1. Derechos lingüísticos, cultura y deporte
I. El área en cifras
En el área se han abierto un total de 23 nuevos expedientes en 2011, que representan un 1,24% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
– Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con la Administración 13
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 7
– Actividades deportivas 3
– Otros aspectos 1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las reclamaciones gestionadas a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2011, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2011, al abordar la redacción del presente informe, la situación en el área es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía |
28 | 13 | 15 | 11 | 0 | 4 |
II. Las quejas recibidas, en su contexto social y normativo
II.1. El coste de la opción lingüística en determinados ámbitos: un problema que se cronifica
La mayor parte de los expedientes tramitados en el área hacen referencia a dificultades que experimenta la ciudadanía para utilizar el euskera en su interacción con los poderes públicos. Y resulta preocupante comprobar en qué ámbitos específicos sigue centrándose, un año más, su descontento: la Administración de Justicia, los servicios de Sanidad y los de Policía. A ellos se refiere la mayor parte de las quejas interpuestas, tanto por lo que se refiere a particulares como a las entidades de la sociedad civil organizada en torno a la defensa y reivindicación de los derechos lingüísticos.
Es precisamente en esos tres campos donde, año tras año, esta institución viene señalando ante el Parlamento una menor virtualidad de tales derechos, valoración en la que nuestros informes coinciden, además, con el último examen de la situación española publicado por el Comité de Expertos del Consejo de Europa. A la fecha de cierre de este informe no se había hecho público el último documento de evaluación de este organismo, que fue adoptado el 2 de diciembre de 2011. Más allá de las estadísticas, la preocupación a la que nos referimos surge del problema estructural que sugiere esta reiteración.
Así, cuando los casos de falta de atención en euskera se referían a otros ámbitos, hemos podido comprobar que se trataba de problemas coyunturales, ante los que nuestra intervención ha provocado la adopción de medidas concretas e inmediatas por parte de sus responsables. Es el caso de los expedientes tramitados con ocasión de reclamaciones contra actuaciones de Lanbide, Ur Agentzia o cursos formativos organizados por el Departamento de Educación, todos los cuales se resolvieron satisfactoriamente.
En los tres campos citados, por el contrario, las respuestas recibidas han seguido apelando a que nos encontramos ante un derecho de aplicación progresiva, cuyo ejercicio, en consecuencia, está sujeto a la existencia personal bilingüe. Ante su falta de disponibilidad, las instituciones y organismos concernidos se remiten a los programas existentes para la formación de sus recursos humanos, para concluir con una referencia genérica a la necesidad de seguir trabajando para la mejora del servicio.
A nuestro juicio, sin embargo, la efectividad de los derechos de la ciudadanía en esta materia quedaría pospuesta sine die, si estos no generaran en las administraciones vascas otras obligaciones que la de dar continuidad a unas políticas que, a la vista de sus resultados, no han evitado que el problema resulte crónico. Es necesario preguntarse por qué, y actuar en consecuencia. Nuestra aportación a esa reflexión, a la vista de la experiencia de este año, puede sintetizarse del siguiente modo:
En anteriores informes nos hemos referido al problema que supone la ausencia de personal sanitario euskaldun, sobre el que este año hemos seguido interviniendo. Por ello, al hilo de lo hasta aquí expuesto, quisiéramos referirnos a algunos casos significativos en relación con los otros dos ámbitos citados.
II.2. Administración de Justicia
A) Principales motivos de queja
Las dificultades que nos ha trasladado este año la ciudadanía han tenido que ver con las siguientes cuestiones:
B) Diagnóstico de la situación y medidas para hacerle frente
El efecto disuasorio que estos costes suponen para el justiciable, junto con el resto de factores de los que venimos dando cuenta ante el Parlamento en nuestros últimos informes, explican a juicio de esta institución que la presencia del euskera sea muy escasa en nuestra Justicia, así como que no se aprecie una tendencia significativa a su incremento; no al menos en proporción a la inversión de medios materiales dispuestos para posibilitarla por medio de la formación y la traducción, ni al aumento de parámetros como puedan ser su grado de conocimiento en la sociedad, su uso en otros ámbitos institucionales, o el número de profesionales del derecho formados en euskera.
