5. Recomendaciones del Ararteko
Teniendo en cuenta solamente los informes extraordinarios del Ararteko sobre los temas o sectores de la infancia aquí tratados (es decir, sin contar otras propuestas de carácter general o particular sobre estos mismos temas) contabilizamos ya nada menos que doscientas recomendaciones de mejora en la atención a la infancia más vulnerable. Parte de esas recomendaciones, como es natural, se han cumplido ya plenamente. Especialmente algunas muy concretas y de carácter normativo (sirvan de ejemplo la recomendación de elaborar un nuevo decreto de derechos y deberes del alumnado –cumplida finalmente con la aprobación del Decreto 201/2008, de 2 de diciembre–, o la de aprobar un marco normativo común para todos los centros de protección y reforma de nuestra Comunidad –cumplida con la aprobación del Decreto 131/2008, de 8 de julio, y el Decreto 80/2009, de 21 de abril–).
Otra parte de las doscientas recomendaciones podríamos decir que se han cumplido al menos parcialmente. Téngase en cuenta que no todas nuestras propuestas tienen igual nivel de concreción y, por tanto, en algunos casos ni siquiera resulta fácil poder afirmar con rotundidad si la recomendación en cuestión se puede dar por cumplida o por no cumplida; depende; es una cuestión de grado, de ponderación, que, aunque posible, no pretendemos efectuar aquí.
Lo que sí resulta evidente para nosotros es que la mayoría de las recomendaciones hasta ahora efectuadas siguen siendo válidas, al menos parcialmente, y siguen siendo necesarias y útiles para mejorar la atención y los derechos de las personas menores. Efectuadas están; han sido recordadas en cada uno de los apartados del capítulo 3, y no creemos necesario volver a repetirlas aquí nuevamente.
Para articular este capítulo –esencial en cualquier informe del Ararteko– nos ha parecido más útil y conveniente formular nuevas recomendaciones, limitándonos o centrándonos en aquellas cuestiones que, de acuerdo con el seguimiento de estos últimos años, nos parecen especialmente necesitadas de mejora. En algún caso, más que de "nuevas" recomendaciones podríamos hablar de reformulación o actualización de recomendaciones anteriores.
Cuando de eso se trata es, normalmente, por dos razones complementarias: porque consideramos que la recomendación efectuada en su día no se ha cumplido –o no, al menos, de forma suficiente–; y porque, dada la realidad analizada, consideramos que tal recomendación es clave para mejorar esa realidad, en ocasiones incluso resulta más urgente o necesaria que cuando, en su día, la formulamos. Aquí sí efectuamos, al menos de forma indirecta o encubierta, una valoración sobre el cumplimiento de algunas recomendaciones anteriores, sobre los efectos logrados, y también una ponderación o una priorización de unas recomendaciones sobre otras en función del seguimiento efectuado y de las situaciones observadas más recientemente.
En cuanto al modo de "ordenarlas", las hemos agrupado en grandes bloques, casi por administraciones competentes. Esta fórmula de agruparlas tiene ventajas (señala con claridad a qué Administración(es) o Departamento(s) van dirigidas), pero también tiene inconvenientes (diluye o puede diluir responsabilidades de otras administraciones o instancias también concernidas, aunque no sea como máximas responsables).
Aparte de las recomendaciones propias de cada sector o ámbito (protección/justicia juvenil/educación/sanidad), queremos llamar la atención sobre un primer bloque de recomendaciones de carácter global, que podríamos denominar "transversales" o al menos no específicas de un único sector. Mediante ellas queremos proponer medidas que ayuden a superar problemas comunes o muy extendidos entre los sectores de especial vulnerabilidad analizados en este informe. En muchos casos, como se puede comprobar, son el reverso de los problemas o debilidades de carácter general que hemos expuesto en el capítulo anterior, de diagnóstico.
A) Recomendaciones de cáracter global, válidas para todos o muchos de los sectores analizados
1. Reforzar y extender la conciencia social sobre los derechos de la infancia
Con frecuencia se escuchan opiniones que manifiestan su crítica, su preocupación porque los menores tengan, a su juicio, muchos derechos y pocos deberes. Creemos, sinceramente, que se trata de un falso debate. Derechos y deberes no son sino las dos caras de una misma moneda. Y tampoco creemos que exista, en la práctica, una excesiva conciencia social sobre los derechos de la infancia.
