La actividad desarrollada por la Oficina de la Infancia y la Adolescencia del Ararteko a lo largo de 2012 se orienta c
onforme a los principales ejes estratégicos de la institución, así c
omo a las líneas de actuación dibujadas para la Oficina en el horizonte temporal 2010-2014. Estas opciones de la planificación suceden en un c
ontexto social y normativo al que intenta responder y que, a su vez, limita y c
ondiciona la forma c
oncreta en que lo hace. Es por ello que, antes de adentrarnos c
on detalle en el relato de lo realizado en el ámbito de las personas menores, dedicaremos las siguientes páginas a recordar las líneas de trabajo de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, así c
omo a ofrecer las principales leyes, decretos y reglamentos que c
onstituyen el c
ontexto normativo de actuación.
En años anteriores este apartado se c
ompletaba c
on una breve c
aracterización del c
olectivo de niños, niñas y adolescentes tomando c
omo base los principales indicadores socio-demográficos aportados por distintas fuentes de información. Nos animaba a esa tarea la ausencia de un sistema de información sobre la realidad de la infancia y la adolescencia que superara las debilidades que se venían señalando año tras año. Dado que en 2011 c
elebrábamos ya la elaboración por parte del Observatorio de Infancia y Adolescencia del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco del Sistema de indicadores para el seguimiento de la realidad de la infancia y la adolescencia en la C
APV, nos remitimos para estas c
uestiones al c
itado sistema.
1. El marco de actuación 2010-2014
En el Marco de Actuación 2010-2014 de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia presentado en el informe anual del año 2010 se explicaban c
on c
ierto detalle las principales líneas de intervención de ésta. Así, de manera similar al resto de las áreas de la organización, la Oficina atiende e investiga las quejas y demandas presentadas por las y los menores, directamente o a través de sus representantes legales, o aquellas otras en las que se encuentran c
oncernidos. Este trabajo, en c
ierta manera “reactivo” ante lo que alguien (una persona, un c
olectivo) o algo (una posible vulneración de derechos de la que se tiene c
onocimiento a través de los medios de c
omunicación u otras vías) nos presenta, viene c
ompletado por otras líneas de trabajo más proactivas, en las que se enmarcan actuaciones dirigidas al fomento del trabajo en red, c
olectivo y c
olaborativo, a la difusión de la c
ultura de los derechos de la infancia y, de manera muy especial, al fomento de las posibilidades de que las propias personas menores de edad puedan participar y hacer oír su voz.
Como c
onsecuencia del modelo “matricial” adoptado por la institución del Ararteko en el que las áreas sectoriales, especializadas en ámbitos materiales, son c
ompletadas por miradas transversales, en este c
aso la de los derechos de niños, niñas y adolescentes, persiguiendo un enriquecimiento mutuo y un trabajo c
oherente y sinérgico, la Oficina de la Infancia y la Adolescencia se estructura c
on una mínima dotación de personal propio y la asistencia de las personas asesoras de las áreas temáticas que c
on mayor frecuencia afectan a niños, niñas y adolescentes. Todas ellas, junto c
on el Ararteko, la adjunta, la directora de relaciones sociales, estudios y modernización y el Secretario General, c
omponen el Consejo de Asesores de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, c
on un papel destacado en la definición y c
ompromiso c
on los planes de trabajo elaborados anualmente a partir de este marco de actuación general.
El Plan de Actuación 2012 c
oncreta las líneas de trabajo anteriormente c
itadas en el espacio temporal que nos ocupa, actuando c
omo hoja de ruta que nos permita avanzar en el c
amino apuntado unificando esfuerzos y generando las necesarias sinergias para alcanzar de la manera más eficiente posible nuestros objetivos. A este plan responden las actuaciones de las que se dan c
uenta en los c
apítulos siguientes.
El reconocimiento de derechos a la infancia y adolescencia es reciente. Su c
onsideración c
omo personas sujetos de derechos ha sido posterior, aunque paralela al reconocimiento de los derechos humanos por parte del derecho internacional humanitario y a su protección en los ordenamientos jurídicos estatales.
En diciembre del año 1990 España ratificó la Convención de los Derechos del Niño (CDN), adoptada unánimemente por la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de Noviembre de 1989. La C
DN c
onstituye el c
atálogo universalmente aceptado de derechos de los niños y niñas, estableciendo a su vez las obligaciones de los Estados de respetarlos, garantizarlos y hacerlos efectivos.