Esta preocupante situación tiene su origen, en última instancia, en una carencia estructural: tanto en la Judicatura como en la Secretaría Judicial y en la Fiscalía, así como en los servicios administrativos, faltan en nuestros Juzgados y Tribunales profesionales capacitados para desempeñar su tarea en cualquiera de nuestros dos idiomas oficiales. Sin perjuicio de continuar el esfuerzo de formación para que su número aumente, quisiéramos señalar al respecto dos ideas, al hilo de los criterios apuntados más arriba:
• Una medida que reduciría las necesidades de traducción sería la de que los procedimientos en que alguna de las partes desee actuar en euskera fueran asignados, tanto por lo que se refiere a su tramitación como a su resolución, al personal que no presenta dicha limitación lingüística. Es de esperar que soluciones de este tipo se vean facilitadas en el marco organizativo que propicia la Nueva Oficina Judicial y Fiscal.
• El diagnóstico expuesto no casa con el que el Departamento de Justicia y Administración Pública toma como fundamento para adoptar una decisión que fue polémica en 2011: reducir, de modo radical, los medios que hasta entonces había dedicado a la "asistencia técnica en materia de normalización lingüística destinada a la capacitación idiomática y apoyo lingüístico al personal de la Administración de Justicia". Nuestros informes venían insistiendo en la necesidad de potenciar dicha labor, y todos los operadores jurídicos que hemos consultado venían valorando de forma muy positiva el trabajo de los "trebatzaileak", que la desarrollaban en régimen de contratación externa. El Departamento, sin embargo, decidió prescindir de sus servicios, y encomendárselos a su propio personal. Teniendo en cuenta que el trabajo que pesaba sobre este no desaparece, parece inevitable que ello repercuta negativamente en el servicio. Si la decisión se hubiera explicado por la necesidad de reducir presupuesto en un contexto económico como el que atravesamos, hubiera tenido la misma justificación que otros recortes habidos en esta materia – por ejemplo, los que sufrieron cursos de formación inicialmente previstos por los Colegios de Abogados. Sin embargo, junto a la reorganización de los recursos, el Departamento apela a dos razones que, a tenor de lo hasta aquí expuesto, no podemos compartir:
II.3. Interior
En esta materia, nos parece que cuanto venimos diciendo queda ilustrado por el caso de un ciudadano de Vitoria-Gasteiz que no había sido atendido en euskera cuando, habiendo sufrido un robo, acudió a denunciarlo ante la Ertzaintza.
En un primer momento se quejó de ello ante el Servicio de garantía de los derechos lingüísticos Elebide, el cual le hizo llegar la respuesta que al respecto emitió el Departamento. Este reconoce que, efectivamente, la agente que atendió al reclamante no tenía conocimientos de euskera suficientes para tramitar su denuncia, y que tal como aquél había señalado, no se encontraba disponible ningún otro efectivo que pudiera atenderle en este idioma. El Departamento no dirige dicha respuesta al ciudadano perjudicado por ello sino a Elebide, al que informa de que está llevando a cabo un programa de euskaldunización del colectivo de la Ertzaintza, con el fin de alcanzar el objetivo de atender la demanda ciudadana en la lengua cooficial de su elección. Concluye agradeciendo –a Elebide, no al ciudadano– la oportunidad que su escrito supone para la mejora del servicio. Cuando Elebide se lo comunicó así al interesado, este acudió en queja ante el Ararteko.
Se da la circunstancia de que el Departamento de Interior
había remitido la misma respuesta a esta institución con ocasión de otros expedientes tramitados con anterioridad por el mismo motivo. En ellos, por otra parte, nos había indicado que se esforzaría en minimizar las posibilidades de que algo así volviera a suceder. Así se lo hicimos ver al Departamento, al que señalamos que la reiteración de intervenciones de esta institución en el mismo sentido nos hacía esperar que, a salvo de circunstancias excepcionales, se hubiera producido una mejora de los medios disponibles en las comisarías de Vitoria-Gasteiz, con el fin de estar en condiciones de atender a sus usuarios en cualquiera de nuestros idiomas oficiales en un tiempo razonable. Le señalamos, asimismo, que para que sus manifestaciones de estar trabajando en una mejora del servicio constituyeran algo más que una fórmula bienintencionada, era necesario que fueran acompañadas de medidas específicas y evaluables en tal sentido.
