimado el proceso de admisión, también había sido inscrita en esta segunda vivienda.
Esta institución entendió por ello que esta nueva información permitía desvirtuar, de manera fundada y razonada, la presunción de residencia y domicilio habitual que, de partida, debe reconocerse a la certificación aportada y consideramos que la decisión adoptada por los responsables educativos era consecuencia de un ejercicio adecuado de las facultades de fiscalización y revisión que habían sido incorporadas en las instrucciones aprobadas en orden a la gestión del proceso de admisión de alumnado para el curso 2016-2017.
No ha ocurrido lo mismo, sin embargo, en otros de los casos analizados. Véase como ejemplo la Resolución del Ararteko de 3 de octubre de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que revise el tratamiento dado a la solicitud formulada en el proceso de admisión del alumnado para el curso 2016-2017, en particular: la decisión adoptada de detraer los puntos adjudicados inicialmente en concepto de domicilio situado en el área de influencia del centro solicitado, la cual ha sido finalmente aceptada por los responsables del Departamento de Educación.
2.4. Corrección de conductas
La madre de un alumno de 1º de bachillerato relataba en su queja que le había sido remitido un escrito en el que se le comunicaba la apertura de un procedimiento ordinario de corrección de conductas a su hijo y la imposición a éste de una medida provisional de suspensión temporal del derecho de asistencia a clase durante veinte días.
Una vez iniciada la tramitación de la queja, la administraci
ón educativa vino a oponer una suerte de renuncia o desistimiento por parte de la interesada que hizo que las posibilidades de intervención de esta institución se viesen seriamente condicionadas. De todos modos, y teniendo presente el hecho de que la Inspección educativa dice aspirar a ser un referente para los centros educativos y constituir al tiempo un elemento clave para la garantía de los derechos del alumnado y de toda la comunidad educativa, esta institución consideró que la efectiva materialización de tales compromisos hacía que la Inspección no pudiese eludir la realización de una valoración crítica de todos aquellos casos que pudiesen someterse a su consideración, tal y como era el caso. Por ello, no quisimos poner fin a la intervención iniciada sin antes trasladar a los responsables educativos, aun con todas las cautelas, algunas de las reflexiones que nos había merecido el estudio de la queja.
Para ello y a modo de introducción, nos pareció importante hacer un recordatorio del propósito al que respondió el Decreto 201/2008, de 2 de diciembre, sobre derechos y deberes del alumnado. Conforme se explica en su exposición de motivos, este decreto, además de mantener el objetivo de asegurar al alumnado un tratamiento disciplinario exento de arbitrariedades, como exige la Ley de Escuela Pública Vasca, con las garantías procedimentales necesarias y con total respeto a los principios de legalidad, tipicidad y audiencia contradictoria, quiso convertir el proceso de corrección de conductas en un instrumento esencial para la adquisición de la competencia para convivir incluida entre las competencias básicas de los currículos escolares, todo ello con un claro enfoque educativo. De este modo, lo que se pretendía era evitar la asimilación del proceso educativo de corrección de conducta a un procedimiento sancionador de carácter administrativo o penal que pueda llegar a convertirse en un conflicto jurídico entre el centro docente y el alumno o alumna y, sobre todo, conseguir que cualquier medida de corrección mantenga su valor educativo.
A continuación y ya con una referencia más precisa a algunos de los preceptos de este decreto, desde la institución llamamos la atención sobre el fundamento de algunas de las alegaciones planteadas por la interesada promotora de la queja, entre ellas la referida a las vías alternativas para la corrección de conductas y la relativa al posible exceso tanto de la medida correctora impuesta como de la medida cautelar impuesta.
3. Contexto normativo y social
En los últimos años, el panorama educativo se ha caracterizado por un importante rechazo a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) al que parece querer ponerse fin.
En el ámbito del Estado, el acuerdo alcanzado en la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados, de 1 de diciembre de 2016, ha dispuesto la creación de una Subcomisión para la elaboración de un gran Pacto de Estado Social y Político para la Educación. Como ejemplo o muestra de ello, recientemente, se ha publicado el Real Decreto Ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, entre las que se incluyen las de ampliar el plazo para la implantación de las evaluaciones que hasta ahora han resultado tan polémicas.
Por su parte, en el ámbito de la CAPV, el recién nombrado nuevo ejecutivo es fruto de un acuerdo de gobierno en el que la educación juega un papel especialmente relevante. Ésta es considerada como elemento esencial para promover la igualdad de oportunidades y la construcción de una convivencia de democrática, solidaria y responsable. Entre los compromisos que se incluyen en este acuerdo figura también el de alcanzar un pacto educativo, entre todos los agentes educativos, que termine configurándose en una nueva Ley Vasca de Educación. A juicio de esta institución, este pacto debería valorar a su vez la continuidad de los distintos proyectos que en los últimos años se han venido desarrollando en torno al Plan “Heziberri 2020”, teniendo presentes las voces críticas que se han dejado oír en torno a ellos.
Precisamente, uno de los proyectos que se ha dado a conocer este año dentro de este marco ha sido el Plan de Mejora del Sistema Educativo de la CAPV. En su presentación se dice que el sistema educativo de la CAPV y las experiencias contrastadas en otros sistemas educativos permiten disponer de datos y conclusiones sobre qué líneas de mejora son las más eficaces para el tránsito hacia la excelencia educativa sin perder en equidad.
Sin embargo, hace pocos días se han conocido los resultados de la evaluación del informe PISA 2015. Estos resultados han evidenciado un retroceso del alumnado vasco en las tres áreas de examen (ciencias, comprensión lectora y matemáticas). Ello debe ser sin duda motivo de preocupación grave tal y como han alertado distintas voces autorizadas del ámbito educativo a las cuales el Ararteko quiere sumarse. Como institución confiamos en que pronto se conozcan los datos del estudio que la consejera ha encomendado al Consejo Escolar de Euskadi y al Instituto Vasco de Evaluación e Investigación Educativa para analizar las causas que puedan explicar la bajada en la puntuación obtenida en la prueba y hacer propuestas para reconducir la situación.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El Ararteko considera que la consecución de un pacto educativo debe ser un propósito u objetivo prioritario e irrenunciable gracias al cual poder dotar a nuestro sistema de la necesaria estabilidad.
Al mismo tiempo, confía en que los nuevos responsables del Departamento de Educación continúen con la misma línea de colaboración que hasta ahora se ha venido manteniendo con esta institución ya que, como siempre repetimos, el Ararteko no renuncia a que la realidad de las quejas tramitadas a instancia de la ciudadanía y de algunos agentes educativos pueda ser utilizada para introducir mejoras en la prestación de un servicio público educativo que dice perseguir la excelencia.
Un ejemplo de los resultados de esta colaboración son los cambios que, por primera vez, se han llevado a cabo en el proceso de admisión del alumnado con el fin de evitar el uso abusivo de los datos del padrón, los cuales han tenido especiales consecuencias en el caso de la ciudad de Vitoria-Gasteiz. Según la información facilitada por la propia administraci
ón educativa, se han llegado a revisar hasta un total de 270 casos de alumnos de dos años y 80 de tres años, habiéndose confirmado finalmente la existencia de fraude en un total de 75 casos. El Ararteko no puede sino poner de relieve la especial implicación que en esta ocasión han tenido los responsables educativos y animarles a que continúen por esta misma senda.
La administraci
ón educativa ha tomado conciencia también de la necesidad de reconsiderar los criterios que se siguen en estos procesos de admisión a partir de la tramitación de expedientes de queja puntuales en los que, de partida, se cuestionaba el criterio referido a la condición de antiguo alumno de alguno de los progenitores. (Véase en el apartado dos la queja promovida por una asociación de madres y padres de Lasarte-Oria).
A este respecto, es necesario reparar, no obstante, en que en muchas ocasiones, cuando se ponen en duda los criterios de admisión del alumnado o se denuncia el uso abusivo de alguno de ellos, lo que de verdad está detrás de ello son cuestiones de mucho más calado. Así ha ocurrido, por ejemplo, con el reparto del alumnado inmigrante que este año ha sido motivo de especial preocupación en Vitoria-Gasteiz y que ha llevado a la creación de una mesa interinstitucional con el ánimo de establecer criterios que permitan reconducir la “guetización” que se está produciendo en determinados centros educativos de la ciudad. Lo mismo ocurre con las quejas que, en realidad, lo que ponen en cuestión son determinadas decisiones de planificación o programación educativa. Entre éstas, este año cabe mencionar las relativas a zonas educativas como Miribilla en Bilbao y otras localidades como Eibar.
Pero volviendo sobre el alumnado de origen extranjero, el Ararteko no puede pasar por alto la reciente presentación del II Plan de atención educativa al alumnado inmigrante en el marco de la escuela inclusiva e intercultural 2016-2020, en el que se incorporan muchas de las propuestas que han venido siendo apuntadas por esta institución en relación con la admisión del alumnado. Este plan recoge un compromiso de seguimiento y revisión periódica al que, a nuestro modo de ver, se debe otorgar una especial atención, en la medida en que puede permitir reconducir las voces críticas que ya lo han tachado de insuficiente.
Otra muestra de los resultados de esta colaboración entre los responsables educativos y esta institución son los cambios introducidos en la prueba de acceso a las Enseñanzas Artísticas Superiores en Diseño con respecto al alumnado con discapacidad. Cumpliendo con un compromiso anterior, las instrucciones dictadas para la organización, desarrollo y evaluación de la prueba de este año 2016 han incorporado una reserva de un 5% de las plazas ofertadas para estudiantes que tengan reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33%.
No podemos decir lo mismo de la sugerencia planteada por esta institución para favorecer la admisión del alumnado con discapacidad en los ciclos formativos de grado medio y superior, ampliando la reserva establecida también a los alumnos que durante su escolarización anterior hayan precisado de recursos y apoyos para su plena normalización educativa. En opinión de esta institución, los responsables educativos no han coincidido en su interpretación con la sugerencia que les fue planteada. Por ello es nuestra intención insistir en la misma.
Siguiendo con los estudios de formación profesional, las quejas presentadas han puesto de manifiesto el interés creciente por cursar este tipo de enseñanzas, el cual no siempre se ve satisfecho debido a la aplicación de unos órdenes de preferencia y prelación que este curso se han visto afectados por las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 8/2013, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), en lo relativo a las condiciones de acceso a ciclos formativos de grado medio. No obstante, a juicio del Ararteko, ello no debe llevar a descartar la posibilidad de considerar una mayor oferta de las enseñanzas especialmente demandadas.
Pasando a otro orden de asuntos, debemos subrayar igualmente la actitud colaboradora que han tenido los responsables educativos en los casos de quejas referidas a alumnado con necesidades educativas especiales y que, en general, han permitido dar una pronta satisfacción a las familias afectadas. Por todas, citaremos a modo de ejemplo, la tramitada en representación de la Asociación de Dislexia de Euskadi (DISLEBI) y que ha sido motivo de una favorable acogida por parte de la Dirección de Innovación Educativa. En ella, los promotores de la queja mostraban su preocupación por la falta de contestación de la administraci
ón educativa a repetidas iniciativas planteadas como posibles aportaciones para una mejor respuesta a las necesidades educativas del alumnado afectado por dislexia, tras el informe elaborado en participación con el Colegio de Logopedas del País Vasco con el título “Eficacia de las intervenciones para el tratamiento de la dislexia: una revisión”, en el marco de la Mesa Técnica para la atención al alumnado con trastornos de aprendizaje.
Confiamos en que esta especial disposición permita reconducir en breve, también, las quejas recibidas en torno a las condiciones de escolarización del alumnado que acude al CEE Gorbeialde de Vitoria-Gasteiz, único centro público de educación especial de la CAPV, aun cuando esta institución no descarta iniciar una actuación de oficio con el fin de analizar la respuesta que se viene dando a las necesidades sanitarias que presenta de este alumnado, las cuales han motivado la aprobación de una Proposición no de Ley en sede parlamentaria.
Tristemente, un año más, debemos hacer referencia a las quejas recibidas en torno a posibles casos de acoso escolar en los que cada vez están más presentes internet y las nuevas tecnologías. Además, este año la propia Fiscalía ha alertado, por primera vez, de su preocupación creciente por el acoso sexual a menores a través de internet y de las nuevas tecnologías. Esta preocupación, unida a los últimos casos que han tenido lugar en el ámbito educativo, explica que se haya procedido al establecimiento de un Protocolo de prevención y actuación en el ámbito educativo ante situaciones de posible desprotección y maltrato, acoso y abuso sexual infantil y adolescente, y de colaboración y coordinación entre el ámbito educativo y los agentes que intervienen en la protección de la persona menor de edad.
Ya el pasado año, se aprovechó la redacción del informe anual para llamar la atención sobre la importancia que, en muchos casos, cobra la intervención de la Inspección educativa desde el punto de vista de relación con las familias, para que éstas se sientan debidamente atendidas y confíen en la administraci
ón educativa. En la selección de quejas hemos querido hacer referencia a uno de los casos tramitados el presente año en relación con un procedimiento de corrección de conductas. Debemos destacar igualmente sendas recomendaciones que, a pesar de haber sido formalmente aceptadas por la administraci
ón educativa, sin embargo, a día de hoy, es el caso de una de ellas, sigue acumulando una excesiva demora en su resolución definitiva: La Resolución del Ararteko de 26 de febrero de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que resuelva de manera expresa y motivada la solicitud formulada para que se declare la nulidad de un procedimiento seguido para la aplicación de una medida correctora por una conducta que perjudica gravemente la convivencia, y la Resolución del Ararteko, de 24 de febrero de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura que se proceda a la resolución expresa y motivada del escrito dirigido a la Inspección educativa por la interesada promotora de la queja.
En lo que respecta a servicios complementarios como el de comedor escolar, el Departamento ha dado muestras, una vez más, de una actitud muy razonable en el caso de un menor aquejado de una enfermedad que requería un tipo de alimentación que condicionaba el uso del comedor. Finalmente, el problema pudo solventarse una vez que se proporcionaron las determinaciones técnicas para la elaboración del menú especial ajustado a las necesidades del alumno, incluyendo la formación del personal de cocina en materia de seguridad alimentaria.
En el apartado de becas y otras ayudas, los motivos de queja vienen a ser redundantes con respecto a los de años anteriores: demoras administrativas al resolver las solicitudes, retraso en los abonos de los importes reconocidos… Lo que sí nos parece importante destacar es que venimos advirtiendo una tendencia, cada vez más extendida, de recabar la actuación del Ararteko en unas fases más tempranas de los procedimientos, lo que obliga a posponer la eventual intervención de esta institución hasta que los expedientes administrativos están más avanzados en su tramitación.
Como viene siendo habitual, este tipo de quejas –las referidas a becas y ayudas– siguen siendo las más habituales en el nivel de enseñanza universitaria. A ellas se unen las referidas a la desestimación de peticiones de ayudas en el ámbito de la formación de postgrado así como las dirigidas a enseñanzas de máster y las destinadas a personal investigador.
Fuera de estos temas de contenido fundamentalmente económico, este año 2016 se han dado otro tipo de controversias relacionadas, sobre todo, con la admisión del alumnado a determinadas enseñanzas. Este ha sido el caso, por ejemplo, de una Graduada en Derecho por la Universidad del País Vasco interesada en el ejercicio profesional de la abogacía que había visto denegada su solicitud de acceso a los estudios de Master de Abogacía.
3. Hacienda
1. El área en cifras
A lo largo del año 2016 se han registrado un total de 116 quejas en el área de Hacienda, lo que representa un 5,37% del total de las quejas tramitadas en la institución. Su distribución por administraci
ones afectadas ha sido la siguiente:
• Administraci
ón local ..............................................43
• Administraci
ón foral ..............................................36
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) .......................................................1
En función de las materias o subáreas que se analizan, las quejas recibidas se pueden clasificar de esta manera:
• Impuestos locales ................................................32
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo................................. 31
• Impuestos forales................................................ 22
• Tasas................................................................... 21
• Precios públicos.................................................... 8
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa ................................1
• Otros aspectos ......................................................1
Por lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas estudiadas en el área al cierre del ejercicio, en diciembre de 2016, su información estadística es la siguiente:
Asimismo, se ha de precisar que el estudio de las quejas recibidas en el área durante 2016 se encuentra mediatizado por la necesaria gestión de las reclamaciones ciudadanas, presentadas en ejercicios anteriores y cuya tramitación no se pudo concluir dentro del ejercicio en el que esas solicitudes de actuación fueron promovidas.
2. Quejas destacadas
La amplía casuística que se aborda en las quejas y consultas ciudadanía dificulta enormemente su selección. En todo caso, se ha de destacar el peso comparativo de las reclamaciones que inciden en el marco de la tributación local dentro de esta área. No en vano la administraci
ón local es la administraci
ón más cercana al ciudadano y, por tanto, quien más servicios presta y quien satisface en mayor medida las necesidades y demandas ciudadanas.
Al igual que en ejercicios anteriores hemos de hacer referencia a las situaciones de impago en el marco de la relaciones jurídico privadas con trascendencia tributaria y en concreto, al desconocimiento de los propietarios de bienes inmuebles arrendados de su condición de sustitutos del contribuyente en el abono de las tasas que benefician o afectan a los ocupantes de esos inmuebles (tasas de agua, saneamiento, basuras y alcantarillado). Asimismo, resulta desconcertante para los nuevos adquirentes de una vivienda que la legislación tributaria ampare la derivación de responsabilidad en ellos y por tanto, que el ayuntamiento les pueda reclamar el abono de las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) no prescritas que no satisfizo en su momento, cuando era propietario, un anterior titular del inmueble.
Es significativo el descontento ciudadano asociado a la tributación en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, porque la transmisión de inmuebles a un precio inferior al de su adquisición es un escenario real en el tráfico jurídico, como consecuencia de la crisis inmobiliaria, y que las normas que regulan este impuesto no contemplan. Asimismo, los resultados de la reciente adecuación de los valores catastrales están poniendo de manifiesto, en algunos Territorios Históricos, que el valor del suelo no ha sufrido un incremento.
En materia de tributación local, la institución del Ararteko ha elevado a lo largo del año 2016 las siguientes recomendaciones y sugerencias:
La recomendación de 19 de abril de 2016, al Ayuntamiento de Mungia, para que revoque de oficio las liquidaciones giradas, en concepto de tasa de basuras, porque no estaba prestado servicio alguno de recogida de basuras a la familia reclamante.
La recomendación de 27 de septiembre de 2016, al Ayuntamiento de Erandio porque no había motivado suficientemente la cantidad que había consignado, como coste real y efectivo de la mano de obra, en las liquidaciones giradas en concepto de tasa por servicios urbanísticos e Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y porque había incorporado, a la hora de concretar la base imponible del ICIO, los importes que el afectado había abonado en concepto de IVA.
La recomendación de 29 de noviembre de 2016, en virtud de la que se recordó a la Junta Administrativa de Urrunaga que debía seguir el procedimiento de modificación de sus ordenanzas fiscales, para poder aplicar incrementos en la tasa de suministro de agua.
Asimismo, a raíz de la supresión de las bonificaciones a favor de las familias numerosas, con ocasión de la aprobación de la Norma Foral 4/2016, de 18 de mayo, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la institución del Ararteko sugirió al Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Bizkaia, que iniciase un proceso de reflexión, con el fin de que se pudiese avanzar y ahondar en ese Territorio Histórico en la potenciación de instrumentos y medidas económicas que apoyen a las familias con hijos e hijas a su cargo, para que éstas pudiesen desarrollar sus proyectos vitales con autonomía. Ello reclamaba tomar en consideración el importante esfuerzo económico que asumen las familias, mediante el establecimiento de medidas de compensación de costes.
En este sentido, se recordó que, con carácter previo a la toma de decisiones, ese departamento foral debía estudiar el impacto que pudiese tener en las familias con hijos e hijas las distintas medidas fiscales que pretendiese activar, entre las que se incluían también las reformas tributarias que suprimían bonificaciones fiscales.
Por último, se incidió en la necesidad de que se promoviese, con carácter general, el avance en la homogeneización de los beneficios fiscales a favor de las familias, para que las familias vascas con hijos e hijas a su cargo, con independencia de su lugar de residencia en el territorio de la Comunidad Autónoma Vasca, dispusieran de un sistema equiparable de protección.
En materia de tributación foral, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) concita el mayor número de quejas. Vinculadas a este impuesto son varias las problemáticas que se reiteran: la limitación en el tiempo del ejercicio de la opción de tributación, la aplicación de la deducción por adquisición de vivienda habitual, la configuración de las deducciones familiares y la incidencia en la cuota tributaria de la supresión de la deducción general, cuando todos los rendimientos obtenidos en el período provienen de rentas del capital, por ejemplo, porque los únicos ingresos percibidos por la persona contribuyente derivan del alquiler de una vivienda o de los rendimientos económicos que ha producido un pequeño capital.
Se ha de mencionar, asimismo, que el Ararteko elevó la recomendación de 4 de abril de 2016 al Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Álava, para que garantizase un acceso electrónico neutral a la aplicación telemática de prestación de las autodeclaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).
El contribuyente expresó su disconformidad, porque el aplicativo para la presentación telemática de la autodeclaración del IRPF, en el ejercicio 2014, exigía disponer de tecnología Microsoft (Windows y Explorer). Esto es, la configuración de la aplicación no resultaba compatible con la utilización de otras tecnologías, ya fuesen éstas libres o de pago.
Por lo que afecta al funcionamiento de la administraci
ón tributaria se siguen observando las mismas patologías: la falta de una respuesta expresa y en plazo al contenido de las reclamaciones ciudadanas, las dificultades para alcanzar un acuerdo de aplazamiento de pago, en los casos de dificultades económicas estructurales y la ejecución de embargos de bienes, normalmente, los saldos disponibles en las cuentas corrientes cuyos titulares son personas en situaciones vulnerables.
Se ha de reconocer que, con carácter general, las administraci
ones tributarias se muestran proclives a alcanzar acuerdos de pago que permitan saldar las deudas, atendiendo con dignidad las necesidades básicas de la persona deudora. Las dificultades surgen, cuando la falta de liquidez ha adquirido ya un carácter estructural para el deudor o cuando la persona afectada ha incumplido alguna condición vinculada a un anterior fraccionamiento, bien porque ha dejado que entren en ejecutiva nuevas deudas o porque no ha podido atender alguna mensualidad.
En condiciones gravosas las modestas economías difícilmente pueden atender un calendario de pagos que les reclame destinar una parte muy significativa de los recursos que precisan para su subsistencia personal y la de sus hijos, por muy firme que sea su voluntad de saldar la deuda acumulada.
La propia situación de vulnerabilidad de algunas de estas personas hace que sólo puedan afrontar el pago de la deuda acumulada, mediante la concesión de un nuevo fraccionamiento acorde con su precaria situación económica.
Por ello, sería conveniente que las administraci
ones tributarias ponderaran las circunstancias de estos casos, de manera coordinada con los servicios sociales, teniendo en cuenta el principio de eficacia en la gestión pública, que reclama que se propicie la devolución de las cantidades adeudadas, sin que ello genere un agravamiento del proceso de exclusión social.
Desestimada o inadmitida la solicitud de fraccionamiento de pago continúa el procedimiento de recaudación, que culmina con el embargo de bienes, habitualmente, los saldos disponibles en las cuentas corrientes de las personas deudoras.
La administraci
ón tributaria debe sujetar su actuación a los límites que le impone la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). Sin embargo, corresponde al contribuyente deudor comprobar que esos límites se han cumplido y en caso contrario, promover un recurso contra la traba, en el que expongan las razones por las que considera que se han sobrepasado los límites económicos que fija el art. 607 de la LEC y por tanto, que el embargo ha afectado a bienes que por su cuantía son inembargables.
Este procedimiento es complicado y sin un asesoramiento y un acompañamiento adecuado es muy difícil que se pueda afrontar satisfactoriamente por personas con escasos recursos sociales y económicos.
3. Contexto normativo y social
Destaca, particularmente, en 2016 la relevancia de dos pronunciamientos del Pleno del Tribunal Constitucional (TC) que han incidido en el ámbito de la fiscalidad foral: las sentencias de 23 de junio y de 1 de diciembre de 2016.
La aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial trasladó al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, que se dicten en el ejercicio de las competencias exclusivas de esos territorios, garantizadas por la Disposición Adicional Primera de la Constitución y reconocidas en el art. 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
La justificación que se dio para este blindaje de las normas forales de naturaleza fiscal reside en que sólo las normas forales aprobadas por las Juntas Generales de cada territorio histórico pueden entrar, en virtud de la Disposición Adicional Primera de la Constitución, a mantener, establecer y regular los impuestos concertados que en el resto del Estado están formalmente reservados por la propia Constitución a las leyes aprobadas por las Cortes Generales. Esto es, las normas forales en materia fiscal suplen en cada territorio histórico a las leyes estatales, por lo que debían tener un régimen de impugnación equivalente a esas leyes.
En su sentencia de 23 de junio de 2016 el Pleno del TC analiza y desestima los argumentos en los que se sustentan los recursos de inconstitucionalidad acumulados frente a la Ley Orgánica 1/2010 y confirma la constitucionalidad de esta Ley Orgánica y, en consecuencia, su competencia de control sobre las normas fiscales de los Territorios Históricos.
En esta sentencia, el TC, defiende que el cambio de régimen impugnatorio de las normas forales, que incorpora la Ley Orgánica 1/2010, no implica una merma constitucionalmente inaceptable de las garantías que hasta este momento se han venido reconociendo a favor de las personas físicas y jurídicas afectadas por las normas tributarias forales. Así, manifiesta que el cambio operado en el régimen de impugnación de las normas forales se arbitra como medio de defensa de la autonomía foral y, al mismo tiempo, como medida de equiparación en garantías con el sistema vigente en la Comunidad Foral de Navarra.
Asimismo, la sentencia rechaza que el rango reglamentario de las normas forales fiscales las aparte del objeto de la jurisdicción del TC, porque la Constitución no ha diseñado un modelo cerrado de jurisdicción constitucional, que contenga una lista cerrada y exhaustiva de los procesos constitucionales de los que pueda conocer el TC, ni tampoco recoge un listado que agote la relación de personas e instituciones legitimadas para interponer los recursos.
Ahora bien, quizás, los aspectos más controvertidos de esta sentencia residan en la configuración del parámetro de constitucionalidad y la delimitación del concepto de norma fiscal que el TC somete a su control.
Así, el TC reconoce que son parámetro inmediato o directo de la validez de las normas forales fiscales, además de la Constitución, tanto el Estatuto de Autonomía, como la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, porque son normas ordenadoras de las relaciones tributarias entre el Estado y los Territorios Históricos. Pero señala también que “son parámetro mediato o indirecto del enjuiciamiento de aquella validez, por expresa remisión de la Ley del concierto, tanto las normas estatales reguladoras de los diferentes tributos que configuran “la estructura general impositiva del Estado” (art. 2.1.2 de la Ley del Concierto Económico) como “la Ley General Tributaria” [art. 3 a) de la Ley del Concierto Económico], pues únicamente en contraste con las mismas puede comprenderse el concreto alcance y comprobarse el correcto ejercicio de las competencias normativas que les han sido reconocidas”.
Y añade que las normas estatales reguladoras de los diferentes tributos también se configuran como parámetro de constitucionalidad de las normas forales, pero únicamente en la medida en la que la competencia de los territorios forales para mantener, establecer, regular y gestionar, su propio régimen tributario debe atender a la estructura general impositiva del Estado, pues los Territorios Históricos han de establecer unos impuestos en los que sea “identificable la imagen de los que integran el sistema tributario estatal (…) sin que quepa exigir una identidad regulatoria completa que llegue al punto de considerar que cualquier elemento contenido en la norma estatal reguladora de cada una de las figuras tributarias que integran dicho sistema sea un elemento configurador de la estructura general impositiva del Estado”.
Ahora bien, el TC acota y precisa que no todas las normas forales de carácter fiscal emanadas de las Juntas Generales están sujetas a su control, sino sólo una clase concreta de éstas, “aquellas que hayan sido dictadas en el ejercicio de las competencias reconocidas por el art. 41.2.a) EAPV, a saber, las que se dirijan a mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado. Las restantes normas forales fiscales, esto es, las que no se dirijan a replicar los tributos integrantes del sistema impositivo común, quedarían fuera del ámbito de las competencias de este Tribunal, por no traspasar el umbral de la legalidad ordinaria, correspondiendo su exclusivo control, directo e indirecto, a los tribunales ordinarios a través del sistema de recursos previsto en las correspondientes leyes procesales”.
Asimismo, a finales de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, en su sentencia de 1 de diciembre de 2016, ha declarado la inconstitucional y la nulidad del art. 30.2 de la Norma Foral 10/2006, de 29 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del Territorio Histórico de Gipuzkoa.
El TC, tras reconocer que las Juntas Generales tienen la posibilidad tanto de establecer como de suprimir el régimen de estimación objetiva, ha incidido en que la Norma Foral 10/2006, “acogió la aplicación del método de estimación objetiva por signos, índices o módulos, para la determinación del rendimiento neto de las actividades económicas “que reglamentariamente se establezcan” (art. 30.1), eso sí, precisando, a renglón seguido, que su aplicación “nunca podrá dejar sin someter a gravamen los rendimientos reales de la actividad económica”, de manera que, “en el supuesto de producirse diferencia entre el rendimiento real de la actividad y el derivado de la correcta aplicación de esta modalidad de determinación del rendimiento neto, se procederá al ingreso o devolución de la cuota resultante, sin que resulten exigibles el recargo por ingreso fuera de plazo, los intereses de demora o las sanciones” (art. 30.2).
Es precisamente este segundo apartado del art. 30 el que el TC ha declarado nulo, porque crea un concepto de “estimación directa impropio” que permite que el método de estimación objetiva y el método de estimación directa se puedan aplicar sucesivamente en el tiempo para el cálculo de una misma obligación tributaria, y esto, según ha defendido el TC, “vulnera la regla de armonización impuesta en el art. 3 a) de la Ley 12/2002 que obliga a los Territorios Forales a adecuar su normativa a la Ley General Tributaria en cuanto a terminología y conceptos, lo que determina la nulidad del precepto foral por desfigurar el concepto de estimación objetiva contenido en este último texto legal del Estado, sin que existan especialidades o peculiaridades en la Ley del Concierto que permitan, ex art. 3.a) de la Ley 12/2002, apartarse del mismo”.
Así, el TC ha argumentado que “Si bien es cierto que el contenido de la estimación objetiva por signos, índices y módulos del Territorio Histórico puede ser diferente al establecido en el Territorio Común, las Normas Forales sobre el IRPF deberán en todo caso –y porque así lo exige el art. 3.a) de la Ley del Concierto− respetar las características intrínsecas del concepto de estimación objetiva ofrecido por la LGT. En este sentido, la estimación objetiva por signos, índices o módulos de la base imponible de un tributo por su propia naturaleza sólo puede arrojar un resultado estimativo a diferencia de lo que acontece con la estimación directa. Por ello, no puede considerarse que respeta el concepto de estimación objetiva contenido en la LGT aquel régimen que obliga al contribuyente, en el supuesto de producirse diferencia entre el rendimiento real de la actividad y el derivado de la correcta aplicación del régimen de estimación objetiva, “a proceder al ingreso o devolución de la cuota resultante” (art. 30.2 de la Norma Foral 10/2006), pues la inamovilidad de la cuantía derivada de la correcta aplicación de la estimación objetiva es una característica intrínseca de aquel régimen de determinación de la base del tributo. En este mismo sentido se pronunció la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia de 23 octubre 2014 (Recurso de Casación núm. 230/2012), al resolver un recurso frente a una norma foral fiscal distinta (el artículo 26.2 de la Norma Foral del Territorio Histórico de Gipuzkoa 8/1998, de 24 de diciembre), pero de contenido similar a la enjuiciada en el presente proceso”.
La virtualidad material de este pronunciamiento del TC, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, es limitada, ya que, con ocasión de la reforma del IRPF y la aprobación de la Norma Foral 3/2014, que regula el IRPF, ha desaparecido el régimen de estimación objetiva, como método de concreción del rendimiento de las actividades económicas en el IRPF. Esto es, en la actualidad sólo es posible concretar el rendimiento de las actividades económicas mediante un sistema de estimación directa. Sin embargo, la relevancia del pronunciamiento reside en que subraya la trascendencia del “parámetro mediato o indirecto del enjuiciamiento de validez” de las normas forales fiscales y por tanto, su necesaria adecuación a la Ley General Tributaria en cuanto a terminología y conceptos.
El ordenamiento tributario es un ordenamiento muy dinámico en el que son habituales las aprobaciones periódicas de modificaciones, actualizaciones, ajustes y correcciones técnicas que afectan a los principales impuestos tanto forales como locales. Se pretende así evitar situaciones de elusión o de inequidad en la aplicación de los tributos. Algunas de estas adaptaciones se han dictado para acomodar la normativa fiscal a las previsiones recogidas en la Ley 5/2015, de 25 de junio, de Derecho Civil Vasco.
En todo caso, se ha de destacar la publicación de la Ley 4/2016, de 7 de abril, de modificación del Decreto Legislativo 1/2007 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Administraci
ón de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Asimismo, se ha de mencionar que, en el marco de las lucha contra el fraude, los tres Territorios Históricos han publicado en 2016 la lista de deudores con esas Haciendas Forales.
Por último, se ha de indicar que en 2016 ha concluido en los tres Territorios Históricos el proceso de adecuación de las valoraciones catastrales de los bienes inmuebles. Esta medida había sido ampliamente reclamada, a la vista de la incidencia de la crisis económica e inmobiliaria en el valor de mercado de los bienes inmuebles y va a tener incidencia directa en la recaudación, entre otros, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que se gire en 2017, ya que las nuevas valoraciones surten efectos a partir del 1 de enero de 2017.
En el caso de Bizkaia, ésta actualización de valores ha venido precedida de la aprobación de dos Normas Forales: la Norma Foral 4/2016, de 18 de mayo, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y la Norma Foral 3/2016, de 18 de mayo, del Catastro Inmobiliario.
Dado el amplio lapso de tiempo transcurrido desde la aprobación de las ponencias de valores vigentes en 2016 y las nuevas, con carácter general, los valores catastrales resultantes son sustancialmente más elevados que los valores utilizados en 2016. Este incremento se ha tratado de contrarrestar con una reducción del tipo del impuesto.
Así, se establece un tipo mínimo de gravamen para los bienes de naturaleza urbana y otro para los bienes de naturaleza rústica, inferiores a los vigentes en la anterior normativa para compensar el incremento de los valores catastrales, y un tipo máximo por cada una de las dos categorías. Pero se recoge la posibilidad de que los ayuntamientos aprueben tipos de gravamen superiores al máximo, según los usos, en el supuesto de bienes de naturaleza urbana.
Esta habilitación y su concreción están siendo ampliamente cuestionadas en los municipios que han incorporado en su Ordenanza fiscal un tipo impositivo agravado, para los bienes inmuebles de naturaleza urbana de uso residencial, que superen un determinado valor catastral, que fija la ordenanza.
De igual manera, ha suscito desacuerdo la supresión de los beneficios fiscales a favor de las familias numerosas.
Otro aspecto reseñable de la norma y que es previsible que suscite controversia y dudas es la introducción en el impuesto de la función social de la vivienda, pues la Norma Foral 4/2016 ha habilitado a las entidades locales, para que puedan gravar en su ordenanza fiscal con un recargo potestativo de hasta el 50 por 100 de la cuota líquida del impuesto, a aquellos inmuebles de uso residencial que no constituyan la residencia del sujeto pasivo o de terceras personas por arrendamiento o cesión de su uso. Este recargo se devengará y liquidará cada año, conjuntamente con la cuota de este impuesto.
Una previsión similar también se ha incorporado al IBI en la Norma Foral 12/2016, de 26 de octubre, de modificación del artículo 15 de la Norma Foral 42/1989, de 19 de julio, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el Territorio Histórico de Álava.
En este Territorio Histórico la actualización de valores catastrales se ha centrado en el municipio de Vitoria-Gasteiz, donde, con carácter general, ha evidenciado un descenso acusado de la valoración catastral de los inmuebles.
Por último, en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, parece que la actualización de la valoración catastral de los inmuebles ha supuesto un ligero aumento en su valor catastral.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
El estudio y la resolución de las quejas y consultas ciudadanas constituye el cometido principal en el Área de hacienda. No obstante, también adquiere entidad la promoción de actuaciones de oficio, cuya finalidad está dirigida a favorecer tanto cambios normativos como la implantación de prácticas administrativas más favorables a la ciudadanía.
En 2016 se han iniciado varios expedientes de oficio, con el fin de que se pueda revisar la delimitación del suelo urbano, a efectos de IBI, en particular, cuando afecta a terrenos clasificados urbanísticamente como urbanizables, pero cuyo destino y uso actual es estrictamente agrícola.
Se trata de evitar que los terrenos ubicados en suelos urbanizables que no tienen aprobados instrumentos de ordenación urbanística, que establezcan las determinaciones para su desarrollo, soporten, a efectos de IBI, una presión fiscal notablemente superior al justo precio que, en caso de expropiación forzosa, van a recibir esos mismos terrenos, porque su destino y uso actual es estrictamente agrícola.
Asimismo, se incidió ante el Ayuntamiento de Labastida para que actualizase el texto de las Ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana que difundía a través de su página web, porque inducían a error. Al cierre de este informe todavía no se habían incorporado las modificaciones introducidas en diciembre de 2015 al texto de la ordenanza publicado en la web oficial del municipio.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La Constitución Española estable en su art. 31.1 que: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.
La capacidad contributiva a gravar ha de ser real y actual, y no debería derivarse de la propia mecánica del impuesto. Esta situación, a nuestro juicio, se evidencia en algunas liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, porque la transmisión de inmuebles a un precio inferior al de su adquisición es un escenario que las normas que regulan este impuesto no contemplan, pero que el tráfico inmobiliario está poniendo de manifiesto que se produce y que no obedece a prácticas de elusión fiscal. Asimismo, los procesos de actualización del valor catastral de los inmuebles, recientemente concluidos, están poniendo de manifiesto que, en algunos municipios, una parte de los suelos no sólo no ha experimentado un incremento en su valor, sino que ha sufrido una depreciación en estos años.
La profunda crisis económica que hemos padecido ha traído consigo una reducción de la recaudación -que se va recuperando- y una mayor preocupación por la elusión fiscal y la lucha contra el fraude.
La administraci
ón tributaria debe acometer los procedimientos de regularización precisos, para que este deber constitucional resulte de efectivo cumplimiento para toda la ciudadanía. Sin embargo, en ocasiones se obvia que algunos errores derivan de la propia complejidad de la normativa tributaria y que a veces las haciendas forales también han participado en la prolongación en el tiempo de algunas de esas incorrecciones.
Las personas contribuyentes, en general, aceptan que se corrijan los defectos y se emitan las liquidaciones diferenciales que procedan, pero se muestran muy críticas, porque el ordenamiento no contempla una eventual concurrencia de culpas. Esto es, no se toma en consideración, de alguna manera, la participación que han tenido las propias haciendas forales en la confección de esas autoliquidaciones, habitualmente del IRPF o en la prolongación en el tiempo de los datos incorrectos que éstas recogían.
Por ello, las haciendas forales han de extremar la diligencia en la confección de las declaraciones de la renta que se realizan en sus oficinas o que se envían como propuestas de autoliquidación a los domicilios de las personas contribuyentes, pero además, han de esforzarse para lograr una mayor inmediatez entre la presentación de la declaración y los procesos de revisión que se acometen.
No podemos obviar que la mayoría de las personas desconoce en mayor o menor medida la normativa tributaria, así como los mecanismos de liquidación del impuesto.
En el actual contexto económico, más que nunca, se ha de favorecer la adopción de acuerdos de aplazamientos y fraccionamientos de pago de deudas, que no comprometan la subsistencia de las personas con economías modestas, incluso en los supuestos de incumplimientos de acuerdos previos.
La situación de vulnerabilidad de algunas personas hace muy difícil que puedan afrontar el pago de la deuda, si no es mediante la concesión de un nuevo aplazamiento acorde con su situación económica actual.
En todo caso, se ha de tener presente que, en condiciones gravosas, las modestas economías difícilmente pueden atender un calendario de pagos que les reclame destinar una parte muy significativa de los recursos que precisan para su subsistencia.
Sería conveniente que las administraci
ones tributarias ponderaran las circunstancias de cada caso teniendo en cuenta el principio de eficacia en la gestión pública. La aplicación de este principio aboga por propiciar la devolución de las cantidades adeudadas, sin que ello genere un agravamiento del proceso de exclusión social que sufre la persona deudora.
La administraci
ón tributaria debería tener presente que, con carácter general, la ciudadanía no tiene los recursos, ni las destrezas para presentar, desde un primer momento, solicitudes y reclamaciones fundamentadas de manera adecuada y con la documentación pertinente.
En la práctica de embargos, la administraci
ón tributaria debe sujetar su actuación a los límites que le impone la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). Sin embargo, corresponde al contribuyente deudor comprobar que esos límites se han cumplido, y en caso contrario, promover un recurso contra la traba, en el que exponga las razones por las que considera que se han sobrepasado los límites económicos que fija el art. 607 de la LEC y que, por tanto, el embargo ha afectado a bienes que por su cuantía son inembargables.
Este procedimiento es complicado y, sin un asesoramiento y un acompañamiento adecuados, es muy difícil que la puedan afrontar satisfactoriamente las personas con escasos recursos sociales y económicos.
La adecuada publicación de las ordenanzas fiscales en los boletines oficiales resulta ineludible para que las normas puedan entrar en vigor, esto es, para que puedan desplegar los efectos jurídicos para los que han sido creadas.
En otro orden de cuestiones, se ha de hacer hincapié en la necesidad de que la administraci
ón tributaria adapte sus comunicaciones a las necesidades que demandan sus concretos destinatarios. El ciudadano contribuyente, con carácter general, no es un técnico jurídico, ni un experto que conoce y comprende la normativa tributaria y sus distintos procedimientos. Por lo que se debería hacer un esfuerzo para hacer más claras y comprensibles las comunicaciones estandarizadas que tan frecuentemente remiten las administraci
ones tributarias.
Aspectos tan relevantes para el ciudadano-contribuyente como son la forma de realizar el pago, los plazos de que dispone para efectuarlo, posibilidades de solicitar aplazamientos o fraccionamientos, los efectos que se derivan de la interposición del recurso… son elementos de gran trascendencia pero que pasan con gran frecuencia inadvertidos, debido al pequeño tamaño de la letra que se utiliza en su redacción, como a la terminología técnico jurídica con la que se exponen.
Los plazos en materia tributaria son preclusivos, por lo que, una vez transcurrido el plazo otorgado para impugnar la liquidación, si ésta no ha sido recurrida, deviene firme y consentida para el contribuyente y por tanto, inatacable por las vías ordinarias de recurso.
En un momento en el que se está generalizando la presentación de declaraciones vinculadas a obligaciones fiscales por medios telemáticos, se ha de incidir en que las administraci
ones tributarias deberían priorizar una administración electrónica neutral e inclusiva, esto es, una administraci
ón que facilita que la persona contribuyente pueda dirigirse a ella por vías telemáticas sin que le sea impuesta, de facto o explícitamente, ningún tipo de tecnología específica que, al mismo tiempo, propicia el uso de canales adicionales de relación, sin renunciar, a los ya existentes y disponibles para los ciudadanos y ciudadanas particulares.
Por último, se ha de incidir en que la falta de una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución de los recursos, continúa siendo una patología del procedimiento que resulta contraria al correcto funcionamiento de la administraci
ón.
4. Inclusión social
1. El área en cifras
A lo largo de 2016 se han tramitado 790 expedientes de queja en el área de inclusión social, lo que supone un 36,59% del total de las quejas tramitadas en la Institución.
La gran mayoría de reclamaciones recibidas afecta a prestaciones económicas derivadas de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social, principalmente, Renta de Garantía de Ingresos (RGI), y Prestación Complementaria de Vivienda (PCV). También se han recibido quejas relativas a la solicitud de Ayudas de Emergencia Social (AES) que gestionan los ayuntamientos en menor medida.
La administraci
ón pública a la que afectan principalmente es al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. La distribución según la administraci
ón concernida es la siguiente:
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco).................................................. 710
• Administraci
ón local .............................................23
• Administraci
ón foral............................................... 8
En función de las subáreas que se abordan en ellas, se pueden clasificar de esta manera:
• Prestaciones económicas derivadas de la Ley para la
Garantía de Ingresos y la Inclusión Social
(RGI, PCV y AES) .............................................759
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
al procedimiento administrativo.......................... 12
• Prestaciones y servicios destinados
a las personas en situación de exclusión social .11
• Derechos ciudadanos......................................... 8
En cuanto al estado, al cierre de este informe, de las quejas tramitadas en 2016, la situación era la siguiente:
Después de un importantísimo incremento de expedientes de queja en el año 2012, durante el 2013 y 2014 se produjo un descenso de un 12,6% y un 31%, respectivamente, debido, fundamentalmente a que dejaron de ser motivo de queja los retrasos en la tramitación de las solicitudes de prestaciones económicas de RGI y PCV.
En el año 2015 hubo un incremento en el número de expedientes de queja en el área pasando de 604 a 755. El mayor número de ellas afectaban a las prestaciones económicas derivadas de la Ley para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social que en el año 2014 eran 576 y en el año 2015 fueron 739, de las que 536 en el 2014 y 612 en el 2015 se dirigieron al Departamento de Empleo y Políticas Sociales, lo que supuso un aumento del 22,05%. Este incremento se explicaba inicialmente por la reclamación de prestaciones indebidas, dado que Lanbide había revisado numerosos expedientes y había iniciado procedimientos de reclamación de prestaciones que dieron lugar a la presentación de quejas en las que se cuestionaba el procedimiento seguido, así como el origen de la deuda.
En el año 2016 ha proseguido el aumento del número de quejas que afectan a las prestaciones económicas que gestiona Lanbide, que ha alcanzado 710. Estas quejas responden a cuestiones de tramitación y funcionamiento como son el retraso en la resolución de las solicitudes de concesión o de reanudación y las que afectan a denegaciones, suspensiones, extinciones y no renovaciones de las prestaciones de RGI y PCV, así como a la reclamación por Lanbide de las prestaciones abonadas de manera indebida. Durante el pasado año, por parte de la institución del Ararteko se han dirigido a Lanbide un número importante de resoluciones en las que se analiza la actuación de Lanbide y se dirigen recomendaciones. Como elemento importante es necesario destacar que Lanbide mantiene un retraso en la respuesta a las peticiones de información del Ararteko que debería ser objeto de revisión.
Las dificultades iniciales en la gestión de Lanbide fueron importantes, por ello y con ánimo de colaborar con el Departamento de Empleo y Políticas Sociales, desde el Ararteko se elaboró en el año 2013 un informe-diagnóstico, en el que se analizaron determinadas actuaciones de Lanbide que habían sido objeto de intervenciones del Ararteko por la tramitación de quejas o bien por ser el resultado de actuaciones de oficio que se habían iniciado por la institución. El informe-diagnóstico terminaba con 41 recomendaciones. En el año 2016 se ha elaborado un nuevo informe-diagnóstico en el que se ha intentado mantener la misma estructura para poder valorar los avances en la gestión de Lanbide. Además se incorporan otros apartados que responden a las actuaciones del Ararteko en esta materia en los últimos años, en donde se ponen de relieve la opinión del Ararteko que se ha trasladado a Lanbide con ocasión de la tramitación de las quejas. En la fecha de cierre de este Informe anual aún no se había entregado dicho estudio a Lanbide. Dicho informe-diagnóstico se publicará en la página web de la institución.
En el informe del Ararteko correspondiente al año 2015 se señaló que el Departamento de Empleo y Políticas Sociales había trasladado a la institución su voluntad de desarrollar aspectos importantes de la gestión, como la mejora de la regulación de las prestaciones económicas, y su intención de profundizar en las funciones que también tiene encomendadas que afectan a la formación laboral, a la intermediación en el mercado laboral y, en definitiva, a promover la inclusión laboral. En el año 2016 se ha llevado a cabo, por parte del organismo, un proceso de reflexión que contempla la puesta en marcha de cambios que, según ha anunciado, se van a desarrollar el próximo año.
Como dato a señalar, este año se han incrementado las quejas que tienen por motivo el retraso en la resolución de las solicitudes, dificultad que había sido objeto de un avance sustancial en los años anteriores. Dicho retraso se ha explicado por parte de Lanbide como una consecuencia de la aprobación y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo.
Entre las quejas que se han recibido mencionamos las relativas a las denegaciones de solicitudes por incumplimiento de los requisitos relativos a la acreditación de un periodo previo continuado de inscripción en el padrón o de la residencia efectiva, la imposibilidad de presentar el documento requerido para acreditar los bienes y recursos económicos y para su identificación, la estimación de alguna irregularidad en la documentación que se presenta, o porque se superan los límites patrimoniales o se rechaza un empleo. A estas quejas hay que sumar las generadas por no acreditar o existir dudas sobre los miembros que componen la Unidad de Convivencia. Como elemento preocupante cabe destacar que en algunas de las resoluciones de denegación se ha señalado que no se puede presentar una nueva solicitud en el plazo de un año, práctica que carece de la necesaria cobertura normativa.
También se ha tramitado un número significativo de quejas que tienen que ver con la suspensión temporal del derecho. Entre los motivos que más se han repetido está el de la no comunicación de la salida de la Comunidad Autónoma de Euskadi, a pesar de que se trata de una obligación que no está señalada expresamente en la normativa de garantía de ingresos, como se ha señalado reiteradamente en diversas sentencias judiciales y resoluciones del Ararteko.
Otro bloque de quejas tiene por objeto la extinción de las prestaciones acordadas, en base al incumplimiento de la obligación de hacer valer derechos de contenido económico. El Ararteko ha considerado que, en ocasiones, se está haciendo una interpretación extensiva de las previsiones normativas. Por ejemplo, Lanbide ha acordado la extinción de la prestación cuando no se ha solicitado la ejecución en un impago de pensiones alimenticias, no se ha finalizado el proceso judicial de divorcio, se ha rechazado una vivienda de protección de oficial, o se ha extinguido una prestación del SEPE, entre otras. En opinión del Ararteko, en muchos casos había razones que justificaban la imposibilidad de hacer valer el derecho económico y había quedado acreditada la voluntad de cumplir la obligación, por lo que se consideraba por lo que no se han ponderado adecuadamente las actuaciones realizadas por las personas afectadas dirigidas a cumplir la obligación. En otros supuestos hay un desconocimiento sobre el contenido que implica la obligación de hacer valer un derecho de contenido económico como, por ejemplo, en los supuestos de rechazo de una vivienda de protección oficial.
También ha sido objeto de quejas la denegación de la renovación de las prestaciones al haberse detectado una causa de suspensión. El problema principal se ha producido en los casos en los que había decaído la causa de suspensión sin que Lanbide renovara desde esa fecha la prestación o sin que informara del derecho a solicitar de nuevo la prestación.
Asimismo hemos de mencionar la reclamación de prestaciones abonadas de manera indebida que, en ocasiones, ha tenido como base un procedimiento de revisión. Así, son muchos los expedientes en los que se ha presentado la documentación solicitada y tras la concesión de la prestación en un momento posterior se inicia, de oficio, la revisión del mismo pudiendo dar lugar al inicio de un procedimiento de reclamación de prestaciones, porque se hizo una valoración inadecuada del cumplimiento de los requisitos.
El Ararteko constata que, a menudo, durante la tramitación se sigue sin informar con detalle en muchas ocasiones de los conceptos y periodos que son objeto de reclamación, lo que consideramos como una garantía fundamental. Además, otras veces, se reclaman prestaciones abonadas en una fecha en la que resulta de aplicación el instituto jurídico de la prescripción.
El Ararteko mantiene que es necesaria una reflexión sobre los conceptos y motivos por los que se reclaman las cantidades abonadas de manera indebida, según el criterio de Lanbide. Para ello habría que diferenciar entre los supuestos de incumplimientos de obligaciones y los supuestos de pérdida de requisitos o aquellos en los que procede la modificación de la cuantía por la existencia de nuevos ingresos en la unidad de convivencia. La importancia de diferenciar entre incumplimientos de obligaciones, pérdida de requisitos y comisión de infracciones, y la necesidad de dar una propuesta proporcionada al desvalor de la conducta desplegada son algunos de los retos, que en opinión del Ararteko, deberían ser objeto de análisis por Lanbide entre las propuestas de mejora del sistema.
Para terminar este epígrafe, conviene tener presente y recordar que Lanbide lleva a cabo una función compleja y de gran calado social ya que además de reconocer el derecho a las prestaciones económicas concebidas para hacer frente a situaciones de necesidad, promueve acciones para la activación laboral. En la tramitación de los expedientes se revisa con celo y exhaustividad el cumplimiento de los requisitos y de las obligaciones que deben respetar los perceptores de prestaciones, haciendo, en ocasiones, como se pone de manifiesto en las resoluciones del Ararteko, una interpretación extensiva de la normativa de aplicación. La revisión suele dar lugar a dilaciones en la concesión o en la reanudación de las prestaciones. En este sentido, a pesar de los esfuerzos realizados para mejorar su funcionamiento y dotarlo de recursos que permitan una gestión eficaz, todavía se retrasa la tramitación de las prestaciones, sobre todo en la fase de revisión o reanudación, así como la de modificación de la cuantía de las prestaciones y su adecuación adaptada a la información sobre los ingresos que se obtienen.
Aunque los plazos de resolución de los recursos administrativos, en general, ha mejorado, en los casos en los que se produce una estimación del recurso, éste no tiene efectos inmediatos sino que se inicia un proceso de revisión que provoca que se alargue el reconocimiento de la prestación hasta, en ocasiones, alcanzar los 16 meses desde la fecha en que se formuló la solicitud. El Ararteko elaboró una Resolución de 17 de julio de 2014 en la que recomendábamos a Lanbide que, cuando una resolución a un recurso potestativo de reposición sea estimatoria, Lanbide dé respuesta a las pretensiones contenidas en el mismo en la propia resolución al recurso, sin incoar con carácter general un nuevo expediente de revisión al objeto de comprobar el cumplimiento de todos los requisitos. Esta resolución fue aceptada por Lanbide pero, en la práctica, no apreciamos que se está cumpliendo.