Los derechos de las personas menores de edad constituyen, de rebote, obligaciones para las personas adultas. El derecho a la protección, por ejemplo, exige que cualquier persona adulta que sea conocedora de una situación de riesgo tenga la obligación –no sólo moral, también legal– de ponerla de inmediato en conocimiento de las autoridades competentes.
De igual manera, los derechos de la infancia y el principio de interés superior del menor exigen adoptar una perspectiva educativa y establecer unas prioridades que deben orientar cualquier intervención con una persona menor, incluso la intervención de sistemas correctores como puede ser la justicia
juvenil (lo que supone medidas educativas –no medidas ejemplares–, actuaciones de defensa que buscan la responsabilización del menor sobre sus conductas –no el librarse de las consecuencias a cualquier precio–).
Existe, seguramente, una mayor conciencia social sobre los derechos de las personas menores de edad que hace algunos años, y debemos alegrarnos y felicitarnos por ello. Pero queda todavía mucho por hacer, tanto en el plano general (difusión de los derechos) como en la concienciación ante determinadas situaciones (castigos físicos, maltrato, abuso sexual, etc.).
Esta recomendación quiere insistir sobre ello y exhortar a todas las administraciones a que continúen y refuercen sus iniciativas de sensibilización social en defensa de los derechos de la infancia.
2. Poner en práctica el derecho a participar, a ser oído
La Convención de los Derechos del Niño, en sus artículos 12, 13, 15… establece su derecho a recibir y dar información, a asociarse, a expresar su opinión… El artículo 12, en concreto, establece que "El niño/a tendrá derecho a expresar su parecer en todos los asuntos que le afecten, y sus opiniones serán tenidas en cuenta". En todos los asuntos que le afecten.
Es evidente que la aplicación concreta de este derecho está condicionada por factores como la edad o su capacidad de expresarse. Pero, si nos fijamos por ejemplo en las situaciones analizadas en este informe, son muchos los asuntos concernidos que les afectan y, por tanto, sobre los que tienen derecho a opinar y a que su opinión sea tenida en cuenta (lo cual no significa que deba cumplirse en todo caso):
– La adopción de una medida de protección que supone la separación de la familia.
– El ingreso en un determinado centro o en otro.
– La aplicación de un procedimiento de regreso a su país de origen.
– La realización de unas pruebas médicas, por ejemplo, para determinar su edad.
– La adopción de una medida correctora u otra.
– El agrupamiento o la atención educativa en un aula u otra.
– La adopción de un determinado tratamiento médico o la aplicación de una determinada medicación.
– Etc.
Nos parece especialmente pertinente insistir en la importancia de garantizar la participación de las personas menores en todo lo que supone la elaboración, aprobación y aplicación de las normas de convivencia de los centros, servicios, aulas o grupos de los que forma parte. Ello exige la existencia de cauces de participación real, tiempos destinados a ello, mecanismos de queja o sugerencias…
3. Apoyar a las familias para el correcto desarrollo de sus funciones respecto a sus miembros menores de edad
La intervención del Ararteko en los temas aquí abordados se ha centrado especialmente –de acuerdo con las competencias y funciones que la ley le atribuye– en la atención "institucionalizada" a niños, niñas y adolescentes. Ello explica el peso que tiene en nuestros informes –también en éste– el análisis de la situación de los centros de acogida, los centros de internamiento, los centros escolares, las unidades educativo-terapéuticas, etc.
Lo hacemos así por imperativo legal, pero eso no significa que no seamos plenamente conscientes de las limitaciones que suelen acompañar a las respuestas de institucionalización; especialmente en cuanto a los vínculos afectivos, la continuidad de la relación a lo largo de la vida, la disponibilidad de personas adultas que sirvan de referente y apoyo estable…
Incluso en las situaciones de mayor riesgo o vulnerabilidad, cuando la familia no existe o no cumple sus funciones esenciales y una institución asume la tutela de un menor, incluso en esos casos, el vínculo afectivo sigue siendo necesario para su seguridad y pleno desarrollo.