Medidas que, en el caso al que nos referimos, no podían consistir tan sólo en continuar desarrollando el programa de euskaldunización de la Ertzaintza. Y es que si bien el carácter inacabado de dicho programa constituye, sin duda, una condición necesaria de lo sucedido, en modo alguno cabe considerarla suficiente. Dicho de otra forma: la raíz de la deficiencia detectada no sólo estaba en que hubiera agentes de la Ertzaintza que no supieran euskera, única circunstancia sobre la que incidía la medida anunciada en la respuesta; se trataba de que, en aquel momento, los que sí lo sabían estaban asignados de tal modo a los distintos servicios que, en un puesto policial de atención ciudadana situado en el centro de la capital de Euskadi, no había un solo agente disponible para atender a sus usuarios en euskera. Lo cual es corregible mediante medidas que tengan en cuenta criterios organizativos como los expuestos más arriba. Criterios que el Departamento de Interior
no había adoptado en este caso, a pesar de tratarse de un problema recurrente.
II.4. Garantías y procedimiento administrativo
Algunas de las quejas interpuestas contra actuaciones de las administraciones se referían, por otra parte, a cuestiones de procedimiento. Nos han llevado por tanto a intervenir en defensa de las garantías que este debe salvaguardar. A título de ejemplo cabe señalar dos de ellas:
II.5. Deporte
En el ámbito deportivo, por último, cabe reseñar otros dos motivos de preocupación a lo largo del año:
III. Plan de actuación
En el marco del plan por el que se ha regido la actuación del Ararteko en esta área, cabe reseñar la importancia que hemos dado a la colaboración con la sociedad civil organizada.
• Clubs deportivos
• Comisión de Euskera del Colegio de Abogados de Bizkaia.
• El observatorio de derechos lingüísticos Hizkuntz Eskubideen Behatokia, con quien venimos colaborando en relación con las quejas que reciben por dificultades de la ciudadanía para relacionarse en euskara con las administraciones, así como de cara al diagnóstico en general sobre los aspectos más necesitados de políticas activas para lograr la efectividad de tal derecho.
• Nos hemos reunido asimismo con la Viceconsejería de Política Lingüística del Gobierno Vasco, la cual nos ha brindado en todo momento su colaboración para la resolución de casos puntuales que habían sido motivo de queja ante esta institución, tanto en relación con las administraciones vascas como con la estatal. Debemos agradecer, por otra parte, su disposición a una reflexión compartida sobre las funciones de cooperación y coordinación interinstitucional que, fundamentalmente a través de su Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas, le asignan los arts. 14.2 y 15.2 del Decreto 45/2011, de 22 de marzo, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Cultura. La reflexión gira, esencialmente, en torno a dos aspectos que serán objeto del seguimiento por parte de esta institución:
Interiorante los que, en un primer momento, presentó su protesta: apelaban a la obligación que el interesado, como ciudadano español, tenía de conocer el castellano, para concluir que no le asistía el derecho a utilizar el euskera en sus relaciones con la Administración del Estado sitas en la Comunidad Autónoma. Dicho planteamiento infringe lo dispuesto en el art. 6 de la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera, y así se lo trasladamos a la Viceconsejería de Política Lingüística del Gobierno Vasco, que nos anunció que su Departamento llevaría a cabo las gestiones pertinentes ante la Delegación del Gobierno en Euskadi. El reclamante nos escribió con posterioridad, para indicar que había sido citado de nuevo en las mismas oficinas, donde había podido tramitar en euskera, sin ningún problema, tanto su DNI como el pasaporte de su hijo.
IV. Quejas destacadas
IV.1. Medidas para la mejora del sistema de asignación de plazas en próximas convocatorias del programa "Auzolandegiak"
Una persona se dirigió a esta institución por causa de su disconformidad con la actuación de la Dirección de Juventud del Gobierno Vasco, en relación con la asignación de plazas en el extranjero en los campos de trabajo convocados para el presente año.