Una situación importante que afecta a un número elevado de expedientes de queja, y que preocupa a esta Institución, es la relativa a la existencia de menores y el impacto que tiene la ausencia de recursos económicos. Por ello, el Ararteko elaboró la Recomendación General 2/2015, de 8 de abril, relativa a la obligada consideración al interés superior del menor en las políticas públicas y, en especial, en el sistema de garantía de ingresos. El contenido de dicha recomendación es recordado en todas las intervenciones del Ararteko que afectan a menores.
Otro compromiso asumido por Lanbide que aún no se ha cumplido es el relativo a la conveniencia de positivar el documento de criterios, al objeto tanto de fijar dichos criterios, como de dotarlo de publicidad, de modo que pudiese ser accesible a cualquier persona interesada. En su momento el Ararteko trasladó a Lanbide los problemas generados por el uso que se estaba haciendo del mismo, y la necesidad de atender la preocupación transmitida por parte de personas a título individual, servicios sociales municipales y entidades sociales del Tercer Sector, por la falta de transparencia que implicaba la no publicación del documento de criterios, así como la posibilidad de difundir de algún modo el contenido del documento. A ello se unía la necesidad de proceder al desarrollo reglamentario de la Ley 18/2008 tras las reformas introducidas por la Ley 4/2011 (actualización de los decretos 2/2010 y 147/2010) y la posibilidad de configurar el documento de criterios, por ejemplo, mediante una Orden del Consejero del Departamento de Empleo y Políticas Sociales.
Lanbide respondió positivamente a las consideraciones y propuestas transmitidas desde esta institución pero, a pesar del tiempo transcurrido, hemos de lamentar que aún no se han publicado.
Tampoco se tiene conocimiento de que se hayan iniciado actuaciones con relación a la aplicación de un procedimiento sancionador que evite que la suspensión y extinción de la prestación, y la imposibilidad de solicitarla de nuevo durante un año, sea la única respuesta ante cualquier conducta incumplidora.
Por último en los apartados de este informe relativos a personas gitanas y otras minorías culturales y personas inmigrantes y diversidad cultural, se recogen también actuaciones que afectan a esta área pero que, al incorporar un componente específico, se han de desarrollar en dichos apartados.
2. Quejas destacadas
2.1. Archivo de solicitudes, atención a la ciudadanía
El procedimiento establecido para la tramitación de solicitudes a instancia de parte prevé la presentación de documentación junto con la solicitud y, en su caso, el requerimiento de la documentación que sea indispensable para que la Administraci
ón resuelva la solicitud. Lanbide debe resolver la solicitud en el plazo de dos meses.
En la queja analizada, Lanbide había requerido la presentación de documentación con posterioridad al transcurso del plazo. En opinión del Ararteko el documento requerido no es un documento indispensable, ni incorpora datos que Lanbide no tuviera para resolver la solicitud; además, el requerimiento del documento se hizo con posterioridad al plazo de dos meses, por lo que transcurrido dicho plazo sin que Lanbide hubiera dictado resolución expresa, la RGI se debería entender concedida (Resolución del Ararteko de 26 de mayo de 2016.) La reclamante posteriormente presentó una nueva solicitud que fue concedida.
2.2. Denegación de prestaciones
2.2.1. Lanbide resolvió denegar las prestaciones de RGI y PCV al entender que la persona solicitante no constituye una unidad de convivencia con un año de antelación a la presentación de la solicitud. Consideraba que el simple hecho de que el hermano de la reclamante se haya empadronado en el mismo domicilio y haya convivido con ella durante unos meses en el año 2013 suponía una interrupción de la estructura de la unidad de convivencia principal. En opinión del Ararteko la reclamante constituyó una unidad de convivencia propia, independiente y unipersonal en el momento en el que abandonó el domicilio familiar, sin que el posterior empadronamiento de su hermano durante unos meses suponga la interrupción de la estructura de la unidad de convivencia principal (Resolución del Ararteko de 14 de marzo de 2016).
2.2.2. Lanbide denegó una solicitud por valorar que el peticionario no había presentado la documentación que acreditaba la relación arrendaticia al presentar un ejemplar de contrato que no era el definitivo. No obstante, del resto de la documentación presentada se deducía que existía una relación arrendaticia. El Ararteko recordó las previsiones legales establecidas para el acceso a la prestación (Resolución del Ararteko de 17 de febrero de 2016).
2.2.3. En otro expediente de queja, la denegación de la prestación estaba motivada porque no se habían actualizado los datos del contrato de arrendamiento por la persona subrogada, a pesar de que se deducía que había una relación arrendaticia y se cumplía el resto de los requisitos previstos en la normativa de aplicación, por lo que el Ararteko recomendó su revisión (Resolución del Ararteko de 14 de junio de 2016).
2.2.4. Debemos mencionar otro expediente en el que Lanbide acordó la denegación por valorar que la documentación que se presentaba para acreditar la relación arrendaticia no era adecuada, sin que hubiera dado lugar a una comprobación exhaustiva o a una denuncia penal. En este expediente, además, se atribuyó a la denegación de la solicitud los efectos de la extinción de la prestación con la imposibilidad de presentar durante un año una nueva solicitud. A juicio del Ararteko, Lanbide debería haber llevado a efecto otras actuaciones conducentes a verificar la realidad de la residencia efectiva en el domicilio que señaló en una primera instancia y dirigidas a aclarar las dudas surgidas. En todo caso la presentación de nueva documentación en la fase de instrucción del expediente exigía una nueva valoración y la posibilidad de habilitar un nuevo trámite de audiencia (Resolución del Ararteko de 16 de diciembre de 2016).
2.2.5. En otra ocasión Lanbide denegó la prestación porque entendía que la persona era perceptora de Ayuda de Garantía de Ingresos (AGI) que concedía la Diputación Foral de Gipuzkoa. No obstante, la reclamante presentó documentación que acreditaba que habían finalizado las ayudas. La AGI se deja de abonar cuando se cumplen los requisitos para ser beneficiario de la RGI. Lanbide tardó 5 meses en resolver el expediente sin comunicarle el motivo por el que le denegaba las ayudas hasta la resolución del mismo (Resolución del Ararteko de 28 de octubre de 2016).
2.2.6. En otra reclamación presentada Lanbide denegó una solicitud porque el solicitante era propietario de un bien inmueble distinto al de la vivienda habitual y copropietario de otro. No obstante, ambos inmuebles, que consistían en dos fincas, estaban gravados con un usufructo por lo que no podía disponer de ellos ni conllevaban ningún rendimiento patrimonial. El Ararteko recomendó a Lanbide en la Resolución de 13 de octubre de 2016 que revisara la denegación de la prestación ya que mientras no pudiera disponer de los bienes inmuebles por estar gravados con el usufructo no le generaba recursos económicos para atender su situación de necesidad.
2.3. Suspensión de prestaciones
2.3.1. Lanbide entendía, en otra situación analizada por el Ararteko, que la renta que se obtiene en una vivienda por los diferentes contratos de subarriendo no puede ser distinta si no existen razones objetivas que lo justifican. La exigencia de Lanbide consistente en obtener el mayor rendimiento de un subarrendamiento supondría la creación “ex novo” de una obligación no comprendida en la normativa, cual es que siendo un perceptor de la RGI quien ostentara la titularidad de una vivienda en propiedad o un arrendamiento, estaría obligado, en todo caso, a subarrendar una habitación con el fin de obtener, no solo un lucro por ello, sino el mayor posible. Además, el Ararteko reflexionaba sobre el cómputo de los ingresos provenientes de contratos de arrendamiento, dado que, el artículo 21.1 e) del Decreto 147/2010, de 25 de mayo, considera éstos como ingresos no computables (Resolución del Ararteko de 27 de junio de 2016).
2.3.2. En otro expediente el reclamante fue excarcelado, de conformidad con el artículo 182 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, y en el momento de la presentación de la queja se encontraba realizando un proceso de integración social y laboral en la Fundación Gizakia. Lanbide fundamentó el mantenimiento del estado de suspensión al considerar que “durante la fase de tratamiento las personas que están en un tercer grado penitenciario artículo 182 RP no tienen derecho a cobrar la RGI”.
El Ararteko ha trasladado a Lanbide que no hay razones que justifiquen diferencias sustanciales con las otras personas que están también en tercer grado, salvo el componente sanitario. La interpretación realizada por Lanbide podría conculcar el principio de igualdad en la medida en que nada impide el reconocimiento de la RGI a aquellas personas que se encuentran sometidas a tratamientos de toxicomanías o de carácter psiquiátrico que lleven aparejado el ingreso en un centro sociosanitario, y no a las que lo hacen por disposición del artículo 182 del RP, siendo las situaciones sociales de base a valorar en uno y otro caso idénticas (Resolución del Ararteko de 22 de diciembre de 2016).
2.3.3. También se menciona un expediente en el que se suspendió y extinguió la prestación de RGI porque la promotora de la queja no había formalizado judicialmente el convenio regulador ni había comunicado la ruptura de la pareja al Registro de parejas de hecho. No obstante, presentó desde el inicio el acuerdo que había suscrito con su expareja, en virtud del cual se comprometía a abonarle la pensión en concepto de alimentos por sus dos hijos. El hecho de que no formalizara el convenio regulador tenía que ver con los episodios de violencia que sufrió pero acreditaba por un informe social la realidad de su separación, no habiendo comunicado la ruptura al Registro de Parejas de Hecho por desconocimiento.
El Ararteko estimó que las anteriores inobservancias “formales” no podían valorarse como un incumplimiento de los requisitos, ya que la reclamante constituye desde el año 2009 una unidad de convivencia junto a sus dos hijos. La suspensión y extinción de las prestaciones, junto a la obligación de devolver 18.389,02€ era, en consecuencia, desproporcionada, sobre todo teniendo en cuenta que hasta el año 2015, Lanbide no revisó el expediente a pesar de que constaba el acuerdo privado entre la documentación que adjuntó para el reconocimiento y para la renovación de la prestación de RGI. Si Lanbide le hubiera requerido con anterioridad la formalización del convenio regulador o la baja en el Registro de Parejas de Hecho habría podido subsanar las deficiencias detectadas (Resolución del Ararteko de 3 de agosto de 2016).
2.4. Extinción de prestaciones
2.4.1. En esta ocasión Lanbide acordó la extinción de las prestaciones de RGI y PCV en razón del rechazo a participar en un proceso de selección de una oferta de trabajo. La unidad de convivencia la conformaba la beneficiaria ella junto a su pareja y la hija de ambos. La reclamante participaba en un programa de intervención familiar promovido por la Diputación Foral de Gipuzkoa, programa Trebatu, y durante la tramitación de la queja continuaba la intervención familiar. En opinión del Ararteko, el hecho de que la familia participara en un programa de intervención socio-educativa familiar, debería haberse tomado en consideración Se constataba la descoordinación entre los objetivos que se estaban trabajando desde el programa de intervención familiar y desde Lanbide. El Ararteko estimaba que se debía valorar si existía causa justificada para rechazar la participación en un proceso de selección de una oferta de trabajo teniendo en cuenta que el Convenio de Inclusión Activa que se había suscrito no hacía mención a las acciones y compromisos que se habían acordado como consecuencia del programa de intervención socio-familiar competencia de la Diputación Foral de Gipuzkoa en el que se estaba participando, era razonable esperar que Lanbide tomara en consideración las intervenciones sociales realizadas y el diagnóstico de otros agentes que habían intervenido para favorecer su proceso de inclusión social y laboral (Resolución del Ararteko de 24 de mayo de 2016).
2.4.2. En otro expediente, la reclamante, divorciada, exponía que tenía atribuida con carácter exclusivo la custodia de sus dos hijos menores, uno de ellos afectado por un grado de discapacidad, y le habían ofrecido un empleo como vigilante de seguridad, en diferentes turnos cada semana. Teniendo en cuenta las necesidades de sus hijos menores, especialmente las de su hijo con discapacidad, planteó las dificultades que implicaban esas condiciones de trabajo y, ante la imposibilidad de conciliar su vida familiar, se vio obligada a rechazar la oferta de empleo, por lo que Lanbide acordó la extinción de la prestación. El Ararteko valoró que el horario de trabajo y las circunstancias personales, teniendo en consideración el interés superior del menor, justificaban el rechazo al empleo, por entender que se cumplía la previsión relativa a que había causa justificada para rechazar el empleo, en aplicación del art. 28.1.i) de la Ley 18/2008 en la redacción dada por su modificación Ley 4/2011 (Resolución del Ararteko de 2 de diciembre de 2016).
2.4.3 En otro supuesto, Lanbide acordó, en primer lugar, suspender la prestación y en segundo lugar, reducir la cuantía de la prestación por haber percibido una herencia por la que la persona solicitante adquirió la nuda propiedad de un bien inmueble por valor de 8,21%. En opinión del Ararteko, en tanto no finalizara el usufructo vitalicio a favor de su madre y se materializara la venta o el arrendamiento de la vivienda, no podía entenderse que la interesada pudiera disponer del inmueble recibido en herencia, y por ende no puede decirse que su capacidad económica haya aumentado correlativamente hasta el punto de poder subsistir sin la RGI. La previsión establecida en el artículo 20 del Decreto 147/2010 cabría interpretarse en el sentido de que para que los ingresos atípicos sean computados han de ser ingresos dinerarios o bienes realizables, de manera que en los supuestos de recepción de bienes muebles o inmuebles por donación, legado o herencia, sobre los que pese algún derecho real que impide su realización económica por la persona beneficiaria, debería posponerse su cómputo como ingresos del titular al momento en que puedan “generar recursos” (Resolución del Ararteko de 5 de octubre de 2016).
Esta opinión también la hemos trasladado en los casos en los que se ha producido una percepción por herencia de una parte proporcional de un bien inmueble cuyo valor catastral no supera los límites previstos en el artículo 9.3 del Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos. El Ararteko ha recomendado a Lanbide que en estos supuestos no se asimile a un ingreso dinerario por su valor catastral sino que se espere a su venta para su cómputo como ingreso atípico.
2.4.4. Con relación al artículo 20 del Decreto 147/2010 también se mantiene una opinión divergente respecto al cómputo de los préstamos como ingreso atípico en base al apartado 3.f). En opinión del Ararteko, Lanbide está realizando una interpretación extensiva sin tener en cuenta la naturaleza propia del contrato de préstamo que es diferente a la de una herencia, un legado, una donación, una pensión, una indemnización o los recursos generados por la venta de patrimonio, ingresos atípicos sí mencionados expresamente en el artículo 20 citado, (Resolución del Ararteko de 30 de noviembre de 2016).
2.4.5. En otro expediente Lanbide extinguió la prestación de RGI, tras rechazar el beneficiario una solicitud de renovación al considerar que se había incumplido una obligación por unas breves salidas fuera de Euskadi. El Ararteko recomendó revisar la extinción por dos motivos: que el incumplimiento de una obligación, por sí misma no puede ser motivo de extinción por no renovación, y porque la normativa no prevé la obligación de notificar salidas fuera de Euskadi (Resolución del Ararteko de 2 de mayo de 2016).
2.4.6. Lanbide extinguió la RGI de la reclamante, en otro caso, por darse de baja voluntariamente en un empleo. Tras observar el informe de vida laboral, se comprobó que la reclamante, trabajadora del sector de la hostelería, subscribió varios contratos para fin de semana. Si bien constaba una baja voluntaria al finalizar uno de ellos, la reclamante subscribió un nuevo contrato con la misma empresa para el siguiente fin de semana (Resolución del Ararteko de 11 de marzo de 2016).
2.4.7. También Lanbide extinguió la RGI a una persona por la no participación en procesos de selección laboral, al identificar la negativa a participar en dichos procesos con el rechazo de un empleo. En el expediente no existía constancia de la comunicación de la oferta para participar en un proceso de selección de personal pues se hizo por vía telefónica la gestión por parte de la entidad colaboradora que convocaba el proceso. Esta forma de notificar, en opinión del Ararteko, no reúne las condiciones exigidas para que sea válida en derecho, lo que impide conocer cuál era el contenido específico de la propuesta realizada, en qué términos se produjo el rechazo de la propuesta o si se informó a la persona afectada de las consecuencias que el rechazo pudiera tener. En opinión del Ararteko éste proceder genera situaciones de indefensión (Resolución del Ararteko de 23 de agosto de 2016).
2.5. Otras quejas
El Ararteko ha recibido quejas que afectan a la denegación de las AES, a la inadecuada atención social por parte de algunos servicios sociales, a la denegación de servicios y a la expulsión de los centros residenciales dirigidos a personas en situación de exclusión grave.
En un caso, el Ayuntamiento de Bilbao había denegado la AES porque Lanbide había extinguido las prestaciones de RGI y PCV al no haber solicitado la reanudación entendiendo que era una conducta imputable a él. En opinión del Ararteko la motivación del Ayuntamiento tendría que referirse al cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa y no en base a una resolución de otra Administraci
ón (Resolución del Ararteko de 12 de enero de 2017).
Otra queja afectaba a una persona en situación de exclusión social grave a la que la mancomunidad de servicios sociales de Uribe Kosta derivó la valoración de la situación de exclusión social de la Diputación Foral de Bizkaia y a los servicios de atención a personas en situación de exclusión social del Ayuntamiento de Bilbao. Al igual que en otras quejas se ha puesto de manifiesto la necesidad del desarrollo de la ficha 1.8 servicio de acogida nocturna, competencia de los ayuntamientos, según se prevé en el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de servicios Sociales, para poder atender las previsiones del Plan estratégico de servicios sociales 2016-2019. Aunque las delimitaciones geográficas que se recomiendan no son de carácter obligatorio, en el Plan se hace hincapié en la finalidad de crear zonas de amplio tamaño y gran volumen de población para poder ubicar en ellas servicios que en la actualidad tienden a prestarse únicamente en las capitales (aunque están abiertos al conjunto de los habitantes del Territorio Histórico) y en la conveniencia de descentralizar y de respetar la configuración de las comarcas de atención primaria del sistema sanitario.
Por último hemos de mencionar un expediente que tiene por motivo la expulsión de un centro residencial para personas en situación de exclusión social debido a una conducta disruptiva reiterada. El Ararteko en estos casos se interesa por conocer si se han respetado las garantías relativas a la información previa sobre las obligaciones que se deben cumplir y las consecuencias que implica, si ha tenido lugar la audiencia previa y en el contenido de la comunicación, esto es, las garantías básicas de cualquier procedimiento sancionador.
3. Contexto normativo y social
Durante el año 2016 se han producido algunas novedades, que se relacionan seguidamente:
Las personas titulares de la RGI han disminuido en el año 2016. Si en el año 2015 superaron los 66.000, este año ha disminuido su número de manera paulatina retrocediendo en el mes de diciembre a los 63. 797 perceptores.
Se ha aprobado la Ley 6/2016 de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi, que se considera un factor de avance en la relación entre el sector público y la iniciativa social.
Así mismo, el 26 de julio de 2016 se firmó el protocolo de colaboración interinstitucional para la investigación, seguimiento y análisis de las situaciones de exclusión residencial grave en la CAPV, con el objeto de dotar de un marco estable a este tipo de iniciativas de investigación y análisis. Se enmarca en el proceso de elaboración de una Estrategia Interinstitucional de Atención a las Personas Sin Hogar en Euskadi, uno de cuyos ejes de acción se vincula a la promoción de las actividades de investigación, sensibilización, formación y gestión del conocimiento.
En aplicación de dicho protocolo a finales del año 2016 se ha realizado un recuento de personas en situación de exclusión residencial grave en la CAPV. De manera aproximada, en espera de los datos finales, se valora que hay más de trescientas personas durmiendo en la calle y más de 2.000 personas no tienen un hogar.
A la fecha de presentación de este Informe, ya en 2017, se ha aprobado el Decreto 16/2017, de 17 de enero, de modificación del Decreto de ayudas de emergencia social.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
4.1.1. Reclamación de prestaciones percibidas de manera indebida
El Ararteko concluyó en el año 2016 una actuación en la que analizó con detalle el procedimiento que Lanbide estaba siguiendo en la reclamación de prestaciones indebidas en concepto de RGI/ PCV (Resolución del Ararteko, de 22 de diciembre de 2015). En esta Resolución se trasladaba a Lanbide que la reclamación de prestaciones únicamente cabría acordarse, a criterio de esta institución, en casos de pérdida de requisitos o bien cuando corresponde una modificación de la cuantía reconocida por un cambio de las circunstancias que se tuvieron en consideración en su cálculo. Además, se señalaba que, puesto que se ha producido una suspensión del derecho a la prestación durante un periodo o se ha extinguido la prestación y la persona afectada se ha visto imposibilitada para solicitar la misma durante un año, la normativa ya ha previsto una “consecuencia negativa” por la conducta incumplidora.
En la respuesta enviada a esta institución Lanbide ha informado de que no va a remitir más notificaciones previas a los procedimientos de reintegro, aunque va a seguir remitiendo la comunicación de las cantidades recibidas indebidamente junto con la resolución de finalización del expediente de revisión, así como en la resolución de los procedimientos de modificación, suspensión o extinción.
Esta modalidad no recogería la posibilidad de realizar pagos voluntarios. En la misma se indicará únicamente que se incoará posteriormente un procedimiento de reintegro y que Lanbide se pondrá en contacto con la persona interesada.
Lanbide añade que junto con la comunicación citada se incluirá un anexo con una tabla en la que se indicará cómo y en qué periodo se han originado las percepciones indebidas.
Por otro lado, en la respuesta relativa a las causas que dan origen a la percepciones indebidas, se señala que se originan en supuestos de incumplimiento de requisitos y al modificarse las circunstancias, pero plantea la salvedad de que, en ciertas ocasiones, se producen a la vez los anteriores supuestos y el incumplimiento de obligaciones, dando lugar a percepciones indebidas, pero no por infracciones sino por incumplimiento de los requisitos.
Se ha de mencionar que Lanbide, en alguna ocasión, ha reclamado al ciudadano, incorrectamente, por infracción, pero una vez que se ha detectado el error, lo han subsanado.
Por último, se informa de que respecto a la revisión de los efectos del incumplimiento de obligaciones en las personas receptoras, Lanbide está estudiando someter dichos incumplimientos a procedimientos sancionadores, pero, entre tanto, en los supuestos de incumplimiento de obligaciones y requisitos, aplican la regulación establecida por el Decreto 147/2010.
A pesar de la respuesta remitida se siguen recibiendo quejas en las que no consta una información detallada de los motivos, conceptos y periodos que son objeto de reclamación, por lo que en la tramitación de las quejas se reitera la opinión trasladada en la Resolución del Ararteko, de 22 de diciembre de 2015.
4.1.2. De nuevo un número elevado de personas y de asociaciones han acudido a la institución solicitando la protección del colectivo de personas en situación de discapacidad y demandando la consideración como pensionista para percibir el complemento de RGI. Esta problemática fue analizada en la Resolución del Ararteko de 21 de julio de 2015.
Lanbide ha respondido a esta institución que no procede atender las recomendaciones formuladas por el Ararteko porque estas personas tienen perfectamente cubiertas sus necesidades básicas al convivir con sus padres por lo que la cobertura tendría lugar únicamente en el caso de que fueran huérfanas. Reconoce que se está protegiendo a determinados colectivos en similares circunstancias que históricamente han quedado expuestos a situaciones de grave vulnerabilidad, como es el caso de las personas jubiladas, las viudas, las personas que sufren alguna invalidez, las víctimas de maltrato doméstico, las que cuentan con menores de edad a su cargo, así como las que se han visto forzadas a abandonar la vivienda en que residían a consecuencia de una separación o divorcio o por falta de recursos económicos suficientes, o por alguna situación considerada de extrema necesidad por los servicios sociales de base. Insisten en que “la excepcionalidad de estas situaciones justifica razonablemente esa diversidad de tratamiento a efectos del reconocimiento de la RGI”. El Ararteko ha solicitado que reconsideren este posicionamiento y se dé cobertura a este colectivo.
4.1.3. Se hace preciso mencionar nuevamente la actuación de oficio que inició el Ararteko relativa al criterio que estaba aplicando Lanbide que afectaba a la necesidad de acreditar disponer de un título jurídico válido de ocupación de una vivienda para solicitar la prestación de Renta de Garantía de Ingresos.
En el informe del año pasado se señaló que Lanbide nos había informado que en la próxima revisión de los criterios internos se iba a proceder a modificarlo, en el sentido de considerar suficiente que las personas acrediten la residencia efectiva mediante título fehaciente o “prueba consistente”, tal y como se recoge en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sentencia nº 991/12, de 28 de diciembre de 2012).
Esta revisión no se ha producido y se han seguido recibiendo quejas que se están tramitando por la institución.
4.1.4. También hemos de referirnos a varias quejas que se han recibido en las que se pone de manifiesto la confusión que implica que se gestionen por dos administraci
ones (Lanbide y SEPE) prestaciones relativas a la protección social cuando comparten el mismo espacio o su ubicación es cercana. Las personas afectadas desconocen la estructura administrativa y entienden que la información que comunican a una Administraci
ón, como es Lanbide-Servicio vasco de empleo, se traslada a la otra Administraci
ón, al SEPE- servicio de empleo público estatal, que se sitúa en el mismo edificio o muy cercano. Se considera necesario mejorar la información entre ambas administraci
ones. El Ararteko ha trasladado esta preocupación al Defensor del Pueblo.
4.2. Informe extraordinario sobre la situación de los servicios sociales municipales de la Comunidad Autónoma de Euskadi: Situación actual y propuestas de mejora
Este año se ha publicado el informe extraordinario sobre la situación de los servicios sociales municipales.
En el mismo se analizan los principales datos disponibles sobre la oferta de servicios, el personal y el gasto municipal en servicios sociales, así como la visión cualitativa que un amplio grupo de agentes sociales e institucionales ha aportado sobre la situación de estos servicios. Entre sus conclusiones se destacan la persistencia de diferencias interterritoriales, las dificultades para asumir el conjunto de los servicios de atención primaria, más allá de los servicios específicamente atribuidos al servicio social de base, un balance ambivalente del traspaso de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI/PCV) a Lanbide y una preocupación por el previsible incremento de la demanda de AES. En este sentido se concluye que hay un mantenimiento de la demanda pese al traspaso de la gestión de las prestaciones. Las situaciones de pobreza y exclusión social que, en muchas ocasiones, se encuentran unidas a otras dificultades como son la enfermedad mental, las limitaciones funcionales y la ausencia de tejido familiar protector, siguen requiriendo la atención de los servicios sociales municipales. A ello se añaden los efectos que implican la suspensión o extinción de las prestaciones de RGI/PCV que provocan que acudan en primer término a los Servicios Sociales municipales.
Entre las necesidades que no están suficientemente cubiertas están las de carácter preventivo. En el informe también se destaca la importancia del desarrollo de servicios en base a fórmulas de gestión compartida. El informe concluye con 27 recomendaciones. Entre ellas destacamos la 13ª por afectar al ámbito de las personas en situación de exclusión en la que se recomienda “Desarrollar los servicios de acogida diurna y residencial de atención primaria contemplados en el Catálogo de prestaciones y servicios”. En ella se señala que: “En el caso de los servicios de nueva creación, en virtud del principio de proximidad y para un adecuado y pacífico despliegue territorial (que garantice el principio de proximidad y evite la concentración de determinados recursos-por ejemplo los de exclusión-en pocos y concretos municipios) se estima conveniente facilitar acuerdos previos para la determinación de la localización del servicio, el número de plazas, la participación en la financiación o los procedimientos de acceso en los casos de servicios compartidos por varios municipios. Este proceso podría darse en el marco del desarrollo de los mapas territoriales en el que, con la participación de las entidades locales concernidas, se pactaran los criterios y detalles concretos/operativos del despliegue territorial”. Los mapas territoriales se han ido elaborando en el año 2016.
También merece ser destacada la recomendación 23ª relativa a la coordinación entre la atención primaria y secundaria y, principalmente, la 24ª que trata sobre la coordinación con el sistema de garantía de ingresos. En la misma se plantea revisar la relación entre los servicios sociales de base y Lanbide y el papel de aquellos en el sistema de garantía de ingresos.
4.3. Seguimiento de recomendaciones de carácter general
En el seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 2/2015, de 8 de abril: “La obligada consideración al interés superior del menor en las políticas públicas y, en especial, en el sistema de garantía de ingresos”, se ha podido valorar que no se está cumpliendo en todos sus términos.
Lanbide ha contestado a esta institución que la aplicación de este principio es sectorial, esto es, que únicamente es de aplicación en el ámbito de la infancia (relaciones paterno-filiales, situaciones de divorcio, separación, procedimiento de adopción, régimen de tutela y acogimiento y situaciones similares). El Ararteko, por el contrario, afirma que se trata de una norma de obligado cumplimiento para todas las administraci
ones públicas.
Respecto al seguimiento de la Recomendación General del Ararteko 1/2014, de 20 de enero, relativa a la necesidad de motivación de las resoluciones limitativas de derechos por parte de Lanbide. Aunque en estos últimos años se ha apreciado una mejoría en la motivación de las resoluciones suspensivas, aún se observa un amplio margen de mejora.
Este margen de mejora se daría, fundamentalmente, en la expresión de los fundamentos de derecho que sirven de base a la denegación, suspensión o extinción del derecho a la prestación de RGI.
4.4. Reuniones
4.4.1. Se han mantenido varias reuniones con Lanbide en las que se han tratado los temas concernientes al funcionamiento de Lanbide y la tardanza en la resolución de solicitudes o en el reconocimiento de la prestación tras la estimación de un recurso, así como respecto a las citas o el registro de documentación. También se debatió sobre la situación de las personas perceptoras tras la no renovación de la prestación y cuestiones procedimentales de renovación, suspensión e información a la ciudadanía.
Lanbide ha informado al Ararteko de las actuaciones para la mejora de los aplicativos informáticos, la posibilidad de notificar vía SMS las citas para renovar la demanda de empleo y el análisis que están haciendo para facilitar la comunicación de los ingresos vía canal web.
Respecto a las iniciativas relativas al régimen de infracciones y sanciones o de la positivización de los criterios, hacen referencia a que están trabajando en ello.
Se nos informó de que la Circular 1/2015 sobre condiciones de reintegro se iba a aplicar de oficio a partir de febrero, estableciéndose la opción más favorable para compensar la nómina.
En las reuniones mantenidas se ha trasladado la preocupación del Ararteko respecto a determinados criterios derivados de la tramitación de expedientes de queja, entre ellos la suspensión de la PCV y reclamación de prestaciones indebidas por bajas en el registro de solicitantes de vivienda.
Las quejas afectaban a personas que señalaban desconocer que estaban de baja en la inscripción en Etxebide por la no renovación de su demanda o por su denegación. Son expedientes en los que el Departamento competente en materia de Vivienda notifica las resoluciones mediante anuncio en el Tablón.
El Ararteko ha mostrado su disconformidad con dicho régimen de notificaciones en muchas ocasiones. Concretamente, este hecho se ha expuesto en diferentes informes anuales y resoluciones, entre otras Resolución del Ararteko de 26 de noviembre de 2013. Además, se ha elaborado la Recomendación General del Ararteko 3/2016, de 25 de febrero: Necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social.
En nuestra opinión, la falta de validez de un acto administrativo, como la que puede derivarse de una notificación defectuosa de una denegación de una inscripción o de una baja en Etxebide, afecta a la validez del resto de los actos administrativos directamente relacionados con dicha denegación o baja registral, como es la suspensión de la PCV, la extinción de la PCV o la no renovación de la misma.
A juicio del Ararteko la obligación de estar inscrito en Etxebide atañe a los titulares de la PCV en aplicación del art.5 c) del Decreto 2/2010. No existe una previsión similar en la normativa reguladora de la prestación de RGI por lo que no sería adecuada la suspensión de la prestación de RGI por este motivo.
Lanbide ha sido receptivo a las consideraciones trasladadas por el Ararteko y ha dictado una resolución que ha entrado en vigor el 1 de agosto de 2016 en la que ha acordado que si en el transcurso de una revisión se detecta una no inscripción o una baja en el Registro de solicitantes de vivienda, Etxebide introducirá un trámite de audiencia para que la persona pueda regularizar su situación. Este trámite se amplía a 30 días para que tengan posibilidad de regularizar su situación en Etxebide. Si en ese plazo la persona afectada cursa de nuevo el alta en el registro no se acuerda la suspensión de la prestación. Si pasado este plazo se mantiene de baja se suspende la prestación de PCV, hasta que se haga efectiva el alta. Además, en la Instrucción se ha acordado que en ningún caso se reclamarán cantidades por haber estado de baja en Etxebide. Esto es, con carácter previo a acordar la suspensión de la PCV se va a comunicar a la persona que se ha detectado que está de baja en Etxebide con el objeto de que pueda tramitar el alta y cumplir el requisito de estar inscrito en el Registro y mantener el abono de la prestación.
Así mismo, Lanbide ha comunicado a esta institución que va a tener en cuenta dicha instrucción en la tramitación de los recursos que se formulen. Por otro lado, ha aceptado las consideraciones relativas a que la ausencia de inscripción en Etxebide no debería afectar a la RGI.
4.4.2. Se ha mantenido una reunión con el Ayuntamiento Bilbao en relación con las consideraciones contenidas en la Resolución del Ararteko, de 23 de julio de 2015, por la que se concluye su actuación en una queja en la que se denunciaba las previsiones del Ayuntamiento de Bilbao para el control y revisión de las ayudas sociales.
El Ayuntamiento respondió informando de que serían tomadas en cuenta en el procedimiento que finalmente se acuerde a tal fin.
En la reunión también se informó sobre el programa de intervención en casos de “Diógenes” en el que están implicadas varias áreas del Ayuntamiento (Área de Salud y Área de Acción Social) y sobre cuestiones relativas a la pobreza infantil que se analizan en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia.
4.4.3. El Ararteko se ha reunido con las asociaciones que trabajan en el ámbito de la inclusión social que nos han trasladado sus preocupaciones relativas a algunos de los requisitos relativos a la acreditación del padrón y la residencia efectiva que están dejando fuera a familias en situación de vulnerabilidad, la limitación de dos unidades convivenciales por vivienda o la relativa a la imposibilidad de prorrogar más de dos años la convivencia en el caso de unidades de convivencia especiales. Destacan su desconfianza hacia el documento que recoge los criterios de Lanbide, porque está sirviendo para tomar decisiones que afectan al derecho a la RGI y se desconoce su contenido, al no estar prevista su difusión. Se referían también al control de posibles relaciones sentimentales por parte de la policía local, que elabora informes que sirven de fundamento a Lanbide para suspender prestaciones de RGI y PCV, por entender que no se ha informado de la realidad de los miembros que componen la unidad de convivencia.
Esta presunción únicamente opera cuando se comparte piso por un hombre y una mujer. Respecto a los plazos de resolución de las concesiones o reanudaciones de prestaciones han constatado que estos últimos meses se han alargado, lo que afecta a la ayuda que ofrecen las entidades sociales que tienen que adelantar cantidades para evitar procesos más graves de exclusión. En el procedimiento de reclamación de prestaciones indebidas no se está incorporando la hoja de cálculo, o la manera en la que Lanbide cuantifica las cantidades que reclama, por lo que no se dispone de información que pueda “oponerse” en fase de alegaciones.
Mencionaron, también, que hubo un compromiso por parte del Departamento de Empleo y Políticas Sociales respecto al acceso a la información que contiene el expediente, para lo que se facilitaría una clave, pero que aún no se ha cumplido. Se refirieron, asimismo, a la confusión y desconocimiento existentes sobre la posibilidad de fraccionamiento de las prestaciones que se tienen que devolver, porque se ha entendido por Lanbide que son indebidas. También nos citaron la aplicación de la figura de la prescripción, e insistieron en la importancia de mejorar la información para evitar situaciones de indefensión.
Destacan el trato de Lanbide hacia los trabajadores autónomos y la falta de comprensión a las dificultades que han tenido y les han llevado a cesar en la actividad laboral.
Por último, denuncian la deficiente atención que se presta por las oficinas, sobre todo con relación al trato, y la confusa (y desacertada) información que se ofrece a las personas usuarias respecto a la normativa de aplicación y a los trámites que deben llevarse a cabo. La importancia de asegurar un trato digno es compartida por todas las asociaciones.
4.4.4. Por último, mencionamos la reunión con APDEMA en la que se trató, entre otros temas, la situación de las familias que perciben la prestación por hijo/a a cargo y se les ha extinguido la RGI, que está siendo objeto de la actuación de oficio a la que se ha hecho mención con anterioridad.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En este apartado destacamos algunas conclusiones y reflexiones con relación al trabajo que se ha realizado en el área.
5.1. El sistema de protección social en Euskadi ha logrado que los índices de pobreza y exclusión sean inferiores a la media estatal y europea por lo que es necesario destacarlo suficientemente, por sus efectos en la cohesión social y en el bienestar social de nuestra sociedad.
5.2. Es prioritario llevar a cabo las acciones necesarias para lograr el derecho de todas las personas a un empleo digno y de calidad y mejorar la empleabilidad de las personas.
5.3. Volvemos a insistir en la importancia de que para hacer frente al empleo precario es necesario el apoyo de un sistema de protección social (estímulos al empleo), que no debería tener una limitación temporal, como actualmente ocurre.
5.4. El modelo actual une protección social y activación laboral pero, salvo con relación a las acciones formativas, sigue pendiente de tener un papel clave en la activación laboral. Por otro lado, los incumplimientos con relación a las obligaciones como perceptores de prestaciones y respecto a la activación laboral conllevan la suspensión y extinción de prestaciones. Hay una tensión entre el empuje que a veces es necesario para lograr la activación laboral de una persona y el agravamiento de la situación de exclusión social que conlleva la suspensión y extinción de las prestaciones. Se produce, por tanto, una paradoja dado que el sistema no está logrando la activación laboral pero la concesión y el mantenimiento de las prestaciones están condicionadas al cumplimiento de obligaciones relacionadas con el empleo (búsqueda, participación y aceptación de ofertas de trabajo…).
5.5. Se sigue detectando un número elevado de personas en situación de exclusión social que no perciben prestaciones económicas. Es un contrasentido que estas personas no puedan solicitar las prestaciones económicas porque no cumplen los requisitos. En estos casos la colaboración con las entidades sociales y con los servicios sociales debería abrir canales para su integración en el sistema.
5.6. Se valora como muy necesario que se mejore y adecue la información sobre los requisitos y obligaciones que deben cumplir los titulares de las prestaciones y los miembros de la unidad de convivencia. Hay que tener en cuenta que la extinción y suspensión de las prestaciones es una consecuencia muy grave ya que impide hacer frente a las necesidades más básicas y no suele ser “algo intencionado”, sobre todo, en el caso de familias con niños/as, por lo que se considera fundamental una mejora de la información, no sólo de manera oral con una atención personal y adecuada, sino en soporte escrito (página web, hojas informativas, comunicaciones escritas personalizadas, campañas informativas). Esta información debería hacerse en un lenguaje comprensible y adaptado a las necesidades de las personas.
5.7. El Ararteko ha trasladado en las resoluciones y en las reuniones que ha mantenido con Lanbide importantes aspectos de mejora que afectan tanto al funcionamiento, como a la exigencia de determinada documentación para el acceso a la prestación y a la interpretación del incumplimiento de las obligaciones o de la pérdida de los requisitos que son objeto de procedimientos de suspensión y extinción de prestaciones. También ha comunicado aspectos de mejora que afectan al procedimiento de reclamación de prestaciones.
Durante el año 2016 esta institución ha dirigido al Departamento de Empleo y Políticas Sociales numerosas recomendaciones y sugerencias en las que se analiza la normativa y la interpretación que Lanbide ha realizado de las mismas. Estas resoluciones deberían ser objeto de una ponderación adecuada que lleve a su estimación, ya que atañen a situaciones de vulnerabilidad, por lo que esperamos que sean aceptadas.
Además, el Ararteko ha elaborado un nuevo Informe-diagnóstico 2016 que recoge las intervenciones de la institución en estos últimos años y dirige diversas recomendaciones a Lanbide. La subsanación de las disfunciones reflejadas en el mismo se valora de enorme interés para la mejora del sistema.
5.8. A lo largo del año 2016 no ha habido cambios reseñables en la gestión de las prestaciones de RGI/PCV, salvo la puesta en marcha de la Circular nº 1/2015 sobre determinación de las condiciones del reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, que se valora de manera positiva por el Ararteko, así como otras mejoras como la del registro de la documentación en algunas oficinas.
Quedan aspectos importantes de mejora con relación a los plazos de resolución y a la atención e información a la ciudadanía, respecto a la interpretación de la normativa y a la fundamentación jurídica de las resoluciones, y a la información y aclaración de los conceptos que son objeto del procedimiento de reclamación de prestaciones. Se considera primordial la comunicación de la tabla en la que se indique cómo y en qué periodo se han originado las percepciones indebidas. Por otro lado, Lanbide no comparte la recomendación de incorporar el derecho al interés superior del menor en todas las actuaciones de Lanbide, a pesar de su obligada consideración, cuando muchas de sus intervenciones afectan a familias con menores a cargo.
5.9. Aunque esta institución tiene conocimiento de que se está produciendo un proceso de reflexión dirigido a la mejora del sistema y se han barajado propuestas de cambio, en el año 2016 no han visto la luz, por lo que no se han cumplido los compromisos asumidos relativos a la positivación y difusión de los criterios que se están utilizando en la toma de decisiones por parte de las oficinas de Lanbide o respecto a los efectos de la estimación de los recursos de reposición. Tampoco se ha avanzado en la regulación y aplicación de un procedimiento sancionador que permita diferenciar las infracciones según su desvalor y evite que la suspensión y extinción de las prestaciones sea la única respuesta ante cualquier incumplimiento de una obligación.
5.10. En opinión del Ararteko la diversidad de situaciones que presentan las personas en situación o riesgo de exclusión social a las que atienden tanto Lanbide como los servicios sociales municipales, exige una reflexión seria sobre la colaboración entre ambos sistemas para atender a las necesidades derivadas de su proceso de inclusión social y laboral y cumplir el principio general en materia de servicios sociales de atención centrada en la persona y el principio de continuidad en la atención. Aunque en algún momento se ha compartido por Lanbide que se estaba analizando la definición de un procedimiento de atención alternativo a la oficina de Lanbide para los usuarios que no son empleables, no se conoce que se hayan realizado, por ahora, avances importantes. El Ararteko ha trasladado a Lanbide que la colaboración de los servicios sociales municipales se consideraba imprescindible, sobre todo en lo que afecta a determinados colectivos. En el informe extraordinario del Ararteko sobre servicios sociales municipales, se aborda esta necesaria colaboración en la recomendación 24ª.
5.11. Se sigue planteando la necesidad de hacer frente al hecho social del “sinhogarismo” para evitar que haya personas que viven en las calles de nuestras ciudades. La firma del protocolo es un paso adelante, al igual que el compromiso de investigar para mejorar las medidas a impulsar y la elaboración de la estrategia. Además de la importancia de la prevención para evitar que se llegue a esta situación, es importante evaluar la validez de los dispositivos actuales y de los requisitos que se exigen con el objetivo de evitar que haya personas que vivan en la calle. La necesidad de nuevos recursos y el compromiso de su puesta en marcha, en aplicación del Decreto de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales y el plan estratégico de servicios sociales, no debe limitar la innovación y la revisión de los dispositivos actuales.
5.12. Todavía se mantiene un desequilibrio territorial respecto a los servicios que se prestan a las personas en situación de exclusión social, como se recoge en el informe extraordinario del Ararteko sobre la situación de los servicios sociales municipales. Para cumplir la Ley 12/2008 de Servicios Sociales y el Decreto 185/2015 de cartera y prestaciones, así como las recomendaciones que contiene el Plan Estratégico de Servicios Sociales y el Mapa de Servicios Sociales es necesario que haya una planificación interadministrativa que permita paliar la concentración de servicios en las capitales y la ausencia de servicios dirigidos a las personas en situación de exclusión social en determinadas comarcas y zonas territoriales, así como la necesidad de viviendas. Por otro lado el desarrollo de los instrumentos de valoración de la exclusión que se están aplicando en los tres territorios históricos debería valorar de manera semejante las situaciones que se analizan para evitar cualquier desequilibrio territorial. También se valora de interés que las exigencias para el acceso a los servicios y prestaciones territoriales tengan en cuenta el empadronamiento previo en otro Territorio Histórico.
5.13. Este año también algunos municipios han tenido que aumentar las partidas destinadas a hacer frente a las solicitudes de ayudas de emergencia social; otros no han podido aumentar el presupuesto destinado a este fin por lo que no han podido atender todas las solicitudes. La nueva normativa relativa a las AES tiene entre sus fines atender los gastos energéticos. La incidencia del gasto energético exige hacerle frente desde diferentes perspectivas, como señaló el Ararteko en la Recomendación general del Ararteko 1/2016, de 26 de enero de 2016: Bases para el debate social sobre la pobreza energética en Euskadi. En la misma se hicieron varias propuestas de actuación y recomendaciones, como establecer un plan de lucha contra la pobreza energética en Euskadi, adoptar medidas dirigidas a la protección del consumidor energético más vulnerable, facilitar información adecuada desde la perspectiva del consumidor energético más vulnerable (bono social…) y mejorar la eficiencia energética en los hogares y edificios (auditorías energéticas…), y ayudas a la rehabilitación energética, entre otras.
5.14. Se valora de enorme importancia el despliegue y desarrollo de la Ley 6/2016 del Tercer Sector Social de Euskadi y del marco jurídico especial de concertación social con el Tercer Sector Social para la provisión de servicios de responsabilidad pública, acorde a lo contemplado en la Ley 12/2008 de Servicios Sociales.
5. Justicia
1. El área en cifras
El área de justicia ha tramitado un total de 48 nuevos expedientes de queja en 2016, que representan un 2,22% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
• Funcionamiento de la Administraci
ón de Justicia y
de la oficina judicial ..............................................19
• Otros aspectos..................................................... 9
• Colegios de abogados y procuradores .................8
• Asistencia jurídica gratuita.....................................4
• Registro civil y registro de la propiedad ................3
• Colegios de notarios y registradores ....................2
• Menores infractores ..............................................1
• Otros colegios profesionales ................................1
• Puntos de encuentro familiar................................ 1
En cuanto a las quejas tramitadas a lo largo del año, su estado al cierre de este informe es el siguiente:
No han sido estas, sin embargo, las únicas quejas planteadas ante el Ararteko en relación con la Administraci
ón de Justicia. En el área se han recibido otras reclamaciones que no han podido ser tramitadas, al ser ajenas a nuestro ámbito competencial por alguno de los siguientes motivos:
• Los conflictos entre particulares.
• Las actuaciones de órganos de la administraci
ón del Estado. Las quejas que generan son trasladadas por el Ararteko a su homóloga, la Defensora del Pueblo, acompañadas de la documentación relevante y una valoración, en su caso, por parte de esta institución. En el año del que se informa, dichas valoraciones han girado, fundamentalmente, en torno a dos cuestiones: por un lado, la incidencia de determinadas prácticas policiales sobre el derecho a la tutela judicial de las personas extranjeras que tienen abierto un expediente de expulsión; por otro lado, a la falta de adaptación de las certificaciones que extiende el Registro Civil a las nuevas realidades familiares, y en particular al matrimonio entre personas del mismo sexo.
• Las decisiones de los tribunales, cuya independencia impide que puedan ser sometidas a revisión por parte del Ararteko o de cualquier otra instancia no jurisdiccional. Algunas de ellas afectaban a la resolución o tramitación de asuntos en vía judicial, por lo que hemos debido remitir a las personas que las planteaban a las vías de recurso procedentes en cada caso; otras hacían referencia a cuestiones de carácter gubernativo, en cuyo caso las hemos puesto en conocimiento de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, la Fiscalía o al Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial.
En cualquier caso, no es posible ignorar las situaciones de pobreza, debilidad o exclusión social que revelaban algunas de las quejas que formalmente hemos debido rechazar. Sus implicaciones en términos de defensa de los derechos solo pueden ser determinadas considerando, en su integridad, la problemática que rodea a la persona reclamante. Por eso es criterio de esta Defensoría que, con independencia de que los impedimentos competenciales permitan o no tramitar formalmente una reclamación, siempre que comprobemos su fundamento, debemos proporcionar a quien la plantee toda la ayuda que esté en nuestra mano. Con tal fin hemos llevado a cabo gestiones informales ante los juzgados, desarrolladas siempre en coordinación con la defensa letrada que estuviera designada.
De entre las intervenciones del Ararteko en este ámbito de su actividad, cabe destacar las siguientes materias, por su reiteración e incidencia en la efectividad de los derechos de la ciudadanía:
• Retrasos en la tramitación de procedimientos judiciales, aspecto en el que las quejas recibidas este año se han referido a las jurisdicciones civil y penal, así como al Registro Civil.
• Deficiencias en la información que se proporciona a las personas usuarias de nuestros Juzgados y tribunales, o en el trato que reciben por parte del personal al servicio de la Administraci
ón de Justicia. Sirvan como ejemplo intervenciones como la que consiguió, en colaboración con la Fiscalía, que el Juzgado que había investigado la muerte violenta de un joven entregara a su madre, en su integridad, el informe de su autopsia; las que han corregido deficiencias en la señalización de los palacios de justicia, tanto en materia de cooficialidad lingüística como de igualdad de género; las referidas al seguimiento de acuerdos alcanzados en procesos de mediación intrajudicial; o las que han permitido la devolución sin coste para el propietario, una vez levantada la medida cautelar, de vehículos que habían sido objeto de retención por orden judicial en el curso de un procedimiento penal.
• Toma en consideración por parte de los tribunales, así como del resto de operadores jurídicos, de circunstancias que singularizan la posición ante ellos de las personas cuando éstas, como consecuencia de determinadas situaciones de vulnerabilidad o de exclusión social, tienen dificultades en hacerlas valer. En el año del que se informa, este tipo de intervenciones se han referido mayoritariamente a expedientes de justicia gratuita y de ejecución penal.
Debemos agradecer la colaboración que este aspecto de nuestra labor ha encontrado, un año más, tanto en la Judicatura como en la Fiscalía. Un apoyo que nos resulta imprescindible y que ha sido especialmente activo además por parte de los Letrados y Letradas de la Administraci
ón de Justicia, tanto por lo que se refiere a los juzgados concretos, como a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia y las coordinadoras provinciales.
2. Quejas destacadas
Recogemos a continuación dos intervenciones representativas de la ayuda ofrecida por el Ararteko a las personas usuarias de nuestros juzgados y tribunales.
2.1. Falta de respuesta a las alegaciones contra una denegación de asistencia jurídica gratuita
Situación denunciada
Compareció ante esta institución una persona cuya solicitud de asistencia jurídica gratuita no había sido resuelta definitivamente, a pesar de haber transcurrido nueve meses desde que fuera formulada, y cuatro desde que presentara alegaciones contra su inicial denegación. Ello le impedía solicitar la ejecución de un derecho de crédito que ostentaba contra un tercero, lo que a su vez había motivado que Lanbide suspendiera la prestación de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) que constituía, en ese momento, su único medio de vida.
Intervención del Ararteko
Los hechos resultaban difícilmente compatibles, según se pudo comprobar, con los principios de eficacia, coordinación y cooperación que deben regir la actuación de nuestros poderes públicos. Especialmente teniendo en cuenta su incidencia sobre la suspensión de la RGI de la reclamante, lo que hacía urgente un pronunciamiento sobre la resolución administrativa impugnada.
Solicitamos por ello la colaboración de la Comisión de Justicia Gratuita de Bizkaia para tratar de identificar el origen del retraso y, en su caso, contribuir a superarlo. La Comisión informó al Ararteko de que, tras denegar la solicitud por entender que no cumplía las condiciones económicas que la ley estipula a tales efectos, había remitido las alegaciones de la reclamante al Juzgado de 1ª Instancia ante el que esta pretendía instar la citada ejecución, para que resolviera sobre el beneficio de justicia gratuita solicitado. Al mismo tiempo llevamos a cabo gestiones ante la Letrada de la Administraci
ón de Justicia del citado Juzgado, con el fin de comprobar posibles disfunciones que pudieran haberse producido en la tramitación del caso.
Resultado
Tras repasar los envíos del mes de noviembre, la Letrada se dio cuenta de que, efectivamente, las alegaciones de la reclamante habían sido remitidas al Juzgado para que se pronunciara al respecto, no habiéndose apercibido de ello por una serie de problemas con el aplicativo informático. Nos indicó que daría máxima prioridad al caso, y que en breve sería resuelto. Así sucedió, siendo designada la asistencia jurídica que permitió a esta ciudadana actuar ante los tribunales en defensa de su derecho, con el consiguiente levantamiento de la suspensión de su RGI.
La Letrada de la Administraci
ón de Justicia pidió al Ararteko, asimismo, que transmitiera a la Comisión la necesidad de modificar el sistema de aviso para aquellos casos en que se trate de expedientes ya cerrados, en los que quien solicita Justicia Gratuita es la parte actora en un incidente de ejecución para cuya sustanciación, como aquí sucedía, es preciso reabrirlos. Así lo hicimos, ante lo cual la Comisión nos indicó que revisaría su operativa, de manera que el traslado de estos expedientes al Juzgado tuviera lugar de un modo más rápido y fluido.
2.2. Falta de consideración hacia una usuaria de la Administraci
ón de Justicia en su condición de familia monoparental
Situación denunciada
Se dirigió al Ararteko la asociación de mujeres de una localidad vizcaína, cuyo Ayuntamiento mostraba su apoyo a la queja en la que denunciaban una actuación poco respetuosa por parte del gestor procesal-secretario de su Juzgado de Paz, con ocasión de la inscripción en su Registro Civil delegado del nacimiento de una niña concebida por fecundación in vitro.
Cuando su madre acudió al Registro a tal fin, manifestó su deseo de que constara en él únicamente la filiación materna. A pesar de ello, el citado funcionario le había insistido en la conveniencia de hacer constar como padre de su hija un nombre ficticio, con el fin de no llamar la atención y de evitar problemas para el caso de que el verdadero padre, en el futuro, pretendiera inscribir a su favor la filiación. Ante la negativa de la interesada, que reiteraba su condición de familia monoparental, el funcionario le había llegado a señalar que la solución que le proponía era la más adecuada, por ejemplo, en caso de que desconociera el nombre del padre de su hijo por haber varios hombres que podrían serlo.