La C
onvención establece en sus primeros artículos los dos principios fundamentales que deben orientar todas las acciones institucionales en materia de infancia: el principio de no discriminación y el interés superior del menor.
color, sexo, idioma, religión, opinión política, origen nacional, étnico o social, por posición económica, impedimentos físicos, nacimiento o
cualquier otra
condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales. Este principio incorpora, además, la igualdad de oportunidades de niñas y niños, de extranjeros y autóctonos, de aquellos que tienen una discapacidad respecto a los que no la tienen, etc.
concernientes a los niños y niñas que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, la
consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del menor”.
A partir del artículo 6 desgrana los tres grandes grupos de derechos que se podrían expresar a través de las tres “p”, a saber: Provisión, refiriéndose al derecho a poseer, recibir o tener acceso a c
iertos recursos y servicios, a la distribución de los recursos entre la población infantil y adulta; Protección, que c
onsiste en el derecho a recibir c
uidado parental y profesional, y a ser preservado de actos y prácticas abusivas; y Participación, que expresa el derecho a hacer c
osas, expresarse por sí mismo y tener voz, individual y c
olectivamente.
Deben c
onsiderarse, además, otras dos premisas: la indivisibilidad de los distintos derechos y su interrelación, y la responsabilidad c
ompartida de padres y madres, entorno familiar, instituciones y sociedad en su c
onjunto de velar por el bienestar de todos los niños y niñas.
Aun siendo opcionales (facultativos), España también firmó (2000) y ratificó (2002) dos protocolos que abundan en dos c
uestiones particulares, ambas del ámbito de la protección: el Protocolo facultativo de la C
DN relativo a la participación de los niños en los c
onflictos armados y el Protocolo facultativo de la C
DN relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía. A estos se ha unido un tercero, el Protocolo facultativo de la C
DN relativo a un procedimiento de c
omunicaciones, firmado en 2012 por España aunque aún no ratificado por su Parlamento, y en el que nos detendremos un momento por su especial trascendencia.
Este protocolo viene a llenar un vacío significativo en torno a la C
onvención de los Derechos del Niño: nos encontramos ante el único tratado internacional de derechos humanos que no tiene establecido un procedimiento de c
omunicaciones individuales, de reclamación individual. C
uriosamente, los niños y niñas pueden acudir individualmente a los C
omités de los otros tratados (derechos humanos, derechos económicos, sociales y c
ulturales, derechos c
iviles y políticos, discriminación racial, discriminación c
ontra la mujer, tortura, trabajadores migratorios, personas c
on discapacidad), pero los C
omités de estos tratados no “saben” de infancia. Así, este protocolo establece un mecanismo para que los niños, niñas y/o sus representantes puedan presentar una denuncia ante un c
omité internacional especializado en la defensa de sus derechos, c
uando c
rean que éstos han sido vulnerados. Si c
onsideramos que no se es plenamente titular de derechos si no se tienen mecanismos para reclamarlos, la importancia de este protocolo es innegable.
Por primera vez tras 23 años desde la aprobación de la C
onvención de los Derechos del Niño, llegará la voz directa de niños y niñas al C
omité de los Derechos del Niño, que podrá disponer de esta información junto a la que hasta la fecha le llega de los informes de los estados y las organizaciones sociales para su tarea de “examinar los progresos c
onsumados de los Estados parte” en el c
umplimiento de la C
DN y sus protocolos. Es esperable, por otra parte, que se generen en el medio plazo mecanismos similares a nivel nacional.
En el ámbito internacional, además de la C
onvención de las Naciones Unidas c
itada anteriormente, y que c
onstituye el marco universal de la defensa de los derechos de la infancia y la adolescencia, c
onviene tener presente la existencia de diversos tratados internacionales ratificados por España -impulsados por organizaciones internacionales c
omo Naciones Unidas, Organización Internacional del Trabajo, Consejo de Europa, la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado, entre otras- en materias sectoriales que afectan a los menores: trabajo infantil, sustracción de menores, explotación sexual, adopción internacional, etc. Además es de destacar, c
omo vinculación y c
ompromiso del Estado español c
on los c
orrespondientes foros internacionales, su participación en la Sesión Especial de Naciones Unidas sobre Infancia (celebrada en Mayo 2002) y la adopción de la Declaración y el Plan de Acción c
ontenido en el documento “Un mundo apropiado para los niños y niñas”.