En este tipo de programas, es habitual que la oferta de plazas, sobre todo para ciertos destinos, resulte insuficiente para cubrir la demanda. Resulta necesario en tales ocasiones arbitrar un sistema de asignación que tenga por finalidad garantizar la igualdad entre las personas solicitantes. Dicha finalidad, a nuestro modo de ver, impone un doble criterio para valorar la calidad de la actuación de los poderes públicos en esta materia: por un lado, que el sistema esté diseñado de forma que todas las personas a las que se dirija la convocatoria puedan optar, en igualdad de condiciones, a las plazas que les interesen; por otro, que los criterios que lleven a asignar una plaza determinada a alguna de ellas y no a otras no incurran en discriminación arbitraria. Para asegurar su cumplimiento en próximas convocatorias, emitimos la Recomendación 43/2011, de 21 de octubre, al Departamento de Cultura del Gobierno Vasco,
Teniendo en cuenta que la misma regulación disponía que la posibilidad de acceder al destino deseado dependería, en función del número de plazas disponibles, de la rapidez en solicitarlas, el sistema resultará tanto más igualitario cuanto mejor garantice que la oferta sea conocida, con carácter previo, por el mayor número posible de potenciales interesados. Lo deseable sería por tanto que, a tales efectos, transcurriera un tiempo razonable entre la publicación de la oferta y el momento en que se abra la inscripción, por lo que esta fue la primera de nuestras recomendaciones.
Por otra parte, si el criterio de prelación es la prontitud en la inscripción, no parece que la apertura de esta en fecha y horario lectivos sea lo más adecuado para garantizar la igualdad entre las personas a las que se dirige la convocatoria, gran parte de los cuales son jóvenes estudiantes. Por ello recomendamos que las plazas se adjudicaran por concurso entre todas las personas que las soliciten en un plazo habilitado al efecto, ya sea siguiendo un criterio aleatorio, ya mediante una selección por méritos.
Un sistema como el que propusimos contribuiría, por último, a superar otra de las disfunciones que el caso presente ha puesto de manifiesto. Y es que con independencia de cuál sea el método establecido, el sistema debe estar diseñado de tal forma que permita comprobar, ante eventuales reclamaciones, que la asignación de plazas efectuada responde efectivamente al criterio de selección anunciado en las bases. Se trata con ello de posibilitar el control de la actuación de los poderes públicos, así como de hacer efectivo el principio de transparencia.
IV.2. Necesidad de potenciar y mejorar la labor del servicio de garantía de derechos lingüísticos, Elebide
Al hilo de la tramitación de diversos expedientes en materia de derechos lingüísticos, habíamos comprobado que las quejas, cuando habían sido previamente planteadas ante el citado servicio, eran trasladadas a la administración concernida, que no siempre respondía a las solicitudes de colaboración de Elebide. Y que este, tras insistir por tres veces, la archivaba sin más trámite en caso de que aquélla persistiera en su silencio, dando cuenta de ello en su informe. Este procedimiento llevaba a uno de los reclamantes a preguntarse en qué se concretaba la garantía de derechos que representaba este servicio si, en la práctica, las quejas por su violación eran archivadas ante la negativa de la Administración denunciada, no ya a corregir su actuación, sino incluso a responder. Entendía que con ello, lejos de garantizarse derecho alguno, se incentivaba la falta de colaboración de los organismos denunciados, lo que cuestionaba, a su juicio, la credibilidad del compromiso anunciado por los poderes públicos para avanzar en materia de normalización lingüística.
De acuerdo con lo dispuesto en los apartados 4º y 5º del art. 8 de su Decreto regulador, todas las consultas, quejas y sugerencias de Elebide deberán ser tramitadas y recibir una respuesta por parte de la entidad o departamento afectado, que adoptará las medidas necesarias para llevar a cabo el estricto cumplimiento en plazo del deber de respuesta, así como las acciones adecuadas para subsanar las deficiencias planteadas, dando cuenta de todo ello al citado servicio. Si bien dicha normativa no prevé las consecuencias del incumplimiento de estos mandatos, lo cierto es que estos señalan a las administraciones vascas una serie de deberes específicos de colaboración, cuyas implicaciones vienen determinadas a la luz de los principios de coherencia y servicio a la ciudadanía que han de informar la actuación de los poderes públicos. En especial la de un servicio de garantía de derechos cuya efectividad, precisamente, descansa en su capacidad para promover la colaboración interinstitucional.
Es a partir de estos principios como, a nuestro juicio, debe entenderse la razón de ser de Elebide, que según la Exposición de Motivos del citado decreto responde a la necesidad de crear un servicio especializado que sensibilice e informe a la ciudadanía sobre los derechos lingüísticos, que tramite y gestione las consultas y reclamaciones que se formulen por los ciudadanos y ciudadanas en el ámbito lingüístico, y que arbitre un procedimiento específico, ágil y asequible que permita el desarrollo eficaz de estas funciones en el seno del Gobierno Vasco y en coordinación con otras entidades públicas competentes.