Los hechos habían dado lugar a una queja ante el Decanato de los Juzgados, que el funcionario en cuestión había manifestado no comprender por estar redactada en euskera. A pesar de ello, había emitido un informe en el que se refería a los hechos en términos distintos, lo que había provocado el archivo de las actuaciones, al no poderse acreditar cuál de las dos versiones era la verdadera.
Intervención del Ararteko
El archivo de la queja obedecía a la dificultad de objetivar lo sucedido, en la medida en que la contradicción entre las versiones de ambas partes pudiera responder a percepciones subjetivas sobre unos mismos hechos. Nos dirigimos, no obstante, al Departamento de Administraci
ón Pública y Justicia del Gobierno Vasco, señalando dos aspectos en los que esta institución entendía preciso insistir, al margen de la decisión adoptada por el Juzgado Decano:
• Por un lado, la necesidad de asegurarse de que la información que se dé por parte del personal al servicio de la Administraci
ón de Justicia, y en particular la referente a las distintas posibilidades que tienen a su disposición las familias monoparentales que acuden a inscribir un nacimiento, debe respetar la opción manifestada por estas, evitando toda insistencia que pudiera dar lugar a situaciones como la descrita.
• Por otro lado, que de la cooficialidad del euskara y el castellano se desprende que el hecho de presentar una queja en euskara no suponga una menor calidad en su atención, lo que a su vez exige que sea perfectamente comprendida, bien directamente o mediante la correspondiente traducción, por el personal que debe informar sobre los hechos o sobre su fundamentación. En el presente caso, el Juzgado contaba además con un auxiliar vascoparlante, por lo que estaba fuera de lugar que el gestor dijera haber tenido que responder a la queja sin comprender su contenido.
Resultado
El Departamento comunicó al Ararteko que compartía este análisis, y que lo aplicaría a la resolución del caso, lo que hizo dirigiéndose al funcionario afectado en los términos interesados por esta institución.
Asimismo, el Departamento de Justicia se dirigió a la usuaria del Juzgado, para darle cuenta de esta resolución y presentarle sus disculpas.
3. Contexto normativo y social
3.1. Jurisprudencia europea y libertades fundamentales
Una constante en la actuación del Ararteko a lo largo del año ha sido la sensibilización de las administraci
ones vascas, así como de la ciudadanía en general, en torno a la adecuación de nuestras políticas públicas a los criterios contenidos en la jurisprudencia y la normativa europeas en materia de derechos fundamentales.
Insistimos, en este sentido, en que su relevancia jurídica surge de la ratificación por España de instrumentos internacionales, cuya función en nuestro sistema constitucional es doble: de un lado, y al igual que el resto de los tratados, representan normas de Derecho interno con plenos efectos; de otro, ofrecen criterios de interpretación, que deben ser tenidos en cuenta en la atribución de significado a los derechos y libertades reconocidos en nuestra norma básica.
Resultan significativas, en este sentido, las ocho sentencias dictadas contra España por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 2016, que declaran violaciones de derechos en relación con la prohibición de la tortura, la libertad de expresión y el derecho a un juicio justo. Una de ellas, la Sentencia del TEDH de 31 de mayo de 2016, se encuentra directamente relacionada con los pronunciamientos de esta institución sobre la necesidad de investigar de forma efectiva las denuncias de tortura. En aplicación de los criterios consagrados en esta materia por la jurisprudencia europea, también el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 144/2016, de 19 de septiembre de 2016, consideró que habían sido violados los derechos a la integridad física y moral de una demandante de amparo, así como a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías, al no haber existido una investigación judicial suficiente de la denuncia de torturas que había presentado.
También el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado, en relación con España, dos sentencias relevantes en materia de derechos fundamentales. La primera de ellas, de fecha 18 de febrero de 2016, plantea las implicaciones en relación con el derecho a un juicio justo de la normativa aplicable a las ejecuciones de decretos recaídos en procesos monitorios. La segunda, de 13 de septiembre de 2016, aborda la cuestión de las denegaciones de autorización de residencia y trabajo a progenitores de menores españoles con antecedentes penales, y de su falta de adecuación al derecho a la vida familiar. Merece ser señalada, en este contexto, la instrucción de la Fiscalía General del estado 1/2016, que profundiza en la búsqueda de mayores garantías en la protección de los derechos de la ciudadanía, al abordar procesalmente la cuestión prejudicial, principal cauce de diálogo entre los tribunales españoles y el de Justicia de la Unión Europea. No obstante, su decisión de mayor trascendencia en nuestro contexto ha sido la que adoptó su Gran Sala, con fecha 21 de diciembre de 2016, sobre el carácter abusivo de las “cláusulas suelo” aplicadas sin transparencia, que impiden que las rebajas de los tipos de interés beneficien a los deudores de préstamos con garantía hipotecaria. Al establecer una retroactividad total en la devolución de las cantidades que las entidades bancarias cobraron en exceso por tal motivo, es evidente su incidencia en una problemática que, un año más, ha dado lugar a quejas y consultas ante esta institución.
3.2. Incidencia de las modificaciones normativas, la crisis y la mediación sobre la carga que soportan juzgados y tribunales
A lo largo del año objeto de informe se ha producido una significativa caída de la entrada de asuntos en vía penal en todo el Estado. Así lo ponen de manifiesto los datos hechos públicos por el Consejo general del Poder Judicial, que en el ámbito penal atribuye este descenso a la entrada en vigor de la Ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim).
Las quejas relacionadas con litigios de familia, sin embargo, no han disminuido. Ello enlaza con el hecho de que, a pesar del descenso del 15% en las rupturas matrimoniales, que la Asociación Española de Abogados de Familia atribuye a la crisis económica, la litigiosidad real ha aumentado en este ámbito como consecuencia de dos factores: por un lado, y relacionado directamente con la crisis, la proliferación de incidentes de modificación de medidas en materia de custodia, alimentos o pensiones compensatorias; por otro, las rupturas de parejas no casadas con hijos que acuden a los tribunales. La crisis económica, por otra parte, también incide en la autonomía de los ex cónyuges una vez han disuelto su unión, ante la imposibilidad de liquidar la hipoteca o afrontar su pago más el de una segunda vivienda en alquiler.
Para afrontar estas situaciones, la mediación gana espacio en Euskadi frente a las vías contenciosas, tanto en el ámbito civil como, cada vez con más fuerza, también en el resto de jurisdicciones. A ello contribuye la decidida apuesta de nuestros poderes públicos por los servicios de mediación intra y extra judicial, cuya colaboración con el Ararteko ha vuelto a ser este año decisiva para resolver algunos de los problemas por los que la ciudadanía ha acudido a esta institución. Ello nos ha permitido comprobar hasta qué punto su labor no solo alivia la carga de trabajo de nuestros juzgados, sino que los arreglos que facilitan entre las partes, así como las soluciones de justicia restaurativa que proponen para su ratificación judicial, aumentan la satisfacción de las personas usuarias de la Administraci
ón de Justicia.
En este contexto cabe mencionar dos experiencias iniciadas en el año 2016: por un lado, la destinada a incluir al Notariado en el elenco de operadores jurídicos que colaboran con la mediación intrajudicial; por otro lado, el nuevo ámbito de colaboración abierto entre el Gobierno Vasco y la Generalitat de Cataluña, con el fin de intercambiar conocimientos, formación, evaluación y difusión en materia de justicia restaurativa y atención a las víctimas de delitos.
3.3. Inconstitucionalidad de las tasas judiciales impuestas a las personas jurídicas
En su Sentencia 140/2016, de 21 Julio, el Tribunal Constitucional vino a resolver por unanimidad una de las cuestiones por las que esta institución había mostrado su preocupación en anteriores informes, como es el establecimiento de tasas para el acceso a la Justicia de las personas jurídicas.
Tras señalar que su imposición para el ejercicio de acciones judiciales en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social no resulta en sí misma inconstitucional, el Alto Tribunal decidió que sí lo eran, por excesivos, los gravámenes que a tal fin señalaban los apartados 1º y 2º del art. 7 de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre. En consecuencia, los declara inconstitucionales al entender, en sintonía con lo que venían demandando profesionales del mundo de la judicatura, la abogacía, sindicatos y consumidores, que resultan desproporcionados y podrían producir el efecto de disuadir a las personas jurídicas de acudir a los Tribunales de Justicia, condicionando en función de sus recursos la efectividad de su derecho a la tutela judicial efectiva.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Reuniones con asociaciones
Hemos atendido las solicitudes recibidas de ONG y asociaciones, tanto locales como internacionales, que han pedido entrevistarse con el Ararteko en torno a la virtualidad del sistema de garantías de los Derechos Humanos en el ámbito del proceso penal.
4.2. Reuniones con responsables institucionales y corporativos
A lo largo de todo el año hemos celebrado reuniones de trabajo con diversos miembros de la Judicatura, cuya colaboración con esta institución no solo se ha producido con ocasión de las gestiones directas de las que más arriba hemos dado cuenta, sino también por medio del contraste de opiniones en un aspecto específico como es la instrucción de procesos penales a raíz de denuncias de abuso sexual contra menores de edad.
Asimismo hemos tenido ocasión de trabajar, según se ha expuesto, con la Secretaría de Gobierno del TSJPV y las Secretarías Coordinadoras de cada uno de los territorios históricos. En cuanto a la Fiscalía, además de la colaboración brindada para abordar diversos problemas por los que la ciudadanía acudía ante esta institución, el Ararteko organizó una fructífera sesión de trabajo en torno al Estatuto Fiscal Europeo, que reunió al coordinador del equipo redactor del mismo en la Dirección General de Justicia de la Comisión Europea, con el fiscal superior y fiscales jefes provinciales del País Vasco.
En cuanto a corporaciones profesionales, hemos mantenido contacto y contado con la colaboración de las de Abogados de los tres territorios históricos, así como con el Consejo Vasco de la Abogacía, a propósito de los dos aspectos que han centrado las quejas interpuestas contra su actuación: por un lado, cuestiones de justicia gratuita, y en particular la sustitución de la defensa letrada designada en caso de pérdida de confianza por parte de su cliente; por otro lado, garantías procedimentales en el control deontológico del ejercicio de la profesión, en especial por lo que se refiere al acceso al expediente y a la motivación de las resoluciones que lo concluyen.
Nos hemos reunido con el Departamento de Administraci
ón Pública y Justicia del Gobierno Vasco, con cuyos responsables ha habido ocasión de abordar los aspectos estructurales que se derivan de las quejas recibidas en este ámbito de nuestra actuación. Hemos visitado asimismo sus servicios de colaboración con la Administraci
ón de Justicia, con ocasión de la colaboración que nos han prestado en materia de asistencia a la víctima, mediación y ejecución penal.
La colaboración interinstitucional en el área se extiende por último al ámbito universitario, en el que este año cabe destacar la habida con el Instituto Vasco de Criminología, particularmente en torno a cuestiones de Justicia Restaurativa, así como a su investigación sobre tortura en el País Vasco entre 1960 y 2013.
4.3. Participación en actos, impartición de ponencias y elaboración de materiales
La presencia pública del Ararteko ha sido amplia en relación con las cuestiones abordadas en el área, pudiendo destacarse su intervención en los siguientes foros:
• Tribunal Superior de Justicia. Jornada de trabajo sobre el Estatuto de la Víctima.
• Instituto Internacional del Ombudsman (Barcelona). Seminario Internacional el Ombudsman ante las amenazas. Ponencia: “El dilema libertad-seguridad”.
• Instituto de Sociología Jurídica de Oñati. Seminario internacional sobre los límites a la intervención punitiva del Estado. Ponencia: Securitization & Surveillance: Administrative sanctions and the Ombudsman.
• Instituto Internacional del Ombudsman (Barcelona). Seminario internacional sobre los retos actuales de los Derechos Humanos. Ponencia: “Repensar la seguridad desde la defensa de los derechos”.
• Instituto de Sociología Jurídica de Oñati. Seminario sobre Justicia Restaurativa en materia de Violencia de Género.
• Universidad País Vasco (campus de Gipuzkoa). Congreso Europeo sobre Justicia Restaurativa. Presentación del debate sobre los retos actuales de la Justicia Restaurativa.
• Universidad País Vasco (campus de Gipuzkoa). Curso de Verano sobre investigación de denuncias de tortura. Ponencia sobre los criterios de la jurisprudencia europea en la materia.
• Dirección de Derechos Humanos del Gobierno Vasco. Seminario sobre la ciudad como ámbito para la promoción de una cultura de los Derechos Humanos.
• Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Justicia Restaurativa y violencia machista: Ponencia marco.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Eficiencia y organización de la Justicia
Los 270.000 asuntos que ingresaron nuestros juzgados y tribunales en el último año fueron menos de los que resolvieron, y el número de los que se encontraban en tramitación al cierre del presente informe se correspondía con los ingresados en el último trimestre. En cuanto a los tiempos de respuesta, la media en la primera instancia se sitúa en los 3,1 meses, y en 1,6 meses para la segunda instancia. Todo ello da cuenta del compromiso y buen hacer de sus profesionales, lo que sumado a una baja tasa de litigiosidad, que con 122 asuntos por cada mil habitantes se encuentra 10 puntos por debajo de la media estatal, pone de manifiesto la eficiencia de la Administraci
ón de Justicia en Euskadi.
Así lo hemos podido comprobar, de hecho, al estudiar las quejas presentadas ante el Ararteko en esta área de su actividad. En cualquier caso, más allá de la solución arbitrada en los casos particulares que las provocaron, las disfunciones y retrasos que denunciaban seguían mostrando carencias estructurales, cuya superación requeriría, a juicio de esta institución, cambios en relación con tres aspectos:
• El rígido diseño de la planta judicial, que acota la cooperación jurisdiccional en los límites de cada partido judicial, limitando el ejercicio colegiado de la jurisdicción entre los titulares de los juzgados unipersonales y la redistribución provincial de las cargas de trabajo. Sigue siendo preciso arbitrar mecanismos ágiles que aligeren la sobrecarga o reequilibren los esfuerzos requeridos para la tramitación de asuntos de alta complejidad, así como de pleitos-masa.
• El déficit de juzgados especializados.
• La necesidad de poner en práctica la renovación del modelo de la planta orgánica, con la creación de los Tribunales de Instancia.
5.2. Expediente digital
En la Ley 42/2015, el comienzo del año del que se informa representaba una referencia, a partir de la cual los operadores jurídicos deberían utilizar los sistemas telemáticos existentes en la Administraci
ón de Justicia, tanto para la presentación de escritos y documentos como para la realización de actos de comunicación procesal. El proceso ha sido gradual a lo largo de 2016, comenzando por las notificaciones judiciales, para pasar a mediados de año a los escritos de trámite y los escritos de inicio presentados por las representaciones procesales de las partes. Para ello se ha puesto en marcha la aplicación JustiziaSip, cuyo funcionamiento ha sido regulado por Resolución de 19 de mayo de 2016, del Departamento de Administraci
ón Pública y Justicia del Gobierno Vasco.
Todos os operadores jurídicos, sin embargo, han venido cuestionando el realismo de los plazos que se fijaron siguiendo las previsiones de la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las TIC en la Administraci
ón de Justicia. El expediente electrónico constituye, sin duda, un objetivo compartido e irrenunciable. Las quejas recibidas, sin embargo, nos impiden ignorar los problemas irresueltos a los que ha de hacer frente su implantación progresiva, tanto por lo que se refiere a la dificultad que entraña el cambio de la cultura del papel a la digital, como a la falta de la infraestructura informática necesaria. De entre ellos, hemos de destacar los siguientes:
• La comunicación digital interna de los fiscales con los juzgados, cuya problemática queda reflejada en la última Memoria de la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de Euskadi presentada al cierre de este informe.
• Las comunicaciones de Juzgados y Fiscalía con la Ertzaintza.
• Los equipos que necesitan los y las jueces para visualizar el expediente con todos sus datos, algunos extraordinariamente prolijos, allí donde deban trabajar sobre ellos.
• Tiflotecnia: la plataforma JustiziaSip no resulta accesible para las personas con discapacidad visual, al haber sido diseñada sin tener en cuenta sus necesidades y los requerimientos de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. Su implantación, en consecuencia, ha supuesto graves problemas para profesionales de la abogacía y otros operadores jurídicos, cuyas quejas llevaron al Ararteko a instar del Departamento de Administraci
ón Pública y Justicia del Gobierno Vasco una solución basada en el principio de “diseño para todas las personas”, en cuya puesta en marcha se seguía trabajando al cierre de este informe.
5.3. Justicia gratuita
En 2016 se han cumplido 20 años desde la entrada en vigor, por Ley 1/1996, de 10 de enero, de la normativa reguladora de la asistencia jurídica gratuita. Desde entonces, y sobre todo en la última década marcada por la crisis, el número de personas beneficiarias no ha hecho más que crecer, y en el último año el incremento ha sido de 20%.
Al cierre de este informe se estimaba que, con una inversión por parte del Gobierno Vasco de 14,5 millones de euros –la misma cantidad que en 2015-, las personas que se habrían visto en la necesidad de acudir al Turno de Oficio estarían ya en torno a las 25.000 este año en Euskadi. A pesar del logro que ello representa en términos de cohesión social, su mantenimiento requiere un incremento de medios; de lo contrario, según denuncia la Abogacía vasca, el aumento de la atención solo será asumible en la medida en que la retribución de cada defensa letrada, como sucede en la actualidad, disminuya año a año. Acaso sea este, junto con el cuestionamiento de la territorialización del servicio en aras de la libre competencia, los retos más relevantes que se plantean en esta materia. Al hilo de los expedientes tramitados en el Área, cabría señalar en todo caso otros dos:
• Según hemos podido comprobar, la calidad de la asistencia jurídica que presta la Abogacía vasca es, en la mayoría de los casos, tan alta cuando actúa de oficio como cuando su designación es a título particular. Es preciso, no obstante, que en los excepcionales supuestos en que no sea así, existan en los colegios de abogados sistemas que permitan, de forma más ágil que en la actualidad, y más allá de eventuales responsabilidades disciplinarias, corregir errores de la defensa designada e incluso sustituirla, si ello fuera preciso para garantizar el derecho de la persona justiciable.
• En el ámbito de las ejecuciones hipotecarias que generen riesgo de exclusión social, teniendo en cuenta la trascendencia del problema, las situaciones de vulnerabilidad a que puede dar lugar, así como la importancia que para evitarlas tiene contar con una asistencia jurídica de calidad, el Ararteko ha instado de los poderes públicos una reflexión sobre la conveniencia de crear en los tres territorios un turno especializado de oficio en esta materia, del mismo modo que existe ya en otras comunidades.
5.4. Atención a menores víctimas de abusos sexuales
Entre las actuaciones de oficio abiertas este año por el Ararteko, cabe destacar la referente a la atención que reciben en nuestros juzgados los niños y niñas que comparezcan ante ellos, ya sea en calidad de víctimas o de testigos, en casos de posible abuso sexual.
En el marco de la misma, esta institución ha convocado sesiones de trabajo con la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia y la Fiscalía del País Vasco, así como con representantes cualificados de la abogacía, en torno a un objetivo compartido: que las exigencias procesales derivadas del principio de contradicción y de las garantías de la defensa se conjuguen con los criterios de protección de niños y niñas presentes en la normativa española y europea. En este sentido, y tomando como referencia la Circular 3/2009, de la Fiscalía General del Estado, sobre protección de los menores víctimas y testigos, cabe identificar como ámbitos de mejora los siguientes:
• Dependencias amigables para la práctica de las diligencias en que los y las menores deban participar.
• Consideración y recepción en el proceso penal de los informes técnicos emitidos por otros sistemas públicos que hayan intervenido con anterioridad a su apertura, y en particular por los sistemas vascos de salud y de servicios sociales.
• Condiciones de tiempo, espacio y dinámica de trabajo que debe reunir la prueba preconstituida practicada a los y las menores, como parte de una actividad instructora que resulte suficiente y prevenga, al mismo tiempo, su victimización secundaria.
• Formación específica del personal y los servicios de apoyo a la Administraci
ón de Justicia que se hayan de relacionar con los y las menores, sobre su desarrollo evolutivo y nivel de comprensión del proceso.
• Atención terapéutica que se ha de brindar al niño o niña desde el primer momento.
5.5. Huelga de forenses
Uno de los hechos que marcó el día a día de los juzgados fue la huelga de médicos forenses, emprendida en demanda de mejoras en las condiciones salariales, formativas y de prestación del servicio que se desarrolló durante la mitad del periodo del que informamos. Su repercusión fue notoria en forma de retrasos, y dio lugar a abundantes quejas de personas que, tras ser citadas para la evaluación de unas lesiones o de una incapacidad, veían suspendida la diligencia y paralizado el proceso. Lo mismo cabe decir de las valoraciones de víctimas de agresiones, accidentes laborales y casuales, así como la determinación de la edad de menores inmigrantes o la imputabilidad en determinados procedimientos penales.
El modo en que todo ello afectó al servicio público de la Justicia llevó a la Audiencia de Bizkaia, así como a la Fiscalía Superior del País Vasco, a recordar el carácter primordial e insustituible de estos profesionales como colaboradores de la Administraci
ón de Justicia, así como a realizar un llamamiento público al acuerdo con el fin de evitar un “colapso generalizado de los juzgados”.
En septiembre de 2016 la huelga fue suspendida sin que el conflicto quedara resuelto, por lo que es de desear que este año se alcance un acuerdo, en aras de asegurar el correcto funcionamiento del servicio.
5.6. Garantías de las personas detenidas
Este año, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos volvió a condenar a España por infracción del derecho a no sufrir torturas. Una vez más, la Corte de Estrasburgo declaró que no había existido una investigación mínima de una denuncia bien fundamentada, y conminó al Estado a aceptar las resoluciones dictadas con anterioridad por el Comité para la Prevención de la Tortura, acabando con su incumplimiento sistemático.
La investigación de las denuncias de tortura debe resultar imparcial, pronta, eficaz y exhaustiva. Como institución comprometida con la labor de difusión y profundización en la cultura de los Derechos Humanos, esta Defensoría no puede ignorar las carencias de que dan cuenta, a todos estos niveles, la jurisprudencia y los organismos europeos de prevención en esta materia. Por el contrario, es su deber promover la adopción de las medidas correctoras que estos reclaman, así como manifestar su apoyo a quienes, como hizo a mediados de año un numeroso grupo de jueces y magistrados, denuncian su incumplimiento. A este deber respondió la Declaración del Ararteko en el Día Internacional en apoyo a las Víctimas de la Tortura, que recibió el apoyo público de la Relatoría de las Naciones Unidas contra la Tortura, con ocasión del Curso que la Universidad del País Vasco organizó sobre esta materia, con presencia de ambas instituciones, en su campus de Donostia-San Sebastián.
Por todo ello, es de esperar que el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación encuentre este año un valioso instrumento, cuando se hagan públicas las conclusiones de la exhaustiva investigación sobre la tortura en el País Vasco entre 1960 y 2013, que impulsa la Secretaría de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco y desarrolla un prestigioso equipo de expertos, con un enfoque multidisciplinar que abarca el Derecho, la Antropología, la Criminología, la Medicina y la Psicología Social.
5.7. Costas judiciales
A raíz de las quejas recibidas en relación con el importe de las costas judiciales que reclama la Administraci
ón, esta institución ha llevado un seguimiento del cumplimiento de su Recomendación General de fecha 31 de diciembre de 2009, sobre los riesgos de la apelación contencioso-administrativa: necesidad de mejorar la información a las personas usuarias y de ponderar los honorarios profesionales reclamados como costas por la Administraci
ón.
De esta forma hemos comprobado que cuando, tras vencer un juicio, Osakidetza calcula los honorarios profesionales de su defensa letrada a efectos de reclamarlos como costas procesales, el único criterio que utiliza es el de aplicar un porcentaje sobre el importe de la indemnización que la parte perdedora le hubiera demandado. Ello hace que las cantidades que exige en tal concepto, acaso buscando un efecto ejemplarizante y disuasorio, lleguen a alcanzan altísimas sumas, a las que en no pocas ocasiones la persona reclamante no puede hacer frente, lo que aumenta significativamente su situación de precariedad. De hecho, en algunas de las quejas que la ciudadanía sigue interponiendo por este motivo contra el Servicio Vasco de Salud, concurrían las mismas circunstancias de desinformación y mala praxis letrada que apreciábamos en los supuestos que dieron lugar a aquella recomendación.
Debemos insistir, por tanto, en la necesidad de que las administraci
ones vascas, sin excepción, incorporen al cálculo de los honorarios repercutibles en concepto de costas los mismos criterios mediante los que la jurisprudencia, huyendo de automatismos, pondera su adecuación a los criterios de justicia que recoge la ley para evitar excesos en esta materia. El Ararteko, en cumplimiento de su mandato de defender los derechos de las personas desde parámetros de buena administraci
ón, tiene el deber de promover su uso, sin esperar a que se los imponga un tribunal, entre todas las administraci
ones incluidas en nuestro ámbito competencial. Y es que tales criterios de ponderación, en la medida en que constituyen una línea jurisprudencial consolidada, contribuyen a configurar en cada momento el contenido material de los derechos de las personas usuarias de la Administraci
ón de Justicia, en función de los cuales todos los poderes públicos deben adecuar su actuación.
6. Medio ambiente
1. El área en cifras
El área de medio ambiente incluye las reclamaciones que hacen referencia a las afecciones por las distintas categorías de contaminación que afectan al suelo, agua o aire. También se analiza el impacto de la actividad humana sobre los espacios naturales, la flora y la fauna. En total durante el año 2016 el número de quejas presentadas ha sido de 93. Las quejas se distribuyen por subáreas siguiendo un criterio material que hace referencia al tipo de afección medio ambiental denunciada ya sea contaminación acústica, atmosférica, del suelo y agua u otros agentes contaminantes. También se diferencian las reclamaciones relativas al control ambiental y al ejercicio de los derechos a la información y a la participación ambiental.
Por administraci
ones afectadas las quejas se distribuyen de la siguiente manera:
• Administraci
ón local ......................................................................58
• Administraci
ón general de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ............................................................................14
• Administraci
ón foral........................................................................ 2
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación resulta:
• Contaminación acústica ................................................................59
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo.......................................................... 13
• Control ambiental............................................................................ 9
• Información y participación medioambiental ...................................5
• Contaminación electromagnética ....................................................4
• Contaminación del suelo e hídrica ..................................................1
• Espacios naturales protegidos. Protección flora-fauna ...................1
• Otras contaminaciones medioambientales...................................... 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
El mayor número de actuaciones de queja en el área de medio ambiente hacen referencia a la contaminación acústica. En concreto los ciudadanos y ciudadanas denuncian en esos casos la necesidad de un adecuado control administrativo de los ayuntamientos ante las intromisiones del ruido en sus domicilios. Los focos de contaminación provienen principalmente de espacios públicos, de actividades de hostelería, de industrias o de infraestructuras de transportes. El acceso a la información ambiental continúa suponiendo un motivo de actuación importante en esta área.
2. Quejas destacadas
2.1. El derecho de acceso a información ambiental
La institución del Ararteko continúa recibiendo reclamaciones relacionadas con el retraso en la respuesta a las solicitudes de acceso a información medioambiental.
Es el caso de una persona que planteaba el retraso en la respuesta a una solicitud de información ambiental dentro del plazo de un mes previsto en la normativa. La información hacía referencia a la documentación registrada en el programa de vigilancia ambiental de una instalación de gestión de residuos durante los años 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. El Ararteko solicitó información sobre el estado de esta solicitud de acceso a la información y el retraso en su remisión. El Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial y Vivienda comunicó a esta institución la respuesta ofrecida al reclamante en la que se estimaba su solicitud de acceso. Respecto al retraso en su envío, el informe señalaba que el volumen de la información demandada, junto con el periodo al que se refiere la información solicitada, había imposibilitado su respuesta en el plazo previsto. Una vez confirmada esa respuesta el Ararteko concluyó su intervención recordando a la administraci
ón la obligación de tramitar y resolver las solicitudes de información ambiental de forma rápida, preferente y en los plazos previstos en la normativa que regula el derecho de acceso a la información medioambiental. En el caso analizado la administraci
ón ambiental debió acusar recibo al solicitante así como comunicarle la ampliación del plazo de un mes para contestar, conforme viene previsto en el artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información medio ambiental, participación pública y justicia en materia de medio ambiente legislación. De forma complementaria a esta obligación legal resulta de interés buscar fórmulas alternativas para hacer llegar esa información y favorecer el acceso a la información de las personas interesadas en temas ambientales.
2.2. Control ambiental de la contaminación
El papel principal del Ararteko en esta cuestión es recibir quejas y reclamaciones sobre el correcto funcionamiento del control ambiental que realizan las administraci
ones públicas vascas. Esa labor viene, principalmente, instada por personas individuales o por las asociaciones que acuden a esta institución denunciando la necesidad de tomar medidas que pongan remedio a los efectos perjudiciales que producen al medio ambiente o a su salud, aquellas actividades humanas contaminantes con las que conviven. Estas quejas plantean las intromisiones en sus domicilios provocadas por el ruido que proviene de actividades de hostelería (bares, restaurantes, discotecas…) o de infraestructuras viarias (carreteras, ferrocarriles, tranvías…). También de olores y contaminación atmosférica que proviene de procesos industriales o, por ejemplo, de depuradoras de agua residuales; problemas que van desde lo molesto, hasta lo severamente peligroso, por emisiones que irrumpen en sus hogares como consecuencia de la falta de adecuación de la actividad contaminante al marco normativa que permite su funcionamiento.
Su principal queja es la falta de respuesta de las administraci
ones ante esos problemas. Esa falta de respuesta se debe a varias circunstancias. En muchos casos, tras solicitar información a la administraci
ón, el Ararteko ha podido comprobar que sí se ha realizado algún tipo de intervención administrativa. En esas ocasiones el titular de la actividad ha llegado a ser informado de la denuncia e incluso, ha sido requerido para tomar medidas que eviten de nuevo esa intromisión ilegítima en el hogar de las personas demandantes. En estos casos, el mal funcionamiento de la administraci
ón se debe a que esa reacción administrativa ante la denuncia no ha sido comunicada debidamente a la persona interesada, desconociendo ésta cuáles han sido las medidas tomadas y, si en su caso, se han puesto los medios para solucionar el problema de origen.
En otras ocasiones, las denuncias ambientales no son tenidas en cuenta por las administraci
ones públicas por la falta de medios técnicos o por la dificultad de comprobar la realidad de los hechos denunciados. Especialmente, en el control de los ruidos o de otras afecciones contaminantes es necesario actuar con inmediatez a la hora de comprobar la veracidad o la consistencia de la denuncia, ya que, en muchos casos, el retraso en la inspección imposibilita la adecuada comprobación de los hechos.
También hay que poner de manifiesto que algunas quejas plantean la inactividad administrativa y, en las mismas, únicamente después de insistir ante la administraci
ón y acudir al Ararteko se logra una reacción administrativa. El control de estas actividades se realiza, en la gran mayoría de los casos, exclusivamente ante las denuncias planteadas por las personas afectadas, y, en un número importante de reclamaciones en esta materia, no existe una planificación administrativa sobre las actividades a controlar ni programas de vigilancia e inspección.
Control ambiental municipal de las actividades ubicadas en suelo residencial
El Ararteko ha dictado una serie de resoluciones para promover el adecuado control del ruido y otras afecciones molestas derivadas de sociedades gastronómicas, bares, restaurantes y locales de jóvenes, entre las que destacamos:
En la Resolución del Ararteko, de 4 de julio de 2016, se recomienda al Ayuntamiento de Barrika que adopte las medidas oportunas para evitar las molestias provocadas por un restaurante y la terraza instalada en su exterior.
La resolución del Ararteko de 15 de diciembre de 2016, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que dé respuesta a las denuncias ambientales por el ruido que provocan los servicios municipales de limpieza nocturna en las inmediaciones de su vivienda.
Planta de refino de petróleo en Muskiz
Durante el año 2016 el Ararteko ha continuado recibiendo quejas sobre el control ambiental de la actividad de planta de refino de petróleo en Muskiz. En concreto, una asociación ha denunciado un incidente que ha originado una nube de vapor con partículas de coke que se han depositado en el entorno del barrio de Santa Juliana. El expediente de queja está pendiente de análisis tras recibir la respuesta del Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial y Vivienda en el que expone las medidas de control ambiental seguidas en relación con las emisiones difusas de polvo de coke. El Ararteko ya había intervenido respecto a estos incidentes con anterioridad. En concreto, esta institución remitió al Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial y Vivienda del Gobierno Vasco la Resolución de 10 de diciembre de 2014, sobre el control ambiental de las administraci
ones públicas vascas de la actividad industrial para el refino de petróleo que desarrolla la empresa Petronor S.A. en Bizkaia. En esta resolución el Ararteko ha expuesto una serie de cuestiones para la mejora del sistema de inspección medioambiental y su adecuación a la normativa de emisiones industriales. También nos referíamos a los episodios de exposición aguda de compuestos orgánicos volátiles –como es el caso de benceno, tolueno- y a los episodios de fuertes olores. Otro mecanismo propuesto ha sido la creación de una mesa de seguimiento del control medioambiental de la actividad industrial en el que participen las personas y asociaciones interesados como un instrumento de difusión de la información ambiental y cauce para la presentación de propuestas, denuncias u otras reivindicaciones para implantar y hacer cumplir la legislación ambiental.
2.3. La evaluación del impacto ambiental de planes y programas
Una persona, en representación de una plataforma ciudadana para la defensa de la vega de Lamiako, planteó al Ararteko la situación de protección de este humedal ubicado en el municipio de Leioa. La plataforma exponía en su escrito la necesidad de delimitar y proteger los valores naturalísticos y paisajísticos de esta zona húmeda con el objetivo de prevenir, o al menos limitar, los impactos que pudieran implicar para este espacio algunas de las obras e infraestructuras previstas en este ámbito. La Vega de Lamiako había sido incluida –mediante orden de 3 de mayo de 2011– en el inventario de zonas húmedas del País Vasco dentro del grupo III. En este caso, de conformidad con las previsiones del artículo 18 del Decreto 160/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de zonas húmedas (PTSZH), el régimen de protección debe realizarse a través del planeamiento municipal. La plataforma insiste en que, a pesar del tiempo transcurrido desde esa inclusión, el Ayuntamiento de Leioa no habría dado una respuesta adecuada a esa previsión del PTSZH para garantizar de forma adecuada los valores ambientales de esta zona húmeda mediante su inclusión en el planeamiento municipal. En todo caso en la queja se exponía si durante la aprobación de ese instrumento de ordenación urbanística se había realizado de forma adecuada la evaluación de los valores ambientales del humedal y si se había recogido un adecuado régimen de protección.
El Ayuntamiento de Leioa ha informado al Ararteko de que el régimen de protección de esta zona húmeda se ha incluido en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana en el ámbito del área 18 dársena de Lamiako y la creación del área 18 B-AXA, aprobada definitivamente en febrero de 2013. En ese caso, el Ayuntamiento de Leioa había elaborado un estudio ambiental a efectos de determinar los valores ambientales de la vega de Lamiako. Ese informe municipal consideraba que la ordenación recogida en el área 18 A y 18 B resulta compatible con la restauración y protección municipal. Sin embargo, el órgano ambiental, a través de la Dirección de Biodiversidad del Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial y Vivienda había señalado en dos informes que la modificación del PGOU de Leioa que sí debía someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica.
El Ararteko ha recordado al Ayuntamiento de Leioa que todos los planes de ordenación urbana, y las modificaciones con efectos significativos para el medio ambiente, cuyo acuerdo de aprobación inicial sea posterior al 21 de julio de 2004, requieren seguir el procedimiento recogido en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (actualmente la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental). Este procedimiento de evaluación ambiental era una obligación derivada de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Es el órgano ambiental de la comunidad autónoma quién debe determinar si existen o no efectos significativos para el medio ambiente durante la aprobación de los planes urbanísticos. La importancia de ese trámite se pone de manifiesto en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Es el caso de la sentencia 1652/2016, de 13 de abril, que ha considerado conforme a Derecho la declaración de nulidad de una modificación del plan general de ordenación urbana por incumplir este trámite ambiental.
3. Nuestra intervención en contexto
Foro interinstitucional para la mejora de la coordinación institucional en el control ambiental en Euskadi
El Ararteko ha promovido y coordinado una jornada con el objeto de conocer la experiencia y la práctica habitual de los distintos órganos de control e inspección ambiental del País Vasco en el cumplimiento de la legislación ambiental. La jornada de trabajo -celebrada el 7 de abril de 2016- ha estado dirigida a compartir buenas prácticas y experiencias en la protección medio ambiental y, dejando a salvo la independencia de cada institución, a plantear posibles propuestas para profundizar en la coordinación institucional en este ámbito. El método de trabajo ha consistido en una primera introducción del Fiscal de Sala del Tribunal Supremo y coordinador de la sección de Medio Ambiente y Urbanismo sobre la tarea de la fiscalía de Medio Ambiente y las experiencias de coordinación para la mejor protección del medio ambiente. A continuación cada institución participante ha realizado una breve exposición de su labor específica de control junto con una primera valoración de posibles ámbitos de colaboración y coordinación. Los temas a debate han sido el contenido de la función pública del control ambiental por parte de las administraci
ones y otros órganos judiciales, las posibilidades de mejora en la coordinación administrativa e interinstitucional y la participación ciudadana en el control ambiental.
En ese encuentro han participado varias administraci
ones vascas (servicios de inspección y policía ambiental del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco, de las diputaciones forales de Bizkaia y Álava y de los Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz), la fiscalía y el Ararteko.
Dentro de las conclusiones y propuestas de esta jornada se ha incluido el compromiso de mantener un foro de encuentro para mejorar la coordinación institucional en el control ambiental. Un objetivo común de las instituciones asistentes ha sido aumentar el nivel de gobernanza medioambiental en el País Vasco mediante la mejora en la relación interinstitucional dirigida a fomentar una cooperación más estrecha en la aplicación del derecho ambiental y promover la coordinación entre las autoridades públicas concurrentes que trabajan en el medio ambiente. Para ello se ha propuesto establecer protocolos y cauces de información y potenciar el apoyo y colaboración entre todas las instituciones. También se ha expuesto la necesidad de reforzar y consolidar la unidad de medio ambiente de la Ertzaintza que puede servir de impulso en la coordinación entre instituciones para velar por la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y el patrimonio cultural. Por último se ha planteado incrementar los mecanismos para la participación ciudadana en todos los niveles de intervención y control de los poderes públicos que participan en esta acción tuitiva del medio ambiente.
Jornadas de coordinación de los defensores del pueblo y presentación de un decálogo contra el exceso de ruido
Los Defensores del Pueblo autonómicos y la Defensora del Pueblo de España han celebrado el 22 y 23 de septiembre en Pamplona-Iruña las XXXI Jornadas de Coordinación de los Defensores del Pueblo, donde han analizado, desde distintas perspectivas, cómo afecta la contaminación acústica a nuestra calidad de vida. El ruido generado por la actividad humana es una manifestación habitual en nuestros espacios de ocio y en las diferentes actividades que desarrollamos en el día a día. Este ruido, en cuanto se torna excesivo, implica una fuente de malestar en nuestra calidad de vida y de perturbación en nuestro medio ambiente. Ese malestar de la ciudadanía ha sido fuente constante de conflictos sociales y, por ello, siempre ha dado lugar a un importante número de reclamaciones y quejas ante nuestras Defensorías. Junto con las recomendaciones de las defensorías a las quejas planteadas han sido varios los informes extraordinarios elaborados al respecto. Estas actuaciones han contribuido a crear una cultura cívica contra el ruido que, poco a poco, va calando en los poderes públicos para reconocer el derecho de todas las personas a un domicilio libre de contaminación acústica.
Las defensorías, conscientes de la incidencia que en la calidad de vida de la ciudadanía tiene la contaminación acústica, han querido promover la adopción de una serie de medidas destinadas a garantizar de manera real y efectiva los derechos constitucionales que pueden ser vulnerados por su impacto. Esas medidas se han recogido en un decálogo en defensa del derecho de la ciudadanía a un domicilio libre de ruido dirigido a los poderes públicos. En él, los defensores se comprometen a realizar cuantas acciones estén legalmente a su alcance para proteger de manera eficaz el derecho de la ciudadanía a residir en un domicilio libre de ruido.
La protección de las aves silvestres en el País Vasco. Prohibición de la captura de aves fringílidas
Estas aves viven normalmente en estado salvaje en los bosques y en espacios verdes urbanos. Existe una antiquísima actividad humana, conocida como silvestrismo, que ha supuesto desde tiempos inmemoriales la captura y cuidado en cautividad de estos pequeños pájaros de campo, con objeto de su retención y adiestramiento para el canto.
El Ararteko ha tenido conocimiento de que la Comisión Europea ha abierto un expediente sancionador a España por continuar permitiendo, sin una adecuada justificación, está práctica cinegética. Al mismo tiempo, diversos colectivos y asociaciones ecologistas, como Seo Birdlife, vienen cuestionando la compatibilidad del régimen de protección que prohíbe la captura y retención de estas aves con la práctica del silvestrismo. El régimen de protección de las aves silvestres se recoge en la Directiva 2009/147/CE, relativa a la conservación de las aves silvestres, que mantiene la obligación de todos los Estados miembros de conservar todas las especies de aves que viven en estado salvaje. Para ello, los Estados deben aplicar medidas como la prohibición de la captura de las aves de forma intencionada, su venta o la posterior retención de especies cuya caza y captura no esté permitida.
Ese régimen de protección de las aves silvestres puede ser excepcionado por los Estados miembros, entre otros motivos, “para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades”. Una “explotación prudente” de aves salvajes debe incluir una mención de las especies que serán objeto de las excepciones, los métodos de captura autorizados, así como los límites y controles que deben ejercerse.
En ese contexto, se han aprobado algunas resoluciones y órdenes forales para adaptar y limitar las capturas de fringílidos en el País Vasco. Asimismo, se han fijado condiciones de autorización, en función de los cambios normativos y de las recomendaciones o sugerencias de la Comisión Europea y de las reuniones técnicas, tanto de ámbito autonómico como estatal, sobre esta modalidad de silvestrismo. A pesar de ello, la Comisión Europea ha iniciado diversas actuaciones dirigidas a comprobar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Directiva de aves silvestres. A la espera de la conclusión del procedimiento comunitario que determine su correcta aplicación, tanto Araba como Bizkaia habían dejado sin efecto el régimen de excepción de la captura de fringílidos. Sin embargo, en el Territorio Histórico de Gipuzkoa continuaba en vigor la Orden foral de junio de 2009 que permitía la aplicación de esa excepción.
El Ararteko inició una actuación de oficio solicitando información a la Diputación Foral de Gipuzkoa sobre la vigencia de la autorización de captura en vivo de aves fringílidas en ese territorio histórico y sobre la correcta aplicación del régimen de excepción previsto en la Directiva para la captura de pequeñas cantidades de ese tipo de aves.
El Boletín Oficial de Gipuzkoa de 17 de noviembre de 2016 ha publicado la Orden foral 569 LI/2016, de 10 de noviembre, por la que se deroga la Orden Foral de 2 de junio de 2009, que establece la normativa para autorizar, con carácter excepcional la captura en vivo y tenencia de ejemplares de determinadas aves fringílidas silvestres en Gipuzkoa. La Orden Foral ha revisado el criterio anterior que permitía la práctica del silvestrismo de estos pequeños pájaros, dando respuesta a la actuación de oficio iniciada por el Ararteko para hacer cumplir, de forma efectiva, el régimen de excepción de la captura de pequeñas cantidades de aves fringílidas previsto en la Directiva 2009/147/CE, relativa a la conservación de las aves silvestres y en la Ley de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
La evaluación ambiental estratégica de la revisión de la Estrategia Energética de Euskadi 2020
El Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco ha iniciado durante el año 2016 la elaboración de la Estrategia energética de Euskadi 2025 (3E2025) con la finalidad de adaptar la anterior Estrategia 3E2020 a los nuevos requerimientos que imponen los cambios normativos, tecnológicos y de mercado. El BOPV de 14 de enero de 2016 recogía el anuncio por el cual la Estrategia Energética de Euskadi 2025 debía someterse a Evaluación Ambiental Estratégica de conformidad con la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco. Para ello presentó a consulta pública el estudio ambiental estratégico de la 3E2015. Posteriormente mediante resolución de 4 de julio de 2016, del Departamento de Medio Ambiente y Planificación Territorial y Vivienda ha formulado la declaración ambiental estratégica de la Estrategia Energética de Euskadi 2030.
El Ararteko planteó esta exigencia ambiental en la Recomendación de 19 de noviembre de 2012, dirigida a los Departamentos de Industria y de Medio Ambiente del Gobierno Vasco. En esa recomendación el Ararteko instaba a iniciar un proceso de revisión de la Estrategia Energética de Euskadi 2020 para poder incluir una adecuada evaluación ambiental de la exploración y explotación de los yacimientos de gas natural localizados en el País Vasco (“fracking”). En esa resolución el Ararteko expresaba la oportunidad de iniciar un debate social, transparente y abierto, sobre el modelo energético de Euskadi. Por ello, la revisión de la estrategia energética y su evaluación ambiental ha supuesto una oportunidad para propiciar en esos términos el debate del modelo energético vasco y de las eventuales previsiones de extracción de gas en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El Ararteko destaca la importancia del procedimiento de evaluación ambiental estratégica en la revisión de la Estrategia energética de Euskadi 2030 (3E2030) que ha realizado el Gobierno Vasco. Este procedimiento de evaluación ambiental era una obligación derivada de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
Transición a un nuevo modelo energético
En relación con esta cuestión el Ararteko ha iniciado durante este ejercicio la elaboración de un informe extraordinario sobre la transición de Euskadi hacia un modelo energético sostenible y bajo en emisiones de carbono (puede consultarse con más detenimiento en el capítulo II.8 “Ordenación de la actividad económica” del presente informe).
4. Contexto normativo y social
La Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, ha establecido el marco competencial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. En relación con esta área cabe destacar que el artículo 17 recoge que los municipios podrán ejercer competencias propias en la “ordenación complementaria, promoción, gestión, defensa y protección del medio ambiente y desarrollo sostenible, incluida la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas”. Asimismo asumen competencias en la ordenación, gestión, ejecución y disciplina en materia urbanística. El artículo 43 de esta Ley reconoce el derecho de los vecinos y vecinas a disfrutar de un medio ambiente y un espacio público urbano adecuado y sostenible. Dentro de las obligaciones mínimas de transparencia de las entidades locales, el artículo 54 d) incluye ofrecer información agregada, sucinta y clara sobre la cartera de los servicios de urbanismo y medio ambiente.
La Orden de 10 de mayo de 2016, de la Consejera de Medio Ambiente y Política Territorial, ha establecido las bases reguladoras y la convocatoria para 2016 de ayudas para la financiación de actuaciones de conservación activa del patrimonio natural incluidas en acuerdos de custodia del territorio en el ámbito de la CAPV. La custodia del territorio implica un acuerdo voluntario entre las personas propietarias o usuarias de los terrenos y las entidades de custodia. Las entidades de custodia son organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro dedicadas a la realización de actividades de conservación de la biodiversidad y la geodiversidad.
También se ha aprobado la Orden de 6 de mayo de 2016, de la Consejera de Medio Ambiente y Política Territorial, por la que se delimitan las áreas prioritarias de reproducción, alimentación, dispersión y concentración de las especies de aves amenazadas y se publican las zonas de protección para la avifauna en las que serán de aplicación las medidas para la salvaguarda contra la colisión y la electrocución en las líneas eléctricas aéreas de alta tensión.
5. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
5.1. Actuaciones de oficio
El Ararteko ha iniciado 4 expedientes de oficio en el área de medio ambiente (dos de ellos ya referenciados en el apartado 3 de este mismo capítulo). Uno de ellos está referido a la denuncia aparecida en algunos medios de comunicación de varios vecinos de Arrigorriaga por las graves molestias de ruido proveniente de un establecimiento de hostelería. A tenor de esa información el Ararteko ha considerado conveniente tramitar un expediente de oficio para recabar datos sobre este asunto y comprobar las medidas de control ambiental adoptadas al respecto.
El Ararteko ha intervenido de oficio en otra ocasión tras tener información de un incendio producido en una lonja de jóvenes en el municipio de Hondarrribia. Según la noticia aparecida en la presa ese incidente hizo necesario el desalojo de ocho viviendas. La actuación de oficio está dirigida a obtener información sobre las actuaciones municipales para ejercer sus competencias en materia de control y disciplina ambiental y urbanística y garantizar el correcto funcionamiento de este tipo de locales y evitar riesgos tanto para las personas usuarias como para el vecindario residente en el entorno de este tipo de actividades.
5.2. Reuniones con asociaciones
Este marco de colaboración se desarrolla mediante la presentación de reclamaciones concretas, reuniones periódicas, jornadas de divulgación o mediante el uso de nuevas tecnologías como es el Blog de medio ambiente del Ararteko.
Dentro de ese marco de relaciones hemos mantenido algún tipo de contacto con las siguientes asociaciones vecinales y ecologistas: Ekologistak Martxan, Ezpitsua, Eguzki, Grupo Lobo de Euskadi y varias grupos y asociaciones que forman parte de la Coordinadora Anti Coke, de la plataforma Belartza 2 Gelditu.
Otra herramienta de comunicación que se utiliza en el área de Medio Ambiente es el foro de medio ambiente del Ararteko. Durante el año 2016 el blog sobre el medio ambiente del Ararteko (http://blogak.ararteko.net/ingurumena/) ha continuado su funcionamiento con 14 asociaciones. En el balance anual el blog de medio ambiente es de 11 entradas y ha tenido más de 4.000 visitas (23.000 visitas desde su puesta en marcha).
5.3. Encuentros con administraci
ones públicas y otras instituciones
Fiscalía coordinadora de medio ambiente
El Ararteko ha recibido la visita del Fiscal de Sala del Tribunal Supremo y coordinador de la sección de Medio Ambiente y Urbanismo D. Antonio Vercher, los días 7 y 8 de abril de 2016. El objeto de la visita ha sido conocer la actividad que ha liderado la Fiscalía coordinadora de medio ambiente en el ámbito de la investigación y persecución de los delitos contra el medio ambiente. También el encuentro ha servido para presentar a la Fiscalía la labor de la institución del Ararteko y de otras instituciones vascas en el reconocimiento de los derechos medioambientales.
En el curso de la visita, el Ararteko ha mantenido un encuentro con las secciones de las fiscalías del País Vasco responsables del área de medio ambiente. El objetivo de este encuentro ha sido mantener una comunicación fluida entre ambas instituciones respecto a la labor que ambas desarrollan en el ámbito del medioambiente, urbanismo y protección del patrimonio cultural. En la reunión mantenida se ha realizado una valoración conjunta del encuentro celebrado entre las instituciones públicas competentes en el control ambiental (referenciado en el apartado 3 de este Capítulo).
Durante esa estancia se ha mantenido una reunión con la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco y varios miembros de su equipo. Asimismo se ha realizado una visita a la Sección de medio ambiente de la Ertzaintza (en la comisaría de Erandio) junto con la Consejera de Seguridad del Gobierno Vasco.
Taller sobre el ruido
El Ararteko ha organizado un taller sobre el ruido en mayo de 2016 en la que han participado representantes de todas las Defensorías del Estado. A lo largo de la jornada se ha analizado cómo afecta la contaminación acústica a nuestra calidad de vida y se ha elaborado un documento de conclusiones y recomendaciones dirigidas a las administraci
ones públicas.
Seminario de la Fiscalía de medio ambiente
El Ararteko ha participado en junio de 2016 un seminario organizado por la Fiscalía de medio ambiente en la localidad de Valsaín (Segovia) en colaboración con el Centro Nacional de Educación Ambiental CENEAM. El Ararteko ha realizado una intervención sobre “La visión ambiental en el contexto europeo. El papel de las defensorías del pueblo en el control ambiental”. En esa exposición se ha referido a la influencia positiva que ejerce el derecho ambiental europeo sobre los Estados miembros en la que se destacan dos hitos: integrar el medioambiente en las políticas públicas y el reconocimiento expreso de los derechos de participación ambiental. También ha expuesto algunos casos en los que se puede analizar, a la luz de la experiencia diaria del Ararteko, cómo el derecho comunitario ha sido, y sigue siendo, un pilar básico en la configuración de los derechos ambientales.
5.4. Artículos de opinión y declaraciones institucionales
Con motivo de la celebración del 5 de junio -día mundial del medio ambiente- la Organización de las Naciones Unidas ha elegido en el 2016 el lema Go wild for life/Enloquezca por la Vida con el objeto de aunar esfuerzos para preservar la vida salvaje en el Planeta. El Ararteko realizó una declaración institucional para rendir homenaje a Xabier Maiztegi, ilustre veterinario que comenzó un proyecto de acogida de animales heridos, abandonados o decomisados que fructificó en la creación de varios centros de recuperación de la fauna silvestre en Euskadi como es el parque Karpin, en las Encartaciones, o el centro de Basondo en Urdaibai.
El Ararteko y el Defensor del Pueblo de Navarra han publicado en varios medios de comunicación un artículo de opinión titulado “Apología del Descanso”. El artículo reivindica el papel de las defensorías para promover soluciones que favorezcan actividades humanas sostenibles, bajas en decibelios y que sean compatibles con el derecho de todos los hogares al descanso.
6. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El Ararteko continúa insistiendo ante las administraci
ones públicas vascas en la obligación de tramitar y resolver las solicitudes de información ambiental de forma rápida, preferente y en los plazos previstos en la normativa que regula el derecho de acceso a la información medioambiental. Las administraci
ones deben comunicar al solicitante el acuse de recibo de su solicitud, así como la posible ampliación del plazo de un mes para contestar, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información medio ambiental, participación pública y justicia en materia de medio ambiente legislación. De forma complementaria a esta obligación legal resulta de interés buscar fórmulas alternativas para hacer llegar esa información y favorecer el acceso a la información de las personas interesadas en temas ambientales.