Está, además, la realidad estadística, tantas veces olvidada, de que casi el 99% de las personas menores, en nuestra comunidad, viven en "sus" familias, sean éstas biológicas, de adopción, de acogida, extensas, monoparentales, homoparentales…
Es evidente que no todas las familias (independientemente del modelo de familia en el que viva el menor o la menor) disponen de los recursos, destrezas o competencias necesarias para cumplir adecuadamente con sus funciones de cuidado y protección. Por muy distintas razones. Y parece claro también que esta razón está en el origen de muchas de las situaciones de riesgo aquí consideradas.
Pero muchas de esas familias que –insistamos, por diversas razones– son incapaces de ejercer adecuadamente su labor, podrían hacerlo, seguramente, con las ayudas o los apoyos necesarios: apoyo técnico, formación, recursos indispensables, asesoramiento, medidas de conciliación que faciliten los tiempos en común, acompañamiento…
En este campo, sin duda, las posibilidades de trabajo y mejora son inmensas y servirían, sobre todo, para prevenir, para evitar situaciones de grave riesgo que, como la experiencia nos muestra, una vez producidas tienen graves consecuencias en el desarrollo del menor y son muy difíciles de reconducir.
Junto con el apoyo a las familias, en general, o las necesarias medidas de conciliación entre la vida familiar y laboral, también habría que apuntar aquí la conveniencia de potenciar fórmulas poco experimentadas hasta ahora entre nosotros como la existencia de familias de acogida profesionalizadas.
La existencia de Planes interinstitucionales de apoyo a las familias para el conjunto de la CAPV debería servir para impulsar líneas de actuación como las aquí propuestas y poder valorar los avances experimentados.
4. Clarificar mejor las responsabilidades institucionales y el papel del Tercer sector en la atención a la infancia
Según cual sea el tema o el colectivo en el que nos fijemos, varía el peso que tiene el Tercer sector como elemento clave y gestor de los recursos y programas puestos a su disposición. En todos ellos, sin embargo, es determinante. Y en algunos (sirvan de ejemplo la red de centros de acogida para menores) su peso es, prácticamente, total. Prácticamente todos los recursos (salvo unas pocas excepciones) están gestionados por asociaciones y organizaciones del Tercer sector.
Con frecuencia, el único instrumento formal en el que se determinan las obligaciones y compromisos de cada parte es el convenio anual, firmado entre la Administración competente y la entidad en cuestión. Un convenio con mayor o menor nivel de concreción.
Mediante esta recomendación queremos plantear la necesidad de revisar esta situación entre todas las partes, analizar las posibilidades de disponer de marcos más estables (como los conciertos o los convenios plurianuales), de extender su aplicación, y, en todo caso, de dignificar el enorme trabajo que lleva a cabo el Tercer sector, potenciar su profesionalización y mejorar los elementos de evaluación y control que, siempre, corresponden a la Administración, última responsable de garantizar los derechos de las personas menores que en ellos son atendidos.
5. Liderazgo institucional en la creación y defensa de los recursos necesarios
Ya en el año 2001, dadas las reacciones de protesta o de rechazo a la ubicación de determinados centros o recursos destinados a grupos de población que eran considerados como "problemáticos", esta institución efectuó una recomendación general sobre "El liderazgo institucional en la creación de servicios destinados a colectivos en situación de especial vulnerabilidad".
Tras intervenir en varios conflictos, la institución del Ararteko recordaba entonces que la creación de un servicio, de acuerdo con sus características, suele estar sujeta a una determinada normativa y suele seguir, por tanto, un procedimiento reglado (licencia de obras, licencia de apertura…). En estos casos, la administración competente no puede sino aplicar el marco legal, seguir fielmente el procedimiento tasado y resolver puntualmente, autorizando o denegando el servicio. No cabe duda de que, precisamente, una de las funciones básicas de tales procedimientos es la de ofrecer seguridad jurídica a las partes, tanto a quienes solicitan y promueven la creación del servicio como a quienes pueden sentirse afectados por el proyecto. Es importante, pues, insistir en el estricto cumplimiento del procedimiento y en el aprovechamiento de las posibilidades que éste ofrece para que todas las partes puedan hacer sus alegaciones y exponer sus posiciones, en tiempo y forma.