En el marco de la Unión Europea existe también normativa referida expresamente a los derechos de niños y niñas. De entre ella destacamos la Resolución del Parlamento Europeo sobre una C
arta Europea de los Derechos del Niño, de 8 de julio de 1992 (Resolución A-3-0172/92) que propone: la figura del defensor de los derechos del niños y la niña, tanto a nivel estatal c
omo europeo, que reciba sus solicitudes y quejas, vele por la aplicación de las leyes que les protegen e informe y oriente la acción de los poderes públicos a favor de los derechos de niños y niñas; la elaboración de una C
arta c
omunitaria de derechos de la infancia c
on un c
ontenido mínimo que propone.
Es digna de mención también la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (parte del Tratado de Lisboa) que, en lo tocante a menores c
onsagra el derecho del menor a ser oído, la c
onsideración del interés superior del menor y el derecho a mantener c
ontactos c
on sus progenitores. En su desarrollo, dos hitos importantes: la C
omunicación «Hacia una Estrategia de la Unión Europea sobre los Derechos de la Infancia» de la C
omisión Europea (2006), que establece estructuras para reforzar la c
apacidad de las instituciones de la UE para afrontar los problemas de los derechos del niño y sienta los c
imientos de unas políticas basadas en hechos c
on objeto de acelerar la interacción c
on los interesados; la «Agenda de la UE en pro de los Derechos del Niño» (2011), que se c
entra ya en un determinado número de medidas c
oncretas en ámbitos en los que la UE puede aportar un auténtico valor añadido, tales c
omo la justicia accesible a los niños, protegiendo a los niños que se hallan en situaciones vulnerables y luchando c
ontra la violencia que afecta a los niños dentro y fuera de la Unión Europea. Algunas de las acciones c
oncretas derivadas de esta agenda aparecerán en otros puntos de este informe, en la medida en que se trata de encuentros, foros o dispositivos en los que esta institución ha tomado parte.
En todo c
aso, los principios de la C
onvención de los Derechos del Niño expuestos más arriba forman ya parte del ordenamiento jurídico del estado español en la medida en que han sido incorporados a la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de Modificación Parcial del C
ódigo C
ivil y de la Ley de Enjuiciamiento C
ivil. Esta ley c
onstituye a nivel estatal el marco jurídico de protección que vincula a todos los poderes públicos, las instituciones específicamente relacionadas c
on la infancia, los padres, madres y familiares y la c
iudadanía en general. En ella se recoge el ámbito de aplicación de la ley y de los derechos de la infancia en la línea, c
omo decíamos, de la normativa internacional, haciendo especial referencia a la C
onvención de Derechos de la Infancia de Naciones Unidas establecen los principios rectores de la actuación de las administraciones públicas, y se especifican las actuaciones en situaciones de desprotección social del niño o niña y las instituciones de protección de los y las niñas.
Ya dábamos c
uenta en el informe del año pasado del inicio de un proceso de actualización de la legislación estatal sobre protección de menores, proceso que a fecha de hoy no se ha visto aún c
ulminado.
De c
onformidad c
on la estructura territorial y administrativa del Estado español, la C
omunidad Autónoma del País Vasco, dotada de potestad legislativa, desarrolla la legislación autonómica en materia de protección y promoción de los derechos de los y las menores al aprobar la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, en c
uyo Título segundo “De los derechos de los niños, niñas y adolescentes y de su ejercicio” se desgranan los derechos emanados de la C
onvención de los Derechos del Niño. El resto de la ley se dedica a regular la protección de los niños y niñas en situación de desprotección y desamparo, por lo que será c
itada de nuevo al referirnos a la normativa sectorial.
Constatar, por último, que la c
oncreción a nivel interno de los derechos de las personas menores de edad y de los c
ompromisos asumidos en su protección y atención es prolija, ya que afecta a la salud, a la educación, a la protección social y a las situaciones de riesgo y desamparo, a su reinserción social, a la protección de su integridad… Es por ello que se encuentra referida en un buen número de leyes, decretos y demás desarrollos, c
onfigurando un marco normativo extenso del que destacamos los principales elementos en el anexo de este documento. Las novedades producidas en 2012 en esta normativa sectorial serán c
omentadas en la exposición de sus respectivos ámbitos en el apartado II de este informe.