La difusión activa de la información medioambiental por las administraci
ones públicas es un elemento que garantiza la transparencia y favorece la participación ciudadana respecto a cuestiones relativas al estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales. Al mismo tiempo las entidades locales, dentro de las obligaciones mínimas de transparencia, deben incluir información sobre la cartera de los servicios de medio ambiente.
El control ambiental de las actividades contaminantes debe realizarse de forma planificada mediante programas de vigilancia e inspección ambiental por parte de las administraci
ones competentes. La intervención pública no debe producirse únicamente tras las denuncias planteadas por las personas afectadas por ruidos, olores u otras afecciones, sino que debe responder a una planificación administrativa previa sobre las actividades susceptibles de contaminar.
El Ararteko, consciente de la incidencia que en la calidad de vida de la ciudadanía tiene la contaminación acústica, recuerda la importancia de promover la adopción de las medidas de control ambiental destinadas a garantizar de manera real y efectiva los derechos constitucionales que pueden ser vulnerados por su impacto. Esas medidas han sido recogidas en un decálogo en defensa del derecho de la ciudadanía a un domicilio libre de ruido dirigido a los poderes públicos aprobado por los defensores autonómicos y la Defensora del Pueblo. En él, se comprometen a realizar cuantas acciones estén legalmente a su alcance para proteger de manera eficaz el derecho de la ciudadanía a residir en un domicilio libre de ruido.
El control e intervención administrativa debe realizarse por la administraci
ón competente y, en su caso, de forma coordinada entre todas las administraci
ones e instituciones concurrentes en la protección del medio ambiente y de la salud de las personas. Para ello deben dotarse de los medios técnicos y personal suficientes para comprobar el cumplimiento de las obligaciones en el momento concreto en el que se produzca el incumplimiento.
La correcta transposición de las obligaciones derivadas de la directivas comunitarias en el ámbito del derecho ambiental y su correcta aplicación no resulta siempre pacifico. El Ararteko ha constatado dificultades para su correcta aplicación en supuestos como la calidad de las aguas de consumo humano, la evaluación ambiental estratégica de planes y programas o en el caso de la conservación de aves silvestres.
La adecuada aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica ha supuesto que un mayor número de planes de ordenación urbanística o la estrategia energética de Euskadi sean evaluados correctamente por la administraci
ón ambiental. Asimismo, la Diputación Foral de Gipuzkoa ha revisado su anterior criterio que permitía la práctica del silvestrismo de estos pequeños pájaros, dando respuesta a la actuación de oficio iniciada por el Ararteko para hacer cumplir, de forma efectiva, el régimen de excepción de la captura de pequeñas cantidades de aves fringílidas previsto en la Directiva 2009/147/CE, relativa a la conservación de las aves silvestres.
Con todo, estas reclamaciones, y el contraste generado en su gestión, han servido como modelo de cooperación entre diferentes instituciones y profesionales que intervienen en el control ambiental para avanzar en el objetivo de maximizar los beneficios de la legislación ambiental.
7. Obras públicas, transportes e infraestructuras
1. El área en cifras
Este año se han gestionado en esta área un total de 65 expedientes de queja, cuya distribución por administraci
ones afectadas ha sido la siguiente:
• Administraci
ón foral......................................................... 29
• Administraci
ón local ........................................................ 14
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ................................................................ 7
De acuerdo con la distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
• Transportes ....................................................................... 21
• Obras públicas e infraestructuras ..................................... 20
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo ................................................ 9
• Ejecución de obras.............................................................. 5
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa ............................................. 5
• Expropiación forzosa .......................................................... 4
• Otros aspectos .................................................................... 1
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente:
En una pincelada, en este ejercicio se mantiene el número de quejas recibidas, comparadas con las del año pasado, entre las que destacan, como suele ser habitual, las correspondientes al subárea de transporte público y el bloque correspondiente a obras públicas, en sus distintas facetas de ejecución de obras, redacción de proyectos y otros aspectos conexos tales como diseño y trazado de las vías públicas, con especial referencia a las demandas que tienen que ver con la accesibilidad de los espacios públicos en urbanizaciones antiguas. Aunque los supuestos que se plantean resulten escasos, también cabe referirse a las quejas relativas a la expropiación forzosa de terrenos, tanto en su vertiente de ocupación temporal como definitiva, debido a las consecuencias que la falta de la debida tramitación del expediente genera para las personas que resultan afectadas por este tipo de intervenciones.
El estado de tramitación de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo concluido nuestra actuación en, aproximadamente, dos tercios de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes, en diferentes fases de actuación, las quejas correspondientes al cuarto trimestre y algunas otras en las que todavía no hemos obtenido respuesta de la administraci
ón o la hemos recibido pero está pendiente de valoración. En términos generales, en aquellos casos en los que hemos detectado alguna actuación incorrecta, la respuesta de las administraci
ones públicas concernidas ha sido razonable y han atendido las consideraciones que les hemos trasladado, si bien también cabe citar la falta de aceptación de alguna de las recomendaciones tramitadas.
Por otra parte, cabe seguir incidiendo en el hecho de que la causa primera de intervención ante las administraci
ones públicas concernidas es el silencio administrativo ante las solicitudes en las que se demanda una respuesta o actuación determinada.
2. Quejas destacadas
En este apartado recogemos un resumen de las quejas más representativas que hemos tramitado como reflejo de la actividad desplegada a lo largo del año, con especial referencia a las que han sido objeto de alguna recomendación o escrito conclusivo, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación detallamos.
2.1. Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo
No existen novedades sobre este particular y se sigue planteando como principal motivo de queja la falta de contestación a las solicitudes que tramitan los reclamantes ante las distintas administraci
ones públicas así como también la falta de motivación o la motivación insuficiente en las respuestas que reciben las personas que presentan una solicitud.
Por otra parte, siguen planteándose quejas por las dificultades para ejercer el derecho de acceso a la información pública y el carácter de interesado y/o la necesidad de acreditar el interés legítimo, así como la de motivar la obtención de determinada información de la Administraci
ón.
Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, es decir a los contenidos o documentos, cualquier que sea su formato o soporte, que obren en poder de la Administraci
ón (artículos 12 y 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), con los límites que la propia Ley determina y que deben ser expresamente explicitados cuando se invocan como causa de denegación.
Según la Ley vigente, la persona interesada no está obligada a motivar su solicitud de acceso a la información, resultando que la ausencia de motivación no puede ser por sí sola causa de rechazo de una solicitud (artículo 17.3 de la Ley). En cualquier caso, la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso a la información que se demanda debe notificarse al solicitante en el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver (artículo 20 de la Ley).
Otro aspecto que también se ha suscitado en alguna de las quejas en las que ha intervenido esta institución se refiere a la problemática derivada de los obstáculos para presentar solicitudes y/o acceder a los servicios generales en las Juntas Administrativas de Álava. Estas entidades al disponer de una estructura administrativa, habitualmente sin oficina abierta al público, en ocasiones no disponen de un sistema efectivo para el cumplimiento de sus obligaciones. Toda Administraci
ón Pública tiene la obligación de establecer los días y el horario en que debe permanecer abierto su registro, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos (artículos 16 y 31 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas). Aunque los Concejos no disponen, en general, de oficina abierta al público tienen la obligación legal de determinar un sistema efectivo para poder ejercer este derecho básico, habilitando los medios precisos para su cumplimiento (entrega al Fiel de Fechos o al Presidente de la Junta en su domicilio u otro medio apropiado con determinación de días y horas para su entrega). Sin perjuicio del registro electrónico general que debe implantarse (entrada en vigor el próximo 2 de octubre de 2017) y las dificultades añadidas que representará para los Concejos, además de la entrega de documentos a través de la oficina abierta al público, la ciudadanía también tiene derecho a presentar la documentación a través del Servicio de Correos, estando obligada la Administraci
ón en estos casos a recibir y registrar debidamente la correspondencia en el registro general.
En este sentido, se ha dirigido la Resolución del Ararteko, de 22 de agosto de 2016, por la que se recomienda a la Junta Administrativa de Mezkia que legalice la ocupación de hecho de terrenos privados. Esta recomendación no ha sido aceptada.
2.2. Obras públicas e infraestructuras
En este apartado, se han planteado principalmente cuestiones relacionadas con el mantenimiento y conservación de las infraestructuras, así como con la demanda de renovación y actualización de las urbanizaciones de una cierta antigüedad que no responden a los parámetros y necesidades que hoy en día se consideran exigibles.
Así, en materia de carreteras, una persona cuestionaba la falta de medidas adecuadas frente a la siniestralidad de una carretera foral. Tanto las diputaciones forales en cuanto titulares de las carreteras que transcurren por su territorio, responsables de su mantenimiento y conservación, como la Ertzaintza, en calidad de responsable de la seguridad, deben seguir incidiendo, cada una en la esfera de sus propias competencias y con la debida coordinación, en la adopción de medidas de vigilancia para exigir el cumplimiento de las normas de circulación y otras actuaciones que incidan sobre la circulación. Aunque en términos aritméticos un solo accidente de tráfico con víctimas resulta siempre grave para la persona que lo sufre y su entorno, la apreciación de los valores de siniestralidad se debe realizar en función de determinadas estadísticas que toman en consideración cálculos, índices y condiciones para poder determinar, de una manera objetiva, si el número de accidentes de una vía resulta anormal según parámetros preestablecidos de antemano.
Por otra parte, los usuarios también cuestionan la señalización instalada en las carreteras, bien por insuficiente o por excesiva. Sobre este particular cabe señalar que existen unos criterios técnicos a los que se debe ceñir el diseño e implantación de la señalización en las carreteras, debiendo instalar las señales en función de las características de la vía (autopista, carretera convencional, etc.), el diseño de la vía (las curvas, la existencia de más de un carril por sentido de circulación, etc.) y otras circunstancias como la densidad de tráfico en la zona de referencia.
Con respecto, a la demanda de renovación de urbanizaciones que adolecen de graves problemas de accesibilidad no sólo peatonal sino, incluso, rodada, las soluciones resultan complejas tanto por la situación orográfica de nuestros municipios como por el importante número de urbanizaciones ya colmatadas que presentan estas deficiencias debidas, en parte, por la forma de ejecutar el Urbanismo en épocas pasadas.
Sin perjuicio de la iniciativa privada para promover la mejora y adecuación de la urbanización de estas zonas, posibilidad que resulta altamente improbable en urbanizaciones consolidadas, no se puede olvidar que el Urbanismo se configura como una función pública al servicio del interés general y que, tal como indica la propia exposición de motivos de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, en materia de políticas de rehabilitación y regeneración urbana, se reclama una atención específica para las zonas necesitadas de especial apoyo y de medidas de discriminación positiva de las administraci
ones públicas a través de soporte financiero y otros instrumentos con el objetivo de obtener más eficacia en la gestión de las intervenciones urbanísticas. En suma, para hacer frente a esta realidad, las administraci
ones municipales deben desarrollar desde políticas de fomento financiero en apoyo de la iniciativa privada hasta actuaciones públicas que promuevan la mejora y adecuación de este tipo de urbanizaciones.
A los efectos de la problemática de la accesibilidad, resulta pertinente la referencia a la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la Accesibilidad. El artículo 13 de la Ley se refiere a la “Promoción de la accesibilidad” con la previsión de que los ayuntamientos elaboren programas cuadrienales para garantizar la accesibilidad en los entornos urbanos y espacios públicos. Así deben disponer de un plan de actuación en el que consten cuantificados, entre otros, los espacios exteriores que necesitan una adaptación, junto con un programa económico-financiero que cuantifique las necesidades, priorice las actuaciones y, en función de las disponibilidades presupuestarias, programe las intervenciones.
Las necesidades en esta materia son muchas y los recursos públicos son siempre limitados, pero ello no debe impedir una programación que permita conocer y, sobre todo, determinar en el tiempo las prioridades que las administraci
ones municipales establezcan para acometer este tipo de proyectos, haciendo llegar a los vecinos y vecinas afectados dichas previsiones.
Con respecto a la ejecución de otras infraestructuras, se ha recibido una queja por la disconformidad con el carácter rodado de un puente hacia una nueva urbanización. En términos generales, a la hora de establecer la ordenación urbana, los ayuntamientos están obligados a determinar una red dotacional de sistemas generales, cuya funcionalidad y servicio sirvan para estructurar el municipio, es decir que los nuevos núcleos queden incorporados a la trama urbana existente. Además de lo anterior, la ejecución de una infraestructura de este tipo requiere el debido soporte en el planeamiento vigente, de tal forma que cuando tal actuación está prevista no resulta posible la revisión de su contenido.
Finalmente, debemos señalar la demanda de infraestructuras de nuevo trazado de caminos o de mejora de los existentes en el suelo no urbanizable. La intervención municipal en esta clase de suelo, directamente o a beneficio de un tercero, cuando requiere la obtención de los terrenos para la ejecución de un nuevo camino, no resulta posible salvo las restrictivas previsiones recogidas en la legislación urbanística (artículo 28.5 de la Ley 2/2006, de 30 de junio del Suelo y Urbanismo) y de expropiación forzosa. Cuando se trata de actuaciones que tengan por finalidad última propiciar el acceso a terrenos privados, resulta difícil justificar el interés público o social de este tipo de proyectos. El hecho de que la vivienda donde reside una persona esté ubicada en suelo no urbanizable, conforma los derechos relativos a los servicios públicos que el Ayuntamiento está obligado a garantizar. En esta clase de suelo, las prestaciones son a cargo de los propietarios (artículo 28.4 d) de la Ley) que deben ejecutar las infraestructuras e instalaciones necesarias desde los puntos donde acaban los servicios públicos, o garantizar las instalaciones por su cuenta (acometida desde la red general de abastecimiento de agua, fosa séptica o el ramal desde la carretera asfaltada como en este caso, etc.). Ahora bien, lo anterior no debe ser obstáculo para que los ayuntamientos, a través de ayudas o subvenciones, puedan propiciar la mejora del medio rural y sus habitantes.
2.3. Patrimonio
En esta materia, siguen surgiendo controversias sobre el dominio público y su gestión. En concreto, se han tramitado quejas ante el estado defectuoso de plazas públicas en superficie que afectan a garajes privados existentes en el subsuelo, situación que se da en muchos municipios y que genera controversias complejas sobre a quién corresponde o cómo se reparte el gasto que resulta necesario acometer para su conservación. El Ararteko ha venido incidiendo en los criterios que, a su juicio, deben tomarse en consideración para repartir las cargas en estos espacios que disponen de un aprovechamiento lucrativo en el subsuelo y un uso público en la superficie. Así, las obligaciones de la Administraci
ón municipal por los derechos de uso que dispone sobre una propiedad ajena, deben referirse a aquellos elementos constructivos y de mobiliario urbano necesarios para atender la finalidad pública a la que se destina la cubierta y, en tal sentido, la impermeabilización y demás elementos constructivos por debajo de aquella deben ser a cargo, exclusivamente, del que obtiene el aprovechamiento lucrativo privado, es decir las comunidades de propietarios afectadas.
El único matiz o precisión sobre este particular, que ya apuntábamos en nuestra recomendación de 31 de agosto de 2010 dirigida al Ayuntamiento de Bermeo es que por el efecto de las características constructivas de este tipo de edificaciones, muchas de ellas de los años setenta, con sistemas de impermeabilización que exigen su renovación cada diez o quince años, resultaría que los propietarios del garaje se harían cargo indefinidamente de la reposición del pavimento cuando la renovación no venga dada por el estado de conservación propiamente, sino por mor de la necesidad de levantar el pavimento para actuar sobre la impermeabilización. De ahí, que se abogue porque las relaciones recíprocas entre los propietarios de los aprovechamientos lucrativos y la Administraci
ón como beneficiaria de la servidumbre de uso público de un espacio privativo, atendiendo a los principios de buena fe y equidad, dispongan de criterios y parámetros que sirvan para regular a futuro los derechos y obligaciones de ambas partes.
Por otra parte, en materia de patrimonio público se sigue planteando la inadecuada gestión de los bienes públicos, a nivel de titularidad de los terrenos de propiedad municipal, deslinde de los bienes públicos de los privados, depuración de la situación jurídica, incorporación al inventario y al registro de la propiedad, etc. Antes de la ejecución de cualquier obra, el replanteo del correspondiente proyecto no debe dejar dudas sobre la efectiva disponibilidad de los terrenos afectados. En cualquier caso, cuando existan dudas sobre la propia titularidad del terreno afectado o sobre los linderos, la Administraci
ón tiene la obligación de tramitar el correspondiente expediente contradictorio, dando vista a los afectados de las pruebas recabadas sobre la titularidad del terreno y cualesquiera otras que estime oportuno practicar, con anterioridad a redactar la propuesta de resolución (artículos 77 y 82 de la Ley 39/2015). Estos expedientes deben tramitarse de conformidad con el artículo 56 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), que establece la facultad de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes municipales y los de los particulares, cuyos límites aparecieren imprecisos o sobre los que existieren indicios de usurpación.
2.4. Expropiación
Sobre este particular, se ha denunciado la dificultad derivada de cobrar las indemnizaciones justas cuando la ocupación temporal se alarga más allá del plazo previsto, es decir cuando el importe de las compensaciones a abonar a los afectados no corresponde con la previsión inicial del período estipulado. Cuando no fuera posible determinar de antemano tanto la superficie a ocupar como la duración de la ocupación, la Ley prevé la fijación de una cantidad alzada suficiente y la posibilidad de que, en su momento, se determine el importe definitivo (artículo 114 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa). Por lo tanto, cuando las previsiones temporales de la ocupación no se cumplen, la Administraci
ón expropiante debe revisar el justo precio estipulado inicialmente.
Por otra parte, en la recomendación dirigida a la Junta Administrativa de Mezkia, a la que se ha hecho referencia en el apartado 2.1, también se plantea la problemática de las ocupaciones de terrenos por la vía de hecho, es decir sin el debido título. Así, la queja tramitada expone que se había ocupado parte de la finca propiedad del reclamante, sin que se hubiera formalizado el expediente de permuta acordado en su día. Al carecer la ocupación de título habilitante, la Junta Administrativa tiene la obligación de legalizar la ocupación de hecho de la parte del terreno por el que discurre el camino alternativo ejecutado, en lugar del camino amojonado que consta en el título de concentración parcelaria.
2.5. Transportes
En el ámbito del transporte, tal y como sucedió en el ejercicio anterior, en el presente año 2016 se han planteado quejas que inciden fundamentalmente en la prestación del servicio de transporte de viajeros por carretera, ya sean éstos servicios urbanos o interurbanos. Las quejas en este ámbito se han referido a las disfunciones que se han producido como consecuencia de la renovación de las concesiones de transporte regular de las líneas interurbanas en los tres territorios de la comunidad.
Así, se han recibido en la Institución nuevas denuncias sobre las dificultades surgidas en el funcionamiento de la línea guipuzcoana de transporte interurbano en aquellos recorridos en los que se ha incorporado la nueva parada del municipio de Zarautz, señalando el retraso que supone en la prestación de un servicio que anteriormente se prestaba directamente de punto a punto del recorrido y sin desviaciones.
A este respecto, hemos de recordar que las diputaciones forales disponen de facultad discrecional a la hora de determinar el concreto trazado por el que va a discurrir la línea. Esto quiere decir que, entre las distintas alternativas que se pueden plantear para definir el recorrido de la línea, las Entidades Forales están facultadas para optar por cualquiera de ellas, de forma que, al final, el concreto recorrido que se acuerde va a obedecer a motivos de oportunidad, criterios técnicos y económicos ponderados por esa administraci
ón.
A su vez, la empresa concesionaria debe gestionar el servicio a su propio riesgo y ventura, estando obligada a organizar y prestar el servicio con estricta sujeción a las características establecidas en el contrato y dentro de los plazos señalados en el mismo. En todo caso, la Administraci
ón conserva los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los servicios de que se trate.
La mejora del servicio y la seguridad en la conducción en alguna de las líneas de transporte interurbano también ha sido objeto de queja. Así, una persona presentó una queja relativa a un recorrido de autobús debido a que muchos usuarios deben viajar de pie en algún trayecto en hora punta lo que, añadido a la velocidad a la que circulan los autobuses, entendía que afectaba a la seguridad y comodidad de los viajeros. Bizkaibus informó de las medidas implantadas para la limitación de la velocidad en los vehículos y los ratios que utilizan sobre el número de usuarios autorizados para cada vehículo, tanto de pie como sentados. En cualquier caso, informa el Departamento de Transportes, Movilidad y Cohesión del Territorio de la Diputación Foral de Bizkaia de que para poder efectuar un control permanente sobre varios parámetros del autobús, entre ellos los relacionados con la seguridad en la conducción, como es la velocidad en un momento determinado o en una zona específica, la empresa concesionaria del servicio está procediendo a la implantación progresiva de un sistema tele-diagnóstico permanente desde el puesto de mando de tráfico, y en diferido de los vehículos en explotación, que permite la comunicación inmediata remota ante cualquier incidencia detectada. Con dicho sistema la empresa tendrá un control más eficiente de la forma de conducir de sus conductores, lo que redundará en una mejora del servicio, así como un mayor nivel de seguridad del mismo.
También sigue siendo importante el número de quejas recibidas con motivo de la no aplicación de los descuentos y deducciones establecidos por el uso de las autopistas AP-1/AP-8. En algunos casos se han podido determinar las disfunciones que han existido en la no aplicación de los descuentos y el error en los cobros procediéndose al cálculo y devolución de las cantidades debidas.
Por lo que respecta a la autopista A-68, se ha alegado en alguna queja el carácter discriminatorio por el diferente tratamiento de tarifas y deducciones en una misma vía al afectar a dos territorios distintos. Dado que en materia de carreteras e impuestos cada Diputación Foral tiene reconocida plena capacidad normativa, de conformidad con la Ley de Territorios Históricos, inevitablemente ello da lugar a que surjan distintos tratamientos que la ciudadanía cuestiona. Así, se discute la aplicación de tarifas distintas por la utilización de la autopista en función del lugar de residencia, derivadas de las diferentes políticas de subvenciones de cada Diputación Foral, según el tramo de autopista del que cada uno de los entes forales es titular.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En materia de régimen jurídico y funcionamiento de las administraci
ones públicas, al igual que en ejercicios anteriores, el motivo de queja que se repite en muchas de las que ha tramitado la institución es la falta de respuesta a las solicitudes que se presentan. Las administraci
ones públicas tienen la obligación de resolver las solicitudes que reciben, mediante resolución expresa y notificación al interesado en el plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento (cuando la norma reguladora no fije un plazo máximo éste será de tres meses). Así lo determina el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas –LPAC. Esta resolución debidamente motivada, además, deberá tener el contenido previsto en el artículo 88 de la LPAC. En suma, no resulta de recibo la inactividad administrativa consistente en dejar de tramitar una solicitud y entender que si no se responde debe estimarse denegada por silencio administrativo.
En ocasiones, esta falta de resolución administrativa se achaca a las dificultades para intervenir ante los conflictos o las posturas encontradas existentes ante un asunto determinado entre los vecinos directamente afectados. Sin embargo, las administraci
ones públicas vienen obligadas a ejercer sus competencias para lo que disponen de instrumentos de intervención que den respuesta a las necesidades de los vecinos en su convivencia diaria, por ejemplo, a través de las ordenanzas debidamente tramitadas. También se alega por parte de las administraci
ones afectadas, principalmente los municipios de pequeño tamaño y los concejos, la dificultad para implantar medidas regulatorias dada la escasez de medios de que disponen.
Resulta evidente que los medios económicos, personales y materiales de que disponen las entidades locales, sobre todo las de pequeño tamaño son escasos. No obstante, las diputaciones forales tienen una función de ayuda técnica y soporte que resulta pertinente utilizar, sobre todo en la gestión de los servicios mínimos obligatorios. Así, por ejemplo, con respecto a las juntas administrativas que existen en el Territorio Histórico de Álava se ha de indicar que, con el fin de paliar, en parte, estas carencias, la Diputación Foral de Álava a través del Departamento de Desarrollo Económico y Equilibrio Territorial, ofrece y viene prestando asistencia jurídica y asesoramiento técnico a las entidades locales menores en aquellas materias que tienen relación directa con sus competencias. Un asesoramiento y una asistencia que también se encuentra a su disposición a través de la Asociación de Concejos de Álava.
La nueva Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE), otorga a las diputaciones forales para la gestión de servicios mínimos en municipios de menos de 20.000 habitantes, un papel de coordinación y de obtención de unos estándares de calidad óptimos en la prestación de dichos servicios, sin perjuicio de la preferencia que tendrán las propuestas de fórmulas de gestión compartidas (artículo 97.3).
En cualquier caso, tal como ya hemos tenido ocasión de reflexionar en otros ejercicios, en el ámbito territorial de los pequeños municipios y de los concejos ante la ausencia de una mínima estructura administrativa y la escasez de medios cobran especial relevancia las relaciones de vecindad y el respeto a las normas de convivencia, tanto por parte de los responsables que ostentan los cargos en la correspondiente Administraci
ón, como por parte de los vecinos y vecinas que residen en ese ámbito territorial. A estos efectos, no está de más citar que la LILE regula los deberes y responsabilidades ciudadanas de las personas vecinas del municipio y las correlativas obligaciones de los responsables políticos (artículo 44). Entre otras, se citan las siguientes responsabilidades:
• Cumplir la normativa local y colaborar en su aplicación, informando a las autoridades locales de cualquier infracción que se pueda producir a las normas de convivencia en el espacio público y de las anomalías que dificulten o impidan la prestación de un servicio o representen un peligro para las personas usuarias o terceras personas.
• Hacer un uso racional y adecuado del patrimonio municipal y de las infraestructuras y servicios municipales, colaborando en su preservación y recuperación. Asimismo, deberán respetar los equipamientos y servicios públicos municipales, incluida la señalización viaria y el mobiliario urbano, y colaborar, en su caso, en su preservación y recuperación.
• Respetar las normas de convivencia ciudadana en el espacio público y respetar los derechos de las demás personas.
Esta regulación debe servir de marco de actuación de la Administraci
ón en las relaciones con la ciudadanía, lo que no impide subrayar que, aunque a pequeña escala y con la colaboración de medios externos cuando resulte necesario, deben hacerse los esfuerzos pertinentes por cumplir las prestaciones básicas que son comunes a todas las instituciones, cualquiera que sea el tamaño de la Administraci
ón afectada.
En materia de obras públicas e infraestructuras, diversas quejas recibidas este año han estado dirigidas a solicitar mejoras en las urbanizaciones de una cierta antigüedad, alegando la falta de adecuación de estas vías a la regulación vigente en materia de accesibilidad y la peligrosidad que la falta de conservación de algunos elementos estructurales representa para la seguridad de personas y bienes.
Sobre este particular, en primer lugar, resulta oportuno reseñar que los ayuntamientos vienen obligados a verificar las condiciones de seguridad de estas infraestructuras con la finalidad de despejar a la mayor brevedad posible las dudas o la inquietud de las personas residentes en una zona determinada. En segundo lugar, aun partiendo del hecho de que los municipios tienen una amplia discrecionalidad para la prestación de los servicios de su competencia y la asignación de los recursos económicos disponibles a las diversas necesidades según el orden de prioridades que fijen, es necesario incidir en que la prestación de determinados servicios es de carácter obligatorio. En efecto, aunque el artículo 17 de la LILE define una larga lista de competencias propias de los municipios, los ayuntamientos deben tener en cuenta aquellos servicios que el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, determina como de prestación obligatoria. Entre otros, a los efectos que aquí interesan, son servicios obligatorios a prestar por todos los municipios, la pavimentación de las vías públicas y el acceso a los núcleos de población. En tercer lugar, de conformidad con la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad, debería valorarse el estado de la urbanización desde esta perspectiva para la adopción de medidas imprescindibles y razonables para la mejora de la accesibilidad. La propia norma prevé soluciones que suponen una mejora razonable de la accesibilidad, cuando por razón de la topografía sean de difícil materialización todas las especificaciones técnicas legalmente previstas, siempre que quede técnicamente justificada la alternativa adoptada (apartado 3.2.3 del Anejo II del Decreto 68/2000, de 11 de abril, que aprueba las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación).
En fin, todos estos aspectos, además del coste de la actuación y los beneficiarios a los que afectaría la intervención, debieran ser tomados en consideración por los ayuntamientos a la hora de establecer el orden de prioridades en la asignación de recursos económicos en cada ejercicio presupuestario. En cualquier caso, resulta primordial que la Administraci
ón responda debidamente a las personas afectadas haciéndoles llegar los criterios que emplean en la selección de proyectos a ejecutar.
En línea con las anteriores consideraciones, en el marco de las nuevas previsiones para una más amplia participación ciudadana, el artículo 79 de la LILE prevé que las entidades locales lleven a cabo procesos de consulta o deliberación pública para definir decisiones o aspectos puntuales de gasto en el momento de iniciar la preparación de los presupuestos de la entidad para el ejercicio siguiente, lo que haría participes a los vecinos y vecinas de los criterios que definen la política municipal de inversiones y, en su caso, la posibilidad de colaborar en la determinación de los proyectos a ejecutar.
En la resolución de algún expediente de queja, efectivamente, hemos conocido esta buena práctica de abrir un proceso participativo, en concreto, a través de las asociaciones vecinales, práctica que ya recogía el artículo 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Reguladora de las Bases de Régimen Local, al prever que las corporaciones locales impulsen la participación de las asociaciones para la defensa de los intereses vecinales en la gestión de la Corporación. Sin perjuicio de la participación de las entidades asociativas, sería de interés la apertura del proceso participativo a cualquier vecino o vecina que esté interesado en realizar aportaciones.
Finalmente, una breve reflexión en materia de transporte público. Las políticas públicas en esta materia deben ir dirigidas a poner a disposición de la ciudadanía un sistema de transporte público eficiente y eficaz que permita la mejor movilidad de las personas en sus desplazamientos cotidianos. En ese sentido, dado que sobre un mismo territorio inciden diferentes medios de transportes y autoridades responsables distintas, resulta capital seguir incidiendo en la coordinación e interoperabilidad de los distintos medios puestos a disposición del público, a fin de que redunde en la calidad de los servicios que se prestan y posibilite cada vez un mayor uso del transporte público como alternativa a la utilización de otros medios de transporte de carácter privado.
Tal como hemos venido indicando en otros ejercicios, se han realizado importantes esfuerzos en la interoperabilidad para la implantación del billete único de transporte, es decir que en todos los medios de transporte público de la Comunidad Autónoma se puedan utilizar cualquiera de las tarjetas de contacto, lo que es una ventaja para las personas usuarias. Ahora bien, tal como se viene incidiendo año tras año, la consecución de una ciudad cada vez más sostenible requiere avances en la planificación de la movilidad en su conjunto, es decir en la combinación de los distintos medios de transporte público que posibilite que el sistema llegue cada vez a más usuarios potenciales, lo que exige avances en cuestiones tales como reducir los tiempos de recorrido, dar respuesta a las demandas de mayor franja horaria y frecuencias, coordinar la combinación de distintos medios al llegar a la ciudad (tren-autobús urbano, por ejemplo) etc., lo que requiere la implicación coordinada de todas las administraci
ones públicas con competencia en la materia.
8. Ordenación de la actividad económica
1. El área en cifras
En el año 2016 se han recibido 38 quejas en esta área, lo que supone el 1,76% del total de las recibidas por la institución a lo largo de este ejercicio.
Por administraci
ones afectadas, podemos señalar que las quejas han sido:
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) .................................................................12
• Administraci
ón foral .............................................................5
• Administraci
ón local .............................................................1
Si atendemos a las subáreas:
• Entidades financieras y aseguradoras ................................16
• Comercio, turismo y consumo ..............................................9
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo ...................................................8
• Agricultura, ganadería, pesca e industria ..............................2
• Servicios de suministro de energía (electricidad y gas) ........1
• Servicios de telefonía ............................................................1
• Otros aspectos ......................................................................1
2. Quejas destacadas
2.1. Agricultura, ganadería, pesca e industria
En este apartado en el presente ejercicio cabe destacar las quejas recibidas en esta institución cuestionando el procedimiento seguido en la concesión de las ayudas a inversiones en sustitución de ventanas en viviendas de ocupación habitual, convocadas por el Ente Vasco de la Energía (EVE).
Las denuncias han estado dirigidas en contra del agotamiento del presupuesto previsto a los tres días de haberse publicado la convocatoria; el criterio de asignación de las ayudas con base al orden establecido en el correspondiente registro de admisión de las solicitudes así como que se hayan admitido por el EVE solicitudes sin que esté la documentación completa.
En primer lugar, se ha de indicar que la decisión del otorgamiento de las subvenciones tiene carácter de naturaleza reglada lo que significa que, tal como establece la normativa que resulta de aplicación, es necesario que, con carácter previo a su otorgamiento, se aprueben las normas que establezcan las bases reguladoras de la concesión. Además, se exige que éstas se publiquen en el boletín oficial correspondiente.
En este caso, mediante la Resolución de 7 de agosto de 2015, publicada en el BOPV nº 169/2015, de 7 de septiembre, de la Directora General del Ente Vasco de la Energía, se había procedido a la publicación de la convocatoria de ayudas destinadas a inversiones en sustitución de ventanas en vivienda de ocupación habitual correspondiente al año 2015.
En el punto 3º de dichas bases se establecía que “el plazo de presentación de las solicitudes de ayuda al presente Programa de Ayudas comenzará al día siguiente de la publicación de las presentes bases en el Boletín Oficial de País Vasco (en adelante BOPV) y finalizará en el momento de producirse el agotamiento del presupuesto destinado a este efecto”. Asimismo, se venía a indicar que se daría publicidad del momento del agotamiento del presupuesto disponible en la página web del EVE.
También se indicaba que “las solicitudes que estuvieran presentadas completas y en tramitación, que no pudieran ser atendidas por agotamiento da dotación presupuestaria asignada, serán denegadas, por tal motivo, mediante resolución de la Directora General del EVE.” Precisamente, mediante resolución de 11 de setiembre de 2015 (BOPV nº 182/2015) se informa del agotamiento del crédito presupuestario.
El punto 8º de las bases establecía el procedimiento de las solicitudes de ayudas y se explicaba con detalle la documentación que los interesados e interesadas debían presentar. Conforme recoge el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraci
ones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el punto 9º se señalaba que en caso de que la solicitud estuviese incompleta o fuera defectuosa, el solicitante dispondría de un plazo de 10 días hábiles, a contar desde la recepción de la comunicación, para que subsanese la falta.
Por último, en relación con la resolución de las solicitudes de ayuda se venía a señalar que la misma se realizaría mediante un procedimiento de concurrencia sucesiva, de modo que los expedientes se examinarían y tramitarían conforme al orden de presentación de las solicitudes y se resolverían en la medida y en el orden en que quedasen correctamente formuladas y completadas.
Por todo ello, considerando que se daba cumplimiento expreso a los principios generales de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad e igualdad que informan la actividad de fomento del sector público, y entendiendo agotadas todas nuestras posibilidades de intervención, se dio por finalizada la actuación del Ararteko.
2.2. Comercio, turismo y consumo
Como en años anteriores, sigue siendo una constante la recepción de quejas sobre actuaciones de empresas privadas, cuestiones en las que esta institución no puede intervenir por no hallarse implicada una Administraci
ón Pública Vasca. En el presente ejercicio es preciso reseñar el acusado descenso de las quejas referidas a actuaciones de las empresas de telefonía.
Con carácter general, además de darles traslado de cuanta información hemos considerado de interés en relación con la cuestión concreta que nos planteaban, continuamos informando a las personas que las promueven de que son las Oficinas Municipales de Información al Consumidor y Kontsumobide, las encargadas de tramitar las quejas de estas características y de que, por imperativo legal, en el momento actual, nuestra capacidad de intervención se limita a analizar la adecuación de sus actuaciones al ordenamiento jurídico.
Entre las personas derivadas a estas oficinas se encuentra una que consideraba abusivo el que los agentes inmobiliarios cobren la comisión por el alquiler de una vivienda al arrendatario del inmueble, cuando el que solicita el servicio es el arrendador del mismo. Además, se informa de que la intervención del mediador inmobiliario no es obligatoria en algunas ocasiones, en concreto, en las que el arrendador ya contrató sus servicios. No obstante, resulta muy difícil para el arrendatario eludir el pago de la comisión aunque éste no haya negociado el precio del servicio, y termina abonándolo.
Con relación a este asunto, también se comunica que la mediación inmobiliaria es un contrato atípico, consensual, no formal y oneroso que se rige por la legislación que protege la libertad de mercado y la libre competencia, en función del lugar donde radica la inmobiliaria y de sus usos y costumbres, así como de las características, localización y ubicación de la vivienda y según los servicios prestados. Por ello, desde un punto de vista estrictamente legal, no existe ninguna indicación en relación con el precio de las actuaciones del mediador, ni está establecido a quien ha de cobrarse por las mismas, siendo la normativa de protección especial al consumidor que se debe aplicar cuando se está ante un contrato entre un empresario o un profesional y un consumidor, como es el caso, solo obliga a que las agencias inmobiliarias anuncien previamente las características del servicio que prestan.
Una persona trasladó al Ararteko su disconformidad con la forma en la que Kontsumobide había tramitado la reclamación que había promovido en materia de consumo. Aseguraba que se le había informado, verbalmente, de que la única solución posible al asunto que había planteado era la sanción económica, pero que desconocía los aspectos básicos de la tramitación de su reclamación, así como el momento en el que se encontraba la misma; motivo por el cual, cuestionaba tanto la existencia, como las competencias atribuidas a Kontsumobide.
Solicitada la colaboración del instituto, desde el mismo se nos informó de que se había intentado la mediación, sin conseguirlo, así como que se había analizado la existencia de una supuesta infracción administrativa en la actuación de la empresa, concluyéndose con el archivo de la reclamación.
A la vista de la respuesta obtenida, el Ararteko informó al reclamante de que el procedimiento sancionador es uno de los que se inician de oficio, y no a instancia de la persona interesada, no teniendo la denuncia otro efecto que el de poner en conocimiento de la Administraci
ón la comisión de unos determinados hechos supuestamente ilícitos, con el fin de que se ponga en marcha la actividad investigadora y sancionadora.
También informamos que en este tipo de procedimientos, el denunciante, con carácter general, carece de la facultad de participar en los expedientes sancionadores en calidad de interesado en el procedimiento, tal y como dispone el artículo 34.4 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraci
ones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco; es decir, la denuncia no convierte, por sí sola, al denunciante en interesado en el procedimiento sancionador, no teniendo, con carácter general, más participación en el mismo que el derecho a recibir comunicación del órgano competente sobre la apertura o no de aquél, y en su caso, de la resolución que le ponga fin.
Por ello, a la vista de la información con la que contaba, el Ararteko no apreció irregularidades relacionadas con este aspecto de la queja.
Una persona se dirigía al Ararteko indicando que tras extraviar un audífono de su propiedad en un establecimiento de Eroski y enterarse de que un guardia de seguridad lo había encontrado y se lo había entregado a otra persona, sin solicitar que acreditara su propiedad, se dirigió al Área de Consumo del Gobierno Vasco y solicitó un arbitraje de consumo, con la pretensión de que el establecimiento comercial le abonara el importe del aparato.
El artículo 3.1 de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Estatuto de las Personas Consumidoras y Usuarias, recoge la definición de persona consumidora y usuaria:
“A los efectos de esta ley, son personas consumidoras y usuarias las personas físicas o jurídicas de cualquier nacionalidad o residencia que adquieran, utilicen o disfruten, como destinatarias finales, bienes muebles o inmuebles, productos o servicios, siempre que el proveedor sea una empresa, profesional, o la propia Administraci
ón, cuando preste servicios o suministre productos en régimen de derecho privado”.
Es decir, el consumidor es toda persona natural o jurídica (hombres, mujeres, entidades, instituciones, empresas) que, en virtud de un acto jurídico oneroso o gratuito, adquiere, disfruta o utiliza bienes o servicios como destinatario final.
Por ello, la relación de consumo y, en el caso de que surjan conflictos, el procedimiento extrajudicial de resolución de los mismos -el arbitraje de consumo- solo puede generarse en el marco de la actividad de las empresas que ofrecen estos bienes, productos o servicios, y las personas consumidoras que los adquieren o disfrutan. Por el mismo motivo el derecho de consumo regula los aspectos fundamentales de las relaciones entre productores y consumidores:
• El derecho a la protección de la salud, la calidad de vida, la seguridad y a un medio ambiente adecuado. Ningún producto o servicio que compran los consumidores debe comportar peligro para su salud o seguridad ni para el medio ambiente.
• El derecho a la protección de los intereses económicos y sociales. Las ofertas, promociones y, en particular, la publicidad de los productos y servicios se deben ajustar a la verdad en su naturaleza, características, condiciones y finalidad.
• El derecho a la información. Todos tienen derecho a recibir una información verdadera y completa de las características de los bienes y servicios que se encuentran en el mercado.
• El derecho a la educación y formación permanente. Se trata de que todos, niños y adultos, tengan un buen conocimiento de sus derechos y obligaciones como consumidores.
• El derecho de representación. Este derecho se ejerce a través de las Asociaciones de Consumidores. Estas asociaciones las forman personas (consumidores) que se constituyen, con arreglo a la normativa, para defenderse colectivamente ante las empresas y representar a sus asociados ante la Administraci
ón.
• El derecho de audiencia. Las Asociaciones de Consumidores y Usuarios son también oídas en el procedimiento de elaboración de normas que les afectan directamente.
En el marco descrito, Kontsumobide no admitió la solicitud de arbitraje por no apreciarse una relación de consumo entre la persona reclamante y Eroski. Por su parte, el Ararteko compartía dicha decisión, ya que la entrega por parte de un guarda de seguridad de un audífono a una persona que no demostró ser su propietaria, no se produjo en el marco de una relación de consumo, es decir, entre quien produce bienes u ofrece servicios y quien los consume o los utiliza, lo que impide su conocimiento a través del procedimiento arbitral de consumo.
2.3. Entidades financieras y aseguradoras
Bajo este epígrafe se analizan las quejas y consultas que las y los ciudadanos trasladan a la institución del Ararteko sobre prácticas bancarias y decisiones de sus compañías aseguradoras.
No corresponde a la institución del Ararteko, el control de la actuación de las entidades financieras ni de las compañías aseguradoras. No obstante, intentamos orientar a estas personas e informarles acerca de las vías de reclamación que se encuentran a su disposición y a través de las que pueden encauzar el problema que les afecta.
La posibilidad de promover una demanda ante los órganos de justicia de la jurisdicción civil no es la única vía de actuación a disposición de las personas consumidoras y usuarias de productos bancarios y seguros. Asimismo, estas personas pueden acudir a las Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC) y a Kontsumobide donde se les van a informar de cuáles son los derechos que les asisten como personas consumidoras y usuarias de este tipo de servicios y de las obligaciones que les incumben.
Asimismo, se ha de tener presente que tanto las entidades bancarias como las compañías aseguradoras cuentan con un servicio de reclamación interno especializado, que, en el caso de las entidades bancarias, culmina en el Servicio de Reclamación del Banco de España. A este servicio le corresponde velar, para que no se produzcan actuaciones abusivas y para que en todo momento se cumpla la legalidad vigente en materia bancaria.
A su vez, compete a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad la resolución de los conflictos que puedan surgir en la contratación de seguros y fondos de pensiones. El procedimiento diseñado es gratuito y extrajudicial, si bien no aborda todas las problemáticas que pueden surgir en este ámbito de la actividad económica.
Por último, se ha de indicar que el importante desarrollo en nuestra Comunidad Autónoma de las Entidades de Previsión Social Voluntaria hace que su funcionamiento sea también sometido a la consideración del Ararteko, y se ha de tener presente que el Departamento de Hacienda y Economía del Gobierno Vasco tiene reconocidas algunas facultades de fiscalización sobre las EPSVs. Estas resoluciones en la medida en que provienen de un órgano de la administraci
ón de la CAV son susceptibles de análisis por el Ararteko.
Entre las quejas recibidas a lo largo de 2016 las personas consumidoras y usuarias de productos bancarios nos han transmitido su desacuerdo con el cobro de comisiones bancarias por mantenimiento de libreta y por descubierto. Asimismo, han expresado su rechazo ante la contundencia de algunas prácticas bancarias dirigidas a reclamar la devolución del principal y los intereses de un préstamo personal, concedido en un momento económico más favorable para la persona reclamante y su desacuerdo por la demora en la entrega de tarjetas bancarias y porque hayan tenido que hacer frente al pago de un estudio de solvencia, a pesar de que finalmente no les ha concedido el préstamo personal solicitado.
Sin embargo, el problema que registra un mayor número de quejas sigue siendo la imposibilidad de rescatar los derechos acumulados en algunas EPSV laborales, en los casos de paro de larga duración. La Ley 5/2012, de 23 de febrero, sobre Entidades de Previsión Social Voluntaria habilita el rescate de las EPSV en una relación muy amplia de contingencias, entre las que se encuentra que el socio se encuentre en situación de desempleo de larga duración. Ahora bien, la ley no impone ni abre la posibilidad de rescate de esos fondos en los supuestos en los que esta concreta contingencia no se encuentre prevista en los estatutos que regulan la particular EPSV afectada. Esto es, la posibilidad de rescate en los supuestos de desempleo de larga duración viene determinada porque los Estatutos de la EPSV contemplen expresamente esta contingencia como habilitadora del rescate de los fondos acumulados.
Asimismo, algunos Estatutos de EPSV han limitado a sus beneficiarios la forma de cobro de las prestaciones, dependiendo del importe acumulado en la entidad. Este cambio de criterio también ha constituido una fuente de queja.
Por último, las personas afectadas también nos han expuesto su desacuerdo con la cobertura sanitaria ofrecida por sus compañías aseguradoras, tras sufrir un accidente de circulación y la negativa a hacer frente a la indemnización asegurada, en el caso de padecer una enfermedad de la que se deriva el reconocimiento de una incapacidad permanente absoluta.
Con respecto a la limitación de las consecuencias de la ineficacia de las cláusulas suelo que se deriva de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta materia, inicialmente, se hicieron públicas en julio de 2016 las conclusiones presentadas del Abogado General Paolo Mengozzi, quien propuso al Tribunal de Justicia que declarase que la limitación en el tiempo de los efectos de la nulidad de las cláusulas suelo, incluidas en los contratos de préstamo hipotecario en España, era compatible con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993.
Sin embargo, esta tesis no ha sido respaldada, finalmente, por el TJUE, que en su sentencia de 21 de diciembre de 2016, ha defendido que “el Derecho de la Unión se opone a una jurisprudencia nacional en virtud de la cual los efectos restitutorios vinculados a la nulidad de una cláusula abusiva se limitan a las cantidades indebidamente pagadas con posterioridad al pronunciamiento de la resolución judicial mediante la que se declare el carácter abusivo de la cláusula.”
El TJUE ha subrayado que la declaración judicial del carácter abusivo de una cláusula debe tener como consecuencia el restablecimiento de la situación en la que se hubiese encontrado el consumidor de no haber existido dicha cláusula. Y ha precisado que el TJUE es el único órgano que puede decidir acerca de las limitaciones en el tiempo que pudieran aplicarse a la interpretación que él mismo ha hecho de una norma del Derecho de la Unión.
Y, más en concreto, ha reconocido que: “la limitación en el tiempo de los efectos jurídicos derivados de la declaración de nulidad de las cláusulas suelo, que el Tribunal Supremo acordó en la sentencia de 9 de mayo de 2013, equivale a privar con carácter general a todo consumidor que haya celebrado antes de aquella fecha un contrato de préstamo hipotecario que contenga una cláusula de ese tipo del derecho a obtener la restitución íntegra de las cantidades que haya abonado indebidamente a la entidad bancaria sobre la base de la cláusula suelo durante el período anterior al 9 de mayo de 2013.”
Esta limitación de la protección que se derivaba de los pronunciamientos del Tribunal Supremo, según sostiene el TJUE, ”resulta incompleta e insuficiente y no constituye un medio adecuado y eficaz, para que cese el uso de dicha cláusula”.
En el ámbito comunitario, asimismo, se ha de mencionar la sentencia del TJUE (Sala Primera) de 14 de abril de 2016, en la que el TJUE ha declarado que: “el artículo 7 de la Directiva 93/13 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la de los litigios principales, que obliga al juez que conoce de una acción individual de un consumidor, dirigida a que se declare el carácter abusivo de una cláusula de un contrato que le une a un profesional, a suspender automáticamente la tramitación de esa acción en espera de que exista sentencia firme en relación con una acción colectiva que se encuentra pendiente, ejercitada por una asociación de consumidores de conformidad con el segundo apartado del citado artículo con el fin de que cese el uso, en contratos del mismo tipo, de cláusulas análogas a aquella contra la que se dirige dicha acción individual, sin que pueda tomarse en consideración si es pertinente esa suspensión desde la perspectiva de la protección del consumidor que presentó una demanda judicial individual ante el juez y sin que ese consumidor pueda decidir desvincularse de la acción colectiva.”
2.4. Energía
Recomendación general sobre la pobreza energética.
En pleno siglo XXI existen muchas personas en Euskadi que aún tienen serias dificultades para mantener una temperatura adecuada en su casa durante los meses fríos. Su número ha alcanzado en 2014 a 235.526 personas, cuando en 2008 no llegaba a las 90.000. Este fenómeno, conocido como pobreza energética, es consecuencia de la carencia de recursos económicos suficientes pero también deriva de las malas condiciones objetivas de la vivienda o del excesivo precio de los recursos energéticos.
Para promover el conocimiento y la prevención de la pobreza energética en Euskadi el Ararteko ha presentado la Recomendación general 1/2016, bases para el debate social sobre la pobreza energética en Euskadi, para plantear propuestas y recomendaciones a las administraci
ones vascas que acompañen a las políticas públicas e iniciativas sociales ya existentes con el objetivo de reducir y paliar los efectos de este fenómeno sobre más de 200.000 vascos y vascas este invierno.
Los elementos específicos de este fenómeno tienen en cuenta que la precariedad de recursos energéticos no está únicamente relacionada con la situación económica de las personas. La necesidad de energía está estrechamente vinculada a las condiciones objetivas de los hogares (la tipología de vivienda, sus materiales, el aislamiento o las medidas de ahorro y eficiencia energética). También con las condiciones del mercado de suministro de servicios energéticos (cuáles son costes del servicio o el sistema centralizado o descentralizado de acceso a las fuentes de energía). Así las cosas, la pobreza energética no afecta únicamente a las personas con menor renta sino que puede extender sus efectos a otros colectivos expuestos a un excesivo gasto energético derivado de las malas condiciones edificatorias o del excesivo costo de la energía.
La exigencia de una estrategia de los poderes públicos para la prevención de la pobreza energética y paliar sus efectos es un mandato a los poderes públicos que deriva de la normativa comunitaria. Esa estrategia debe asumir una serie de principios y de las obligaciones de servicio público que derivan de las normas que hasta la fecha han recogido esta cuestión. Las medidas públicas o concertadas para combatir esta forma de exclusión social deben tener en cuenta diferentes ámbitos.
1. Ámbito de regulación del sector de la energía y de las personas consumidoras más vulnerables.
1.1. Establecer un plan de lucha contra la pobreza energética en Euskadi.
1.2. Definición del consumidor energético vulnerable a padecer pobreza energética.
2. Medidas dirigidas a la protección del consumidor energético más vulnerable.
2.1. Garantía de suministro de energía a los colectivos más vulnerables.
2.2. Derecho a la información adecuada desde la perspectiva del consumidor energético más vulnerable.
3. Medidas para mejorar la eficiencia energética en los hogares y edificios afectados por pobreza energética.
3.1. Las auditorías energéticas para los clientes más vulnerables.
3.2. Estudio de la eficiencia energética del parque de viviendas de protección pública.
3.3. Ayudas a la rehabilitación energética dirigidas a los colectivos más vulnerables.
4. Medidas sociales para paliar los efectos de la pobreza energética.
4.1. Ayudas de emergencia social dirigidas a la eficiencia energética de los hogares afectados por la pobreza energética.
4.2. Vinculación de las ayudas al ahorro energético.
Hay que reseñar que el Parlamento Vasco ha debatido una moción que concluyó el 22 de abril del pasado año con una proposición no de ley para que el Gobierno Vasco defina, cuanto antes, una estrategia vasca contra la pobreza energética en Euskadi.
El Ararteko subraya que las medidas para luchar contra la pobreza energética están previstas en la normativa europea aplicable, la cual dispone que deben establecerse mecanismos suficientes para garantizar el suministro energético en los periodos críticos, y que estos deben incluir, en cualquier caso, los meses de invierno (diciembre, enero, febrero, marzo).
Hasta la fecha el Ararteko ha observado algunas medidas para garantizar la continuidad del suministro eléctrico y de gas a las personas económicamente vulnerables. Varios ayuntamientos como es el caso de las tres capitales vascas (Bilbao, Vitoria-Gasteiz y Donostia-San Sebastián) o el Ayuntamiento de Irun han formalizado un convenio con la empresa energética Iberdrola para proteger activamente a quienes sufren de pobreza energética en esos municipio. El convenio prevé mecanismos de coordinación para evitar la suspensión del suministro energético (eléctrico y gas) en aquellos hogares más vulnerables. Este convenio tiene por objeto establecer los mecanismos de coordinación entre el ayuntamiento y la empresa, para evitar la suspensión del suministro energético por impago de la factura a las personas empadronadas en sus municipios que puedan ser beneficiarias de una prestación económica de emergencia social, siempre y cuando cumplan los requisitos legalmente establecidos y haya crédito adecuado y suficiente. Asimismo, la compañía se ofrece a facilitar a los beneficiarios de estas ayudas el asesoramiento en materia de eficiencia energética e información.
Estas iniciativas van en la dirección marcada por las normas europeas reguladoras del mercado energético (Directiva 2009/72/CEE y Directiva 2009/73/CEE), que obligan a las administraci
ones de Euskadi a luchar contra la pobreza energética reduciendo el número de personas afectadas y prestándoles ayuda para garantizar que no sufran cortes en el suministro de energía, sobre todo en períodos críticos.