Analizaba también los problemas o carencias que, en ocasiones, pueden poner de manifiesto las reacciones vecinales. Reacciones contrarias en las que se suele percibir el cuestionamiento de aspectos básicos, a veces poco trabajados socialmente. Así:
– Se muestra el desacuerdo con determinadas políticas.
– Se cuestiona la concentración de determinados servicios en ciertas zonas.
– Se pone en cuestión la falta de planificación y una distribución equitativa de recursos.
– Se protesta ante la falta de información y de cauces de participación…
Durante los últimos años han sido varios los casos en los que se han dado este tipo de manifestaciones ante la apertura de recursos destinados a adolescentes considerados problemáticos.
No se trata de valorar lo acertado o no de los argumentos, ni tampoco de aceptarlos críticamente, sino de tratar de comprender qué cuestiones básicas pueden alimentar estas posturas. Si existiese, por ejemplo, una planificación pública de determinados servicios, posiblemente sería más fácil defender, ante la representación vecinal de una zona concreta, la necesidad de que un determinado recurso se sitúe en dicha zona, al igual que otros similares se sitúan –o se situarán, de acuerdo con la planificación– en otras zonas.
Para prevenir y evitar estos problemas es necesaria la sensibilización social. En ese sentido, respecto a la creación de servicios para menores en riesgo de exclusión o situación de especial vulnerabilidad, la institución del Ararteko considera necesario que las administraciones competentes adopten, en todos los casos, una posición activa y de liderazgo que busque los siguientes objetivos:
– Lograr una sensibilización social sobre la necesidad y bondad de los servicios destinados a menores en riesgo de exclusión, lo que exige, al menos, información sistemática y clara sobre las políticas, apuestas y programas de respuesta social a la marginación.
– Analizar las necesidades de atención y, consecuentemente, planificar las respuestas y su distribución territorial, evitando concentraciones excesivas y el consiguiente riesgo de creación de guetos.
– Favorecer la existencia y promover la utilización de mecanismos de participación que permitan el intercambio de informaciones y propuestas, y posibiliten la presencia activa tanto de los agentes sociales organizados (asociaciones…) como el vecindario directamente afectado en las diferentes fases del proyecto, siempre que ello sea posible.
– Coordinarse y adoptar posiciones comunes entre las diferentes administraciones o departamentos implicados (de ámbito local, territorial o comunitario).
– Ofrecer las garantías necesarias para el correcto funcionamiento de los servicios. Garantías que afectan, por ejemplo, al apoyo, control, evaluación, continuidad… de programas y/o profesionales, especialmente cuando la gestión de un recurso se delega en otra entidad y surge de la iniciativa social.
– Evitar cualquier discurso o manifestación de cargos públicos que pueda contribuir a la estigmatización de los sectores de población especialmente vulnerable, como una manera de prevenir el posible rechazo a la ubicación de recursos destinados a ellos.
– Evitar los posibles conflictos y, en el caso de que surjan, contribuir decididamente a su pronta solución.
– Efectuar un seguimiento de los programas que permita introducir las modificaciones necesarias y extender las buenas prácticas…
Por todo ello, la institución del Ararteko considera totalmente necesario que los responsables institucionales impulsen y lideren estos proyectos, buscando la sensibilización social, la participación ciudadana, la planificación de las respuestas a las necesidades, la coordinación entre administraciones, el apoyo y reconocimiento de las iniciativas sociales solidarias, la colaboración con los agentes sociales más comprometidos en la defensa de la infancia vulnerable, y la garantía del correcto funcionamiento de los servicios.
6. Evaluación sistemática y pública de los resultados obtenidos
Como ya hemos señalado en el capítulo precedente, en los últimos años se ha extendido entre nosotros la práctica de aprobar planes plurianuales de actuación bien de carácter general (planes de infancia para un determinado territorio o incluso municipio), bien centrados en una materia o sector de las aquí abordados (inmigración, pueblo gitano, convivencia escolar, salud mental, temporerismo, drogodependencias…).
La existencia de tales planes debe ser considerada, en sí misma, un avance, por cuanto supone de compromiso público ante la sociedad. Pero ese compromiso, a nuestro juicio, debe extenderse también a la evaluación de los resultados obtenidos en la puesta en práctica de dichos planes, cosa que no siempre sucede.