Cuando el ordenamiento configura en estos términos un servicio oficial de garantía de derechos, nos parece evidente que esa garantía, por limitada que sea, no puede consistir únicamente en la apertura de "incidencias" que no generen otra actuación que el traslado de las quejas presentadas a las instancias concernidas, y cuyo único recorrido sea el archivo si estas hacen caso omiso. Ello supondría un cumplimiento meramente formal –y por ello incorrecto– del cometido asignado al servicio, cuyas funciones de garantía correrían el riesgo de quedar en una mera declaración de intenciones, desprovista de contenido en la práctica. Y deterioraría inevitablemente su imagen ante la ciudadanía, que espera –como es razonable– que los mecanismos dispuestos por la Administración para garantizar sus derechos lingüísticos no sólo funcionen cuando los poderes públicos colaboren para hacerlos efectivos, sino también –y sobre todo– cuando, no siendo este el caso en un primer momento, se precise iniciativa y tenacidad para lograrlo.
Por eso, si bien es cierto que la normativa reguladora de Elebide no le atribuye facultades de inspección y control, y que ha de ejercer sus funciones en clave de colaboración, no lo es menos que una forma esencial de colaborar con las administraciones a las que se dirige es recordarles los deberes que, en cada caso, les imponga el ordenamiento en materia de derechos lingüísticos, empezando por el deber de colaborar con Elebide, concretado fundamentalmente en dos aspectos: por un lado, responderle en plazo; por otro, darle cuenta de las medidas adoptadas para subsanar las deficiencias que resulten acreditadas de la tramitación de las quejas.
A juicio de esta institución, el funcionamiento de Elebide deber ser mejorado de manera que resulte, aún dentro del marco normativo en que actualmente está regulado, más asertivo y proactivo ante las administraciones renuentes a colaborar. Debemos agradecer la colaboración prestada a tal efecto por la Viceconsejería de Política Lingüística del Departamento de Cultura del Gobierno Vasco, que no solo ha proporcionado con puntualidad y transparencia las informaciones solicitadas, sino que a raíz de nuestra intervención ha mostrado su disposición a modificar el procedimiento de actuación de su servicio Elebide, en aras de una mejor tramitación de las quejas.
V. Conclusiones
• La ciudadanía tiene derecho a usar tanto el euskera como el castellano en sus relaciones con la Administración Pública en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, y a ser atendida en la lengua oficial que elija. Existen tres ámbitos, sin embargo, en los que se concentran año tras año las quejas de la ciudadanía por causa de la denegación de ese derecho: Justicia, Interior
y Sanidad. Las dificultades constatadas en este último año han consistido, sobre todo, en el coste en términos de tiempo, inmediación y molestias que acarrea su uso a la hora de relacionarse con las administraciones públicas. El análisis de tales costes nos lleva a concluir que, en los ámbitos mencionados, la utilización de uno u otro idioma oficial dista de constituir una opción libre para la ciudadanía.
• La Ley no garantiza el ejercicio de este derecho sino de forma progresiva, pero obliga a los poderes públicos a adoptar las medidas oportunas, y a arbitrar los medios necesarios, para que tal progreso sea una realidad. La reiteración de quejas nos alerta, sin embargo, del riesgo de cronificación del problema, en el sentido de que dicho carácter progresivo acabe identificándose, en estos tres campos específicos, con una habilitación para posponer indefinidamente su efectividad. Esta exige, por el contrario, preguntarse a la vista de sus resultados por la validez de las políticas desarrolladas, y actuar en consecuencia:
• La clave de la eficacia de Elebide, Servicio de Garantía de los Derechos Lingüísticos, reside en la colaboración interinstitucional, lo que se concreta en un doble deber por parte de las administraciones a las que se dirija: por un lado, responder en plazo a las quejas que les haga llegar; por otro, darle cuenta de las actuaciones practicadas para subsanar las deficiencias que aquéllas pongan de manifiesto. La falta de colaboración, ya sea en relación con el primero o con el segundo de estos aspectos, no debería llevar al archivo de la queja por Elebide sino después de haber insistido ante el departamento o entidad concernidos, acudiendo a las instancias que sea preciso, en que ello supone una infracción de sus deberes en esta materia. Todo ello sin perjuicio de las referencias que al respecto pueda incluir en su memoria ante el Consejo de Gobierno o el Parlamento Vasco.