Son, en suma, ejemplos positivos de actuación solidaria que el Ararteko llama a extender al conjunto de los municipios vascos y a las empresas comercializadoras de energía, a las cooperativas de energía renovable existentes y a otras entidades del sector que desarrollan actividades innovadoras y experimentales en esta materia.
Informe extraordinario sobre la transición del País Vasco a un modelo energético sostenible y bajo en carbono
Durante el 2016 el Ararteko ha iniciado el proceso de elaboración de un informe extraordinario sobre la transición del País Vasco a un modelo energético sostenible y bajo en carbono. Este informe pretende proponer unas bases para la reflexión sobre el actual modelo energético en Euskadi y sobre cuáles pueden ser las pautas aconsejables para la transición a un modelo energético vasco más sostenible. El actual modelo energético debe garantizar tres objetivos como son la seguridad del suministro, la estabilidad económica y la sostenibilidad medioambiental. Esos objetivos presentan problemas en la actualidad. La alta dependencia de nuestro sistema a fuentes de energía procedentes de países en zonas inestables, el alto precio derivado de los costes del sistema energético, así como la necesidad de reducir drásticamente y en pocas décadas las emisiones de carbono, implican la necesidad insoslayable de buscar la transición a un modelo bajo en emisiones de carbono. A estos pilares básicos del actual modelo energético debe incorporarse uno nuevo: la aceptabilidad social. Ello deriva de las propuestas surgidas para el cambio en el modelo de gobernanza que demanda nuestra Sociedad para la mejora en la toma de decisiones públicas.
En ese contexto es exigible que las decisiones de la política energética resulten consensuadas entre los agentes del sector energético y los poderes públicos, pero también entre la ciudadanía. Existe un movimiento social, de amplia representación social y política, que promueve propuestas dirigidas a alcanzar ese modelo energético sostenible. Ese nuevo modelo energético debe construirse sobre estos cuatro pilares esenciales: costes y precio de la energía, seguridad de suministro, impacto ambiental y climático e impacto social y aceptabilidad pública. Estas cuestiones se plantean en un momento en el que los compromisos y acuerdos internacionales y en el ámbito de la Unión Europea marcan una hoja de ruta dirigida a rebajar las emisiones de gases de efecto invernadero, establecer cuotas de ahorro y eficiencia energética y de consumo de energía procedente de fuentes renovables.
Para ello el Ararteko va a disponer de un documento de partida sobre los pilares básicos de una estrategia energética sostenible (costes y precio de la energía, seguridad de suministro, impacto ambiental y climático e impacto social y aceptabilidad pública). Una vez elaborado ese documento de partida está prevista la celebración de una jornada de debate con distintas asociaciones, organizaciones e instituciones vascas con interés en esta cuestión. Esa jornada de debate será el paso previo a la elaboración de una serie de recomendaciones y conclusiones del Ararteko sobre la transición del País Vasco a un nuevo modelo energético.
3. Contexto normativo y social
Contexto normativo
Por lo que afecta al ámbito financiero, a principios de 2016 entró en vigor la Orden ECC/2316/2015, de 4 de noviembre, relativa a las obligaciones de información y clasificación de productos financieros.
Esta norma pretende garantizar un adecuado nivel de protección al cliente o potencial cliente de productos financieros, mediante el establecimiento de un sistema normalizado de información y clasificación que le advierta, mediante colores, del nivel de riesgo de la inversión y le permita elegir los productos que mejor se adecuen a sus necesidades y preferencias de ahorro. Con esta finalidad, las entidades tienen que entregar a sus clientes o potenciales clientes un indicador de riesgo y, en su caso, unas alertas por liquidez y complejidad. Se cumple así una propuesta elevada en el año 2012 por el Defensor del Pueblo.
Los efectos de la crisis, la creciente conciencia ciudadana de la desproporción de medios y de información de que dispone el sector bancario frente a la ciudadanía, unido a las consecuencias que están padeciendo actualmente algunos ciudadanos por la adquisición de determinados productos de inversión que no han satisfecho las expectativas de rentabilidad anunciadas, o la suscripción de algunas cláusulas incorporadas, sin la debida información, a los contratos de préstamos hipotecarios ha favorecido que, en los últimos años, se haya producido un incremento de la litigiosidad en torno a la actividad bancaria, propiamente dicha, que se ha extendido también a la labor que, como agentes comercializadores de productos de ahorro e inversión, lleva a cabo el sector financiero.
En 2016 han sido muy numerosas las resoluciones de los órganos judiciales, tanto nacionales como europeos, que se han pronunciado sobre las prácticas bancarias que habían denunciado las personas consumidoras y usuarias.
Sin ninguna pretensión exhaustiva destacamos algunas de ellas, en la medida en que recogen problemáticas que las y los ciudadanos vascos nos han planteado durante estos últimos años de crisis.
Así, el 3 de febrero de 2016 la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo desestimó los recursos extraordinarios por infracción procesal y de casación interpuestos por Bankia contra la sentencia de fecha 7 de enero de 2015, dictada por la Audiencia Provincial de Valencia, en la que, tras analizar la salida a bolsa de esa entidad, declaró la nulidad de los contratos de suscripción de acciones, por error en el consentimiento. Así, razona el Alto Tribunal que: “Y si resulta que dicho documento (folleto informativo de la salida a bolsa de Bankia) contenía información económica y financiera que poco tiempo después se revela gravemente inexacta por la propia reformulación de las cuentas por la entidad emisora y por su patente situación de falta de solvencia, es claro que la Audiencia anuda dicho déficit informativo a la prestación errónea del consentimiento, en los términos expuestos, sin necesidad de que utilicen expresamente los vocablos nexo causal u otros similares. Lo determinante es que los adquirentes de las acciones ofertadas por el banco (que provenía de la transformación de una caja de ahorros en la que tenían sus ahorros), se hacen una representación equivocada de la solvencia de la entidad y, consecuentemente, de la posible rentabilidad de su inversión, y se encuentran con que realmente han adquirido valores de una entidad al borde de la insolvencia, con unas pérdidas multimillonarias no confesadas (al contrario, se afirmaba la existencia de beneficios) y que tiene que recurrir a la inyección de una elevadísima cantidad de dinero público para su subsistencia de donde proviene su error en la suscripción de las acciones, que vició su consentimiento.”
Se ha de mencionar, asimismo, la STS (Sala de lo Civil) de 1 de diciembre de 2016, en la que este alto tribunal promueve una interpretación del 1301 del Código Civil, de acuerdo con la realidad del tiempo en que debe ser aplicado, para reconocer que el comienzo del plazo de 4 años para el ejercicio de la acción de anulación, por error vicio en el consentimiento, no puede computarse, como entendió la Audiencia, desde que se perfeccionó el contrato de adquisición de las aportaciones financieras subordinadas, sino desde que el demandante conoció la circunstancia sobre la que versa el error-vicio que invoca, como motivo de anulación. Esta circunstancia no es sino el cese en el pago de los cupones correspondientes al 31 de enero de 2013. En ese momento se revelaron al demandante cuáles eran las características del producto financiero adquirido y los riesgos que realmente había asumido. Según reconoce el Tribunal Supremo “en relaciones contractuales complejas como son con frecuencia las derivadas de contratos bancarios, financieros o de inversión, la consumación del contrato, a efectos de determinar el momento inicial del plazo de ejercicio de la acción de anulación del contrato por error o dolo, no puede quedar fijada antes de que el cliente haya podido tener conocimiento de la existencia de dicho error o dolo. El día inicial del plazo de ejercicio de la acción será, por tanto, el de suspensión de las liquidaciones de beneficios o de devengo de intereses, el de aplicación de medidas de gestión de instrumentos híbridos acordadas por el FROB, o, en general, otro evento similar que permita la comprensión real de las características y riesgos del producto complejo adquirido por medio de un consentimiento viciado por el error”.
En lo que afecta a los efectos de la declaración de nulidad de las cláusulas suelos por falta de transparencia, la Sala Primera del Tribunal Supremo ha venido reafirmando, en el marco de las acciones individuales de impugnación sometidas a casación, que el efecto restitutorio de las cantidades ya pagadas se produce con efectos desde el 9 de mayo de 2013.
Algunos órganos judiciales del Estado, ante esta limitación por parte del Tribunal Supremo de los efectos restitutorios, han promovido cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en las que han sometido a su consideración la compatibilidad del principio de no vinculación de las cláusulas abusivas -que dispone el art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993-.
En el ámbito de la energía, en 2016 se ha producido la revisión de la Estrategia Energética de Euskadi. Así, el Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras ha elaborado durante el año 2016 la Estrategia energética de Euskadi 2030 (3E2030) con la finalidad de adaptar la anterior Estrategia 3E2020 a los nuevos requerimientos que imponen los cambios normativos, tecnológicos y de mercado. Dicha estrategia define los objetivos y las líneas básicas de actuación del Gobierno Vasco en materia de política energética para el período 2016-2030 y propone alcanzar un sistema energético cada vez más sostenible en términos de competitividad, seguridad del suministro y bajo en carbono.
Algunos de los objetivos que plantea la 3E2030 para los próximos 15 años son:
• Alcanzar un ahorro de energía primaria del 17% en 2030.
• Potenciar el uso de las energías renovables y alcanzar una cuota de renovables en consumo final del 21% en 2030 (incluida la importación eléctrica renovable).
• Contribuir a la mitigación del cambio climático mediante la reducción de un 35% de las emisiones de gases de efecto invernadero de origen energético en relación a las del año 2005.
• Promover un compromiso ejemplar de la administraci
ón pública vasca que permita reducir el consumo energético en sus instalaciones en un 25% en 10 años, que se implanten instalaciones de aprovechamiento de energías renovables en el 25% de sus edificios y que además incorporen vehículos alternativos en el parque móvil y en flotas de servicio público.
• Alcanzar una cuota del 25% de energías alternativas en el transporte por carretera, incidiendo en la progresiva desvinculación del petróleo y la utilización de vehículos más sostenibles.
La evaluación y el seguimiento de este importante instrumento de planificación estratégica resultan una oportunidad para propiciar el debate en torno al conjunto de cuestiones que, dentro del marco competencial vasco, son expuestas en torno a un modelo vasco energético sostenible basado en la eficiencia, el ahorro y basado en las fuentes de energía renovables y en la reducción de las emisiones de carbono a la atmósfera.
También hay que tener presente la evaluación de la estrategia medio ambiental y de cambio climático. En junio de 2015 el Gobierno Vasco aprobó la Estrategia de Cambio Climático 2050 del País Vasco. Este documento plantea el objetivo de reducir para 2050 nuestras emisiones de gases de efecto invernadero en un 80% (respecto al año de referencia 2005) e incrementar en un 40% la energía final consumida procedente de energía renovable (incluyendo el consumo de electricidad importada).
Indicadores energéticos
Respecto al seguimiento de esos indicadores hay que señalar que el último inventario de gases de efecto invernadero publicado hasta el momento señala que desde el año base de Kioto 1990 hasta el año 2014, las emisiones de GEI en Euskadi han descendido cerca de un 10% (un 24,7% considerando como año base el 2005) y se sitúan en 19,3 millones de toneladas de CO2 equivalentes.
Por otra parte, conforme con los datos energéticos presentados por el Ente Vasco de la Energía EVE, la cuota de renovables en el consumo final de energía en el año 2015 fue del 7,2% (13,2% si se incluye el origen renovable de la electricidad importada). El aprovechamiento de energía renovable en ese año fue de 454 ktep (miles de toneladas de equivalente de petróleo), cantidad de la que la biomasa constituye un 68,4%, los biocarburantes el 15,1%, la hidroeléctrica un 8,2% y la eólica 6,5%.
En cuanto al ahorro energético hay que señalar que el consumo final de energía en el 2015 ascendió un 1% situándose en 5.034 ktep siendo el sector industrial el único sector que lo ha reducido. El consumo de energía en el transporte, que representa un 38,2% del consumo final, alcanzó un valor de 1.925 ktep tras incrementarse un 3,4% (el 95,6% de la energía consumida en el transporte continúan siendo los derivados de petróleo).
Respecto a la eficiencia energética, la intensidad energética final (consumo de energía final por unidad del PIB) ha mejorado un 2% en Euskadi (resultando un 11% inferior al año base 2007) a pesar del incremento en el consumo al tener en cuenta el crecimiento del 2% del PIB.
Dentro del apartado normativa hay que reseñar el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, que viene a regular el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica.
Asimismo esta norma aprueba nuevas medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica y supone un nuevo paso hacia una adecuada transposición de las obligaciones derivadas la Directiva 2009/72/CEE.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el ámbito de la energía se han desarrollado una serie de actuaciones relacionadas con la transición del actual modelo energético y la protección de los consumidores más vulnerables.
4.1. Recomendaciones generales
En el apartado segundo se ha mencionado la Recomendación general del Ararteko 1/2016: Bases para el debate social sobre la pobreza energética en Euskadi.
4.2. Artículos de opinión y declaraciones institucionales
El Ararteko ha publicado un artículo en torno al debate social surgido sobre la pobreza energética en Euskadi “Antes de que vuelva el invierno”, en el que la institución del Ararteko reitera la necesidad de establecer una estrategia vasca contra la pobreza energética.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Propiamente, esta no es un área de intervención de la institución del Ararteko, ya que el control de la actuación de las entidades financieras y de crédito escapa al ámbito competencial atribuido a esta institución por la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko. A pesar de ello, tratamos de orientar a estas personas y encaminarlas, para que puedan plantear ante los órganos competentes sus reclamaciones y quejas.
1. Con carácter general cabe significar que las quejas que se han trabajado en esta área representan un número reducido, destacando entre todas ellas las que plantean las personas usuarias de servicios que podemos considerar como esenciales, tales como los referidos al suministro de gas y de electricidad o los servicios de telefonía. Si bien estos servicios los prestan empresas privadas, las administraci
ones públicas están obligadas a la realización de las preceptivas labores de control sobre la prestación de los servicios de interés general.
En este sentido, podemos señalar que, en la mayoría de los casos planteados, informamos del marco normativo relativo al asunto que se plantea y de las instancias a las que pueden acudir en defensa de sus derechos.
2. También es frecuente que las y los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma sometan a nuestra consideración los problemas que les surgen en sus relaciones con las entidades económicas y financieras. Ello no obstante, se han producido importantes avances tanto a nivel normativo como a través de las numerosas resoluciones de los órganos judiciales, tanto nacionales como europeos, que se han pronunciado sobre las prácticas bancarias que habían sido denunciadas por los consumidores y usuarios. En este sentido, se ha destacar la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que reconoce que los efectos restitutivos de la declaración de nulidad de una cláusula abusiva han de ser plenos para las personas consumidoras y usuarias y, por tanto, que no es posible que los tribunales nacionales limiten en el tiempo esos efectos a las cantidades indebidamente abonadas con posterioridad a una resolución judicial.
3. El Ararteko recuerda la necesidad de continuar con el debate social iniciado para luchar contra la pobreza energética en el País Vasco con el objetivo de reducir y paliar los efectos de este fenómeno. Para ello se deben reforzar los pasos dados en Euskadi con las medidas estructurales en el ámbito de las políticas sociales, de vivienda o de los consumidores energéticos.
Hay que subrayar que las medidas para luchar contra la pobreza energética están previstas en la normativa europea aplicable, la cual dispone que deben establecerse mecanismos suficientes para garantizar el suministro energético en los periodos críticos, y que estos deben incluir, en cualquier caso, los meses de invierno.
Hasta la fecha, el Ararteko ha observado algunas medidas para garantizar la continuidad del suministro eléctrico y de gas a las personas económicamente vulnerables. Hay que destacar que varios ayuntamientos, como es el caso de las tres capitales vascas (Bilbao, Vitoria-Gasteiz y Donostia-San Sebastián) o el Ayuntamiento de Irun, han formalizado un convenio para proteger activamente a quienes sufren de pobreza energética en esos municipios. Estas iniciativas son, en suma, ejemplos positivos de actuación solidaria que el Ararteko llama a extender al conjunto de los municipios vascos y a las empresas comercializadoras de energía, a las cooperativas de energía renovable existentes y a otras entidades del sector que desarrollan actividades innovadoras y experimentales en esta materia.
1. El área en cifras
El año 2016 la institución del Ararteko ha recibido 109 quejas en el área de personal al servicio de las administraci
ones públicas. Esta cifra representa 5,05% del total de las quejas recibidas en el conjunto de las áreas de actividad de la institución.
Las administraci
ones afectadas por estas quejas han sido:
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco)...................................................... 55
• Administraci
ón local............................................... 16
• Administraci
ón foral .................................................. 7
Atendiendo a su contenido, las quejas han estado relacionadas con las siguientes subáreas:
• Sustituciones .......................................................... 35
• Procedimientos de selección para el acceso
a la función pública ................................................... 16
• Otros aspectos........................................................ 15
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo..................................... 12
• Retribuciones............................................................ 9
• Vacaciones, licencias y permisos ............................. 9
• Provisión de puestos ................................................ 3
• Acoso laboral............................................................ 2
• Formación ................................................................. 2
• Relación de puestos de trabajo ................................ 2
• Incompatibilidades .................................................... 1
• Normalización lingüística ...........................................1
• Promoción interna .................................................... 1
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa ................................... 1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, esto es, tanto de las recibidas como de las acumuladas a éstas por estar pendientes de resolución, cabe destacar que su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
2. Quejas destacadas
2.1. Funcionarios interinos y licencias
Este año 2016, la institución ha tramitado una queja en relación con el tratamiento que el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava (IFBS) viene dando a las solicitudes de licencia formuladas por funcionarios interinos para la asistencia a exámenes finales en centros oficiales. Para ilustrar cuál es dicho tratamiento, la persona que promovía la queja dió cuenta a esta institución de las actuaciones administrativas que había realizado con anterioridad a la presentación de la queja, en particular de la respuesta recibida ante una solicitud-consulta formulada en área de personal, según la cual: “La licencia por asistencia a exámenes finales en centros oficiales, está prevista en el artículo 32.2 o) del Decreto Foral 59/2007 del Consejo de Diputados de 24 de julio, por el que se aprueba el segundo Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal al servicios del Organismo Autónomo Instituto Foral de Bienestar Social, expresamente para los funcionarios de carrera, por lo que de conformidad con el artículo 3.1 de este mismo Decreto esta licencia no afecta a la totalidad del personal funcionario al servicio del Instituto Foral de Bienestar Social”.
Como es sabido, la ordenación de la función pública ha hecho extensivo a los funcionarios interinos el régimen general de los funcionarios de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición. Al mismo tiempo, la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio de 1999, que tiene por objeto aplicar el Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en su anexo y cuyo objeto declarado es el de mejorar las calidad del trabajo de duración determinada, garantizando la aplicación del principio de no discriminación, advierte expresamente que: “por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferentes por razones objetivas” (cláusula 4, apartado 1 del Acuerdo marco).
La virtualidad o el alcance que debe reconocerse a esta cláusula ha sido motivo de varios pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que ha venido a establecer una jurisprudencia consolidada sobre la interpretación que ha de darse a la misma. A este respecto el TJUE ha precisado que no cabe justificar una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinada y trabajadores fijos por el hecho de que aquélla esté prevista por una norma nacional general y abstracta, como una ley o un convenio colectivo. Ha insistido en que el concepto de “razones objetivas” requiere que la desigualdad de trato observada esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos, que caractericen la condición de trabajo de que se trate, en el contexto específico en que se enmarque y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Ha matizado, además, que tales elementos pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran los contratos de duración determinada y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social.
En el caso de la queja, la institución ha entendido que la situación de los funcionarios de carrera y de los funcionarios interinos que prestan sus servicios para el IFBS es claramente comparable, siendo únicamente la temporalidad de su relación de servicio la que distingue a éstos últimos de los primeros. Por ello, conforme a la jurisprudencia del TJUE, ha considerado necesario comprobar la existencia de una posible razón objetiva que pudiera justificar el tratamiento diferenciado motivo de queja, sin que el hecho de que esta diferencia de trato estuviera recogida en el Acuerdo regulador de las condiciones de empleo del personal al servicio del organismo autónomo IFBS pudiera entenderse razón suficiente.
Habiendo abordado de este modo la tramitación de la queja, ninguna de las circunstancias que han venido siendo esgrimidas por la Diputación Foral de Álava han resultado suficientes para ser admitidas como razones objetivas que pueda justificar el tratamiento diferenciado motivo de queja. Como consecuencia de ello, se ha procedido al dictado de la Resolución del Ararteko, de 21 de diciembre de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava que revise el tratamiento que el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava (IFBS) viene dando a las solicitudes de licencia formuladas por funcionarios interinos para la asistencia a exámenes finales en centros oficiales.
2.2. Funcionarios docentes pertenecientes al Cuerpo de Maestros que prestan sus servicios como asesores en Centros de Apoyo a la Formación e Innovación Educativa (Berritzegunes). Demanda de equiparación retributiva
Un grupo de funcionarios docentes pertenecientes al Cuerpo de Maestros que prestan sus servicios como asesores en Centros de Apoyo a la Formación e Innovación Educativa (Berritzegunes) han acudido en queja a esta institución para mostrar su desacuerdo por las diferencias retributivas que mantienen con respecto a otros asesores que, prestando idénticos servicios, perciben, sin embargo, unas retribuciones superiores, por la sola circunstancia de pertenecer a otros cuerpos docentes.
Al momento de interponer su queja, los interesados hicieron partícipes a esta institución de las distintas iniciativas que, a título individual, habían promovido con anterioridad ante la Administraci
ón educativa entre enero y mayo de 2015, así como de las resoluciones denegatorias adoptadas con respecto a tales iniciativas por el director de Gestión de Personal.
Una de las pretensiones de este grupo de funcionarios consistía en que les fuera certificado el silencio estimatorio que, según defendían, había tenido lugar con respecto a sus primeras solicitudes, esto es, la relativa a que la Administraci
ón educativa procediera a iniciar los pasos oportunos que permitan la modificación de la disposición adicional del Decreto 41/2009, de 17 de febrero, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo de los Centros de Apoyo a la Formación e Innovación Educativa (Berritzegunes), contemplando la percepción por equiparación del complemento de destino atribuido al subgrupo A a través de un complemento personal transitorio.
A juicio de esta institución, la administraci
ón educativa ha entendido, de forma acertada, que las solicitudes formuladas por los interesados respondían en realidad al ejercicio del derecho de petición reconocido en el artículo 29 de la Constitución y que, debido a ello y siguiendo lo preceptuado en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraci
ones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se estaba ante uno de los supuestos exceptuados de la regla prevista en este mismo precepto y que, por tanto, no era posible que los interesados pudieran entender estimadas las solicitudes por silencio administrativo.
Asimismo, en opinión de esta institución, la administraci
ón educativa ha entendido de forma acertada que, al dar respuesta a las solicitudes de los interesados, únicamente debía cumplir con lo dispuesto en el en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición y limitarse, en consecuencia, a exponer los motivos por los que considera que no cabe acceder a la petición planteada para lograr que se promueva la modificación del Decreto 41/2009, de 17 de febrero. En este sentido, han considerado que, tratándose de una decisión estrictamente discrecional, lo único a lo que estaban obligados era a dar cuenta de los motivos por los que no han accedido a las solicitudes formuladas y, precisamente, ha sido esta exigencia de motivación la que ha centrado la intervención de esta institución en la cual hemos querido destacar lo novedoso del planteamiento realizado por los interesados.
En efecto, los interesados han comparado por primera vez su situación con la de las maestras y maestros que ocupan puestos de trabajo en Institutos de Enseñanza Secundaria a los que, en la disposición adicional sexta del Decreto 210/2014, de 28 de octubre, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo reservados en los Centros Públicos docentes de la CAPV al personal docente de carácter laboral y a funcionarios y funcionarias pertenecientes a los Cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria de la CAPV con excepción del Cuerpo de Maestros y Maestras, reconoce un añadido retributivo con el fin de lograr la equiparación de su complemento de destino con el que tienen reconocido los Profesores y Profesoras de Enseñanza Secundaria.
Sin embargo, los responsables educativos han explicado que tal situación no es comparable. A este respecto, han matizado que en el caso de los primeros (los puestos de los Berritzegunes), el hecho de ocupar tales puestos viene dado por las posibilidades de movilidad o promoción que ofrece el que los mismos hayan sido configurados como de adscripción indistinta para funcionarios de distintos grupos de titulación, mientras que, en el caso de los segundos (puestos en centros docentes), sin embargo, el que puedan estar ocupando puestos de los dos primeros cursos de enseñanza secundaria es consecuencia de unas disposiciones transitorias que se han tenido que adoptar tras la importante reforma educativa que supuso la LOGSE (Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo) que, como es sabido, modificó la estructura de las etapas educativas vigente hasta entonces; si bien el director de Gestión de Personal ha querido advertir, al mismo tiempo, que lo anterior lo es sin perjuicio de que en el devenir de la negociación propia del colectivo docente se pueda llegar a acuerdos que, una vez reflejados en la normativa correspondiente, puedan posibilitar atender y dar cauce a pretensiones como las que mueven a los interesados.
De este modo, la administraci
ón educativa, aun cuando se haya demorado en exceso en dar contestación, finalmente ha dado cumplida respuesta a las peticiones de este grupo de funcionarios.
2.3. Exigencias de edad para el acceso a la Ertzaintza
Un año más, una persona interesada en acceder a la Ertzaintza ha cuestionado ante esta institución las exigencias de edad dispuestas al efecto.
El Ararteko se ha visto obligado a acordar la inadmisión de la queja presentada en aplicación de lo preceptuado en el artículo 13 de nuestra ley constitutiva que le impide entrar al examen de las quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial.
En cualquier caso, pese a tomar esta decisión, desde esta institución se tuvo el cuidado de explicar a la persona interesada que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sala de lo Contencioso Administrativo), con ocasión del recurso presentado contra la Resolución de 1 de abril de 2014, de la Academia de Policía y Emergencia, publicada en el BOPV Bº 63 de 1-4-14, por la que se convocó procedimiento selectivo para ingreso en la categoría de agente de la escala básica de la Ertzaintza (recurso nº 362/2014), decidió formular al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) la cuestión prejudicial de si la fijación del límite máximo de edad de 35 años como requisito para participar en la convocatoria de acceso a la plaza de agente de la policía autónoma vasca, se ajusta a la interpretación de los artículos 2 apartado 2, 4 apartado 1, y 6, apartado 1, letra c) de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.
El TJUE ha dado respuesta a esta cuestión en una sentencia dictada con fecha de 15 de noviembre de 2016 y ha declarado la conformidad de este límite de edad, a pesar del precedente que supuso la sentencia de 13 de noviembre de 2014, que consideró, en cambio, que el límite de edad previsto para la selección de agentes de la Policía Local del Ayuntamiento de Oviedo (30 años) era desproporcionado.
Para justificar su decisión, el TJUE ha utilizado los argumentos que seguidamente se resumen:
• Las funciones desempeñadas por los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas son distintas de las encomendadas a la Policía Local. Los agentes de la Escala Básica de la Ertzaintza ejercen esencialmente funciones operativas o ejecutivas, las cuales pueden implicar el recurso a la fuerza física y el cumplimiento de sus funciones en condiciones de intervención difíciles, incluso extremas.
• A partir de la edad de 40 años los agentes de la Ertzaintza sufren una degradación funcional, que se traduce en una disminución de su capacidad de recuperación tras un esfuerzo sostenido y la incapacidad de ejercer cualquier otra función que requiera el mismo nivel de exigencia durante un determinado período de tiempo. Además, no se puede considerar que un agente que supere los 55 años esté en plena posesión de las capacidades necesarias para un ejercicio adecuado de su profesión sin incurrir en riesgos para él y para terceros.
• En 2009, es decir, justo antes de la inserción en el Decreto 315/1994, de 19 de julio, del límite de edad controvertido en el litigio principal, la Ertzaintza estaba compuesta por 8.000 agentes. En aquel momento, 59 agentes tenían entre 60 y 65 años y 1.399 tenían entre 50 y 59 años. Según previsiones realizadas en 2009, en 2018, 1.135 agentes tendrán entre 60 y 65 años, y 4.460 agentes, es decir, más de la mitad, tendrán entre 50 y 59 años. En 2025, algo más del 50% de los agentes tendrán entre 55 y 65 años. De este modo, esos datos permiten presagiar un envejecimiento masivo de los agentes. Esto último hace necesario prever el reemplazo progresivo mediante procesos selectivos de los agentes de mayor edad por personas más jóvenes, aptas para asumir funciones exigentes desde el punto de vista físico.
• La edad a la que se selecciona a un agente determina el tiempo durante el cual podrá desempeñar las tareas inherentes a las funciones propias de los agentes de la Escala Básica de la Ertzaintza. Un agente seleccionado a los 34 años, dado que, por lo demás, deberá seguir una formación de unos dos años de duración, podrá ser destinado a dichas tareas durante un período máximo de 19 años, es decir, hasta que alcance la edad de 55 años («segunda actividad»). En estas circunstancias, una selección a una edad más avanzada afectaría negativamente a la posibilidad de destinar un número suficiente de agentes a las tareas más exigentes desde un punto de vista físico. Asimismo, tal selección no permitiría que los agentes seleccionados de este modo estuvieran destinados a las citadas tareas durante un período de tiempo suficientemente largo. Por último, la organización razonable del Cuerpo de la Ertzaintza requiere que se garantice un equilibrio entre el número de puestos exigentes desde el punto de vista físico, que no están adaptados a los agentes de mayor edad, y el número de puestos menos exigentes desde este punto de vista, que pueden ser ocupados por estos agentes.
• El objetivo consistente en mantener el carácter operativo y el buen funcionamiento del servicio de la Ertzaintza exige que, para restablecer una pirámide de edades satisfactoria, la posesión de las capacidades físicas específicas no deba entenderse de manera estática, únicamente durante las pruebas del proceso selectivo, sino de manera dinámica, teniendo en cuenta los años de servicio que prestará el agente después de ser seleccionado.
2.4. Inhabilitación para la docencia
Un interesado respecto del que la administraci
ón educativa había declarado la pérdida de su condición de funcionario del Cuerpo de Maestros ha acudido en queja ante esta institución. El interesado refería que se había visto incurso en un procedimiento penal en el que recayó sentencia que le condenó, entre otras, a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de la docencia a menores de edad durante quince años. En su queja, el interesado no cuestionaba su inhabilitación para el ejercicio de la docencia a menores, pero sí se oponía a lo que el calificaba como una suerte de inhabilitación total que le impedía ejercer su profesión en otros ámbitos. A este respecto, aducía que si bien es cierto que en la mayoría de las ocasiones un funcionario del Cuerpo de Maestros y Maestras imparte docencia a menores de edad, no es menos cierto que existen puestos de trabajo que puede desempeñar un maestro que nada tiene que ver con la docencia a menores como es la docencia en enseñanza de adultos.
La pena principal o accesoria de inhabilitación especial para empleo o cargo público prevista en Código Penal, una vez firme, tiene el efecto, en el ámbito de la relación de servicio del empleado público, de hacer perder la condición de funcionario de carrera respecto de aquellos empleos o cargos especificados en la sentencia. Así se establece en el artículo 66 del Estatuto Básico del Empleado Público.
La jurisprudencia ha venido corroborando este automatismo de la pérdida de la condición de funcionario, explicando que dicha pérdida no es sino el efecto directo de la condena penal que supone la falta sobrevenida de una condición necesaria para pertenecer a la función pública, habida cuenta de que, entre los requisitos para el ingreso, se precisa no hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial.
Asimismo, han tenido lugar pronunciamientos que también han rechazado argumentos de funcionarios demandantes que pretendían que se redujesen las consecuencias de la inhabilitación especial en el plano estatutario a una mera pérdida de destino o del puesto de trabajo, con limitación para ocupar los de la misma clase durante el tiempo de la condena, desvirtuándose con ello la finalidad que persigue la pena, en concreto, la pérdida sobrevenida de los requisitos exigidos para ser funcionario. En este sentido, sentencia de la Audiencia Nacional Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, de 25 de enero de 2012 (RJCA 201280).
En consecuencia con todo ello, esta institución estimó que la negativa del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura a reconsiderar la pérdida por parte del interesado de la condición de funcionario del Cuerpo de Maestros estaba fundamentada.
3. Contexto normativo y social
En nuestro anterior informe anual de 2015 dábamos cuenta de la tramitación del proyecto de Ley de Empleo Público Vasco. Decíamos entonces que el Consejo de Gobierno había aprobado el proyecto que, en adelante, debía continuar con su tramitación parlamentaria, la cual se ha visto interrumpida por la finalización de la X legislatura. De todos modos, el acuerdo de gobierno suscrito por los integrantes del nuevo ejecutivo ha incorporado entre sus compromisos el de la aprobación de la Ley de Empleo Público Vasco de la que se dice que establecerá un modelo común para las y los empleados públicos del conjunto de las administraci
ones vascas. Según el acuerdo, la nueva normativa se orientará a mejorar la calidad institucional del empleo público introduciendo elementos que promuevan la participación sindical y de los empleados públicos, su profesionalización, la actualización de los mecanismos de provisión de puestos, la reducción de la interinidad y la consolidación del empleo público.
Además de lo señalado anteriormente, este año 2016 resulta obligada la cita de los pronunciamientos que han tenido lugar por parte del TJUE, con ocasión de distintas cuestiones prejudiciales que han sido sometidas a su consideración, sobre la interpretación del Acuerdo marco que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada. Se trata de sendas sentencias dictadas con fecha de 14 de septiembre de 2016.
La declaración efectuada en una de ellas ha llevado a hacer extensiva la misma jurisprudencia consolidada en el orden jurisdiccional social respecto de la utilización abusiva de contrataciones temporales de empleados públicos, esto es, anular la extinción y considerar la relación como indefinida no fija, también cuando la contratación fraudulenta tiene lugar mediante nombramientos en régimen de Derecho administrativo. Son ejemplo de ello las recientes sentencias nº 608/2016 y nº 618/2016, ambas de 12 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJPV.
En la otra de sus sentencias, el TJUE ha venido a declarar que la cláusula 4 del Acuerdo marco se opone a una normativa nacional que deniega cualquier indemnización por finalización de contrato al trabajador con contrato de interinidad, mientras que lo permite en el caso de los trabajadores fijos. Atendiendo a dicha declaración, en el ámbito de la CAPV, la primera sentencia que ha igualado el despido de trabajadores fijos y temporales y ha elevado la indemnización de un contrato temporal ha sido la sentencia nº 1962, de 18 de octubre de 2016, de la Sala de lo Social del TSJPV, lo que ha animado a la mayoría de las organizaciones sindicales a promover un número muy significativo de reclamaciones y recursos en este sentido.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Los últimos pronunciamientos del TJUE en torno al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada deben llevar a abordar, de una manera seria, la situación de los empleados temporales al servicio de las diferentes administraci
ones públicas vascas, todo ello en conformidad también con los compromisos alcanzados en relación con la futura Ley de Empleo Público Vasca, entre los que se incluyen los de propiciar una reducción de la interinidad y la consolidación del empleo público.
Lo cierto es que no se trata de ninguna novedad. Ya con anterioridad se había llamado la atención sobre esta cuestión. Es el caso, por ejemplo, del Plan de Empleo de la Administraci
ón General del País Vasco, de 1 de diciembre de 2015, que también ha sido incorporado al acuerdo de gobierno del nuevo ejecutivo y que busca la consolidación del empleo del personal interino, poniendo fin a la alta tasa de interinidad que se registra en la Administraci
ón general de la CAPV y que, en algunos ámbitos, supera incluso el 40%. Pero con todo, como institución, creemos que se trata de una situación extremadamente compleja que precisa de una intervención decidida a la que la nueva Ley de Empleo Público Vasca debería dar la necesaria cobertura.
En cualquier caso, debemos manifestar que la institución ya ha empezado a recibir quejas en las que se cuestiona la gestión de las bolsas de contratación temporal en sectores como el de Osakidetza-SVS.
Esta normativa europea que prohíbe tratar de manera discriminatoria a los trabajadores con contrato de duración determinada, a menos que medien razones objetivas, nos ha llevado a plantear también la revisión de ciertas prácticas de algunas administraci
ones afectadas que han sido motivo de queja. En el apartado de selección de quejas se ha hecho referencia a la tramitada en relación con el tratamiento que el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava (IFBS) viene dando a las solicitudes de licencia formuladas por funcionarios interinos para la asistencia a exámenes finales en centros oficiales.
Aun cuando en estos momentos continúa en tramitación, parece interesante destacar igualmente la intervención realizada ante la Diputación Foral de Bizkaia para que reconsidere la posibilidad de ampliar la fórmula del teletrabajo a los empleados de carácter temporal.
Pasando a otro orden de asuntos, en lo que respecta a este ejercicio de 2016, consideramos obligado poner de manifiesto que se han registrado un importante número de quejas que han sido promovidas por la necesidad de procurar una mayor y mejor conciliación de las responsabilidades familiares y laborales. Varias de ellas han estado referidas a personal de la Ertzaintza. Los responsables del Departamento de Seguridad han entendido, de manera acertada, a nuestro modo de ver, que las posibilidades de conciliación deben venir fijadas a tenor de los resultados de la negociación de las condiciones de trabajo, para evitar posibles tratos diferenciados entre los interesados. De todos modos, consideramos que ello no es óbice para sugerir la conveniencia de profundizar, en lo posible, en todas aquellas medidas que puedan contribuir a este propósito. Además de éstas, tenemos pendientes de resolución definitiva otras quejas, de entre las que queremos destacar una relativa a las posibilidades de reducción de jornada laboral para el cuidado de hijos afectados por enfermedades graves.
Por otra parte, como viene siendo habitual, la institución ha continuado prestando su apoyo a ciudadanos interesados en el acceso a empleos públicos que han mostrado sus dudas sobre el efectivo cumplimiento de los consabidos principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad que deben presidir este tipo de procesos. Como muestra de ello nos remitimos a la Resolución del Ararteko, de 19 de julio de 2016, por la que se recomienda a la sociedad pública Euskotren que informe a los reclamantes sobre los criterios y la forma en la que estos criterios se aplicaron en la valoración de las pruebas de personalidad y de la entrevista personal que realizaron en un proceso de constitución de una bolsa de trabajo temporal.
De todos modos, debemos reconocer que, siguiendo la tónica de ejercicios anteriores, las ofertas públicas de empleo que han tenido lugar en sectores importantes como el docente y el de policía no han dado lugar a un número especial de quejas, quizá, como decíamos en nuestro anterior informe, porque se trata de sectores con una consolidada tradición en la gestión de este tipo de procesos.
La excepción a esta impresión anterior la constituyen las quejas que se siguen recibiendo con respecto a los concursos públicos para la adjudicación de contratos de profesorado asociado en el ámbito de la UPV/EHU. Ello nos lleva a reiterar nuestras conclusiones de que la gestión de este tipo de concursos no se ha destacado por cumplir con las exigencias que se deben observar y tener presentes en este tipo de procedimientos, lo que, a su vez, compromete y pone en riesgo las exigencias derivadas del derecho a una buena administraci
ón.
10. Protección y tenencia de animales
1. El área en cifras
En el año 2016 se han recibido 9 quejas en el área de protección de animales, lo que supone el 0,42% del total de las quejas recibidas por la institución a lo largo de este ejercicio.
2. Quejas destacadas
En el presente ejercicio, si bien por su número las quejas recibidas no resultan significativas, hemos de señalar que han prevalecido las reclamaciones que versan sobre los conflictos generados en la convivencia entre las personas y los animales en distintos ámbitos.
Los ciudadanos se dirigen a esta institución para denunciar la falta de actuación de las administraci
ones ante sucesos producidos por algunos animales en determinados espacios públicos.
Por ello nos dirigimos a las entidades locales concernidas en tanto que les corresponde velar por el cumplimiento de la normativa de tenencia de animales para evitar los daños a las personas. En este sentido, se exige que en las vías y espacios públicos urbanos los perros deban ir controlados y sujetos mediante el uso de las correspondientes cadenas o correas. Asimismo, estos animales deben ir identificados con el microchip, censados y registrados en el registro del municipio de residencia, para lo cual es importante que desde las entidades locales se realicen campañas de identificación animal para evitar en el futuro las negativas consecuencias que pueden producirse ante abandonos, agresiones, quejas, etc.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En la actualidad es evidente que cada vez es mayor la presencia de los animales domésticos en los espacios públicos. Por ello, si bien resultan necesarias las políticas de control por parte de los municipios, quizás se deberían también arbitrar otro tipo de soluciones que permitan una convivencia equilibrada entre las personas que tienen animales domésticos y el resto de ciudadanos.
Así, se podrían habilitar zonas concretas de esparcimiento para los animales en horarios concretos; se podrían, también, poner los medios urbanos suficientes para dar la posibilidad a los poseedores de los animales de la recogida de las deposiciones caninas y, sería conveniente, asimismo, la realización de campañas informativas para la concienciación y la educación de la población propietaria de animales sobre las cuestiones relativas a la tenencia de animales con objeto de que dispongan de información suficiente sobre las obligaciones que tienen y las consecuencias del incumplimiento de las mismas.
1. El área en cifras
Este año se han gestionado en esta área un total de 122 expedientes, cuya distribución por administraci
ones afectadas ha sido la siguiente:
• Administraci
ón local ..............................................................103
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ........................................................................4
• Administraci
ón foral ..................................................................1
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo ....................................................41
• Régimen de contratación, patrimonio y
responsabilidad administrativa .................................................37
• Servicios públicos locales ......................................................25
• Gestión del padrón municipal ..................................................7
• Información y participación ciudadana ....................................7
• Derechos ciudadanos .............................................................3
• Otros aspectos ........................................................................2
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, esto es, tanto las recibidas durante este ejercicio como las que estaban pendientes de resolución de otros ejercicios, principalmente las correspondientes al último trimestre del último año, cabe destacar que su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
En esta área, por el ámbito general que aborda, la mayoría de las cuestiones que se suscitan se refieren a quejas dirigidas a la Administraci
ón Local. Los aspectos más destacados que plantean las personas ante el Ararteko siguen correspondiendo en gran medida a las que son propias del funcionamiento general de las administraci
ones públicas, con especial incidencia en la problemática de la falta de respuesta a las solicitudes que se tramitan (silencio) y al retraso excesivo en la resolución de las demandas presentadas. Igualmente, sigue denunciándose en diversas quejas el incumplimiento de trámites fundamentales del procedimiento administrativo (audiencia para alegaciones, etc.), así como la problemática que suscita la falta de motivación o la motivación insuficiente de los actos administrativos, circunstancias todas ellas que impiden a las personas afectadas poder oponerse con eficacia y con las debidas garantías a la actuación administrativa.
También debemos mencionar los aspectos relacionados con el derecho de acceso a la información pública que, a partir de la entrada en vigor para todas las administraci
ones públicas de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se constituye en un derecho del que son titulares todas las personas que pueden ejercerlo sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho debe enmarcarse como un instrumento fundamental para el control democrático de la ciudadanía y el necesario escrutinio de la actuación administrativa, en suma para una más amplia participación en los asuntos públicos. Para que todo ello resulte efectivo, las administraci
ones públicas tienen que impulsar de manera transversal en el conjunto de su organización los protocolos que garanticen su cumplimiento.
Otra materia a resaltar en el área es la relativa al dominio público municipal y su gestión. Sobre este particular, por una parte, se han tramitado diversas quejas relativas al incumplimiento de las ordenanzas municipales y de los requisitos de las autorizaciones que expiden los ayuntamientos para la ocupación del espacio público con terrazas y veladores. Por otra parte, también se han recibido diversas quejas relativas a la adjudicación del espacio público con txoznas y otras instalaciones con motivo de la celebración de ferias extraordinarias, por el incumplimiento del marco legal, la falta de transparencia y de determinación de los criterios de adjudicación, entre otros.
Para finalizar esta breve pincelada siguen demandándose servicios públicos y/o mejora de los implantados básicamente los que corresponden a los servicios esenciales en el ámbito municipal (caminos, aguas, alumbrado, etc.)
Sobre el grado de cumplimiento en la tramitación de las quejas recibidas, aunque en una parte sustancial de los expedientes en los que se ha observado alguna actuación incorrecta, las administraci
ones competentes han atendido las consideraciones del Ararteko, en las de resoluciones en las que esta institución ha recomendado alguna concreta actuación una mayoría no han sido aceptadas, según se detalla en el apartado siguiente.
2. Quejas destacadas
En este apartado recogemos un resumen de las quejas más representativas que ha tramitado la institución en el área, bien por la materia que se aborda o por la novedad del objeto de la queja, con especial referencia a las que han sido objeto de alguna recomendación, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación se indican.
2.1. Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo
Las personas en sus relaciones con la Administraci
ón tienen el derecho a exigir una actuación administrativa eficiente que responda en plazo y debidamente a las solicitudes que tramitan. El Ararteko ha finalizado la intervención de diversas quejas por la falta de tramitación y/o la paralización de los expedientes administrativos que reclamaban ante las administraci
ones afectadas. Así, en la Resolución del Ararteko, de 29 de febrero de 2016, se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que tramite en debida forma el expediente de justiprecio relativo a una lonja expropiada (esta recomendación no ha sido aceptada). En esta actuación, además, el reclamante se quejó de la falta de determinación del órgano o entidad responsable para resolver la cuestión suscitada. Las personas que se relacionan con la Administraci
ón tienen el derecho de conocer a quien deben dirigirse y quien es el órgano o autoridad competente para resolver la solicitud presentada.
La complejidad de las estructuras municipales y su organización interna en ningún caso deben generar una situación de indefensión a la ciudadanía, debiendo ser la propia entidad la que tenga previsto internamente la resolución de estas cuestiones, a través de los protocolos o procedimientos que correspondan. El artículo 50 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, determina el procedimiento para resolver los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y entidades dependientes de una misma Corporación local.
En todo caso, desde la entrada en vigor de la Ley 19/2013, las administraci
ones públicas y también las sociedades mercantiles con capital 100% municipal están obligadas a facilitar información institucional, organizativa y de planificación (artículo 6) en sus sedes electrónicas o páginas web. Así, deben publicar información detallada sobre las funciones que desarrollan, la normativa que les sea de aplicación y la estructura organizativa de la que se dotan para facilitar en cada caso que las personas afectadas se dirijan a la instancia que efectivamente corresponda para resolver los problemas que les afectan.
Tal como año tras año viene reiterando el Ararteko, las administraci
ones públicas deben realizar mayores esfuerzos en explicar a la ciudadanía sus actuaciones y motivarlas, incluidas aquellas decisiones que adoptan en el ejercicio de su potestad discrecional, a los efectos de poder conocer así las razones concretas que las justifican y la finalidad que se pretende alcanzar con ellas. La finalidad de justificar las decisiones adoptadas debe posibilitar en cada caso realizar el juicio de adecuación de la decisión adoptada que permita descartar la arbitrariedad de la actuación administrativa.
Continuando con la misma problemática de falta de respuesta y tramitación de las solicitudes presentadas, en la Resolución del Ararteko, de 16 de marzo de 2016, se recomienda al Ayuntamiento de Laguardia que dé respuesta a la solicitud relativa a los trámites pertinentes para poder elevar a escritura pública el contrato de compraventa formalizado en su día entre ambas partes (la recomendación no ha sido aceptada). En igual sentido, hemos dirigido una recomendación al Ayuntamiento de Zaldibia para que legalice, en su caso, mediante la debida autorización la ocupación de hecho del espacio público con terrazas y gire la correspondiente tasa por el aprovechamiento lucrativo, según había demandado la persona que presentó la queja (Resolución del Ararteko, de 19 de mayo de 2016, que ha sido aceptada).
Esta última recomendación y otras quejas tramitadas llevan a subrayar la exigencia del cumplimiento del principio de legalidad, tanto con respecto a la norma legal que para cada materia resulte de aplicación como con relación al cumplimiento de la regulación propia que, en el ámbito municipal, corresponde a las ordenanzas y reglamentos. Tal como se constata en diversas quejas, en la prestación y gestión de los servicios de competencia municipal, por motivos diversos, se deja de aplicar la propia regulación municipal o se realiza una interpretación no adecuada.
2.2. Gestión del padrón municipal
Con respecto a esta materia las quejas recibidas se han reducido, si bien dado que la inscripción en el padrón de habitantes municipal es la puerta de acceso necesaria para recibir prestaciones sociales básicas, debemos seguir incidiendo en la materia para exigir el estricto cumplimiento de la legalidad. Las instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal determinan exhaustivamente el procedimiento para el empadronamiento y las distintas situaciones que se producen en su gestión (Resolución de 16 de marzo de 2015, BOE de 24 de marzo de 2015).
Entre las quejas resueltas, cabe subrayar que cuando el Ayuntamiento no resuelve una solicitud de empadronamiento en el plazo de tres meses desde su presentación, opera el silencio positivo (apartado 1.13 de la resolución), de forma que no hay otra opción que empadronar a la persona que lo ha solicitado desde la fecha de la solicitud. Todo ello, sin perjuicio de que si existen dudas razonables de la efectividad de la residencia en el domicilio de alta, el Ayuntamiento pueda iniciar con posterioridad la tramitación de la baja de oficio, en expediente contradictorio con audiencia al interesado e informe preceptivo del Consejo de Empadronamiento del ámbito territorial que corresponda.
Además de los supuestos anteriores, se sigue denegando de hecho el empadronamiento, es decir sin resolución formal, cuando el lugar de residencia no corresponde a una vivienda debidamente legalizada. El Ayuntamiento tiene la obligación de empadronar en el lugar solicitado siempre que corresponda a una dirección efectiva y resulte razonable que el destinatario pueda recibir comunicaciones, no siendo correcto el empadronamiento alternativo en una “dirección ficticia” como, por ejemplo, la sede de los Servicios Sociales municipales que, únicamente, resulta aplicable para aquellos supuestos en los que una persona que reside en el municipio carezca de techo. En este sentido, esta institución dirigió al Ayuntamiento de Arratzua-Ubarrundia la Resolución del Ararteko, de 11 de agosto de 2016, recomendación que no ha sido aceptada.
2.3. Información y participación ciudadana
La transparencia es cada vez más una exigencia ciudadana y en tal sentido inciden las personas que han presentado quejas en la institución, reclamando su derecho a acceder a la información obrante en la Administraci
ón, cualquiera que sea el soporte en el que se encuentre, información que debe facilitarse en los plazos legalmente previstos, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Cabe hacer hincapié en que con la nueva regulación de la materia no resulta necesario motivar la solicitud de acceso a la información ni tener la condición de interesado, no pudiendo ser, además, la ausencia de motivación por sí sola causa de rechazo de una solicitud y requiriendo la denegación del acceso, como consecuencia de la aplicación de los límites legalmente previstos, una motivación reforzada.
Las obligaciones a las que hay que hacer frente requieren de una gestión activa de toda la organización, adoptando los cambios necesarios que permitan resolver con éxito estas demandas ciudadanas. En estos términos, se han dirigido sendas recomendaciones al Ayuntamiento de Sopuerta para que atienda la demanda de acceso a la información relativa a determinados bienes comunales y sobre la relación de las empresas extractoras de madera de los dos últimos años, tanto de las parcelas públicas como de las privadas (Resolución del Ararteko, de 25 de octubre de 2016, y Resolución del Ararteko, de 25 de octubre de 2016, respectivamente). Estas recomendaciones han sido aceptadas.
En el plano específico de la participación ciudadana, la sociedad civil, a través de asociaciones y otros grupos de interés, aspiran a participar más activamente en los asuntos públicos, entre otras, a través de la presentación de iniciativas que pretenden que sean tratadas en los máximos órganos de decisión municipal. Sin embargo, el acceso de propuestas al plenario está sujeto en cada Ayuntamiento a la regulación propia prevista en el reglamento orgánico del pleno o, en el caso de que no exista tal regulación, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y en la reciente Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, novedad legislativa ésta última a la que nos referiremos en el siguiente apartado 3. En términos generales, salvo que los grupos municipales hagan suya la presentación de una iniciativa popular para su debate en sesión plenaria, el procedimiento para la presentación de un proyecto de acuerdo, ordenanza o reglamento, está sujeto a unos requisitos tasados, entre los que destaca la necesidad de que sea suscrita la iniciativa por un porcentaje de los vecinos y vecinas residentes, lo que dificulta las opciones para que prosperen este tipo de iniciativas.
2.4. Patrimonio de las administraci
ones públicas
Al igual que el ejercicio anterior, siguen siendo objeto de queja los problemas derivados de la instalación de terrazas y veladores que ocupan el dominio público municipal y la falta de actuación ante las denuncias que presentan las personas afectadas, tanto por el incumplimiento de las condiciones de las autorizaciones, como por la falta de aplicación de la propia normativa municipal.
Así, en la recomendación dirigida al Ayuntamiento de Gernika-Lumo (Resolución del Ararteko, de 16 de agosto de 2016) se demanda, de conformidad con la ordenanza en vigor, el cumplimiento de las condiciones de ocupación del espacio público con terrazas (recomendación no aceptada). En igual sentido, tampoco el Ayuntamiento de Ondarroa ha aceptado la Resolución del Ararteko, de 1 de agosto de 2016, por la que se recomienda que deje sin efecto una autorización para la instalación de mesas y sillas por ser contraria a la ordenanza municipal que regula la ocupación del dominio público.
Por otra parte, el ejercicio de la venta ambulante o la participación en ferias ocasionales que organizan los diversos ayuntamientos también ha sido objeto de diversas actuaciones en las que se reclama la necesidad de promover la concurrencia competitiva mediante licitación pública entre los solicitantes interesados para la distribución del espacio público disponible para tal fin. A la hora de aprobar las bases de las convocatorias, un aspecto a tener en cuenta para la adjudicación del espacio público en estos eventos es que los criterios de selección deben resultar conformes con los límites previstos en el capítulo II de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio. En especial, deben tomarse en consideración los requisitos prohibidos en la fijación de los criterios para la selección y adjudicación del espacio público, según el artículo 10 de la Ley, entre otros, la residencia del prestador o el haber ejercido previamente la actividad durante un período determinado en dicho territorio que se estiman como requisitos discriminatorios. En este sentido, se ha dado por finalizada la intervención seguida con el Ayuntamiento de Bermeo al que se dirigió la Resolución del Ararteko, de 7 de marzo de 2016, para que adecuara a la legalidad la adjudicación del espacio público en estas ferias. El Ayuntamiento ha aceptado la recomendación. Igualmente, hemos dirigido una recomendación al Ayuntamiento de Erandio sobre la regulación municipal de la venta ambulante, según referencia que se reseña en el apartado 3 de esta área.
2.5. Responsabilidad patrimonial
El ejercicio que se analiza para la confección de este informe acredita, una vez más, la constancia de la ciudadanía a la hora de dirigirse a esta institución para plantear cuestiones relacionadas con la responsabilidad patrimonial de las administraci
ones públicas. El origen de estas quejas, como es sabido, son las reclamaciones que los afectados formulan a la administraci
ón responsable de un suceso causante de daños personales y/o materiales que, a su juicio, no deben soportar y que, por tanto, tienen que ser indemnizados.
Como se ha reflejado en informes anteriores, es habitual que las quejas concretas se vinculen a desacuerdos con los pronunciamientos expresos desestimatorios de las reclamaciones y a la ausencia de resoluciones conclusivas dictadas en plazo. En este informe se va a volver sobre un apartado que ya se resaltaba en el correspondiente al año 2014.
Se trata de las quejas relacionadas con expedientes administrativos en los que junto a la presencia de un particular y de una administraci
ón pública también se da la de un tercero implicado con el carácter de contratista o concesionario sin que, por tal circunstancia, quepa que las administraci
ones se desentiendan. Se decía entonces que se percibía la buena praxis administrativa destinada a que los reclamantes contaran con decisiones sobre el fondo de las controversias. Esto es, el interesado está habilitado para dirigirse a la administraci
ón o al tercero y de optar por la primera, ésta tiene la obligación de tramitar el expediente oportuno pronunciándose sobre la existencia de responsabilidad y, en su caso, a quien compete afrontar la indemnización.
En este ejercicio y en la línea apuntada, hay que destacar un par de asuntos en los que esa disponibilidad favorable se ha materializado de modo plausible. En el curso de la tramitación de las quejas fueron dictadas resoluciones estimatorias de las peticiones de los reclamantes, incorporando en su parte dispositiva expresiones del siguiente tenor: “ordenar…“ y “requerir a…”, dirigidas a los terceros declarados responsables de los perjuicios ocasionados.
Quedaría incompleto este capítulo sin realizar una somera referencia a las novedades normativas producidas en esta rúbrica con la publicación y entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
La primera recoge las reglas procedimentales a seguir en los expedientes de reclamaciones por responsabilidad patrimonial y la segunda se ocupa de los principios generales rectores; asimismo, conllevan la derogación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraci
ones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraci
ones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que hasta ahora disciplinaban la materia.
2.6. Servicios públicos locales
Este ejercicio se han tramitado diversas quejas relativas a servicios públicos que son de prestación obligatoria en todos los municipios, tales como el alumbrado público, el saneamiento, los cementerios, el abastecimiento de agua y el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos. La ciudadanía demanda en general la mejora de los servicios que reciben o la implantación en aquellos supuestos que entienden que tienen derecho a ellos y no se les presta, con especial referencia al ámbito rural.
Un ejemplo de la inadecuación del servicio público que se presta, hemos tramitado quejas sobre la inadecuada ubicación de los contenedores de recogida de residuos sólidos urbanos. Así, hemos dirigido una recomendación a la Cuadrilla de Añana, a la Junta Administrativa de Osma y a la Diputación Foral de Álava (Resolución del Ararteko, de 9 de noviembre de 2016), solicitando la reubicación de los contenedores de recogida de residuos urbanos por estar los actuales en un emplazamiento inadecuado, tanto porque provocan daños a una propiedad ajena como porque pueden afectar a la seguridad vial de los usuarios de la carretera.
3. Novedades legislativas
Por fin, la Comunidad Autónoma ya dispone de una Ley municipal: Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. En palabras de la propia exposición de motivos de la Ley, a pesar de entender que es una de las normas jurídicas más importantes para la vertebración jurídico-institucional de Euskadi, han tenido que transcurrir más de treinta años para su aprobación.
Como resulta habitual en este tipo de normas, algunos de los aspectos más novedosos o innovadores quedan diferidos para su aplicación a plazos más o menos amplios, como los relativos a las obligaciones de transparencia, portal de transparencia, carta de servicios (disposiciones transitorias quinta y sexta). También cabe reseñar la disposición transitoria primera referida al ejercicio de las competencias propias de los municipios mediante la atribución directa provisional en los ámbitos materiales previstos en el artículo 17.1 de la Ley.
4. Expedientes de oficio
Como continuación a los expedientes de oficio iniciados en el ejercicio pasado, la institución ha finalizado la intervención relativa a un expediente de oficio referido a la actividad de la venta ambulante en el municipio de Erandio, por la falta de adecuación de la ordenanza reguladora de la venta ambulante a la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (LOCM)) y el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria. La adecuación de las ordenanzas a esta nueva regulación no puede establecer limitaciones al libre ejercicio de la venta ambulante salvo que se justifique debidamente que tal intervención tiene su fundamento en razones de interés general, entre las que no se pueden incluir requisitos de naturaleza económica tales como la reserva para productores locales o la demanda existente en el mercado.
También hemos iniciado otro expediente de oficio relativo a la problemática derivada de la instalación de reductores de velocidad en las vías urbanas e interurbanas ante la Comisión de Seguridad Vial de Euskadi, dependiente del Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco, como órgano consultivo, encargado de facilitar la coordinación de las administraci
ones públicas que ejercen competencias que inciden en la seguridad vial, y de impulsar su mejora mediante el encuentro y participación de las entidades públicas y privadas relacionadas con el tráfico y la seguridad vial.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La inactividad de la Administraci
ón representa una quiebra de los principios generales que deben presidir la actuación administrativa, de conformidad con las previsiones del artículo 3 de la nueva Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Nos referimos, en concreto, a los principios de eficacia y de servicio efectivo a los ciudadanos, pero también a los de participación, objetividad y transparencia. Una Administraci
ón que no tramita debidamente o que no tramita en absoluto las solicitudes que se le presentan, previo el cumplimiento de los trámites y requisitos legales que correspondan, difícilmente podrá atestiguar que su actividad está al servicio de la ciudadanía a la que debe servir. Lo público incide o afecta de manera significativa en todos los ámbitos de nuestra vida diaria y, en consecuencia, resulta exigible a las administraci
ones públicas que su actividad resulte efectiva y eficaz.
Desde otro punto de vista y en el mismo plano de los principios generales que consagra el artículo 3 de la Ley citada, la ciudadanía tiene derecho a esperar que las administraci
ones públicas ejerzan su actividad administrativa con sometimiento a la Ley y al Derecho, con pleno respeto a los principios de buena fe y confianza legítima. El principio de legalidad al que se debe toda actividad administrativa, tiene una vertiente específica por su importancia para los servicios que reciben los vecinos y vecinas de un municipio, en la potestad de auto-organización de los ayuntamientos que, a través de las ordenanzas y reglamentos, determinan el contenido de los servicios y actividades que afectan a todos los órdenes de la vida local y que requieren un especial cuidado en su cumplimiento.
No cabe duda que resulta necesario realizar un esfuerzo considerable para el cumplimiento de la legalidad y la adaptación de la organización administrativa a las nuevas exigencias que se establecen constantemente en todos los ámbitos materiales de competencia de las administraci
ones públicas. A estos efectos, la prestación de los servicios públicos enfocados en todo momento como actuaciones al servicio de la ciudadanía resulta capital y debe inspirar todo el quehacer administrativo, sin que las demandas ciudadanas deban considerarse como una carga para la actuación administrativa. En tal sentido, el engranaje administrativo debe estar en continua adecuación, ya que en ocasiones la información insuficiente, la falta de clarificación de las funciones que desarrollan los órganos administrativos, los recursos personales y materiales escasos y el difuso contenido de las competencias asignadas, lleva a situaciones que impiden el ejercicio de los derechos ciudadanos.
En este contexto, resulta obligado referirse a las demandas de transparencia de la ciudadanía que las administraci
ones públicas deben atender inexcusablemente, no sólo por ser un imperativo legal que también, sino porque la transparencia se constituye en eje fundamental para la democracia como forma de gobierno. El derecho de los ciudadanos a la información es una demanda creciente de la sociedad y correlativamente se constituye en una obligación para los gobiernos responsables que deben establecer instrumentos facilitadores en las políticas que diseñen, dándole la máxima prioridad a su efectiva implantación. Bajo la necesaria dirección política que debe asumir el liderazgo y dar ejemplo, las políticas públicas de transparencia y acceso fácil y sencillo a la información pública deben implicar a toda la organización de manera coordinada y transversal para que realmente resulte eficaz y todo ello no podrá resultar efectivo si no existe una verdadera planificación con la debida dotación de medios personales y materiales.
En la memoria del ejercicio pasado señalábamos que la plena efectividad de la Ley de Transparencia exige la adopción de medidas organizativas, de creación de contenidos y de adecuación de soportes, etc. Sin embargo, tal como ya se constataba el año anterior, a simple vista y con un somero examen de las páginas web resultan preocupantes las carencias que se perciben, principalmente, en las de los ayuntamientos, en cuanto que administraci
ones más numerosas y de muy diverso tamaño. Debemos seguir insistiendo en todas estas cuestiones, ya que se sigue operando por inercias que no han integrado ni el espíritu ni las obligaciones que la regulación vigente exige.
Así, por poner un ejemplo de estas prácticas que dificultan el acceso a la información pública como base para la participación en los asuntos públicos de la ciudadanía, cabe referirse a la exposición pública de las ordenanzas y reglamentos municipales. Muchos ayuntamientos publican en su web el anuncio correspondiente a la aprobación inicial de las ordenanzas y reglamentos pero sin incorporar el texto del proyecto que se somete a exposición pública que justamente tiene por finalidad abrir un período para que las personas interesadas puedan presentar alegaciones o sugerencias. Esta forma de actuar es contraria al artículo 7 e), de la Ley 19/2013, que exige que se publiquen todos los documentos que, conforme a la legislación sectorial, deban ser sometidos a un período de información pública. En la LILE, la entrada en vigor expresa de esta obligación de publicación de las ordenanzas y reglamentos ha quedado diferida, en los términos de la disposición transitoria quinta, si bien resultan de aplicación las obligaciones establecidas como mínimas en la legislación básica de transparencia a la que nos hemos referido.
Por su parte, en el ámbito de la Administraci
ón local, aunque igualmente aplicable a cualquier otra Administraci
ón a nivel de los criterios generales que predica, la reciente Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE), se hace eco de los principios que deben regir el acceso a la información pública e incide en “el derecho de acceso a la información pública, como presupuesto del control democrático de los poderes públicos locales y de la rendición de cuentas de los responsables y las responsables públicos de tales instituciones“ (artículo 62.3). Así, fija los siguientes criterios y pautas de actuación:
• Las limitaciones legales previstas deberán ser interpretadas con carácter restrictivo.
• El proceso de evaluación cuando se deniegue el acceso deberá ser exhaustivo entre el daño que se invoque frente a la relevancia o trascendencia de la información solicitada y su necesidad objetiva para llevar a cabo un escrutinio democrático de la acción de gobierno.
• Los procedimientos serán sencillos e inspirados en el antiformalismo.
• La denegación del acceso como consecuencia de la aplicación de los límites legalmente previstos requerirá de una motivación reforzada.
Continuando con la aplicación de la LILE, en el breve período transcurrido desde su entrada en vigor, en su aplicación práctica al contenido de las quejas tramitadas, cabe considerar el esfuerzo que se observa en la Ley en la definición de los principios generales para la determinación de las competencias municipales y el detalle de la relación de las competencias propias y con respecto a los servicios de prestación obligatoria se remite a lo previsto en la legislación básica de régimen local (artículo 97). Por otra parte, como novedad resulta de interés la mención de la Ley a los derechos, deberes y responsabilidades de las personas vecinas de un municipio que deben informar, en su calidad de principios, las manifestaciones de la potestad normativa local y las políticas públicas. A menudo la casuística de los asuntos planteados requiere un ejercicio de lógica y razonabilidad para lo que esta regulación a nivel de principios generales y contextualización de los derechos ciudadanos y correlativos deberes resulta de utilidad.
Los municipios disponen de plena autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público local, en el marco del ordenamiento jurídico (artículo 9.1 de la LILE). Entre otros, disponen de competencias para la ordenación y gestión de las relaciones de convivencia en el espacio público (artículo 17.1.2 de la LIL). Ahora bien, una vez regulada una materia en la forma en la que el Ayuntamiento ha estimado más conveniente, a través de la correspondiente ordenanza, es deber tanto de la Administraci
ón municipal como de las personas a las que afecte y/o beneficie, respetar la norma y hacerla cumplir, tal como a nivel general se ha indicado más arriba. Correlativamente a los deberes y responsabilidades citados, las personas vecinas del municipio tienen derecho a participar en los asuntos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y en las ordenanzas o reglamentos correspondientes, exigiendo el cumplimiento de la normativa local (artículos 43 y 44 de la LIL).
En este sentido, la materia de la gestión del espacio público con terrazas y veladores o con instalaciones desmontables en ferias extraordinarias está siendo objeto de queja no solo por el incumplimiento de las condiciones de las autorizaciones concedidas para la ocupación del dominio público, sino porque las autoridades competentes se inhiben en exigir el efectivo cumplimiento de las condiciones autorizadas o dejan de aplicar la propia regulación municipal o realizan una interpretación de la ordenanza no ajustada a la legalidad. En materia de ferias, en general, por la fuerza de la “tradición” y con la excusa de que “siempre se ha hecho así” no se está cumpliendo la nueva regulación que impide adjudicar directamente y en función de criterios discriminatorios tales como por la antigüedad o la residencia en el municipio.
Por otra parte, en materia de patrimonio público entre los deberes y responsabilidades ciudadanas de las personas vecinas de un municipio está la de “Hacer un uso racional y adecuado del patrimonio municipal y de las infraestructuras y servicios municipales, colaborando en su preservación y recuperación. Asimismo, deberán respetar los equipamientos y servicios públicos municipales, incluida la señalización viaria y el mobiliario urbano, y colaborar, en su caso, en su preservación y recuperación” (artículo 44.1 d) de la LILE-). A su vez, correlativamente los ayuntamientos tienen el deber y la responsabilidad de preservar los bienes municipales adoptando todas las medidas tendentes a su conservación y mejora, removiendo los obstáculos que puedan impedir los usos acordes a su destino.
Finalmente, una breve referencia sobre la prestación de los servicios públicos. La ciudadanía demanda cada vez un mayor nivel de exigencia o calidad en la prestación de los servicios, incluso en aquellos que pueden considerarse como no esenciales. Los ayuntamientos tienen la competencia para determinar en cada caso el nivel de calidad de esos servicios públicos, si bien resulta conveniente fijar unos estándares básicos o mínimos, en función de parámetros y necesidades objetivables fijados de antemano, tanto para la propia planificación y organización del servicio, como para conocimiento de los vecinos y vecinas concernidos.
12. Sanidad
1. El área en cifras
Este año se han recibido en esta área un total de 91 quejas, cuya distribución por subáreas es la siguiente:
• Funcionamiento de la Administraci
ón
y procedimiento administrativo ......................................37
• Derechos de las personas usuarias ............................25
• Asistencia sanitaria .....................................................13
• Derechos ciudadanos ...................................................7
• Listas de espera............................................................ 4
• Régimen de contratación, patrimonio
y responsabilidad administrativa .....................................2
• Otros aspectos ..............................................................2
• Salud pública .................................................................1
La información estadística de las quejas tramitadas en el área, a fecha 31 de diciembre, es la siguiente.
2. Quejas destacadas
2.1. Selección
Este año el Ararteko ha recibido de nuevo quejas que plantean las dificultades que personas extranjeras han encontrado para acceder a la asistencia sanitaria. Tanto la interpretación de lo que es el derecho a recibir asistencia en situaciones de urgencia, problema más inmediato, como las objeciones para la aceptación de solicitudes de reconocimiento del derecho a la asistencia, reflejan la compleja situación administrativa en la que se encuentran estas personas como consecuencia de la actual regulación.
Aun teniendo la condición de personas con derecho al aseguramiento del sistema público de salud, los y las extranjeras también han encontrado problemas, aparentemente por su condición de tales. Muestra de esto último es la dificultad que un hijo de 20 años encontró para su reconocimiento como beneficiario del aseguramiento de su madre. También los menores extranjeros recién nacidos tienen dificultades para que su derecho a recibir asistencia sanitaria completa se materialice en las mismas condiciones que los nacionales.
En lo que afecta a las solicitudes de reconocimiento del derecho a recibir asistencia, es necesario que todas sean formalmente admitidas, para su estudio pormenorizado a la luz de la variada normativa aplicable. Prejuzgar su procedencia y no admitirla es incorrecto. Esta observación obedece a que algunas quejas han mostrado situaciones en las que se ha comunicado verbalmente la no procedencia de la solicitud, lo que conlleva la dificultad e imposibilidad de su consiguiente análisis posterior. La complejidad de la normativa sobre la asistencia aconseja su admisión a trámite.
El Departamento de Salud y Osakidetza ha informado al Ararteko de que se está formando de manera continuada a los servicios de las áreas de atención al cliente, admisiones y servicios de facturación de los centros sanitarios. Las quejas recibidas son una muestra de que las normas que se deben aplicar siguen dando pie a interpretaciones que no se adecuan a los criterios que se están haciendo llegar a los responsables de su aplicación.
En este ámbito de la asistencia a personas extranjeras hay que mencionar el problema de los menores extranjeros recién nacidos, por la dificultad que tienen a la hora de acceder a prestaciones suplementarias, por ejemplo la farmacéutica, aun cuando su derecho no ha sido discutido. Con tal motivo, esta institución inició la actuación que se recoge en el apartado de expedientes de oficio.
2.2. Derechos de las personas usuarias
Las opciones de una segunda opinión, de cambio de médico de cabecera, hospital o de médicos especialistas, son materias que han sido objeto de diversas quejas. También lo ha sido la denegación a un paciente para continuar la rehabilitación en un centro distinto a aquél donde estaba realizándola.
Una madre que solicitó un cambio de centro de salud mental asignado a su hijo, formuló una queja por su denegación. Su petición, basada en la cercanía (el nuevo centro de salud estaba frente a su domicilio), se fundamenta en el derecho a elegir médico recogido en el Decreto 147/2015, de 21 de julio, por el que se aprueba la Declaración sobre Derechos y Deberes de las personas en el sistema sanitario de Euskadi. Se trata de una opción que el sistema público de salud ofrece a la persona usuaria para que pueda solicitar cambios en los medios que inicialmente le ha asignado.
La razón esencial de la petición era que el nuevo centro está frente a su domicilio. La denegación se basaba en el hecho de que la planificación no contempla la atención de su hijo en el centro de salud mental al que ahora solicitaba el cambio.
La respuesta a la petición de información del Ararteko explicaba que los criterios para una mejor atención posible por los centros especializados en salud mental infanto juvenil son los establecidos en la zonificación, instrumento que equipara los cupos de pacientes atendidos.
La denegación del cambio solicitado no distinguía, a juicio del Ararteko, dos ámbitos que, aunque no son independientes, se pueden analizar de manera separada. Uno, el que corresponde a los criterios de planificación, por tanto relacionado con las facultades de la administraci
ón sanitaria para organizar los medios asignados a la asistencia sanitaria y, otro, el ámbito propio del derecho de elección, que si bien no es absoluto, tiene entidad propia.
Si no se diferencian esos dos ámbitos se corre el riesgo de vaciar el contenido el derecho de elección.
Los motivos que justifican la competencia de la administraci
ón para la planificación de los recursos se deben situar en el ámbito de su capacidad discrecional para organizar los recursos disponibles. Pero si esa justificación se traslada miméticamente a cualquier petición posterior que sea expresión de la facultad de elección del usuario, para, con base en la planificación previa, denegar cualquier cambio individual solicitado, entonces se corre el riesgo de vaciar de contenido este derecho. Por ello, si no se justifica el modo en que alteran la organización, la mera alegación de los criterios de planificación no puede llevar a denegar peticiones de cambio de centro.
Si quedara acreditado que la actual organización resultaría afectada con la aceptación del cambio solicitado, cabría pensar en una limitación justificada del derecho de elección. Este derecho podría ser igualmente condicionado si en la específica atención infanto juvenil requerida, como era el caso, la asistencia del menor en el centro de salud mental solicitado no quedara garantizada con similares recursos a los existentes a aquel al que está acudiendo.
Lo que no es posible, a juicio de esta institución, es cerrar la puerta al derecho a la elección sobre la base de eventuales peticiones posteriores, de las que no se habían aportado indicios de que se fueran a presentar (en la respuesta de Osakidetza se señalaba que atender esta petición sería un precedente y su aceptación llevar a un desajuste en la organización establecida). Aceptar este motivo de denegación llevaría a que, dado que los cambios individuales solicitados son siempre posteriores a las planificaciones en las que se basa la organización, su mera existencia vaciara de contenido el derecho individual de elección posterior que el ordenamiento reconoce a las personas usuarias.
Por lo que respecta al derecho de elección de servicio especializado y de hospital, el Ararteko ha observado que, en ocasiones, este derecho es considerado como una segunda opinión. La finalidad de este derecho es contrastar un diagnóstico o propuesta terapéutica inicialmente propuesta en el sistema público Sin embargo, no es extraño que lo que es una elección de un especialista distinto se tramite como petición de una segunda opinión.
Una muestra sobre cómo la figura de una segunda opinión atrae a otras peticiones que no lo son, fue el caso de un paciente intervenido en el Hospital Universitario de Cruces quien, tres años después, pidió una prueba diagnóstica en el Hospital Universitario de Basurto. Su petición se tramitó como una segunda opinión, cuando lo que el usuario realmente pretendía era que este último hospital le hiciera una prueba diagnóstica recomendada en un centro privado.
Una información adecuada en el momento en que el interesado presentó su primera petición en el Hospital de Basurto, le hubiera permitido iniciar en ese momento el procedimiento al que ahora, meses después, se le reconducía (nueva cita en su Hospital de Cruces con su especialista para posteriormente solicitar, en su caso, una segunda opinión sobre la propuesta terapéutica de su dolencia).
En una interpretación correcta de la segunda opinión, el Departamento de Salud denegó una petición para realizarla fuera del sistema sanitario de Euskadi. El Decreto 149/2007, de 18 de septiembre, por el que se regula el ejercicio del derecho a la segunda opinión médica en el Sistema Sanitario de Euskadi, no cierra esa puerta. Sin embargo, el interesado no aportaba justificación alguna sobre las especiales circunstancias a las que se refiere el artículo 4.3 de este Decreto (“Cuando así sea necesario por las especiales circunstancias de una técnica diagnóstica y/o terapéutica, se podrá obtener, previa autorización del Departamento de Sanidad, una segunda opinión médica en centros concertados o centros sanitarios integrados en el sistema sanitario público de otra Comunidad Autónoma”).
Otro supuesto analizado ha sido el de una denegación de cambio a un centro de rehabilitación distinto a aquél al que acudía un paciente.
En principio, el derecho de elección en el sistema sanitario de Euskadi se establece respecto del médico de cabecera y pediatra, así como centro de atención primaria y, en su caso, a la elección de hospital. Fuera de estos supuestos, el cambio de médicos especialistas, o de fisioterapeutas, debería situarse en principio dentro de las disponibilidades del propio servicio, en este caso en el servicio de rehabilitación del Hospital de Gorliz.
El Ararteko informó al interesado que para poder encauzar su pretensión podía ser útil que solicitara una cita con el médico especialista que le prescribió la rehabilitación, para contrastar su proceso. Alternativamente, aunque su solicitud no era propiamente un cambio de hospital, en los términos que prevé la norma (el Decreto 149/2007, al regular el derecho de elección del hospital se refiere a lo que se conoce como hospital de referencia), cabría acudir al procedimiento previsto para ello.
La siguiente queja describe la situación en la que se encuentra una persona a quien no se discute su derecho a una prestación, pero sí quien debe hacerse cargo de su coste. Se trata de una persona que sufrió un accidente de trabajo en 1972, y que plantea la dificultad que encuentra para la renovación de una prótesis que necesita.
Lo que se discute no es a quien corresponde la responsabilidad última de la prestación que necesita, en este caso el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), sino quien debe asumir la responsabilidad directa e inmediata (INSS o Departamento de Salud del Gobierno Vasco). Las anteriores renovaciones se las reintegraba el INSS.
El INSS considera que tras la aprobación del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, quedó derogado el artículo 11 del Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre. Esto supone que la extensión de la asistencia sanitaria ya no difiere por razón de la contingencia común o profesional. Por ello el INSS considera que no procede el reintegro del gasto por las facturas abonadas y que su responsabilidad es la de compensar a los servicios autonómicos de salud a través del correspondiente sistema de liquidación, en el caso de la Comunidad Autónoma Vasca a través del sistema especial de financiación.
Por su parte, el Real Decreto 1506/2012, de 12 de noviembre, contempla que los tratamientos derivados de accidentes de trabajo sean financiados por el INSS, pero no expresa el responsable de la materializar la prestación (art. 9). Es decir, la responsabilidad de la financiación de una administraci
ón no sería contradictoria con la prestación por parte de otra.
En este contexto, el interesado se encuentra por tanto ante un gasto para cuyo reintegro ninguna de las dos administraci
ones concernida le discute el derecho, centrándose la discusión en quien ha de abonarle en primer lugar el gasto en el que ha incurrido.
2.3. Asistencia sanitaria
Las circunstancias suscitadas en torno a la atención de un menor que necesitaba un tratamiento de odontología y, por padecer autismo, requería anestesia en quirófano, suscitaron su análisis pormenorizado.
Los servicios sanitarios que el menor tenía asignados de acuerdo con la planificación de Osakidetza, eran los correspondientes a su área de salud, Gipuzkoa. Sin embargo, el tratamiento de odontología, porque forma parte del programa de atención dental infantil (PADI), concertado por el Departamento de Salud, tiene una planificación no coincidente con la del área de salud de Osakidetza. De acuerdo con esta planificación del PADI, la atención especial que necesitaba por su autismo debía ser ofrecida en Bizkaia, ambulatorio de Sestao en primer lugar y, caso de necesitar quirófano, en el Hospital San Juan de Dios, en Santurtzi.
En un primer momento el facultativo de Sestao consideró que la intervención que necesitaba el menor no requería quirófano y propuso hacerlo con un calmante. No fue posible y acordaron hacer revisiones trimestrales coordinadas con su odontóloga del PADI, para ver la evolución de la pieza dental. Más adelante, esta odontóloga les sugirió que se informaran sobre la posibilidad de hacerlo con sedación (sin necesidad de quirófano) pues teniendo en cuenta el avance de la caries no era posible esperar.
Los padres, tras informarse de las opciones existentes, pidieron cita en el Hospital Quirón de Donostia-San Sebastián (centro concertado con el Departamento de Salud, para pacientes de Gipuzkoa que necesitan estas intervenciones). Los padres informaron sobre ello al centro de Sestao y anularon la cita prevista en este centro. En Quirón les indicaron que no era posible intervenir con sedación, pues la intervención sería larga y por tanto era necesaria la anestesia general (quirófano).
Con estos antecedentes, los padres pidieron autorización para la intervención de su hijo en Quirón. La autorización para ser intervenido en dicho centro de Gipuzkoa fue denegada por la administraci
ón sanitaria, por no ser el que les correspondía. Pidieron por ello cita en Sestao donde les indicaron que si necesitaba quirófano el centro de referencia era el Hospital San Juan de Dios, en Santurtzi.
Desde un punto de vista administrativo, la respuesta del Departamento de Salud había sido correcta. Sin embargo, por los avatares de la evolución del proceso asistencial, la situación con la que se encontraba el menor en el momento en que solicitaron la autorización que fue denegada para acudir a Quirón, era la de dos propuestas terapéuticas diferentes: en su centro de referencia en Bizkaia (concertado para esta asistencia ) le proponían la extracción de la muela afectada, no así en el centro de Quirón (concertado para pacientes de Gipuzkoa) donde la propuesta de tratamiento era realizar una endodoncia.
Suscitada la cuestión ante el Departamento de Salud en estos términos, la administraci
ón sanitaria analizó todos los antecedentes, esencialmente la distinta propuesta terapéutica, y encauzó finalmente la pretensión de los padres atendiendo a la especificidad de las diferentes propuestas.
Se recoge en este apartado sobre la asistencia sanitaria una queja por la denegación de transporte sanitario asistido. Se trató de una paciente asistida de manera urgente en otra Comunidad Autónoma, que solicitó un traslado a su hospital de referencia en Osakidetza, para la intervención quirúrgica requerida. El problema suscitado era relativo a la falta de apoyo que hubiera tenido después de su intervención, caso de haberlo sido en la Comunidad Autónoma donde había ingresado de manera urgente. Las actuaciones realizadas se recogen en la Resolución del Ararteko de 19 de diciembre de 2016, por la que se recomienda al Departamento de Salud del Gobierno Vasco que revise la decisión por la que se denegó una solicitud de autorización de traslado en transporte sanitario asistido desde el Hospital de Figueres al Hospital Universitario Donostia.
La utilidad de un apoyo familiar en circunstancias de hospitalización y la dificultad para disponer del mismo, ha sido planteada, también, desde una vertiente diferente a la tratada en la Resolución precitada. Fue el caso suscitado por una persona residente en el Ayuntamiento de Ayala, cuyo hospital de referencia es el Hospital Universitario Araba, pero por circunstancias familiares solicitó ser trasladado y atendido en el de Basurto. Por tanto, manteniendo su centro de atención primaria actual, pidió se le asignara la atención especializada en este hospital de Bilbao.
La petición fue denegada, pues la asistencia está vinculada al lugar de empadronamiento y no es posible otra alternativa desde el punto de vista de la organización sanitaria.
El Ararteko no es ajeno al peso que una adecuada organización tiene en la planificación de los recursos asistenciales. Teniendo esto presente, las opciones de cambio no debieran ser sin embargo rechazadas de plano, sin analizar las circunstancias específicas que fundamentan estas peticiones.
2.4. Listas de espera
En este apartado sobre el tiempo de espera para intervenciones quirúrgicas es necesario hacer la misma observación que en anteriores informes, para los supuestos en que hayan transcurrido más de 180 días.
Estas quejas si bien quedaron encauzadas en su tramitación, el Ararteko ha visto conveniente trasladar a Osakidetza una observación, en el sentido de que en tales situaciones (esperas superiores a 180 días) se debería informar, no sólo de que las listas de espera deben reflejar las prioridades de urgencia médica y gestionadas con criterios de equidad, sino también sobre el cauce previsto en el Decreto 65/2006, de 21 de marzo, por el que se establecen los plazos máximos de acceso a procedimientos quirúrgicos programados y no urgentes a cargo del sistema sanitario de Euskadi, cuando la espera supera aquel plazo.
Otra vertiente no menos importante de las quejas sobre la espera es la relativa a la información sobre el tiempo previsto. Conocer únicamente el orden en la lista de espera, caso de acceder a la carpeta de salud, no aporta valor si no va acompañado de una fecha prevista de intervención, aunque sea orientativa.
Una queja formulada en noviembre de 2016 sobre el acceso al tratamiento de su problema de infertilidad ha planteado dos aspectos, uno relativo a la inexistencia de una oferta en Araba para esta prestación, con el consiguiente desplazamiento que, por ello, deberá realizar al Hospital Universitario de Cruces y, otro, sobre el tiempo de espera, debido a que la próxima cita en este último hospital será en septiembre de 2017.
Por lo que respecta a la puesta en marcha de esta prestación en el Hospital Universitario Araba, la administraci
ón sanitaria ha expresado que la incorporación de la oferta a dicho centro no era prioritaria, en ese momento.
No corresponde a esta institución sustituir a la administraci
ón sanitaria en lo que se refiere al modo en que se deben planificar los medios de los que dispone para atender las necesidades de las personas usuarias. Que esto sea así no debería, sin embargo, restar legitimidad a pretensiones como la de esta reclamante, pues no se fundamentan, únicamente, en su deseo de tener un servicio más próximo, sino que, y esto es lo esencial, también ha planteado poder acceder a la prestación en un tiempo más corto. Este aspecto relativo a la espera cobra mayor relevancia cuando las mujeres se acercan al umbral del límite de la edad a partir de la cual sus posibilidades de éxito disminuirán.
No es posible obviar que la infertilidad es un problema de salud y que, desde el punto de vista del derecho, se trata de una prestación reconocida como tal por el ordenamiento. Por ello, si se aprecian tiempos de espera excesivos las quejas de las personas que, como el supuesto referido, tienen un problema de infertilidad y busquen solventarlo, son legítima.; pues, admitida la necesidad de establecer prioridades, ello no debería llevar a restar importancia a los tiempos de espera.
2.5. Funcionamiento
El excesivo tiempo que, en ocasiones, tienen que esperar algunas personas cuando, tras su alta hospitalaria, deben ser trasladadas a su domicilio utilizando el transporte sanitario, ha sido, de nuevo, objeto de queja. En un caso analizado el aviso del hospital para este transporte se produjo a las 14:30 y la ambulancia llegó a las 18:45, tras varias llamadas desde el centro.
Debido a que se trata de una prestación sanitaria del sistema público que se realiza mediante la fórmula de concertación, esta institución solicitó información sobre dicho retraso al Departamento de Salud, el cual trasladó al Ararteko una consideración que, entendía importante, como es que tratándose de un alta médica de un hospital en el que el paciente estaba ingresado (por lo tanto debidamente atendido), la valoración que hace la Organización de Servicios respecto a los tiempos de espera no es la misma que cuando se pide una ambulancia para un traslado urgente o para la realización de una prestación sanitaria.
El informe añadía que en la franja horaria de tarde suelen aumentar las demandas urgentes, que deben ser priorizadas. Precisamente por esto, dado que el caso no podía ser considerado como aislado, se ha informado al Ararteko que la Delegación Territorial de Salud de Bizkaia ha reforzado con más vehículos ciertas franjas horarias, monitorizando su seguimiento para minimizar, en lo posible, esos retrasos.
Admitiendo que la espera pueda ser inevitable, se puede al menos tratar de paliar el perjuicio informando al paciente o a la familia del retraso en sí mismo, o sobre la causa que lo motiva. Por otro lado, desde el punto de vista de la organización, ese retraso podría proyectar sus efectos en la propia organización hospitalaria. Así, puede ocurrir que un o una paciente permanezca a la espera de su traslado a “planta” en el servicio de urgencias hospitalarias más tiempo del necesario, precisamente porque esa cama en “planta” del hospital está aún ocupada por quien ya ha recibido el alta hospitalaria, pero permanece en la habitación a la espera de la ambulancia.
Junto a la prolongación de la espera, en esta queja se suscitó otra cuestión relativa a los motivos por los que no se dio información a la persona que presentó la reclamación (familiar acompañante de la paciente). El servicio de atención le comunicó lo siguiente: “Lamentamos no poder dar contestación a dicha contestación por no acreditar la relación familiar con la paciente, en base a la Ley de Protección de Datos.”
El Ararteko considera que ni la exigencia de acreditar la relación familiar ni la consiguiente decisión de no contestar a esta reclamación, debieran venir de la mano de la normativa que protege los datos personales de salud de la paciente; máxime cuando se ha constatado que en el escrito con el que se trasladó su reclamación a la empresa adjudicataria del transporte sanitario, sí se recogieron tanto los datos de la paciente, que no presentó la reclamación, como los datos de la persona que sí la presentó.
Admitiendo la hipótesis de que se pudiera plantear alguna objeción a la reclamante denunciante, ésta debiera tener su origen en un análisis sobre si tenía o no calidad de interesada; por lo que debió haberse admitido su denuncia, sin que ello supusiera otorgarle la categoría de interesada en el procedimiento que se pudiera abrir para investigar los hechos objeto de la misma.
Siendo cierto que se han de tener presentes las normas que regulan la protección de los datos de salud, también lo es que el transcurrir normal de la asistencia sanitaria ofrece múltiples ejemplos en los que una aplicación de tales normas que sea ajena a esa realidad asistencial, podría suponer una dificultad en su funcionamiento. Una de esas situaciones es, precisamente, la de las personas mayores ingresadas cuya atención, en las múltiples facetas asistenciales complementarias a la estrictamente sanitaria, sería difícil lograr sin el protagonismo de sus acompañantes, habitualmente familiares.
Estas observaciones sobre la realidad asistencial no pretenden obviar la protección jurídica que merecen los datos de salud, que no parece que, en este caso, pudiera quedar comprometida.
Asimismo, en este apartado sobre funcionamiento de los servicios recogemos la queja de los padres de una persona que fue ingresada en urgencias, por falta de información. En concreto, indicaban que no fueron avisados del ingreso y, cuando finalmente localizaron a su hija en el hospital, manifestaban que a pesar de preguntar en varias ocasiones, durante dos horas y media estuvieron a la espera de recibir alguna información.
La información en estas situaciones de espera en urgencias, hace que la demora en la atención se sobrelleve con mayor tranquilidad, lo que no es un elemento desdeñable en estas circunstancias. Admitiendo que ello no afecta al tratamiento de la dolencia por la que se acude a urgencias, ello no puede llevar a dejar en un segundo plano la importancia que tienen aspectos tales como la información a la familia en momentos de prolongada espera.
2.6. Salud pública
Una queja planteaba el incidente de salud que tuvo lugar en una empresa donde, según relataba el interesado, varias personas tuvieron problemas de gastroenteritis. Tras la correspondiente inspección sanitaria, la Delegación Territorial de Gipuzkoa del Departamento de Salud detectó el origen de este brote en la contaminación de la red de agua potable por una conexión con la red de “agua industrial” utilizada en la empresa para diversos procesos en una zona próxima a la cocina-comedor. Tras la detección de ese punto de contaminación se procedió a adoptar una serie de medidas correctoras para la desconexión de la red y la limpieza y desinfección de toda la red de agua potable. Con fecha de 30 de septiembre se levantó la prohibición cautelar de manipulación de alimentos y uso del agua. La conclusión del informe sobre el incidente fue que el brote de gastroenteritis aguda por norovirus y rotavirus afectó durante varias semanas a más de 200 personas ocasionándoles diarreas, vómitos y náuseas.
El Departamento de Salud dio respuesta a las peticiones de información sobre este incidente, pero el interesado consideraba que esa información debió completarse con la relativa a las eventuales medidas administrativas a las personas responsables del incidente. Las actuaciones realizadas en torno a esta queja, recogida en el área de medio ambiente del presente Informe, se han centrado en este último aspecto de la eventual calificación de los hechos como infracción.
3. Contexto normativo y social
Al inicio, se ha hecho mención a que muchas de las quejas planteadas por personas extranjeras reflejan algunas dificultades. Una de sus causas se puede situar en la complejidad del conjunto normativo que regula el acceso a la asistencia sanitaria solicitada. En informes anteriores, el Ararteko ha manifestado que no se debe abandonar la vía de una adecuación del Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, superando así las trabas para el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria a este colectivo, cuando se constate su residencia efectiva en el territorio.
Durante el presente año se ha aprobado el Decreto 78/2016, de 17 de mayo, sobre medidas de seguridad de pacientes que reciban asistencia sanitaria en los centros y servicios sanitarios ubicados en Euskadi. El cumplimiento de los instrumentos previstos en esta norma –Plan de Seguridad, y sistema de notificación de incidentes de seguridad-contribuirán a aprovechar la experiencia de los acontecimientos adversos asociados a la propia actividad asistencial.
Por su importancia en el ámbito de la sanidad hay que saludar la aprobación de la Ley 11/2016, de 8 de julio, de garantía de los derechos y de la dignidad de las personas en el proceso final de su vida. Tal como expresa su exposición de motivos, uno de sus objetivos esenciales es el de delimitar correctamente las funciones de la persona representante, especialmente cuando las situaciones clínicas no han sido previstas en la declaración de voluntades anticipadas. Así mismo, para garantizar de manera efectiva la plena dignidad de la persona en el proceso final de la vida, determina los deberes del personal asistencial y sanitario que atiende a los y las pacientes durante este proceso, y atribuye un conjunto de obligaciones a las instituciones sociales y sanitarias públicas o privadas en orden de garantizar sus derechos.
Igualmente, se ha aprobado la nueva regulación sobre adicciones, mediante la Ley 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias, que persigue la atención integral.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación. Actuaciones de oficio
El Ararteko fue conocedor de que los menores extranjeros recién nacidos tienen dificultades para recibir la asistencia sanitaria completa a la que tienen derecho. El problema no se produce a la hora de recibir la atención sanitaria que necesitan, sino al acceder a las prestaciones suplementarias que su médico les prescribe, por ejemplo la farmacéutica.
Ello se debe al tiempo que transcurre desde el nacimiento hasta que sus progenitores obtienen de su país de origen la documentación que la administraci
ón competente (dependiendo del supuesto, INSS o Departamento de Salud del Gobierno Vasco) exige para tramitar el reconocimiento del derecho a asistencia.
Es una situación que afecta tanto al o la menor, cuyos progenitores tienen reconocida su condición de asegurado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, quienes la misma norma, dentro de los supuestos de Asistencia sanitaria en situaciones especiales, reconoce, en todo caso, su derecho a recibirla en las mismas condiciones que los menores que no son extranjeros.
No, encontramos, por tanto, ante una situación en la que no se ha cuestionado el derecho a recibir la asistencia sanitaria, incluidas todas sus prestaciones, pero en la que el tiempo que transcurre hasta que pueden presentar la documentación requerida, condiciona, de hecho, durante un tiempo prolongado, su efectividad. Durante ese tiempo, en consecuencia, han de hacer frente al coste del cien por cien de las prestaciones suplementarias a la atención médica.
El Departamento de Salud ha informado al Ararteko sobre la respuesta ofrecida a todos los centros asistenciales, que es la siguiente: “En estos casos, no se puede utilizar el aplicativo informático “Presbide” para la tramitación mediante receta electrónica de la prescripción que los pediatras indiquen. En su lugar se extenderá receta oficial de Osakidetza en papel, escrita manualmente, donde se registrará el número de TIS de cualquiera de los progenitores del recién nacido. En la oficina de farmacia, por defecto, le aplicarán el 40% de aportación, de igual manera que lo aplican a las recetas de pacientes desplazados de otras comunidades si tienen menos de 65 años (si fueran mayores de esa edad le aplican el 10% de aportación)”.
Algunas fuentes consultadas sugerían que esta información sobre el modo de actuar, utilizando receta en papel, no era conocida por todas y todos los profesionales sanitarios responsables de la atención de estos y estas menores, lo que llevó al Ararteko a solicitar información complementaria, esta vez a Osakidetza. En la misma petición se ha solicitado aclaración en torno a si el hecho de que las prescripciones se hagan en papel supone un problema a la hora de recoger esas prescripciones en la historia clínica de este colectivo de menores.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Este año hay que recordar, de nuevo, que la respuesta a las peticiones de asistencia sanitaria y de reconocimiento del derecho a la misma, ha sido fuente de problemas para las personas más afectadas por la reforma sanitaria; casi en su totalidad las personas extranjeras que no tienen reconocido ese derecho.
13. Seguridad
1. El área en cifras
En 2016 se han presentado 95 quejas escritas en el área de Seguridad, lo que supone un 4,40% del total de las que el Ararteko ha registrado en este periodo. Atendiendo a las administraci
ones públicas y a las subáreas a las que han afectado, su distribución ha sido la siguiente:
• Administraci
ón local ...................................................45
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) .........................................................40
Por subáreas:
• Tráfico ........................................................................64
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo .......................................17
• Derechos ciudadanos .................................................7
• Seguridad ciudadana .................................................3
• Juegos y espectáculos ...............................................2
• Otros aspectos ...........................................................2
A la fecha de cierre del informe, las quejas tramitadas en 2016 se encontraban en esta situación:
Además, se han tramitado 4 expedientes de oficio, correspondientes a las subáreas de:
• Centros de detención 3
• Derechos ciudadanos 1
Al igual que en años precedentes, las administraciones que más quejas han recibido en 2016 han sido el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao. Las quejas han afectado, asimismo, a los Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz, y en menor medida a otros ayuntamientos.
Como en años anteriores, las cifras que se ofrecen en este apartado no recogen las quejas en las que el Ararteko no ha podido intervenir por encontrarse en alguno de los supuestos legales de rechazo o pertenecer al ámbito competencial del Defensor del Pueblo, o de otras defensorías.
Las administraci
ones han corregido su actuación en algunas de las quejas cuya tramitación ha concluido este año en las que el Ararteko había apreciado una actuación incorrecta.
En general, las administraci
ones han cumplido de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko. No obstante, esta institución sigue encontrando trabas para desarrollar su labor. Los problemas más frecuentes continúan siendo la falta de respuesta a las cuestiones por las que el Ararteko se interesa y la demora en proporcionarle la información que solicita. Una situación así se ha producido en una queja referente a una sanción por infringir la normativa de tráfico, en la que el Ayuntamiento de Laguardia ha tardado casi tres años en contestar a la solicitud del Ararteko y la información aportada no responde a todas las cuestiones que esta institución le planteó. En otros casos, la Administraci
ón no remite al Ararteko la documentación que le solicita y le invita a que acuda a sus dependencias para realizar las comprobaciones que estime oportunas, sin proporcionarle explicación alguna sobre las razones que le impiden cumplir la solicitud en los términos en los que esta institución la formula. El Ararteko considera que la opción por una u otra fórmula de las varias que el ordenamiento jurídico prevé para que pueda obtener la información que precisa para el ejercicio de sus funciones es una decisión que solo compete a esta institución, sin perjuicio de que pueda valorar, en su caso, la conveniencia de acudir a otras vías si la Administraci
ón aduce razones fundadas que así lo aconsejen. El Ararteko tiene que seguir insistiendo en que la falta de respuesta a las cuestiones por las que se interesa o la respuesta insuficiente suponen un importante obstáculo al normal desenvolvimiento de las funciones que tiene legalmente atribuidas y menoscaban gravemente los derechos de las personas que acuden a esta institución haciendo uso de uno de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para la defensa de esos derechos. En la Resolución del Ararteko de 20 de diciembre de 2016 se describen algunos de los problemas indicados.
2. Quejas destacadas
2.1. Derechos ciudadanos
Las quejas tramitadas durante 2016 en este ámbito material se refieren fundamentalmente al ejercicio de la función policial, respecto del que se siguen planteando cuestiones similares a las de otros años, como la investigación interna de las quejas, el control del uso de la fuerza y el control del contenido de los atestados y denuncias administrativas en cuanto a los hechos que los motivan. También se han suscitado este año cuestiones relacionadas con la detención y con las identificaciones en la vía pública.
La Resolución del Ararteko de 20 de diciembre de 2016, que se ha reseñado en el epígrafe anterior, valora una queja en la que se analizan varias de esas cuestiones. En la queja se reprochaba a los agentes intervinientes que hubieran detenido sin ninguna prueba a un menor por un presunto delito de malos tratos que no había cometido y se señalaba, en apoyo de esta consideración, que la Fiscalía de Menores había decretado el sobreseimiento provisional de las diligencias preliminares tramitadas a raíz de la detención, por entender que no existían suficientes datos para sostener que el menor hubiera sido el autor de los hechos denunciados. Se reprochaba en la queja, igualmente, a los agentes que hubieran utilizado la fuerza para detener al menor, hubieran registrado sus pertenencias, le hubieran esposado y hubieran ofrecido un relato de los hechos que no se correspondía con la realidad de lo sucedido. Se indicaba, asimismo, que no se habían respetado las debidas garantías en la detención, ni en el traslado del menor a las dependencias policiales.
Cabe destacar, asimismo, la queja que ha presentado este año un músico profesional, al que la Guardia Municipal de San Sebastián detuvo por un presunto delito de desórdenes públicos cuando estaba tocando la guitarra en la vía pública. En la queja se consideraba que la detención estaba desprovista de justificación, lo que parecía quedar avalado por la decisión que adoptó el juzgado de instrucción encargado de tramitar las diligencias derivadas del atestado instruido a raíz de la detención, en la que se ponía de manifiesto que no aparecía suficientemente justificada la perpetración de ese delito. La Guardia Municipal, por su parte, justificó su actuación señalando que el músico estaba realizando una actividad no autorizada, que hizo caso omiso de las indicaciones de los agentes para que cesara en dicha actividad, que se negó a identificarse, que se resistió activamente y que arengó en contra de los agentes a las numerosas personas allí congregadas. Expresó, asimismo, que, aunque se podía aceptar que los hechos no habían sido constitutivos de un delito de desórdenes públicos, sí contenían, a su juicio, elementos del delito de desobediencia y resistencia a los agentes.
Se ha vuelto a cuestionar este año una intervención policial con un ciudadano que padece una enfermedad mental. La intervención obedeció a un requerimiento de ayuda del sistema público de salud para el ingreso involuntario urgente de esa persona en una unidad de hospitalización psiquiátrica. En la queja se consideraba que la respuesta policial ante la resistencia ofrecida por el ciudadano y el trato que los agentes le dispensaron no había sido acorde con la dignidad humana ni con la situación específica de quienes presentan este tipo de dolencias y se encuentran sin control, por haber suspendido la medicación que precisan para mantener su equilibrio emocional y mental, como sucedía en este caso. Se señalaba que los agentes habían recurrido al uso de la fuerza y que el ciudadano había permanecido tendido en el suelo, esposado, con varios agentes uniformados encima de él y otros de pie no uniformados durante tres horas, hasta que llegó la ambulancia que le trasladó al centro hospitalario.
Este año se ha dirigido al Ararteko un ciudadano solicitando asesoramiento sobre cómo proceder para poder obtener el resarcimiento de los daños que sufrió como consecuencia de que las autoridades mejicanas, atendiendo a un requerimiento de Estados Unidos, no le dejaran entrar en el país, en el que tenía previsto pasar unos días de vacaciones, lo que relacionaba con que no se hubieran cancelado los datos policiales que se recabaron a raíz de su detención por unos hechos de los que el Tribunal Supremo le había absuelto en 2012. De la información que se proporcionó a esta institución, parecía deducirse que esos datos habían sido facilitados a INTERPOL, de donde los había obtenido Estados Unidos, y que ese era el motivo por el que se había negado al ciudadano citado la entrada en Méjico. En el área de Transparencia, Participación, Buen Gobierno y Protección de Datos se ofrece una información más detallada de la queja.
Las quejas tramitadas en 2016 muestran que siguen sin cumplirse muchos de los mecanismos preventivos y de control que esta institución ha propuesto para evitar extralimitaciones y poder descubrirlas en el caso de que se produzcan, recogidos principalmente en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre. En el apartado 4.3 siguiente se reseñan algunas de esas carencias.
2.2. Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo
Hay que destacar la sugerencia que esta institución ha dirigido al Ayuntamiento de Bilbao con relación a la elaboración de los informes policiales de comprobación de la convivencia (Resolución del Ararteko, de 12 de abril de 2016). En el área de Inclusión social se ofrece más información al respecto.
2.3. Seguridad ciudadana
Las quejas de este año han planteado nuevamente cuestiones relativas a la falta de seguridad. Cabe destacar la queja que varias comunidades de propietarios presentaron con relación a la situación de deterioro de la seguridad ciudadana y de la convivencia en la calle Juan de la Cosa de Bilbao y en el propio barrio de Santutxu, al que pertenece esa calle, que relacionaban con la proliferación en la zona de actuaciones delictivas y usos incívicos del espacio público. Las comunidades reclamantes reconocían que la respuesta de la Ertzaintza y de la Policía Municipal de Bilbao a los requerimientos vecinales ante incidentes concretos había sido adecuada. No obstante, consideraban que las intervenciones policiales puntuales no eran suficientes para solucionar el problema general del que esos incidentes eran una expresión. Según manifestaban, las actuaciones ilícitas volvían a repetirse una vez que los agentes abandonaban el lugar. El Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao informaron de las actuaciones complementarias que la Ertzaintza y la Policía Municipal habían realizado con posterioridad a la queja y de las medidas preventivas que habían adoptado, las cuales, según la información que se recabó, habían mejorado considerablemente la situación que se denunciaba. Aun cuando el Ararteko entendió que el problema había quedado encauzado, consideró, al mismo tiempo, que ambos cuerpos policiales tenían que realizar un seguimiento coordinado del caso y valorar la idoneidad de las medidas adoptadas, al amparo de las competencias que el ordenamiento jurídico les otorga para proteger el libre ejercicio de los derechos, garantizar la seguridad ciudadana y prevenir la comisión de infracciones penales, y de los principios de coordinación y de evaluación de los resultados que rigen en el ámbito de la seguridad pública, con el fin de evitar que hechos similares puedan volver a producirse [art. 104 CE, art. 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, arts. 3 y 27 de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco, y arts. 3.1.e), 3.3, 5.c) y 6 de Ley 15/2012, de 28 de junio, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Euskadi].
Se han recibido también este año quejas relacionadas con el régimen sancionador, respecto del que se han suscitado cuestiones que afectan principalmente al procedimiento.
2.4. Tráfico
Este año ha sido otra vez motivo de queja la exclusión del régimen de residentes en zona OTA de Bilbao de los vehículos de residentes que poseen características técnicas similares a las de las categorías que la Ordenanza de Tráfico y Aparcamiento (TAO/OTA) incluye en dicho régimen y responden también a los mismos criterios de utilización como vehículos de uso particular, lo que sucede en el caso de determinadas furgonetas. La exclusión se funda en que los vehículos están clasificados, según la normativa de tráfico, en categorías no recogidas en la Ordenanza como beneficiarias del régimen citado. A la vista de las razones que el Ayuntamiento de Bilbao le ha expuesto, el Ararteko considera que la exclusión de dichos vehículos no se encuentra justificada. Por tal motivo, ha recomendado al Ayuntamiento que revise la Ordenanza para extender el régimen mencionado a los vehículos que cumplan materialmente los criterios generales en los que se fundamenta la actual delimitación de vehículos beneficiarios y la finalidad que se persigue con la articulación de dicho régimen (Resolución del Ararteko, de 8 de marzo de 2016).
El Ararteko ha recomendado, igualmente, al Ayuntamiento de Bilbao que revise la misma Ordenanza para que las personas residentes que tienen asignado un vehículo de empresa y disponen a su vez de un vehículo particular puedan optar por uno u otro para beneficiarse del régimen de residentes (Resolución del Ararteko, de 17 de mayo de 2016). La queja la planteó un residente al que el Ayuntamiento había denegado la tarjeta de residente para el vehículo de empresa que tenía asignado porque disponía también de un vehículo particular. El reclamante señalaba que no había solicitado la tarjeta de residente para el vehículo particular, a la que tenía derecho, porque no la necesitaba, ya que estacionaba y guardaba el vehículo en un garaje, mientras que sí la necesitaba para el de empresa, que era el que se veía obligado a estacionar en la vía pública.
En 2016 se ha cuestionado nuevamente la exigencia que establece la Ordenanza citada para poder acogerse al régimen excepcional de vehículos de personas con discapacidad (arts. 36 y 37.1) de que la persona discapacitada sea, a su vez, la conductora del vehículo. Esta institución se había pronunciado ya sobre esta cuestión en dos recomendaciones anteriores que había dirigido al Ayuntamiento de Bilbao para que extendiera a todas las personas titulares de la tarjeta única de estacionamiento los beneficios del régimen citado (Resolución del Ararteko de 30 de octubre de 2014 y Recomendación 24/2004, de 29 de octubre), las cuales no habían sido aceptadas. Pese a ello, ha estimado oportuno plantear otra vez el asunto este año al Ayuntamiento para su reconsideración, con base en la nueva queja, porque entiende que el nuevo Decreto 50/2016, de 22 de marzo, por el que se regula la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, aprobado este año, refuerza los argumentos en los que ha fundamentado sus recomendaciones. El Ayuntamiento sigue, sin embargo, sin aceptar el criterio de esta institución.
Hay que destacar, asimismo, este año una queja en la que se cuestionaba el contenido de un informe policial sobre un accidente de tráfico. En la queja se consideraba que los hechos en los que se había basado el equipo instructor para establecer la hipótesis sobre la posible causa del accidente no se correspondían con la realidad de lo sucedido, y que tanto los daños sufridos por los vehículos como la representación gráfica de la posible evolución del accidente que acompañaba al informe eran incompatibles con la hipótesis establecida. El Ararteko ha llamado la atención en numerosas ocasiones sobre la necesidad de que los documentos y registros policiales se cumplimenten con la máxima diligencia posible y reflejen con la máxima fidelidad y precisión de detalles la actuación de que se trate. Ha puesto de manifiesto, asimismo, que en el caso de los informes policiales sobre accidentes de tráfico que no han sido presenciados por los agentes que elaboran el informe, como sucedía en el caso de la queja, ello exige que se deje constancia expresa de que los agentes no presenciaron el accidente, que se justifique suficientemente la hipótesis que se establece sobre la causa del accidente, que se indique que se trata de una hipótesis, que se detallen los elementos que los agentes toman en cuenta para formularla y que se explique por qué esos elementos conducen a la valoración que se hace. A juicio de esta institución, resulta esencial que los informes recojan las precisiones indicadas para que las partes afectadas y otros posibles destinatarios del informe puedan conocer con exactitud lo sucedido y la motivación de las hipótesis que los agentes elaboran a partir de la investigación del accidente. La Administraci
ón ha de tener presente en esta tarea la importancia que las compañías aseguradoras de los vehículos y los propios órganos judiciales otorgan a dichos documentos como prueba de las posibles responsabilidades. Con relación a esta cuestión, el Ararteko ha dirigido este año una recomendación a la Policía Local de Vitoria-Gasteiz para que revise un informe de esa naturaleza, aclare todas las dudas que el reclamante ha planteado sobre su corrección y adecúe, en su caso, el contenido del informe al resultado de la revisión (Resolución del Ararteko, de 17 de junio de 2016). El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha cumplido tan solo parcialmente la recomendación, ya que ha revisado el informe, pero no ha adecuado dicho documento a las conclusiones alcanzadas en la revisión ni a las pautas señaladas en la recomendación.
Por lo demás, varias de las quejas que el Ararteko ha tramitado en 2016 se refieren, al igual que en años precedentes, al régimen sancionador y han planteado principalmente problemas relacionados con el procedimiento, respecto del que se han suscitado temas recurrentes, como las notificaciones y la prueba de la infracción, y otros, como la falta de correspondencia entre los hechos que motivan la sanción y el precepto por cuyo incumplimiento se sanciona. Esta última cuestión y la prueba de la infracción efectivamente sancionada se analizan en la recomendación que esta institución ha dirigido al Ayuntamiento de Bilbao para que deje sin efecto una sanción (Resolución del Ararteko, de 7 de julio de 2016).
Las administraci
ones afectadas han corregido su actuación en algunas de las quejas tramitadas este año en las que se había producido una actuación incorrecta. Es el caso, por ejemplo, del Ayuntamiento de Erandio, que ha aceptado la recomendación que el Ararteko le ha dirigido para que garantice el régimen peatonal establecido en una calle, la prohibición de estacionar y hacer la descarga de mercancías en la acera de otra calle confluente con la peatonal, y la seguridad vial en ambas zonas, adoptando medidas adecuadas al respecto (Resolución del Ararteko, de 22 de febrero de 2016).
3. Contexto normativo
En 2016 ha entrado en vigor el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, y la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.
Este año se ha promulgado, asimismo, la Ley vasca 10/2015, de 23 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
En 2016 se han aprobado también otras normas, entre las que cabe mencionar la Ley 5/2016, de 21 de abril, de modificación de la Ley de Gestión de Emergencias, el Decreto 120/2016, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general del juego en la Comunidad Autónoma de Euskadi, y el Decreto 50/2016, de 22 de marzo, por el que se regula la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Expedientes de oficio
Las actuaciones de oficio tramitadas en 2016 se han dirigido principalmente a verificar la situación de los centros de detención, así como el cumplimiento de las recomendaciones que el Ararteko ha formulado sobre la detención y el sistema de garantías en las intervenciones policiales. En el apartado 4.4 siguiente se ofrece un resumen de dichas actuaciones.
Hay que mencionar, asimismo, una actuación de oficio cuyo objeto es hacer un seguimiento de la investigación interna que el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco puso en marcha para esclarecer el fallecimiento de un detenido en una comisaría de la Ertzaintza.
4.2. Seguimiento de informes extraordinarios
Las visitas a los centros de detención y la información recabada durante la tramitación de las quejas han permitido al Ararteko realizar el seguimiento del informe extraordinario “Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza” (1991).
La valoración de esta institución sobre el cumplimiento del informe está resumida en el apartado 4.4 siguiente.
4.3. Seguimiento de recomendaciones generales
Las quejas y las actuaciones de oficio que el Ararteko ha tramitado este año, así como las visitas de inspección que ha efectuado, han permitido, igualmente, realizar el seguimiento de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, en la que se encuentran recopiladas la mayor parte de las recomendaciones que esta institución ha ido formulado en el área de Seguridad desde el comienzo de su andadura.
Se siguen constatando carencias importantes en las investigaciones internas de las actuaciones policiales (apartado II.1.1). La insuficiencia de la investigación y la falta de investigación son algunos de los problemas que persisten. También se constata que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
Continúan apreciándose incumplimientos de la recomendación que el Ararteko ha formulado para que los funcionarios policiales muestren en el uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V). El incumplimiento obedece en unos casos a que el uniforme no incorpora la identificación, como sucede, por ejemplo, en las policías locales de Amorebieta-Etxano y Portugalete, que esta institución ha visitado este año, y en otros a que la identificación que se muestra es insuficiente, como sucede con carácter general en la Ertzaintza. El Ararteko tiene que seguir insistiendo en la recomendación y en que el número debe ser visible sin ninguna duda desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes.
El Ararteko sigue detectando situaciones de incumplimiento en lo que se refiere al establecimiento de mecanismos preventivos y de control. Los incumplimientos apreciados ese año afectan fundamentalmente, como en años precedentes, a las investigaciones internas, al uso de la fuerza y su control interno, al contenido de los atestados y de las denuncias administrativas en cuanto a los hechos que los motivan, y al control de las detenciones (apartados II.1.1, II.2.1 y II.2.3, así como II.2.2, que esta institución entiende extrapolable a cualquier detención).
Las visitas a los centros de detención han permitido, igualmente, a esta institución realizar un seguimiento del apartado III de la recomendación general citada y de las formuladas en la Recomendación General “La diligencia de registro personal en las dependencias policiales” (informe anual de 2001). En el epígrafe 4.4 se recoge sintéticamente el resultado de ese seguimiento.
En la subárea de Tráfico se sigue constatando que la motivación que se recoge en los procedimientos sancionadores no cumple siempre las exigencias señaladas en la recomendación “La tramitación conforme a modelos preestablecidos de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial: algunos problemas relacionados con el derecho de defensa” (informe anual de 2003).
4.4. Visitas de inspección
El Ararteko ha visitado en 2016 los centros de detención de la Ertzaintza de Getxo y de la Policía Local de Portugalete, así como la comisaría de la Policía Local de Amorebieta-Etxano. Este último centro carece, sin embargo, de calabozos, lo que motiva que las detenciones que practica las diligencie la Ertzaintza, que es también quien custodia en sus dependencias a la persona detenida.
Las instalaciones de los centros de detención de la Ertzaintza y de la Policía Local de Portugalete son, en general, adecuadas para la función que tienen asignada y presentaban el día de la visita unas condiciones de limpieza y mantenimiento aceptables. Ambos centros carecen, no obstante, de dependencias específicas para la custodia de menores, como exige la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero (art. 17.3), lo que es una constante en la práctica totalidad de los centros de detención de la Ertzaintza que esta institución ha visitado.
El centro de la Ertzaintza dispone de un sistema de videograbación de la detención, que responde básicamente al modelo que el Ararteko analizó en el informe anual de 2006 (capítulo I, apartado 7.1), entendiendo que no cumplía todas las condiciones que, a su juicio, tiene que poseer este mecanismo para ser eficaz, en los términos que se señalaron en la Recomendación 81/1999, de 6 de octubre (informe anual de 1999, capítulo II, apartado 7.2). No obstante, a diferencia de otros centros, el área de captación de las cámaras no abarca en su totalidad el tramo del itinerario que recorre el vehículo policial dentro del recinto de la comisaría. Además, incluye la grabación en imágenes de la entrevista reservada, lo que no garantiza la privacidad y confidencialidad que es consustancial a esta actuación. El centro no ha incorporado, en general, las nuevas propuestas sobre la videograbación de las detenciones, que el Ararteko realizó en el “Estudio sobre el sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora” (informe anual de 2010) y en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado III.8). Tampoco garantiza la conservación del material grabado durante el límite máximo de prescripción de las posibles responsabilidades administrativas y penales que pudieran derivarse de las actuaciones grabadas, ni tiene en cuenta a estos efectos el plazo de intervención de instituciones de garantía de derechos humanos, como la del Ararteko, lo que se aparta de los criterios que esta institución propugna y limita el carácter garantista del mecanismo.
La zona de calabozos del centro de la Policía Local de Portugalete carece, en cambio, de sistema de videograbación.
Los dos libros de la detención (personas menores y adultas) de la Policía Local de Portugalete son manuales. Aunque cada hoja corresponde a una detención, los libros no tienen carácter anual, por lo que no puede conocerse mediante una simple consulta a la última detención el número anual de detenciones en cada momento, como es aconsejable. Tampoco registran las principales actuaciones de la detención, aunque algunas de las que no están registradas constan en otros registros y documentos relacionados con la detención.
La Policía Local de Amorebieta-Etxano carece de libro específico de la detención aunque también algunas de las actuaciones que realiza en las detenciones que practica están documentadas en otros registros. Este cuerpo policial no dispone tampoco de un libro de la detención específico para menores, como exige el Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (art. 3.5).
Las detenciones diligenciadas en el centro de la Ertzaintza y en el de la Policía Local de Portugalete que esta institución verificó estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables, aunque se apreciaron algunas disfunciones. Ello obliga a recordar que se debe reflejar con la máxima fidelidad y precisión de detalles cómo se ha desarrollado la detención, y que deben, asimismo, evitarse las discordancias y articularse medidas que permitan conocer y corregir los posibles errores que se puedan producir en este ámbito (apartados III.6 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre).
Las actas de información de derechos que esta institución supervisó en el centro de la Ertzaintza no cumplían, en general, las exigencias del artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, debido a que, salvo en un supuesto, se limitaban a informar de la calificación jurídica de los hechos que habían motivado la detención, y no informaban de los propios hechos, lo que en la Ertzaintza es una práctica sobre la que esta institución viene llamando la atención cada año, que sigue, en general, sin corregirse. El modelo de acta de la Ertzaintza sigue sin satisfacer las exigencias de la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre, en lo que se refiere a la información que contiene respecto al procedimiento para solicitar la asistencia jurídica gratuita y a las condiciones para obtenerla, así como respecto a la renuncia al derecho a la asistencia letrada en los supuestos en los que procede. En el centro de la Ertzaintza no se permite a la persona detenida conservar en su poder el acta mientras dura la detención, como exige la ley orgánica citada, ya que se le retira el documento una vez informada de los derechos y no se le vuelve a entregar hasta que finaliza la detención. En el centro de la Policía Local de Portugalete sí se permite, en cambio, a la persona detenida conservar el acta en su poder.
En ninguno de los tres centros visitados se proporciona a la persona detenida en el mismo acto de la detención un documento que recoja la información que se le proporciona verbalmente en ese momento sobre sus derechos. En los centros de la Ertzaintza y de la Policía Local de Portugalete tampoco se proporciona asistencia letrada a la persona detenida desde el primer momento de la detención en los términos que el Ararteko señaló en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartados III.1 y III.2).
En el centro de la Ertzaintza solo se deja constancia con carácter general del tipo de registro corporal que se ha realizado, sin detallar en qué ha consistido exactamente y los motivos por los que se ha practicado de esa forma, salvo en el supuesto de que el registro se realice con desnudo integral. La Policía Local de Portugalete no deja constancia del tipo de registro practicado, de cómo se ha realizado, ni de los motivos por los que se ha practicado de una u otra forma. La Policía Local de Amorebieta-Etxano tampoco deja constancia de esos extremos en lo que se refiere al registro corporal que práctica en el momento de la detención. Las pautas seguidas en los tres centros se apartan de las recomendaciones del Ararteko (apartado III.5 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre y “La diligencia de registro personal en las dependencias policiales”).
En las visitas se ha realizado, asimismo, un seguimiento de la aplicación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en lo relativo a la identificación y a los registros corporales realizados fuera de las dependencias policiales (arts. 16 y 20). En las identificaciones que se consultaron en los tres centros no se había dejado constancia en el libro-registro de las diligencias de identificación practicadas, como exige la ley orgánica citada. En alguno de los centros tampoco constaban los motivos, circunstancias y duración de tales diligencias, que exige, asimismo, dicha ley. En el caso de la Policía Local de Portugalete no constaba tampoco la hora y el lugar de la identificación realizada fuera de las dependencias policiales, las razones por las que se trasladó a las personas citadas a las dependencias policiales para realizar ese trámite y las que justificaron la identificación, ni los agentes que intervinieron, como, en opinión, de esta institución debería hacerse constar, con independencia de que esos datos pudieran quedar recogidos también en otros registros. En los dos centros de la Policía Local no se estaban cumpliendo las obligaciones que establece la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de remitir mensualmente al Ministerio Fiscal un extracto de las diligencias de identificación practicadas en las dependencias policiales, con expresión del tiempo utilizado. A tenor de la información facilitada, no parece que la Policía Local de Amorebieta-Etxano esté cumpliendo tampoco la obligación de entregar a la persona identificada un volante acreditativo de la identificación, ni dispone de un registro específico de identificaciones para menores.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las administraciones que más quejas han recibido en 2016 han sido, al igual que en años precedentes, el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao, seguidas de los Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz. Las administraci
ones han corregido su actuación en varias de las quejas en las que ha habido una actuación incorrecta. También han cumplido, en general, de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko, aunque esta institución sigue encontrando trabas para desarrollar adecuadamente sus funciones, lo que menoscaba los derechos de las personas que han acudido al Ararteko haciendo uso de uno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para la defensa de esos derechos. Los problemas más frecuentes continúan siendo la demora en proporcionar la información, la falta de respuesta a las concretas cuestiones por las que el Ararteko se interesa y no remitir la documentación que se solicita.
5.2. Las quejas tramitadas este año han vuelto a plantear cuestiones recurrentes sobre el ejercicio de la función policial, como la investigación interna de las actuaciones supuestamente incorrectas, el uso de la fuerza y su control interno, y el control de los atestados y de las denuncias administrativas en cuanto a los hechos que los motivan. También han planteado cuestiones relacionadas con la detención, las identificaciones en la vía pública y las intervenciones policiales con personas que padecen una enfermedad mental. En la Resolución del Ararteko de 20 de diciembre de 2016 se analizan algunas de esas cuestiones.
5.3. No se han establecido, en general, los mecanismos preventivos y de control posterior sobre las detenciones que esta institución ha recomendado para evitar que pueda restringirse injustificadamente el derecho fundamental a la libertad y llegar a imponerse desproporcionadamente un castigo grave, como es la detención, por hechos respecto de los cuales la jurisdicción penal considera que no son constitutivos del delito que motiva la detención o que no ha quedado probada la responsabilidad de la persona detenida, y que de haber sido valorados así por los agentes no hubieran dado lugar a la privación de libertad (apartado II.2.2 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, que esta institución entiende extrapolable a cualquier detención).
5.4. Siguen sin establecerse los mecanismos que el Ararteko ha recomendado para supervisar el uso de la fuerza y el contenido de los atestados y de las denuncias administrativas. En general, continúan también sin establecerse la mayor parte de los mecanismos de supervisión de las prácticas policiales que esta institución ha recomendado (apartado II de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre). En el caso particular de la investigación persisten las carencias observadas otros años. La insuficiencia de su contenido y la falta de investigación continúan siendo algunos de los problemas que se detectan. También se constata que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
5.5. El Ararteko sigue detectando incumplimientos de la recomendación que ha formulado para que los funcionarios policiales muestren en un lugar visible del uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre. Hay que reiterar que este número tiene que ser visible sin ninguna duda desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes.
5.6. Los centros de detención de la Ertzaintza de Getxo y de la Policía Local de Portugalete, que esta institución ha visitado en 2016 son en general adecuados para su cometido, aunque carecen de dependencias específicas para menores.
Las detenciones que practica la Policía Local de Amorebieta-Etxano, cuyas dependencias ha visitado, igualmente, el Ararteko este año, las diligencia, sin embargo, la Ertzaintza, que es también quien custodia en sus dependencias a la persona detenida, debido a que la Policía Local de esta localidad vizcaína carece de calabozos.
El centro de la Ertzaintza dispone de un sistema de videograbación de las detenciones, que no cumple por completo las condiciones que tiene que poseer para ser eficaz, lo que limita su carácter garantista. La Policía Local de Portugalete no dispone, sin embargo, de un sistema tal en la zona de calabozos.
La Policía Local de Amorebieta-Etxano carece de libro de la detención específico para menores.
Las detenciones que se consultaron durante las visitas estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables, aunque se apreciaron algunas disfunciones. En el centro de la Ertzaintza no se permite a la persona detenida mantener en su poder el acta de información de derechos durante la detención, como establece la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre. Además, la forma de realizar y documentar el registro corporal en ambos centros y en el de la Policía Local de Amorebieta-Etxano no se corresponde tampoco con las recomendaciones de esta institución. En ninguno de los tres centros visitados se facilita a la persona detenida en el mismo acto de la detención un documento que recoja la información que se le proporciona verbalmente en ese momento sobre sus derechos, en los términos que el Ararteko señaló en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado III.2). La asistencia letrada en los dos centros de detención tampoco se presta desde el primer momento, en los términos señalados en la recomendación (apartado III.1).
En las identificaciones que se supervisaron en los tres centros no se había dejado constancia en el libro-registro de las diligencias de identificación practicadas, como exige la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. En algunas de ellas, tampoco constaban los motivos, circunstancias y duración de tales diligencias, que exige, asimismo, dicha ley. Los dos centros de la Policía Local no estaban cumpliendo las obligaciones que establece dicha ley de remitir mensualmente al Ministerio Fiscal un extracto de las diligencias de identificación practicadas en las dependencias policiales.
5.7. Ha seguido siendo motivo de queja en 2016 la exclusión del régimen de residentes en zona OTA de Bilbao de determinados vehículos de residentes, que establece la Ordenanza de Tráfico y Aparcamiento (TAO/OTA). El Ararteko ha recomendado al Ayuntamiento que incluya en dicho régimen a los vehículos que cumplen materialmente los criterios generales en los que se fundamenta la actual delimitación de vehículos beneficiarios y responden también a los mismos criterios de utilización como vehículos de uso particular, lo que sucede en el caso de determinadas furgonetas (Resolución del Ararteko, de 8 de marzo de 2016). El Ararteko ha recomendado, igualmente, al Ayuntamiento de Bilbao que revise la Ordenanza citada para que las personas residentes que tienen asignado un vehículo de empresa y disponen a su vez de un vehículo particular puedan optar por uno u otro para beneficiarse del régimen de residentes (Resolución del Ararteko, de 17 de mayo de 2016). Ninguna de las dos recomendaciones ha sido aceptada.
En 2016 se ha cuestionado nuevamente la exigencia de que la persona con discapacidad sea, a su vez, la conductora del vehículo, que establece la misma Ordenanza para poder acogerse al régimen de vehículos de personas con discapacidad. Esta exigencia había sido objeto ya de dos recomendaciones anteriores del Ararteko para que se extendieran los beneficios de dicho régimen a todas las personas titulares de la tarjeta única de estacionamiento (Resolución del Ararteko de 30 de octubre de 2014 y Recomendación 24/2004, de 29 de octubre), que el Ayuntamiento de Bilbao no había aceptado. El Ayuntamiento tampoco ha reconsiderado su decisión, como esta institución le ha solicitado este año con base en la nueva queja y en el Decreto 50/2016, de 22 de marzo, por el que se regula la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.
5.8. Los informes policiales sobre accidentes de tráfico tienen que dejar constancia expresa de que los agentes presenciaron o no el accidente. Tienen, asimismo, que justificar suficientemente la hipótesis que establecen sobre la causa del accidente, indicar que se trata de una hipótesis, detallar los elementos que los agentes toman en cuenta para formularla y explicar por qué esos elementos conducen a la valoración que hacen, con el fin de que las partes afectadas y otros posibles destinatarios del informe puedan conocer con exactitud lo sucedido y la motivación de las hipótesis que los agentes elaboran a partir de la investigación del accidente. Los informes que esta institución ha supervisado este año no cumplen estos requerimientos.
5.9. El Ayuntamiento de Erandio ha aceptado la recomendación que el Ararteko le ha dirigido para que garantice el régimen peatonal establecido en una calle, la prohibición de estacionar y hacer la descarga de mercancías en la acera de otra calle confluente con la peatonal, y la seguridad vial en ambas zonas, adoptando medidas adecuadas al respecto (Resolución del Ararteko, de 22 de febrero de 2016).
5.10. Como en años anteriores, en materia de tráfico se han recibido en 2016 algunas quejas relacionadas con el régimen sancionador, las cuales han vuelto a poner de manifiesto cuestiones recurrentes, como las notificaciones y la prueba de la infracción, y otras, como la falta de correspondencia entre los hechos que motivan la sanción y el precepto por cuyo incumplimiento se sanciona, y la utilización de fórmulas estandarizadas.
14. Transparencia, participación ciudadana, buen gobierno y protección de datos
Antecedentes
Con carácter previo a realizar balance de la actividad del área, se ha de dar cuenta de una relevante modificación en la configuración y denominación de la misma, dado que en enero de 2016 el Ararteko decidió ampliar su objeto de atención para dar cabida, de forma expresa, a la orientación de algunas quejas que se venían recibiendo y al desarrollo de actuaciones del Ararteko que trascendían la nomenclatura del preexistente área de tecnologías de la información y conocimiento y de protección de datos.
No resulta ajena a esta decisión, la plenitud de la vigencia en el ámbito autonómico, en fecha 9 de diciembre de 2015, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su doble vertiente: publicidad activa y publicidad pasiva mediante el acceso a la información en poder de las administraci
ones públicas, cuestión a la que nos referiremos de forma más detallada en el apartado 3 de este capítulo.
Esta reconfiguración del área, se alinea, igualmente, con las tendencias que se van consolidando, tanto a nivel legislativo, como doctrinal y social, de entender la transparencia y la participación ciudadana como parte esencial de una gobernanza de calidad, asentada en principios de democracia avanzada, gobierno abierto y orientada a la construcción del espacio público.
Este área de trabajo tiene, asimismo, entre sus objetivos poner en valor los derechos que asisten a la ciudadanía en relación con la protección de datos y con los derechos derivados de la administraci
ón electrónica, así como realizar una función proactiva en la difusión de los mismos, en el convencimiento de que el ejercicio de tales derechos y su protección contribuye a fomentar una ciudadanía con mayor potencial de innovación.
1. El área en cifras
En el año 2016 se han recibido 7 quejas en este área, lo que supone el 0,32% del total de las recibidas por la institución a lo largo de este ejercicio.
Por administraci
ones afectadas, podemos señalar que las quejas han sido:
• Administraci
ón general de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ..................5
• Administraci
ón local ...........1
En materia de protección de datos, la existencia de una institución específica –la Agencia Vasca de Protección de Datos– para el control del cumplimiento de las administraci
ones vascas de la normativa de protección de datos, hace que el grueso de las quejas sobre la materia se presente ante dicha institución, aunque es constante e incremental, como se analizará posteriormente, la preocupación de la ciudadanía por la permanencia en internet de sus datos personales, lo que ha motivado que varios ciudadanos se hayan dirigido al Ararteko demandado medidas para que cese esa situación.
Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos relacionados con las tecnologías de la información y conocimiento, paulatinamente la ciudadanía está demostrando un mayor conocimiento de los derechos de los que son titulares respecto a la administraci
ón electrónica y los órganos a los que recurrir para su ejercicio, lo que se ha traducido el pasado año en varias reclamaciones presentadas ante el Ararteko, referidas, fundamentalmente, a los derechos de acceso a la administraci
ón electrónica.
En todo caso, aún existe una gran distancia entre el uso de medios tecnológicos y la reclamación de los derechos inherentes al mismo, por lo que continúa siendo imprescindible desplegar iniciativas que potencien el uso de las TIC por la ciudadanía en las relaciones con la administraci
ón, así como la conciencia y divulgación de los derechos que les asisten en este ámbito específico; máxime tras la aprobación en 2015, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que han realizado una apuesta decidida por la tramitación electrónica.
2. Quejas destacadas
2.1. Cancelación de datos personales de un anuncio en el Boletín Oficial del País Vasco
Una persona, cuyos datos personales aparecían en un anuncio del director general de Lanbide publicado en el BOPV, se dirigió al Ararteko porque entendía que esa publicación resultaba perjudicial para sus derechos, dado que al introducir su nombre y apellidos o DNI en los buscadores en Internet, daba como resultado dicha información. Además, cuestionaba el tiempo que se mantenía esa publicación con los efectos negativos que podría producirle, al poder deducirse de esta información una determinada situación económica.
El Ararteko ha considerado a partir de la información recogida y analizada en el expediente que, conforme a la normativa de aplicación, no se aprecia irregularidad en el procedimiento seguido por Lanbide o el Boletín Oficial del País Vasco para la notificación a la reclamante del acto administrativo mediante anuncio público, en sustitución de la notificación personal que no pudo llevarse a efecto. Sin perjuicio de ello, desde el Ararteko se sugieren diversas actuaciones encaminadas a evitar posibles perjuicios personales que podrían derivarse del mantenimiento de dicha información en internet.
Para ello, el Ararteko sugiere a los Departamentos de Empleo y Políticas Sociales y Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno vasco que, además de la cancelación de los datos personales del anuncio, informen en sus páginas web de los derechos que asisten a las personas para la cancelación de sus datos personales, y analicen e implanten posibles medidas técnicas para limitar la accesibilidad de los datos personales publicados en los boletines digitales, tanto temporalmente como por los buscadores en Internet.
2.2. Cesión de datos personales, sin consentimiento, en un expediente de Alokabide
Una persona solicitó la intervención del Ararteko por entender que el Departamento de Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco, concretamente desde la Viceconsejería de Vivienda, se había facilitado a una tercera persona ajena a esa administraci
ón datos personales correspondientes a su hermano, referentes a una posible nueva ubicación en una vivienda gestionada por Alokabide, sin su consentimiento.
En el curso del procedimiento, resultó confirmada la existencia de una cesión involuntaria de información y que el Departamento manifestó haber adoptado las medidas correctoras oportunas, lo que conllevó que, sin alcanzar a modificar la calificación como incorrecta de la actuación de la Administraci
ón, la causa que motivó la apertura del presente expediente hubiera decaído, por lo que el Ararteko procedió al cierre del expediente, no sin antes recordar al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco que la importancia de los derechos que se habían podido ver afectados aconsejaba la adopción de acciones de formación y sensibilización del personal a su cargo, en evitación de que ese tipo de situaciones puedan volver a reproducirse.
2.3. Cobro de recibos de actividad deportiva por Durango Kirolak
El reclamante cuestionó la actuación seguida por Durango Kirolak, porque le estaba reclamando el abono de las cuotas correspondientes a los meses de febrero y marzo de 2016 en la actividad de pádel, cuando, a su juicio, no se ha dado de alta en dicha actividad, ni resultaba posible a la fecha del alta realizar ninguna actividad en el mes de febrero.
El Ararteko, en su Resolución, publicada a principios del año 2017, recomienda al Ayuntamiento de Durango que se revoque de oficio el recibo correspondiente al período de febrero de 2016, ya que, por causas no imputables al obligado al pago, la actividad deportiva no se pudo prestar al interesado durante dicho mes.
Asimismo, recomienda al Ayuntamiento revisar el procedimiento de tramitación diseñado para la realización del alta en las actividades deportivas de Durango Kirolak, así como del procedimiento de pago de los recibos, con la finalidad de introducir mejoras que permitan asegurar, de forma indubitada, la constancia de los trámites realizados por las personas usuarias.
2.4. Quejas relacionadas con problemas de acceso a las sedes electrónicas, o páginas web o registros de las administraci
ones vascas
Han sido varias las quejas que se han dirigido a esta institución alertando de problemas concretos de acceso a dichos espacios web institucionales.
Dada la dificultad de conocer el alcance y las causas de dichos problemas, muchos de los cuales ya no resultaban evidentes cuando la queja llegó al Ararteko, y que estos habían podido ser debidos a incidencias temporales, o problemas con los navegadores, los antivirus etc., en estos casos, sin proceder a la tramitación de expedientes de queja, hemos realizado las comprobaciones técnicas que han sido posibles y se ha facilitado información y asesoramiento a la ciudadanía.
2.5. En el curso de quejas y consultas gestionadas por otras áreas, se han planteado cuestiones relacionadas con el acceso a la información pública y las TIC que, por su interés, reseñamos:
En materia de acceso a la información pública:
Ayuntamiento de Sopuerta
El pasado año hemos recibido dos quejas contra el Ayuntamiento de Sopuerta. En ambos expedientes se dilucidaban peticiones de acceso a la información y documentación que habían sido objeto de rechazo por dicho ayuntamiento. En una de ellas se demandaba información sobre determinados bienes comunales y, en la otra, sobre expedientes de contratación en la ejecución de aprovechamientos forestales.
En las resoluciones dictadas por el Ararteko se insiste en la insuficiencia de la motivación aducida por el Ayuntamiento para denegar la información formulada por los solicitantes, de conformidad con los parámetros de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; dado que los peticionarios no tienen obligación de motivar su solicitud, ni deben ostentar la condición de interesados en un expediente administrativo para ser acreedores de la información demandada, y no se considera que las razones esgrimidas por la entidad local para ello sean susceptibles de encajar en los límites fijados en los artículos 14 y 15 de la Ley de Transparencia. Igualmente, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (LILE), se hace eco de los principios que deben regir el acceso a la información pública y así incide en “el derecho de acceso a la información pública, como presupuesto del control democrático de los poderes públicos locales y de la rendición de cuentas de los responsables y las responsables públicos de tales instituciones “.
Por ello, aun comprendiendo el esfuerzo que resulta necesario realizar para el cumplimiento de la legalidad y la adaptación de la organización municipal a estas nuevas exigencias de la normativa, la adecuada respuesta administrativa resulta sustancial y se enmarca dentro del necesario escrutinio de la actuación administrativa, por lo que el Ararteko recomendó al Ayuntamiento de Sopuerta que facilitara la información formulada por los interesados tanto en el expediente de acceso a la información de bienes comunales como en el de información sobre las empresas extractoras de madera. Ambas Recomendaciones han sido aceptadas.
Ayuntamiento de Laudio-Llodio
Una persona puso en conocimiento del Ararteko la denegación del acceso a una serie de documentos obrantes en el Ayuntamiento de Laudio-Llodio relacionados con la gestión urbanística, habiéndosele facilitado únicamente uno de los documentos solicitados, denegando la remisión del resto, al considerar dicha entidad local que no formaban parte del derecho de acceso a documentos públicos.
Las razones esgrimidas por el Ayuntamiento eran de diferente índole: no estar los documentos disponibles en ningún expediente administrativo; requerir elaboración; tratarse de una solicitud genérica, o a causa del carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria. En uno de los supuestos la oposición se argumentaba en base a la posible existencia de datos de carácter personal en los expedientes. Respecto de esta cuestión concreta, el Ararteko recordaba que las limitaciones de acceso a la documentación pública previstas en la Ley 19/2013 deben ser consideradas de forma restrictiva (excepción hecha de los datos especialmente protegidos) y deben estar debidamente motivadas, correspondiendo a la administraci
ón realizar una “ponderación suficientemente razonada” entre el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados por los datos.
El Ararteko, en su Resolución de fecha 15 de noviembre de 2016, recomendaba al Ayuntamiento de Laudio-Llodio que revisase la denegación de acceso a dicha información pública realizando en dicha Resolución una descripción detallada del procedimiento y fundamento legal que sustentaba sus conclusiones respecto de cada uno de los documentos que no habían sido facilitados al peticionario. Dicha Recomendación ha sido aceptada por el Ayuntamiento.
En materia de Tecnologías de la Información y conocimiento
Diputación Foral de Álava
Un contribuyente, que tributaba en concepto de IRPF en el Territorio Histórico de Álava, expresó su disconformidad con la actuación seguida por la Hacienda Foral alavesa, ya que en la aplicación informática para la presentación telemática de la autodeclaración de la renta sólo se había implementado la tecnología Microsoft (Windows y Explorer). Manifestaba el afectado que la aplicación así configurada no resultaba compatible con la utilización por parte de las personas contribuyentes de otras tecnologías, ya fuesen éstas libres o de pago. Desde el Ararteko se entendió que la consagración del derecho de los ciudadanos a comunicarse con las administraci
ones públicas a través de medios telemáticos comporta una obligación correlativa para estas, que exige la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio pleno del principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Por ello, esta Institución, con apoyo en dicho principio de neutralidad, recogido en el art. 4 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (vigente en la fecha de presentación de la queja), recomendó a esa Hacienda Foral a través de la Resolución de 4 de abril de 2016, que priorizase la utilización de estándares abiertos, esto es, de estándares públicos, que se encuentren disponibles de manera gratuita o a un coste que no constituyese una dificultad de acceso, y cuyo uso y aplicación no estuviese condicionado al pago de un derecho de propiedad intelectual o industrial, recomendación que ha sido aceptada por la Diputación Foral.
Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. Lanbide
Tras constatar el Ararteko, después de una ronda de visitas efectuada por parte de su personal a distintas oficinas de Lanbide que existían problemas con el funcionamiento de la herramienta informática empleada para la gestión de la RGI, se incoó un expediente al objeto de recabar información al respecto. En respuesta a la solicitud de información remitida por esta institución, Lanbide informó, por un lado, de que actualmente existe un proceso de unificación de las distintas bases de datos que alimentan el sistema, por lo que se prevé una pronta solución de los problemas generados por la falta de integración de todas las bases de datos. Por otro lado, en cuanto al sistema informático, se informa de que se está trabajando en la solución de los problemas de interoperabilidad entre los doce subsistemas que componen el programa empleado. Se concluye informando de que actualmente la herramienta informática es estable, si bien está sujeta a constantes mejoras. Precisamente, una reflexión en torno a los aplicativos informáticos utilizados por Lanbide y algunos de sus efectos no adecuados, se ha integrado en el Informe-diagnóstico que está finalizando esta Institución.
Instituto Vasco de Estadística-Eustat
El Ararteko tramitó la queja de una persona, en nombre de su madre, ante las molestias ocasionadas, debido a su avanzada edad, para la obtención de datos estadísticos relacionados con la Encuesta de Medio Ambiente-Familias de 2015.
Tras analizar la queja y las obligaciones que recoge la normativa estadística, el Ararteko dirigió al Eustat la Resolución de 24 de agosto de 2016, por la que se sugería regular las situaciones de excusa de esa obligación estadística incluyendo como motivo la edad de las personas encuestadas, y contemplar expresamente en sus procedimientos y formularios a las personas mayores, evitando una carga excesiva a la hora de recabar directamente los datos estadísticos.
El Instituto Vasco de Estadística ha aceptado la Sugerencia e informado recientemente al Ararteko del protocolo elaborado en noviembre de 2016 sobre la “Actuación ante la falta de respuesta a encuestas en hogares por incapacidad para contestar”.
3. Contexto normativo y social
En el año que informamos ha existido una actividad normativa específicamente dirigida a la protección de datos y a la potenciación de la transparencia en Euskadi, así:
En el ámbito europeo
Reglamento general de protección de datos de la UE
El 27 de abril de 2016 se aprobó el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos). Se trataba de un instrumento largamente esperado que permite contar con una legislación sobre protección de datos uniforme y actualizada para garantizar el derecho fundamental de las personas a que se protejan sus datos personales, permitiendo a los ciudadanos un mejor control de los mismos, y para hacer posible el desarrollo de la economía digital, al tiempo que se refuerza la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. En dicho Reglamento se establecen, igualmente, las obligaciones de los encargados y responsables del tratamiento de los datos, y se incluyen los métodos para el cumplimiento de lo dispuesto en dicho Reglamento, así como el alcance de las sanciones para quienes infrinjan las normas.
Junto a este Reglamento se publicó la Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, destinada, fundamentalmente, a los ámbitos policiales y de la Justicia, que pretende asegurar que los datos de las víctimas, testigos y sospechosos de la comisión de delitos, se encuentren debidamente protegidos en el ámbito de una investigación criminal.
Aunque entró en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE, será aplicable a partir del 25 de mayo de 2018.
Plan de Acción sobre Administraci
ón Electrónica de la UE 2016-2020.
Este Plan de Acción de administraci
ón electrónica de la UE 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digital de la administraci
ón (COM(2016) 179 final), persigue que “En 2020, las administraci
ones públicas y las instituciones públicas de la Unión Europea deben ser abiertas, eficaces e integradoras, proporcionando servicios públicos digitales a todos los ciudadanos y empresas de la UE que sean personalizados, transfronterizos, servicios fáciles de usar, y de extremo a extremo. Se usan enfoques innovadores para diseñar y ofrecer mejores servicios adecuados a las necesidades y demandas de los ciudadanos y las empresas. Las administraci
ones públicas utilizan las oportunidades que ofrece el nuevo entorno digital para facilitar su interacción con las partes interesadas y entre ellas.”
El Plan, dentro del marco estratégico establecido por la Estrategia para un Mercado Digital para Europa, establece 3 grandes prioridades de actuación y señala 20 acciones a emprender por la Comisión Europea para acelerar la implementación de la legislación existente y de los servicios públicos digitales relacionados:
I. Modernización de las administraci
ones públicas con las TIC, utilizando habilitadores digitales claves,
II. Habilitar la movilidad transfronteriza mediante servicios públicos digitales interoperables, y
III. Facilitar la interacción digital entre administraci
ones y con ciudadanos y empresas, para unos servicios públicos de alta calidad.
Conferencia de la Red Europea de Defensorías del Pueblo -ENO 2016, organizada por la Defensora del Pueblo de la Unión Europea
Los días 13 y 14 de junio de 2016 se celebró en Bruselas, organizada por la oficina del European Ombudsman, la Conferencia de la Red Europea de Defensorías del Pueblo (ENO 2016), en la que se abordó el tema de la transparencia como condición esencial del Estado de Derecho y de la buena gobernanza, cuestión crucial para las instituciones de defensa de los derechos en Europa.
En esta Conferencia, invitado por la Defensora del Pueblo Europeo Emily O’Reilly, participó el Ararteko, interviniendo activamente en los debates desarrollados.
Entre las cuestiones debatidas, se abordaron las funciones de control que lleva a cabo la Defensora del Pueblo Europeo para intentar garantizar que los grupos de presión (“lobbies”) no ejerzan una influencia indebida en el proceso de toma de decisiones de la Comisión Europea cuya motivación debe ser siempre la de actuar en defensa del interés público. Los defensores presentes consideraron importante que se generalice en todo el territorio europeo la regulación sobre los grupos de presión.
En los debates se concitó un consenso general sobre la necesidad de dotar a aquellos sistemas nacionales o regionales que aún no cuenten con ellos, de un marco jurídico y de instrumentos adecuados y específicos para el control de la transparencia de las actividades de presión, así como de herramientas suficientes para asegurar el acceso pleno de la ciudadanía a la información de las actividades de las administraci
ones públicas orientadas hacia el ambicioso objetivo del gobierno abierto.
Hubo consenso, asimismo, en torno a la idea de que en este ámbito las Instituciones de defensa de los derechos de las personas deben ejercer también funciones de control de la buena administraci
ón y defensa de los derechos ciudadanos, asegurándose de que toda la actividad de las administraci
ones públicas esté orientada hacia la consecución del interés público como garantía del interés general.
En el ámbito estatal
Así como el año 2015 fue pródigo en reformas legales que afectan a la administraci
ón electrónica, de tal alcance como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas, el pasado año no han producido novedades significativas.
Es conocida la iniciativa de la Secretaría de Estado de Administraci
ones Públicas del Ministerio de Hacienda de elaborar un Proyecto de Real Decreto, de carácter básico, referido al funcionamiento de la administraci
ón electrónica, que ha sido sometido a Consulta pública previa en los meses finales de 2016.
Por lo que afecta a la normativa en materia de transparencia, sería deseable disponer de un Reglamento que desarrolle la ley de transparencia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, con el objeto de poder disponer de un mayor detalle de los derechos y obligaciones concretos derivados de esta Ley, su forma de ejercicio, así como de un catálogo de sanciones para quienes incumplan sus preceptos.
En el ámbito autonómico
Durante el año 2016 se han producido diversas novedades que, por su interés para esta área de actuación , consignamos:
El legislador estatal articuló la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de forma escalonada a partir del día 11 de diciembre de 2013, determinando diferentes vigencias temporales para los apartados de dicha Ley y para los diferentes ámbitos institucionales y territoriales, como es el caso de las Comunidades autónomas. Así, los compromisos que recoge dicha Ley para las administraci
ones e instituciones de las Comunidades Autónomas y para las Entidades Locales adquirieron vigencia, en toda su plenitud, el día 11 de diciembre de 2015.
Esta norma se aplica al Gobierno vasco, Parlamento vasco, Ararteko, entidades locales, organismos autónomos, entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a cualquiera de las administraci
ones públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades públicas, partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, etc.
Se trata de una legislación de carácter básico, susceptible, en cuanto a la publicidad activa, de ser ampliada y concretada mediante legislación propia de cada ámbito institucional.
El pasado año decayó, por finalización de la legislatura autonómica, el proyecto de Ley de transparencia, participación ciudadana y buen gobierno del sector público vasco, que fue objeto de diversas enmiendas en sede parlamentaria, y que pretendía dotar a la Comunidad Autónoma del País Vasco de una regulación singular en este ámbito, de la cual, lamentablemente, aún adolecemos; con el problema añadido de que, en consecuencia, no se pudo crear un órgano autonómico independiente al que la ciudadanía vasca pudiera acudir cuando las administraci
ones vascas no atienden sus solicitudes.
Para paliar esta situación, el Gobierno Vasco, mediante Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, creó la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública para desarrollar, de forma provisional, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, el esquema operativo esencial de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, en cuanto a la disponibilidad de un órgano específico para el control de la transparencia; Comisión integrada por tres personas pertenecientes al Gobierno Vasco.
En el ámbito foral
Se aprobó la Norma Foral 1/2016, de 17 de febrero, de Transparencia de Bizkaia, que, tal como recoge en su Exposición de motivos, persigue que la transparencia y el acceso a la información pública sean vehículos apropiados para que ciudadanos y ciudadanas puedan llevar a cabo un escrutinio intenso sobre cómo se toman las decisiones. En materia de derecho de acceso a la información pública, la Norma se inclina por dar naturaleza excepcional a las denegaciones de acceso, mediante una interpretación restrictiva de los límites legalmente establecidos. Además, conecta la transparencia con la reutilización de datos públicos y con el Open Data.
En el ámbito municipal
La Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, dedica su Capítulo VI, denominado del gobierno abierto, de la transparencia y la participación ciudadana (lo cual constituye en sí mismo una declaración de intenciones) a las obligaciones de publicidad activa que deberán atender las entidades locales vascas, con un exhaustivo desglose por ámbitos materiales, y adaptando las obligaciones de transparencia a la realidad propiamente local y a los instrumentos normativos, económico-financieros, etc. que se producen en las entidades locales. Igualmente, incorpora determinadas reglas generales sobre el derecho de acceso a la información pública y las reclamaciones que se puedan formular frente a las denegaciones de acceso a tal información.
La institución del Ararteko considera muy relevante la existencia de dichas normas y entiende esencial garantizar la información en sus diferentes vertientes como prerrequisito para la participación ciudadana y como uno de los soportes del derecho a una buena administraci
ón.
Una cuestión aún sin regular, y, que desde el Ararteko se considera de interés es la regulación de los Grupos de interés, lo que coloquialmente se conoce como Lobbies, si bien durante el pasado año se han producido algunos avances sobre el particular, y según parece, el Congreso debatirá en febrero una regulación que persigue normalizar la actuación de dichos grupos de interés. Asimismo, existe un proyecto muy avanzado del Parlament de Catalunya para la creación de un registro de grupos de interés de personas y organizaciones que ejercen influencia en las políticas públicas.
En el contexto social no podemos dejar de poner de manifiesto la creciente preocupación de la ciudadanía por la seguridad de sus datos en Internet, de la que el Ararteko se ha venido haciendo eco en sus actuaciones.
En 2016 se ha publicado un nuevo trabajo de campo realizado por el Gabinete de prospección sociológica de Presidencia del Gobierno Vasco, en colaboración con la Agencia Vasca de Protección de Datos, del que destacamos algunas de sus conclusiones:
- La preocupación por la protección de los datos personales ha aumentado ligeramente estos últimos años. En 2008 un 37% se mostraban muy o bastante preocupados; actualmente es un 43%.
- Un 57% de la población antepone la seguridad a la privacidad y un 30% a la inversa. Sin embargo, se ha reducido ligeramente el porcentaje de quienes dan más importancia a la seguridad.
- A pesar de ello, la preocupación entre las personas usuarias sobre el uso de su información en internet es muy alto, 74%.
- La mayoría (89%) cree que las y los ciudadanos anónimos debería tener derecho al olvido, es decir, debería tener derecho a que se eliminara la información que sobre ellos haya en internet. En cambio, sólo un 51% opina eso mismo con respecto a las personas que ocupan cargos públicos.
Este nivel de conciencia de la necesidad de proteger los datos personales debe ir parejo al incremento de las medidas de precaución que todos los usuarios debemos aplicar, lo cual, según expertos analistas, se viene produciendo de forma progresiva, habiendo disminuido las infecciones por virus en los ordenadores. En todo caso, desde el Ararteko en las diferentes ocasiones en que hemos debido pronunciarnos sobre el particular, hemos insistido en la necesidad de adoptar medidas técnicas de protección de equipos y sistemas pero, fundamentalmente, de aplicar el sentido común para no abrir la puerta a correos o prácticas que resulten extrañas o potencialmente peligrosas.
En materia de equipamiento y servicios electrónicos, según los datos proporcionados por el EUSTAT en su última Encuesta sobre la Sociedad de la Información a Familias en Euskadi correspondiente al primer trimestre de 2016, el número de personas de 15 y más años usuarias de internet en Euskadi asciende a 1.370.800, lo que representa el 74,1% del conjunto de la población y un incremento del 2,4% respecto del año anterior.
Álava se sitúa a la cabeza del ranking de territorios históricos en cuanto al porcentaje de población usuaria de internet, registrando un 76%. Le siguen Bizkaia con un 74,8% y Gipuzkoa con un 73,3%, respectivamente.
En cuanto al equipamiento TIC de los hogares, el 70,1% de las familias vascas cuenta con ordenador personal y el 74,1% disponen de conexión a internet, por lo que podría decirse que tres de cada cuatro personas son usuarias de internet en Euskadi.
El hogar continúa siendo el principal lugar elegido por la población vasca a la hora de conectarse a internet (97,3%).
Por lo que se refiere al teléfono móvil, el 94,8% declaran contar con un teléfono móvil (el 96,8% en el caso de los mayores de 15 años), por lo que el móvil sigue siendo el instrumento básico en el que apoyar cualquier tecnología y servicio digital, y el único que supera por completo cualquier brecha de equipamiento y uso.
En lo referente a la edad, la práctica totalidad de la juventud vasca de entre 15 y 24 años (99,2%) es usuaria de internet, demostrando ser la franja de edad con una mayor apropiación de las TIC. Destaca el incremento de personas usuarias en la franja comprendida entre los 55 y los 64 años, de 7,2 puntos porcentuales, seguido por el de las de 65 años o más, de 5,8 puntos.
La llamada brecha de género, que en el año 2015 se situaba en 8,3 puntos porcentuales, en el primer trimestre de 2016 se reduce a 5,9 puntos. Así, respecto a la población de 15 y más años, los usuarios de internet varones representan el 77,1% de la población masculina, en tanto que las usuarias suponen el 71,2% de la población femenina. Del total de personas usuarias de internet en el año en curso, son hombres el 50,2% frente al 49,8% de mujeres, rompiéndose, así, una tendencia negativa continuada del uso de internet por las mujeres.
En relación con la actividad, el 99,2% de la población estudiante es usuaria de internet, mientras que, entre la población ocupada, lo es el 94,2% y, entre las personas inactivas y paradas, el 46,9%. El mayor incremento respecto al año 2015 se da en el último grupo y se cifra en 4,4 puntos porcentuales, lo que deja claramente patente que la brecha económica se consolida como fuente de nuevas desigualdades, pese a que los datos reflejan, en general, una mejoría del equipamiento TIC en los hogares vascos.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el año 2016, se han planificado y desarrollado una serie de actuaciones complementarias:
4.1. Reuniones
Se han mantenido durante el año 2016 reuniones de diverso tipo:
- Con la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administraci
ón del Gobierno Vasco se mantienen encuentros periódicos para poner en común reflexiones y aportaciones en proyectos de interés conjunto como los aspectos relacionados con la transparencia, el proyecto de Ararteko mapak. Este proyecto tiene como objetivo facilitar información acerca de la accesibilidad a diversos recursos de turismo, transporte público y bibliotecas en la CAPV. Está disponible desde la página web ararteko mapak y también para dispositivos móviles, posibilitando a cualquier persona acceder a la información contenida en los mapas de accesibilidad, desde cualquier punto de nuestra geografía.
Así mismo, se actualizó la información relativa al seguimiento de algunas recomendaciones del Informe del Ararteko sobre E-inclusión y participación ciudadana en las esferas social y pública a través de las tic en Euskadi; especialmente en lo que se refiere a la accesibilidad de la página web Euskadi.eus y la apertura de datos públicos a través de Irekia.
- El Ararteko ha participado activamente en 6 reuniones de Q-epea, la red constituida por 29 entidades públicas del País Vasco (administraciones y empresas públicas) comprometidas con la Excelencia en la gestión, en la que el Ararteko está integrado.
Estas reuniones han permitido seguir colaborando en el Grupo de trabajo (integrado por 9 miembros) que se constituyó en 2015 para analizar internamente la aplicación de la Ley de transparencia, elaborar propuestas y marcar pautas comunes en aspectos de la información de transparencia que las normas no concretan, e identificar indicadores relativos a transparencia a nivel de colectivo Q-epea.
- La institución del Ararteko ha participado, invitada por el Departamento de Empleo y Políticas sociales del Gobierno Vasco en las sesiones de reflexión organizadas dentro del Proyecto Gobernantza +65 años sobre el modelo de representatividad del conocimiento, necesidades e intereses de las personas que envejecen en la toma de decisiones sociales y políticas. Concretamente, hemos participado activamente en la tercera comisión articulada en el proyecto centrada en buscar el modo, o modelo para lograr la participación y representación de las personas mayores en la toma de decisiones políticas. A la fecha de elaboración del presente Informe, se dispone de un texto preliminar de Conclusiones.
- También hemos colaborado en un Workshop en el marco del Proyecto europeo ICT4Silver, organizado por el Clúster Gaia, Tecnalia y Grupo Servicios Sociales Integrados, en el que se ha tratado de identificar las necesidades, barreras o retos de las soluciones TIC a la hora de abordar el mercado de la llamada “Silver Economy” en Euskadi, orientadas al colectivo de personas mayores.
4.2. Jornadas
El día 18 de noviembre, dentro de la Semana Europea de la Gestión Avanzada organizada por Euskalit, se celebró la jornada “Gestión Pública Avanzada. Buenas prácticas de Q-epea”, en la cual el Ararteko presentó su experiencia práctica en relación con la Gestión de la información y la comunicación interna.
4.3. Declaración institucional con ocasión del día internacional de Internet
El Ararteko publicó el 17 de mayo, con ocasión del día internacional e Internet una declaración bajo el título “Del internet de las cosas al internet de las personas”.
Este día pretende dar a conocer las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías para mejorar el nivel de vida de los pueblos y su ciudadanía.
De hecho, las tecnologías de la información y comunicación (TIC) han pasado de ser un complemento de nuestras vidas, a atravesarlas de forma transversal y permanente. Están presentes en la escuela, en el trabajo, en las relaciones con las administraci
ones y las entidades bancarias, en nuestra forma de divertirnos y comunicarnos.
Internet ha venido para quedarse y es un instrumento de primer nivel de democratización, de acceso a la información y de colaboración y participación ciudadana; de forma que su presencia en nuestras vidas es de tal magnitud que su desconocimiento y su falta de utilización pueden considerarse factores originarios de exclusión social en la sociedad actual, razón por la cual las administraci
ones públicas deben estar atentas y favorecer la plena inclusión digital de todas las personas.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Como se ha analizado a lo largo del presente Capítulo, durante el año 2.016, han sido varios los ciudadanos y ciudadanas que se han dirigido al Ararteko demandando nuestra intervención, fundamentalmente en casos de falta de respuesta o respuesta incompleta en el ejercicio del derecho de publicidad activa. En estos casos, esta institución ha ejercido sus funciones de vigilancia y control de las administraci
ones públicas vascas, en el marco de las funciones que, con carácter general, le atribuye la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko.
5.2. A lo largo del año 2016, se ha incrementado la actividad normativa de las administraci
ones vascas, derivada de la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, mediante la aprobación de la Norma Foral 1/2016, de 17 de febrero, de Transparencia de Bizkaia, y la regulación específica relativa a transparencia de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.
El derecho de acceso a la información en poder de las administraci
ones públicas se está ejerciendo cada vez con mayor intensidad por la ciudadanía, para lo cual las administraci
ones han de adoptar actitudes garantistas con los derechos de todas las partes, debiendo ponderarse los diferentes derechos en liza y razonarse los casos en los que se deniegue el acceso a dicha información o documentación.
5.3. Un ámbito en el cual el Ararteko considera que no se han dado pasos suficientes, y que constituiría un complemento de gran alcance a las previsiones legales en materia de transparencia, es el de la regulación de los grupos de interés y registro de Lobbies.
5.4. En materia de protección de datos, es preciso avanzar en la garantía de los derechos ciudadanos, en un contexto en el que la ciudadanía, cada vez más concienciada de la necesidad de proteger sus datos personales, debe erigirse en agente activo y evitar conductas de riesgo en la utilización de internet y en el uso de las redes sociales.
De forma singular ha de avanzarse en la implantación de medidas que posibiliten, en los casos en los que la ciudadanía afectada así lo demande, la eliminación de datos personales en internet, aspecto en el que el Ararteko ha intervenido en varias ocasiones el pasado año; así como en facilitar el ejercicio de los derechos ARCO (acceso, rectificación, cancelación y oposición) de los que son titulares todas las personas cuyos datos personales sean objeto de tratamiento.
5.5. Las administraciones públicas vascas deben extremar las medidas para que la disponibilidad del acceso a internet no se convierta en un elemento más de desigualdad en sus oportunidades de desarrollar una vida plena y de acceder a los recursos de la sociedad, para lo cual deben permanecer atentos y articular medidas que minimicen cualquier riesgo de brecha digital. Especialmente, deben estar vigilantes en que las dificultades a las que se enfrentan las personas desempleadas, no agraven el riesgo de brecha económica o perjudiquen su empleabilidad.
Asimismo, deben evitar que el fomento de la administraci
ón electrónica y del uso de canales telemáticos, pueda producir una afectación a los derechos ciudadanos, priorizando una administraci
ón electrónica inclusiva y propiciando el uso de canales adicionales de relación, sin excluir los ya existentes, y poniendo a disposición de la ciudadanía tecnologías no propietarias.
5.6. Desde el Ararteko, creemos que aún hay camino por recorrer en la construcción de una verdadera comunidad digital, donde las personas podamos utilizar el magnífico potencial de internet y de la web social en términos de igualdad de oportunidades; siendo en este contexto en el que volvemos nuestra mirada a las administraci
ones públicas vascas para que remuevan los posibles obstáculos o factores inhibidores que puedan incidir negativamente para ello.
15. Trabajo y Seguridad Social
1. El área en cifras
Este año se han abierto en este área un total de 15 quejas, siendo la información estadística de las tramitadas, a fecha 31 de diciembre, la siguiente:
2. Quejas destacadas
Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo
Entre las cuestiones planteadas por las quejas recibidas en esta área se encuentran aspectos referidos a cursos de formación y al excesivo tiempo transcurrido en resoluciones relativas a certificados de profesionalidad.
También, se ha planteado una demora en el pago de una subvención correspondiente a un convenio de colaboración con Lanbide y, en el mismo ámbito de las ayudas, el desacuerdo con la denegación de subvención para la consolidación de un proyecto empresarial, cuestiones estas que fueron encauzadas en la tramitación de las quejas.
Sobre la intervención de la inspección de trabajo, algunas quejas han expresado su desacuerdo porque entendían los interesados que hubo demora en la tramitación de sus denuncias. Desde el punto de vista de la norma que regula su actuación administrativa, el análisis de los supuestos planteados llevó a concluir que en tales casos no hubo un mal funcionamiento de la inspección.
Admitida la siempre legítima pretensión de una tramitación lo más ágil posible, el análisis realizado mostraba que las actuaciones de comprobación se adecuaron al plazo previsto en el Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social. A tenor de los datos recogidos en la queja, el tiempo transcurrido desde la denuncia hasta la visita al centro de trabajo fue de dos meses y siete días.
En relación con la tramitación de los procedimientos, se ha recibido una queja por la denegación de un certificado de profesionalidad que muestra la importancia que tiene respetar el plazo establecido. Se trató de una solicitud presentada el 17 de noviembre de 2014, denegada mediante Resolución de 11 de mayo de 2016, del Director General de Lanbide. Al hecho de la demora se añadía la respuesta negativa a su petición de certificado de profesionalidad. Se trataba del procedimiento de inscripción y expedición del certificado de profesionalidad y, tras el contraste realizado con Lanbide, el Ararteko consideró que hubo un mal funcionamiento de la administraci
ón.
Admitida la demora, Lanbide consideraba que, a pesar del tiempo transcurrido entre la solicitud y la respuesta (17 meses), no hubo indefensión. Argumentaba, para ello, sobre la base de que el procedimiento establecido dispone que en el caso de no dictarse una resolución en el plazo de seis meses, la solicitud se entenderá denegada (Decreto 463/2013, de 17 de diciembre, por el que se crea el Registro Vasco de Certificados de Profesionalidad y Acreditaciones Parciales Acumulables, artº. 7.7).
Es claro que tal previsión no puede llevar a esa conclusión sin ser adecuadamente matizada, ya que, difícilmente se puede obviar que, de haberse cumplido la obligación de resolver en el plazo establecido (6 meses), el interesado hubiera conocido ya en ese momento, no 17 meses después, que la acreditación que presentó, relativa al centro de formación, era considerada como inadecuada por Lanbide. Conocerlo le hubiera permitido realizar cursos que durante ese tiempo han sido convocados, lo cual no pudo hacer al entender que su solicitud original era correcta.
El funcionamiento de los servicios de empleo, en lo referente a su búsqueda, es un problema sobre el que el Ararteko ha recibido nuevas quejas. Los datos constatan que la incidencia real de estos servicios, en cuanto a lograr la incorporación laboral al mercado ordinario de las personas, es muy escasa, lo que conlleva la necesidad de que los servicios de intermediación mejoren sus prácticas y consigan un mejor cumplimiento de su objetivo. Si bien la intervención del Ararteko ante estas quejas escapa de sus posibilidades concretas de actuación, es su obligación recogerlas aquí para recordar que estas situaciones existen y demandan una atención incuestionable.
Es indudable que la edad es una circunstancia que constituye una dificultad añadida para encontrar empleo. Precisamente, con relación a limitaciones por razón de salud, una persona planteó que en determinados cursos con financiación pública se establecía como requisito no tener más de 40 años, lo cual puede resultar contradictorio con la realidad de que esta problemática de la dificultad de acceso al mercado de trabajo afecta, en mayor medida, a las personas con especiales dificultades de inserción laboral, como son los mayores de cierta edad.
Con relación a este obstáculo algunas asociaciones que trabajan en el ámbito de la atención de las personas con enfermedad mental, buscando su integración laboral y social, han transmitido al Ararteko su desacuerdo por la falta de avances en la regulación de la actividad de los centros especiales de empleo. En concreto se referían a la creación de un registro de centros especiales de empleo en Euskadi.
Se trata de un asunto que ya fue abordado en sede parlamentaria (Pleno de 20 de mayo de 2016) y respecto del que las asociaciones solicitaron al Ararteko que diese traslado de esta carencia a la administraci
ón competente, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales. De acuerdo con la información facilitada por dicho departamento antes de la finalización de la anterior legislatura, el proyecto de norma de creación de un registro de centros especiales de empleo en Euskadi se encontraba en una fase avanzada de elaboración. El Ararteko confía en que las actuaciones ya realizadas puedan ser aprovechadas para impulsar la creación de este registro.
3. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
El Ararteko considera que merece especial atención la cuestión referida a la escasa expectativa que muestran las quejas relativas a la intermediación del sistema público en la búsqueda de empleo y, en especial, el empleo de las personas con mayores dificultades de inserción laboral.
16. Urbanismo y ordenación del territorio
1. El área en cifras
El área de urbanismo y ordenación del territorio recoge las intervenciones realizadas por el Ararteko en torno a esta disciplina que incluye la ordenación del entorno urbano, los procesos de transformación urbanística del suelo mediante su urbanización y los procesos de edificación, así como la tutela y protección de la legalidad urbanística.
El número de quejas recibidas en el área de urbanismo y ordenación del territorio ha sido de 76 lo que representa un 3,52% del total de reclamaciones presentadas. Por administraci
ones afectadas las quejas se distribuyen de la siguiente manera:
• Administraci
ón local ..............................................64
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco)...................................................... 1
Si atendemos a las subáreas:
• Disciplina urbanística ............................................46
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo ...................................11
• Acceso a la información urbanística .......................8
• Gestión urbanística .................................................6
• Ordenación del territorio .........................................4
• Otros aspectos........................................................ 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
Las reclamaciones en el área de Urbanismo en el año 2016 se mantienen en términos cuantitativos análogos respecto a años anteriores. Principalmente, las reclamaciones plantean cuestiones relacionadas con el ejercicio de las potestades de protección de la legalidad urbanística respecto a obras y usos urbanísticos realizadas sin la correspondiente licencia. Cabe apuntar un incremento de las reclamaciones respecto a las obligaciones de los propietarios de conservar los terrenos y rehabilitar sus edificaciones en condiciones adecuadas de salubridad, seguridad y ornato público. En especial en aquellos casos en los que se trata de edificaciones protegidas en el catálogo municipal por disponer de una serie de valores culturales a preservar.
Durante el 2016 en esta área se han elaborado 6 recomendaciones, que pueden consultarse en el apartado correspondiente de nuestra página web.
2. Quejas destacadas
2.1. La obligación de dar respuesta a las solicitudes y denuncias formuladas por infracción de la legalidad urbanística
Uno de los principales problemas que plantea la ciudadanía en este área es la falta de respuesta a las solicitudes, reclamaciones y denuncias formulas por infracción de la normativa urbanística. Son varias las resoluciones en las que el Ararteko ha recomendado a las administraci
ones municipales dar una respuesta, en un plazo de tiempo adecuado, a los escritos formulados por los ciudadanos con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la legislación urbanística.
Es el caso de la Resolución del Ararteko, de 21 de septiembre de 2016, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Lasarte-Oria que continúe con las actuaciones municipales para responder a la denuncia urbanística presentada por una obra sin licencia.
En otros supuestos, el Ararteko ha comprobado, tras tramitar la correspondiente queja, que la administraci
ón municipal ha dado el trámite correspondiente a la denuncia y ha comunicado al interesado su decisión. En algunos de esos casos la resolución del Ararteko ha incorporado valoraciones respecto al cumplimiento de las determinaciones de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
Autorización municipal para la reconstrucción y traslado de un caserío en suelo no urbanizable de especial protección
Es el objeto de la queja que planteó al Ararteko una asociación ante la falta de respuesta a una denuncia presentada ante una administraci
ón municipal por la ejecución de unas obras para la reconstrucción de un caserío. Esas obras en ejecución habían sido autorizadas mediante una licencia que autorizaba la reconstrucción de un caserío preexistente y permitía un cambio de ubicación en un suelo no urbanizable calificado como zona rural de especial protección ordinaria. La asociación alegaba, en su denuncia, la falta de justificación del cumplimiento de las determinaciones de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, para trasladar su ubicación e incrementar su volumen de edificación en cuanto que esa normativa no permitiría la construcción de un nuevo edificio en la ubicación elegida. Tras solicitar información sobre este caso, el ayuntamiento informó al Ararteko de la respuesta municipal dada a la denuncia presentada por la asociación. En ese caso esa administraci
ón municipal desestimó la solicitud e inadmitió la incoación de un expediente para restablecer la legalidad al considerar que la licencia había sido concedida conforme con la legislación urbanística y las normas subsidiarias en vigor.
Tras comprobar la respuesta expresa a la denuncia formalizada el Ararteko en su resolución recordó al ayuntamiento que el suelo no urbanizable de especial protección es inapropiado para ser objeto de transformación mediante la urbanización o la edificación. Por ello está sujeto a las restricciones que recoge el régimen jurídico del suelo no urbanizable en la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. En esta clase de suelo solo cabe autorizar las obras de reconstrucción de los caseríos existentes siempre que queden acreditados los requisitos que expresamente menciona el artículo 9 del Decreto 105/2008, de 3 de junio, de medidas urgentes, de desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo así como aquellos adicionales que incluya el planeamiento. En todo caso el régimen de reconstrucción de caseríos -previsto en el artículo 30.1 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo- no permite el cambio de ubicación. La posibilidad del cambio de ubicación está restringida única y exclusivamente a los caseríos demolidos por causa de expropiación forzosa, debida a la implantación de sistemas generales, que deberán trasladarse al suelo no urbanizable sin protección.
Control urbanístico de una nueva edificación para la ampliación de una actividad de quesería en el suelo no urbanizable
En otro expediente un grupo de vecinos y vecinas planteó su desacuerdo con la ejecución de unas obras de nueva planta para la ampliación de las instalaciones de la quesería de un caserío. Esas obras de ampliación habían sido autorizadas por el Ayuntamiento de Idiazabal mediante una primera licencia urbanística para realizar las obras de construcción de una nueva edificación para la ampliación de la quesería y una segunda licencia de modificado del primer proyecto. Esas licencias autorizaban la construcción de una nueva edificación en terrenos próximos a la quesería en una parcela ubicada clasificada como suelo no urbanizable, calificado como zona G.20 rural “agroganadera y campiña”. En ese nuevo edificio estaba previsto implantar un uso vinculado a la actividad de quesería (una cuadra ovina de unas 150 ovejas y una zona de almacén) así como un proyecto de actividad lúdico-turística (instalaciones destinadas a la visita de la instalación con zona de exposición, venta y de cocina para la degustación de quesos). Las personas reclamantes alegaban en su denuncia la falta de justificación del cumplimiento de las determinaciones del planeamiento urbanístico y, por otro lado, plantearon la necesidad de adaptar esa actividad a las exigencias medioambientales que impidan las molestias que pueda derivar de esa actividad ya que estaba ubicada a 50 metros del suelo urbano residencial de Idiazabal.
El Ayuntamiento de informó al Ararteko de las actuaciones seguidas para autorizar la construcción de un nuevo edificio en suelo no urbanizable destinado a la ampliación de la actividad de quesería. En relación con esta cuestión el Ararteko recordó a esa administraci
ón local que los proyectos de construcción presentados debían cumplir para su autorización con todos los requisitos y parámetros urbanísticos señalados en el planeamiento municipal en vigor y ser conformes con las previsiones de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. En ese caso la normativa urbanística aprobada definitivamente era la prevista en la modificación del régimen urbanístico del suelo no urbanizable de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Idiazabal, aprobada por la Diputación Foral. Sin embargo, el Ayuntamiento de Idiazabal no hacía referencia a la normativa urbanística en vigor sino a las previsiones del nuevo Plan General de Ordenación Urbanística, que estaba en tramitación. Aun en ese caso, los informes técnicos aportados señalaban que el proyecto de nueva construcción debía cumplir todas las condiciones recogidas en la normativa urbanística en tramitación, como eran las separaciones mínimas al límite del suelo no urbanizable.
2.2. El acceso a documentos que forman parte de los expedientes urbanísticos
Las demandas de acceso a documentación que forma parte de los expedientes y registros públicos se regulan, en la actualidad mediante la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraci
ones Públicas y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Estas normas consideran información pública a los contenidos o documentos que obren en poder de la administraci
ón y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Además, con objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, estas leyes establecen un procedimiento ágil y consideran que debe resolverse la solicitud en el plazo máximo de un mes. En el caso de la información urbanística, hay que precisar que este derecho viene recogido, también, en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y en la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
En este apartado hay que señalar el caso que una persona planteó al Ararteko después de que hubiera solicitado al Ayuntamiento de Urnieta el acceso a diversa información sobre unas obras realizadas en su inmueble y llevara varios meses sin recibir una respuesta. Entre otras cuestiones pedía el acceso al informe técnico que el ayuntamiento había solicitado al promotor de unas obras. Tras una serie de gestiones, el Ayuntamiento informó al Ararteko de la remisión a la persona reclamante de la documentación requerida. En todo caso, la información había sido remitida pasados once meses desde que se solicitara. Por tanto, el Ararteko concluyó su intervención recordando al Ayuntamiento de Urnieta la obligación de tramitar y resolver las solicitudes de información urbanística de forma rápida, preferente y en los plazos previstos en la ley.
2.3. La obligación de conservación de las parcelas
Las actuaciones municipales que corresponden en este caso a los ayuntamientos están previstas en la legislación urbanística. En el marco de la disciplina urbanística, los propietarios de los terrenos y edificaciones tienen el deber de conservarlos en unas condiciones de seguridad determinadas, con la finalidad de evitar peligros para la salubridad y el ornato público y riesgos a las personas y cosas. En estos casos, la administraci
ón municipal tiene la competencia de garantizar el cumplimiento del deber mediante el correspondiente expediente, y tras recabar los informes técnicos pertinentes, dictar las órdenes de ejecución o, en su caso, proceder a la declaración de ruina. Esta facultad viene atribuida conforme establece el artículo 199 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Los propietarios de los terrenos tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y decoro. En ese contexto la Administraci
ón municipal tiene la prerrogativa y potestad irrenunciable de garantizar el cumplimiento de las órdenes de ejecución dictadas para exigir el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento que son legalmente exigibles.
Cabe reseñar una queja en al que una persona planteó al Ararteko la actuación del Ayuntamiento de Oyón-Oion ante el deficiente estado de limpieza de una parcela en la que se hacía acopio de residuos. El ayuntamiento informó al Ararteko de que, previo requerimiento municipal, el propietario de la parcela ya había limpiado de forma adecuada la parcela. En este caso el terreno estaba siendo utilizado como lugar de depósito y vertido de residuos de diversa índole (varillas metálicas, pequeños electrodomésticos, cristales o escombros). Ello incidía en una circunstancia, expuesta por la persona reclamante, como era el riesgo de la producción de un incendio en espacios de vertido descontrolado de residuos.
Esta circunstancia, a juicio del Ararteko debe ser especialmente tenida en cuenta para evitar que se reitere de nuevo y, para ello, expuso la conveniencia de tomar medidas preventivas, recomendadas por el propio ayuntamiento, como el cierre efectivo de la parcela, la advertencia de la prohibición del depósito de residuos o una programación periódica de la limpieza de la parcela. La importancia de tales medidas preventivas ha sido expuesta por diversas autoridades e instituciones encargadas de velar por la protección del medio ambiente. Es el caso de la propuesta de Fiscal de Sala del Tribunal Supremo y coordinador de la sección de Medio Ambiente y Urbanismo que, como viene siendo recogido en las memorias anuales presentadas, para solicitar a las respectivas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que realicen un censo de aquellas instalaciones y actividades con riesgo potencial de originar incendios, entre las que se incluyen los vertederos clandestinos. El objeto de ese inventario es poder señalar a las autoridades administrativas competentes la ilegalidad de aquellos vertederos que puedan serlo y el riesgo de incendio forestal que puede derivarse en cada uno de los supuestos, instando a la eliminación del vertedero o a la realización de las concretas medidas en evitación de incendios. Esa actuación de la fiscalía está dirigida a advertir de la relevancia penal que, en el caso de que el siniestro se llegara a producir, pudiera derivar en la comisión de un delito de incendio forestal en grado de imprudencia.
Por estas razones, conviene prestar especial atención a estos puntos de vertido irregular de residuos entre los que se pueden incluir restos que incrementan el riesgo de incendio, como pueden llegar a ser ciertos residuos domésticos o aparatos electrónicos indebidamente depositados. En estos casos el Ararteko ha insistido en que el cumplimiento de la función pública para el control de la conservación de los terrenos debe formar parte -conforme a los medios técnicos y personales que pueda disponer esa administraci
ón- de una planificación y programación municipal.
Sustitución de una tubería de distribución de agua potable revestida con fibrocemento.
Un vecino de Sopuerta planteó al Ararteko la falta de respuesta del Ayuntamiento de Sopuerta a una solicitud de eliminación de una tubería de distribución de agua potable que abastece el barrio de Los Cotarros, cuyo revestimiento contenía fibrocemento (amianto). Con anterioridad un grupo de vecinos y vecinas de este barrio ya habían solicitado al ayuntamiento que evaluara el impacto de esa tubería en la salud pública, por el riesgo a la exposición de este agente contaminante derivado del desgaste del revestimiento interior. También pedían que se tomaran medidas para la sustitución de la tubería con este material. Sin embargo no obtuvieron ninguna respuesta. Tras tramitar la reclamación, el Ararteko le dirigió una recomendación al Ayuntamiento de Sopuerta para que contestara de forma expresa a la solicitud para la sustitución de la tubería. El ayuntamiento ha respondido expresando su intención de proceder a la sustitución de la tubería de fibrocemento que abastece al barrio de Los Cotarros e informando a las personas interesadas.
2.4. El régimen de protección cultural de los edificios
Dentro del área de urbanismo también se incluyen las reclamaciones que hacen referencia al régimen de protección del patrimonio cultural en la ciudad construida. En este caso cabe mencionar el régimen de conservación de estos inmuebles y la tutela administrativa que regula la normativa vasca.
Conservación de un inmueble protegido por sus valores culturales
Una asociación constituida para la protección y defensa del patrimonio cultural de Donostia-San Sebastián planteó al Ararteko una queja sobre el control del régimen de protección del palacio Bellas Artes por parte de las administraci
ones competentes en la defensa del patrimonio cultural. El palacio Bellas Artes es un edificio especialmente significativo por su situación y composición como monumento icono del Ensanche Cortázar de Donostia. Por ese motivo, el Gobierno Vasco incluyó este edificio en marzo de 2015, como parte inventariada del patrimonio arquitectónico del País Vasco. La asociación manifestaba que poco después, en el mes de octubre de 2015, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián autorizó el derribo de su cúpula, ante la situación de ruina inminente, previa autorización del Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Aunque esa orden municipal recogía la obligación de reconstrucción, la asociación aseguraba que no se habían tomado, hasta esa fecha, las medidas requeridas para garantizar su reconstrucción “filológica”. Después de analizar la información remitida el Ararteko elaboró una Resolución de 25 de febrero de 2016 sobre la intervención de las administraci
ones competentes en la defensa del patrimonio cultural para garantizar la integridad del palacio del Bellas Artes. En esa resolución se concluía que las administraci
ones intervinientes habían seguido un procedimiento “impropio” que habría permitido iniciar un expediente municipal de ruina a los meros efectos de acordar el derribo de un elemento protegido. En el expediente de ruina no constaba ninguna justificación de la fuerza mayor que habilitaría a la administraci
ón municipal y foral a tomar esa medida. De igual modo la autorización del Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Gipuzkoa de esa medida urgente había sido otorgada sin considerar otras opciones. El Ararteko consideraba en esa resolución que, conforme a las previsiones de la Ley 7/1990, de Patrimonio Cultural Vasco, el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Gipuzkoa debería haber ordenado las obras de reparación de la cúpula en los términos del régimen de protección aprobado. Al mismo tiempo, el Ararteko le dirigió una recomendación a dicho Departamento para que incoase un expediente que ordenara a los propietarios del palacio Bellas Artes la rápida ejecución de las obras de restitución de la cúpula. Por otro parte, el Ararteko incluyó en la resolución una propuesta para que el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, junto con el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Gipuzkoa y el Departamento de Cultura del Gobierno Vasco, promovieran una mesa de diálogo estable entre las partes directamente interesadas (asociación, propiedad del inmueble y otros terceros interesados) con el objeto de lograr la coordinación interadministrativa adecuada para salvaguardar la integridad del patrimonio cultural vasco que representa el palacio del Bellas Artes. Para ello resultaba de interés establecer un plan de acción que garantizase su protección y su puesta en valor e incorporase un programa de financiación y de prioridades que evite su pérdida, destrucción o deterioro.
El Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián ha continuado con el expediente iniciado para ordenar la restitución de la cúpula. Para ello ha iniciado un expediente de ejecución subsidiaria en el que va a proceder a ejecutar las obras. Por su parte el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Gipuzkoa no ha atendido hasta la fecha la recomendación dirigida para ejercer de forma autónoma las competencias que le corresponden de protección del patrimonio cultural vasco.
Solicitud de inclusión en el régimen de protección del patrimonio local de un edificio
Varias asociaciones de defensa del patrimonio cultural de la ciudad de Donostia-San Sebastián plantearon la actual desprotección del edificio ubicado en el nº 19 de la calle Miracruz. El objeto de la queja era trasladar la falta de respuesta del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a una solicitud ciudadana que proponía incluir de nuevo la protección de esta edificación por tratarse de un edificio singular representativo de la ciudad. Para ello la Asociación promotora planteó un expediente de modificación del Plan Especial de protección del patrimonio urbanístico construido en Donostia-San Sebastián que incluyera a este edificio dentro de su régimen de protección. Tras valorar la reclamación y la información remitida por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián el Ararteko le dirigió, en fecha 29 de julio de 2016, una recomendación instándole a responder a la solicitud de modificación del Plan Especial de protección del patrimonio urbanístico construido en Donostia-San Sebastián. En esa respuesta el ayuntamiento debía tener en cuenta la valoración realizada por el Departamento de Cultura del Gobierno Vasco que reconocía en un informe que el edificio es portador de valores culturales que podrían merecer una protección local. Asimismo el Ararteko planteaba la necesidad de establecer un proceso de participación con las partes directamente interesadas (asociación, propiedad del inmueble y terceros interesados) y un plan de acción que permita garantizar la protección del patrimonio cultural y, teniendo en cuanta las licencias urbanísticas ya otorgadas, tomar las medidas correspondientes que eviten su destrucción.
3. Contexto normativo y social
La Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, ha establecido el marco competencial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. En relación con esta área cabe destacar que el artículo 17 recoge que los municipios podrán ejercer competencias propias en la “ordenación complementaria, promoción, gestión, defensa y protección del medio ambiente y desarrollo sostenible, incluida la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas”. Asimismo asumen competencias en la ordenación, gestión, ejecución y disciplina en materia urbanística. El artículo 43 de esta Ley establece el derecho de los vecinos y vecinas a disfrutar de un medio ambiente y un espacio público urbano adecuado y sostenible. Dentro de las obligaciones mínimas de transparencia las entidades locales el artículo 54 d) incluye ofrecer información agregada, sucinta y clara sobre la cartera de los servicios de urbanismo y medio ambiente.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Las iniciativas recogidas en este plan de actuación tienen una relación directa con las incluidas en el plan del área de medio ambiente, especialmente las mantenidas con las asociaciones dedicadas al medio ambiente.
Además de las actuaciones precitadas, es necesario señalar las siguientes:
4.1. Reuniones con asociaciones
Durante el año 2016 el Ararteko ha mantenido contacto con varios grupos y asociaciones de personas interesadas en la protección del patrimonio cultural. Es el caso de la Asociación Ancora –agrupación cívica constituida para la protección y defensa del patrimonio cultural de Donostia-San Sebastián y la Asociación en Defensa del Patrimonio Cultural de Donostia-San Sebastián. También el Ararteko ha tenido una reunión con la Asociación Vasca de Patrimonio Industrial y Obra Pública para plantear la adecuada protección del patrimonio industrial y controlar el cumplimiento de la normativa urbanística y ambiental en el desmantelamiento de edificios e instalaciones industriales.
4.2. Reuniones con la administraci
ón
Hemos mantenido contacto con el Ayuntamiento de Sestao para hacer seguimiento de los asuntos pendientes de respuesta relacionados con el área de urbanismo.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
- El Ararteko continúa señalando que las administraci
ones públicas deben centrar la atención y los recursos económicos en la regeneración urbanística y social de los barrios o entornos obsoletos. Dentro de esa estrategia debe darse mayor prioridad a las zonas más degradadas. Esta institución ha apelado a la necesaria visión integradora de las políticas locales dirigidas a la regeneración urbana, basadas en un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo.
- Conviene señalar la necesidad de apostar por un modelo de desarrollo urbano que no promueva la urbanización de nuevos suelos. Para ello hay que recordar que el suelo no urbanizable es inapropiado para ser objeto de transformación mediante la urbanización o la edificación y está sujeto a las restricciones que recoge el régimen jurídico de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
- El Ararteko recuerda que el cumplimiento de la función pública para el control de la conservación de los terrenos debe formar parte -conforme a los medios técnicos y personales de que pueda disponer la administraci
ón competente- de una planificación y programación municipal. La planificación inspectora municipal debe determinar las prioridades de intervención en función del riesgo.
En este sentido se ha insistido en que conviene prestar especial atención en los puntos de vertido irregular de residuos que incrementan el riesgo de incendio, como pueden llegar a ser ciertos residuos domésticos o aparatos electrónicos indebidamente depositados. Las administraci
ones municipales deben señalar la ilegalidad de aquellos vertederos que puedan implicar un riesgo de incendio, instando a los propietarios a su eliminación y proponer en su caso la realización de las concretas medidas para reducir el riesgo de incendios.
- En cuanto a la debida conservación de los edificios con valores culturales para su protección, el Ararteko considera oportuno señalar que las administraci
ones vascas con competencia en la protección del patrimonio cultural vasco (Gobierno Vasco, ayuntamientos y órganos forales) deben establecer mecanismos de coordinación más ágiles y expeditivos para garantizar que, dentro del ámbito competencial de cada institución, el patrimonio cultural local quede debidamente protegido y se evite su deterioro o desaparición.
17. Vivienda
1. El área en cifras
En el año 2016, excluidas las quejas que han sido rechazadas o remitidas a otras defensorías, se han gestionado en el área de Vivienda un total de 136 expedientes, lo que supone un 6,30% del conjunto de los tramitados en la institución del Ararteko. El desglose de los mismos, atendiendo a las administraci
ones concernidas, ha sido el siguiente:
• Administraci
ón General de la Comunidad Autónoma
(Gobierno Vasco) ..................................................112
• Administraci
ón local............................................... 9
• Administraci
ón foral ................................................1
Por otro lado, se han distribuido del siguiente modo, en atención a las materias sobre las que han versado:
• Alquiler de vivienda protegida ..............................60
• Acceso a la vivienda: acreditación de la necesidad y
procedimiento de adjudicación ...............................34
• Funcionamiento de la Administraci
ón y
procedimiento administrativo ..................................27
• Otros aspectos .......................................................7
• Desperfectos por defectos de construcción
en viviendas protegidas........................................... 6
• Ayudas a compra y rehabilitación de vivienda ......2
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las reclamaciones gestionadas a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2016, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2016, al abordar la redacción del presente informe, la situación en el área es la siguiente:
2. Quejas destacadas
Atendiendo a la clasificación de las distintas materias que se incluyen en el área de Vivienda, a continuación pasamos a analizar las principales cuestiones que han sido objeto de reclamación ciudadana.
2.1. Acceso a la vivienda: acreditación de la necesidad y procedimiento de adjudicación
Este año se ha observado un importante incremento de las consultas y quejas ciudadanas, en las que las personas reclamantes manifiestan que precisan con carácter urgente de una vivienda de alquiler social y que el Departamento de Empleo y Políticas Sociales no responde satisfactoriamente a su demanda.
En sus reclamaciones ponen de manifiesto que, aunque llevan muchos años inscritas en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales, no han resultado adjudicatarias de una vivienda protegida y que sus escasos ingresos económicos no les permiten abonar los altos precios de los arrendamientos privados.
En los casos analizados por la institución se ha considerado que las respuestas proporcionadas por las Delegaciones Territoriales de Vivienda eran conformes con la normativa reguladora de los procedimientos para la adjudicación de las viviendas de protección oficial y que, dichas reclamaciones, una vez más, evidencian que el número de viviendas públicas de que disponen las administraci
ones públicas es muy inferior al de la demanda ciudadana.
En este sentido, conviene traer a colación las conclusiones, contenidas en el Informe de Evaluación 2014 del Plan Director de Vivienda 2013-2016, en las que el propio Departamento de Empleo y Políticas Sociales reconoce que en relación con las políticas de alquiler protegido no se están cumpliendo las previsiones establecidas en el principal instrumento de planificación de las políticas de vivienda de protección pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco. El citado informe de evaluación señala lo siguiente:
“En los dos primeros años no ha sido posible alcanzar los objetivos de edificación en alquiler marcados por el Plan Director, por lo que se plantea la necesidad de buscar fórmulas de impulso de los programas de edificación de cara a dar cumplimiento a los objetivos a la finalización del Plan Director”.
Dicho lo anterior, es justo reconocer al Departamento de Empleo y Políticas Sociales el esfuerzo que ha hecho en el año 2016 para dar cumplimiento a las previsiones establecidas en la Ley 3/2015, de Vivienda, para la aplicación gradual del derecho subjetivo a una vivienda digna y adecuada, que ha permitido que a muchas unidades convivenciales de tres o más miembros les haya sido reconocido y garantizado dicho derecho fundamental. Asimismo, se han asignado viviendas en alquiler social a unidades de convivencia compuestas por dos miembros, en previsión de que, durante el año 2017, estas últimas unidades convivenciales serán también objeto de protección legal.
2.2. Alquiler de vivienda protegida
Las controversias entre las personas arrendatarias y las administraci
ones entidades públicas arrendadoras aglutinan el mayor número de las reclamaciones y de las resoluciones emitidas por la institución del Ararteko en el área de vivienda. Las diferencias que surgen entre las partes con motivo del importe de los alquileres públicos, de los gastos de comunidad que se repercuten a los inquilinos y de las retenciones de las fianzas (por incumplimientos contractuales) son las cuestiones litigiosas más frecuentes.
Un año más esta institución quiere dejar constancia de la colaboración mostrada por la sociedad pública Alokabide, adscrita al Departamento de Empleo y Políticas Sociales, que ha facilitado la resolución favorable de muchas de las controversias planteadas por las personas arrendatarias de viviendas de protección oficial y de viviendas integradas en el Programa de Vivienda Vacía “Bizigune”.
Uno de los problemas que suelen plantear los inquilinos consiste en la no devolución del importe de la fianza por parte de la sociedad pública Alokabide a la finalización del contrato de arrendamiento. La negativa a proceder a devolver las fianzas suele venir motivada por la existencia de impagos de rentas o de cantidades asimiladas y/o por la existencia de deficiencias o daños en la vivienda que revelan un incumplimiento del deber de conservar la vivienda en buen estado que asume cualquier arrendatario.
En ocasiones, tras la intervención de la institución del Ararteko y a la vista de las alegaciones trasladadas por los inquilinos, la citada sociedad pública ha comprobado que su resolución inicial no estaba suficientemente justificada y ha procedido a devolver la fianza a las personas arrendatarias. En otros supuestos examinados, se ha verificado la procedencia de la retención practicada, sin que se haya podido concluir que la actuación administrativa ha sido poco diligente o irregular.
Para tratar de disminuir las retenciones de fianzas que se producen por la conservación inadecuada de la vivienda,- que en la mayoría de los supuestos obliga a retirar enseres y a realizar trabajos de limpieza y de pintura en la vivienda arrendada-, sería conveniente que la sociedad pública Alokabide, con anterioridad a la finalización de los contratos de arrendamiento, advirtiera, expresamente, a las personas arrendatarias del tipo de reparaciones que, con carácter general, conllevan la no devolución de las fianzas depositadas en garantía de las obligaciones asumidas en sus contratos.
Para finalizar este apartado dedicado al arrendamiento protegido, hay que indicar que también se ha apreciado un aumento de las quejas y de las consultas en las que las personas arrendatarias refieren que han solicitado la adjudicación de otra vivienda,- por lo general de tamaño superior o de más dormitorios al haberse modificado la configuración de su unidad convivencial-, pero que, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales, les ha denegado la posibilidad de cambio, al considerar que la normativa vigente, únicamente, obliga a acceder a los itinerarios de vivienda cuando no se cumple la ratio mínima legal de 15 m2 por persona integrante de la unidad familiar.
Siendo cierta la anterior aseveración, a la vista del progresivo incremento de las solicitudes de arrendatarios que demandan un cambio de vivienda dentro del parque de vivienda protegida, esta institución considera preciso advertir de la necesidad de establecer una nueva regulación de los “itinerarios de vivienda” al amparo del mandato establecido en el artículo 39 de la Ley 3/2015, de Vivienda. Igualmente, se aprecia la conveniencia de que las administraci
ones públicas habiliten los recursos oportunos para que, al margen de la atención a otras situaciones de emergencia habitacional, se puedan materializar los itinerarios de vivienda protegida y lograr que las viviendas de alquiler social se adecuen a las necesidades de las personas y familias arrendatarias a lo largo de las diferentes etapas de sus vidas.
2.3. Desperfectos por defectos constructivos en viviendas protegidas
La reparación de las deficiencias constructivas que se manifiestan en las viviendas de protección pública es uno de los asuntos por el que habitualmente reclaman las personas beneficiarias de viviendas protegidas.
Como conclusión del examen de las quejas analizadas durante este año, la institución del Ararteko reitera la necesidad de que las administraci
ones públicas respondan con diligencia y en plazo las reclamaciones por defectos constructivos que presentan las personas propietarias o usuarias de viviendas protegidas, para que dichas viviendas recuperen, cuanto antes, la calidad y habitabilidad que debe caracterizarlas y para evitar, de esa forma también, la judicialización de las reclamaciones y el retraso que ello puede suponer en la subsanación de las deficiencias constructivas.
En relación con esta problemática, este año interesa hacer una mención específica a los supuestos en los que la entidad promotora de las viviendas protegidas se trata de una cooperativa, y en los que, por consiguiente, la persona reclamante propietaria de la vivienda es a la vez socia cooperativista.
En estos casos la condición de cooperativista hace que a los propietarios les surjan dudas sobre su derecho a reclamar la reparación de las deficiencias que se manifiestan en la vivienda. Esta institución considera que la anterior circunstancia, no puede ser un impedimento para que los servicios públicos de inspección comprueben y evalúen los defectos constructivos con la misma atención y resultado que si se tratara de otro tipo de promotor público y privado. En este sentido, se estiman sumamente acertadas las reflexiones contenidas en el “Informe sobre las cooperativas y la promoción de VPP”, emitido por el Observatorio Vasco de la Vivienda, en el que, entre otras cuestiones, se señala que las administraci
ones públicas “deberían plantearse asumir un cierto grado de supervisión, seguimiento y alerta previa sobre la gestión de estas cooperativas”, todo ello ante el crecimiento importante en el número de consultas asociadas a las cooperativas de viviendas detectado por el Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi.
2.4. Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo
También durante este año 2016 el Departamento de Empleo y Políticas Sociales ha continuado publicando en los tablones de anuncios mensuales las denegaciones de las altas y las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales, lo que ha motivado el análisis de nuevos expedientes de queja en los que personas demandantes de vivienda denunciaban el desconocimiento y la indefensión producidas por dichas publicaciones edictales.
Ante la persistencia de una práctica que ha sido reiteradamente criticada por esta institución, con fecha con fecha 25 de febrero de 2016, el Ararteko emite la Recomendación General 3/2016, “sobre la necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social”, cuyo examen más detallado se contiene en el subsiguiente apartado 4.1.
Como resultado de esta intervención el Departamento de Empleo y Políticas Sociales se ha comprometido a establecer un sistema de notificación individual de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a partir del mes de enero del año 2017. Sin embargo, no ha admitido la revisión de las bajas realizadas mediante su publicación en los tablones de anuncios, por lo que en un número significativo de expedientes de queja la institución ha tenido que concluir que la actuación administrativa del Departamento de Empleo y Políticas Sociales no ha sido debidamente subsanada (expedientes de queja 540/2015/QC, 1062/2015/QC, 1113/2015/QC, 1918/2015/QC, 2087/2015/QC, 159/2016/QC, 173/2016/QC y 1048/2016/QC).
Por último, en este apartado se considera oportuno señalar la actuación proactiva y eficaz adoptada por el Ayuntamiento de Irun ante una petición de colaboración cursada por la institución del Ararteko con motivo de una queja presentada por una compradora de una vivienda protegida que, por falta de financiación bancaria, no había podido adquirir la vivienda municipal adjudicada.
La reclamante, en su escrito de queja, denuncia que la empresa constructora no accede a devolverle las cantidades anticipadas para la compra de la vivienda de protección pública y que ha solicitado la mediación del ayuntamiento.
En el informe de respuesta proporcionado por el Ayuntamiento de Irun a esta institución se explica que la pretensión de la promotora de la queja ha sido aceptada y que se han realizado las gestiones oportunas para que la empresa constructora le devuelva las cantidades anticipadas para la adquisición de la vivienda protegida.
Igualmente, el ayuntamiento informa que ha considerado conveniente seguir el mismo criterio con otras personas que se encontraban en una circunstancia similar a la de la reclamante, lo cual esta institución, sin duda alguna, valora como una buena práctica administrativa.
3. Contexto normativo y social
Las principales cuestiones a abordar en este apartado conciernen a la Ley 3/2015, de Vivienda, cuya entrada en vigor se produjo el 26 de setiembre del año pasado y algunos de cuyos artículos, total o parcialmente, han sido suspendidos por el Tribunal Constitucional hasta que se dicte la sentencia resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Estado. Los artículos concretos sobre los que se ha mantenido la suspensión se señalan en el Auto 144/2016, de 19 de julio.
Como sucediera con las leyes que en materia de vivienda han publicado otras Comunidades Autónomas (Navarra, Andalucía y Canarias), el Estado cuestiona algunos aspectos contenidos en la Ley 3/2015, al considerar que la Comunidad Autónoma de País Vasco carece de título competencial suficiente para legislar sobre los conceptos legales de “uso adecuado de la vivienda” y de “vivienda deshabitada” o para imponer a las personas propietarias determinados deberes jurídicos y adoptar medidas públicas de intervención cuando se estima que la vivienda no cumple con la función social que le caracteriza. Entre las medidas cuya aplicación se encuentra en suspenso están las siguientes: la expropiación por incumplimiento de la función social, el alquiler forzoso en el caso de las viviendas deshabitadas y la imposición de multas y sanciones.
No obstante, lo anterior no afecta al grueso de la disposición normativa ni a una de sus previsiones fundamentales, como es la regulación y aplicación gradual del derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada.
Las abundantes remisiones de la Ley de Vivienda a su posterior desarrollo reglamentario hacían prever que durante este año 2016 se iba a producir una mayor iniciativa normativa por parte del Gobierno Vasco y del propio Departamento de Empleo y Políticas Sociales, sin embargo, únicamente se ha publicado un reglamento, el Decreto 42/2016, de 15 de marzo, del depósito de fianzas y del Registro de Contratos de Arrendamiento de Fincas Urbanas de la Comunidad Autónoma de Euskadi
El Decreto 42/2016, en virtud del cual el Gobierno Vasco ha cumplido con el mandato establecido en los artículos 54, 55 y en la Disposición Final Primera de la Ley de Vivienda, ha supuesto una novedad importante para las personas o entidades arrendadoras de fincas urbanas, destinadas tanto a vivienda como a otros usos, que se han visto obligadas a depositar las fianzas recibidas en garantía de sus alquileres en las Delegaciones Territoriales de Vivienda y cuyos contratos de arrendamiento deben también ahora figurar inscritos en el nuevo Registro de Contratos de Arrendamiento de Fincas Urbanas de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
En definitiva, es de esperar que durante el año 2017 se dicten otras normas en desarrollo de las preceptos contenidos en la Ley 3/2015, de Vivienda y que se otorgue prioridad a aquellas que regulan aspectos novedosos de la ley, como el citado derecho subjetivo al disfrute de una vivienda digna y adecuada, para, de esta forma, establecer los requisitos de exigencia del derecho subjetivo ante las administraci
ones públicas y los tribunales de justicia, así como el sistema de prestaciones económicas, que en defecto de vivienda o alojamiento, permitirá la satisfacción del derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada.
Precisamente en relación con la regulación de la nueva Prestación Económica de Vivienda, la institución del Ararteko considera preciso dejar constancia de la preocupación mostrada por determinadas asociaciones, que actúan en defensa de los derechos de las personas en riesgo de exclusión social y residencial, ante un posible endurecimiento de los requisitos legales que actualmente se exigen a las personas perceptoras de la Prestación Complementaria de Vivienda(PCV) y que podría suponer que, cuando se produzca la convergencia normativa de ambas prestaciones, algunas personas que perciben una prestación para afrontar los gastos básicos de vivienda (PCV) no tengan derecho a la Prestación Económica de Vivienda sustitutoria y se produzca una merma de los ingresos económicos que agrave su situación de carencia de vivienda y de otros recursos básicos.
Por ello, el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda deberá ser especialmente diligente en la redacción de este proyecto de norma y hacer un análisis exhaustivo de las personas y familias que actualmente perciben la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), para que con el nuevo sistema de prestaciones económicas puedan igualmente hacer frente a los gastos periódicos de vivienda o de alojamiento habitual.
Ciertamente, durante el año 2016, la previsión establecida en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 9/2015, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2016, ha establecido un régimen transitorio que ha permitido el mantenimiento y la coexistencia de ambas prestaciones, cuyo importe se ha fijado igualmente en 250 euros.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1 Recomendaciones de carácter general
En el informe anual del año pasado, en el apartado dedicado al “Funcionamiento de la Administraci
ón y procedimiento administrativo”, se hizo un análisis de la problemática derivada de la falta de garantías formales con la que, desde hace años, se practican las denegaciones de las altas y las resoluciones de baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales.
La institución del Ararteko, en dicho informe, advierte que, con la entrada en vigor de la Ley 3/2015, de Vivienda, -que reconoce el derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada-, la antigüedad registral se convierte en un requisito esencial para garantizar el derecho habitacional y por ello, se insiste en que se requiere, todavía más si cabe, de una actuación administrativa absolutamente respetuosa con las garantías formales en todos aquellos procedimientos que puedan finalizar con la baja de la solicitud de las personas demandantes de vivienda protegida.
En el informe del año 2015, también, se dejaba constancia de que la institución del Ararteko en una reunión mantenida con representantes del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, en el mes de diciembre de 2015, había reiterado la demanda de que, a partir del 1 de enero de 2016, las denegaciones de las inscripciones y las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda se debían practicar de conformidad con las prescripciones contenidas en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraci
ones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Dado que esta petición no fue atendida por el departamento, con fecha 25 de febrero de 2016, esta institución emite la Recomendación General 3/2016, “sobre la necesidad de notificar individualmente las bajas en el Registro de solicitantes de vivienda protegida por su incidencia en el derecho subjetivo a una vivienda digna y a prestaciones económicas destinadas a prevenir el riesgo de exclusión social”.
Ante la constatación de las graves consecuencias negativas derivadas de la falta de notificación individual de las resoluciones del registro de demandantes de vivienda protegida, que afectan al derecho subjetivo a una vivienda digna y adecuada y a la Prestación Complementaria de Vivienda, en la citada resolución de carácter general, el Ararteko formula al Departamento de Empleo y Políticas Sociales la siguiente recomendación:
- Que las notificaciones de las denegaciones de inscripción y de las resoluciones de baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotaciones se realicen de forma individual y conforme a lo establecido en el artículo 59.1º de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraci
ones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Que, antes de acordar la suspensión de la Prestación Complementaria de Vivienda, o de cualquier otra prestación económica, y de iniciar procedimientos de reintegro de prestaciones indebidas, Lanbide compruebe que las notificaciones de las resoluciones de las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales se han practicado adecuadamente.
El departamento responde de forma inmediata y favorable en la parte de la recomendación general que afecta a las prestaciones económicas, dirigidas a hacer frente a las necesidades básicas y a los gastos que implica el proceso de inclusión social, e informa que Lanbide ha emitido una instrucción que permite dejar sin efecto las suspensiones de la Prestación Complementaria de Vivienda y los procedimientos de reintegro de prestaciones indebidas en los que no se constate la existencia de una notificación individual previa de la resolución de baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda. Este aspecto ha sido tratado detalladamente en el apartado 4 dedicado al área de “inclusión social” de este mismo capítulo.
En relación con la forma en la que deben de practicarse las notificaciones de las bajas en el Registro de Solicitantes de Vivienda, el departamento mantiene la validez de las bajas practicadas mediante su publicación en los tablones de anuncios y no ha accedido a revisar la antigüedad en el registro de las personas que la han reclamado. No obstante, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales ha adquirido un compromiso a futuro en los siguientes términos:
“Somos conscientes de que el sistema de notificación actualmente vigente, y regulado en la Orden de 15 de octubre de 2012, es mejorable, y por ello se ha adoptado la decisión por parte de este Departamento de Empleo y Políticas Sociales de impulsar un nuevo sistema de notificación individual. Sistema de notificación individual que recordaremos ha venido reclamando el Ararteko desde su primera recomendación en el año 2008.
Confiamos en que el nuevo sistema de notificación ayude a que no se produzcan más quejas de este tipo, y que las personas inscritas en el Registro de Solicitantes de Viviendas Protegidas y Alojamientos Dotaciones tengan una información suficiente y adecuada sobre la situación de sus expedientes de demanda de vivienda a partir del mes de enero de 2017”.
De este compromiso, cuya materialización indudablemente supondría una mejora de las garantías en el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada y a prestaciones económicas públicas, la institución del Ararteko realizará en los próximos años el seguimiento y valoración oportunos.
4.2. Actuaciones de oficio
Por otro lado, en desarrollo del plan del área de vivienda, este año se ha continuado con los trámites de instrucción de tres actuaciones de oficio, iniciadas en el año 2015, en las que el Ararteko había solicitado a las Diputaciones Forales de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa que estudiaran la posibilidad de promover ante las respectivas Juntas Generales una modificación de la actual regulación del Impuesto de Bienes Inmuebles para que las personas arrendatarias de viviendas municipales no tuvieran que abonar dicho impuesto, como sucede desde el año 2014 con las personas beneficiarias de viviendas protegidas o asimiladas gestionadas por la sociedad pública Alokabide.
A la fecha de cierre de la elaboración de este informe esta institución no dispone de la resolución adoptada por el Órgano de Coordinación Tributaria, al que las administraci
ones forales han considerado oportuno trasladar la solicitud del Ararteko para tratar de dar una respuesta armonizada y coordinada.
Por consiguiente, las resoluciones correspondientes a estos tres expedientes de oficio serán emitidas durante el próximo ejercicio.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La institución del Ararteko valora que la aplicación gradual del derecho subjetivo a una vivienda digna y adecuada, en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 3/2015, de Vivienda, se trata de una medida muy favorable, que, sin duda, ha contribuido, durante el año 2016, al bienestar de muchas familias en grave riesgo de exclusión residencial o con una perentoria necesidad de acceder al disfrute de una vivienda adecuada.
En los dos próximos años se prevé que la aplicación del derecho subjetivo a la ocupación legal de una vivienda alcance también a otras unidades convivenciales que carezcan de una vivienda digna o que se encuentren con graves dificultades para hacer frente a los gastos de vivienda en el mercado del alquiler libre y que reúnan los requisitos legalmente exigidos.
Evidentemente, el cumplimiento de las previsiones establecidas en la citada Ley de Vivienda requiere que las administraci
ones públicas vascas adopten medidas normativas y presupuestarias complementarias y que no escatimen esfuerzos para la satisfacción de un derecho que, como otros derechos sociales (el derecho a la educación y el derecho a la salud), es fundamental para la mejora de las condiciones de vida de las personas y familias con escasos recursos económicos y una garantía para la necesaria cohesión social de toda colectividad que abogue por la dignidad y la igualdad de las personas que la integran.
Cada año se hace más notorio el aumento progresivo de la demanda de vivienda de alquiler social, y, sin embargo, como se ha indicado en los apartados precedentes, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales ha reconocido que no se están cumpliendo los objetivos de promoción de arrendamiento protegido establecidos en el propio Plan Director de Vivienda 2013-2016. Ello va a requerir de la adopción de medidas urgentes para que, antes de la finalización del plazo de vigencia del plan, se intente corregir el desajuste detectado respecto al parque de vivienda protegido en régimen de arrendamiento.
En definitiva, esta institución insiste en solicitar a las administraci
ones públicas vascas que amplíen el parque de viviendas de protección pública, para responder adecuadamente a los retos establecidos en la Ley de Vivienda y para atender a las demandas de los arrendatarios públicos que, con el trascurso del tiempo, precisan una vivienda de alquiler de tamaño superior o de diferente configuración a la adjudicada.
Dada la vinculación legal de la antigüedad de la inscripción en el Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida y Alojamientos Dotacionales con el reconocimiento al derecho subjetivo a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada y al disfrute de determinadas prestaciones económicas, la institución del Ararteko realizará el seguimiento oportuno del compromiso adoptado por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales de que, a partir del mes de enero de 2017, las denegaciones de las inscripciones y las resoluciones de las bajas del citado registro se practicarán de forma individualizada y con las debidas garantías formales.
Por último, se constata que la coordinación entre las administraci
ones públicas con competencias en las áreas de vivienda y de asistencia social es una garantía para la protección de las personas y los grupos más vulnerables y una herramienta imprescindible para evitar la exclusión residencial.