Muchos de los planes aprobados disponen incluso de indicadores de evaluación; es decir, prevén aquellos datos, resultados o informaciones que deben servir de base para evaluar el logro de los objetivos perseguidos. Y, en determinadas materias, existen ya series de Planes: I Plan; II Plan…
Parece necesario insistir en la importancia de evaluar todo Plan, al menos hacia el final de su período de vigencia. Esta evaluación debe ser lo más objetiva posible, llevarse a cabo de forma participativa, hacerse pública y servir como elemento básico para adoptar medidas correctoras y, en su caso, orientar la elaboración de nuevos planes.
Esta forma de actuar no debe ser algo excepcional, sino una buena práctica que se aplica de forma sistemática a todos los planes aprobados.
7. Mejorar la coordinación entre diferentes servicios y profesionales como medio eficaz para garantizar una mayor coherencia en las intervenciones con menores
Como se ha podido ver tanto en el capítulo 3 como en el capítulo 4 de este informe, y también en informes monográficos anteriores, los problemas o dificultades de coordinación entre servicios son una constante en el trabajo con menores.
Por causas o factores muy diversos: porque cada servicio depende de una Administración diferente (local, territorial, autonómica…); porque cada servicio depende de departamentos diferentes, aunque pertenezcan a la misma Administración (del Departamento de Educación, del Departamento de Sanidad, del Departamento de Justicia
…); por la inexistencia de cauces organizados para la transmisión de información o de protocolos de actuación común; por las culturas profesionales y diferentes estatus de unos y otros profesionales…
Y, sin embargo, lo habitual, lo normal, es que con cada menor en situación de especial vulnerabilidad deban intervenir varios –a veces, muchos– profesionales, y hacerlo durante bastante –a veces, mucho– tiempo.
La coordinación no es, por tanto, algo deseable, que vendría bien, que sería conveniente, sino algo totalmente necesario para dotar de coherencia –y de eficacia– a las diferentes intervenciones profesionales.
Como se planteará de forma más concreta en recomendaciones posteriores, la necesidad de coordinación es especialmente sentida en determinados campos o situaciones: en materia de protección entre los servicios locales y los servicios territoriales; entre los servicios de protección y los servicios de justicia
; entre los servicios de sanidad y el resto de servicios aquí analizados…
Por otra parte, la coordinación no puede quedar en manos de la buena voluntad de los propios profesionales; debe ser asumida como una prioridad y garantizada por las propias administraciones de las que dependen los servicios. En este sentido, nuestra "arquitectura" institucional, en muchas ocasiones, más que una ayuda resulta un estorbo, una dificultad añadida.
8. Compaginar políticas compensatorias con medidas contra la segregación o estigmatización
Aunque pueda parecer exagerado o más propio de otros lugares menos desarrollados, desgraciadamente también entre nosotros existen situaciones de exclusión, mecanismos de segregación o de estigmatización.
Así, lo mismo que podemos señalar con claridad la existencia de itinerarios de inserción social casi siempre exitosos (pertenecer a una familia estructurada — disfrutar de una escolarización provechosa — obtener una cualificación profesional — acceder a un empleo o a una vida familiar o autónoma propia…), podemos reconocer también la existencia de auténticos itinerarios de exclusión: ausencia de familia o familia desestructurada — escolarización problemática o fracaso escolar — institucionalización — delincuencia — nueva institucionalización — reincidencia…
Por eso, con frecuencia, el mismo adolescente que hoy encontramos en un centro de acogida, o que vemos desescolarizado, lo encontramos mañana en un centro de internamiento, y lo podemos encontrar de nuevo, dentro de unos meses, en otra situación de especial riesgo.
Ello exige, a juicio de esta institución, combinar de manera adecuada dos tipos de actuaciones aparentemente contradictorias:
1) Aplicar, por un lado, políticas compensatorias a favor de aquellos servicios que atienden especialmente a la población infantil en mayor riesgo o más vulnerable, dotándoles de mayores recursos y mayores apoyos que a otros centros o recursos.
2) Adoptar y aplicar, al mismo tiempo, medidas que eviten al máximo los riesgos de segregación de estos sectores de la población infantil, su estigmatización social, su guetización, su marginación.
Esta recomendación general tiene su concreción, por ejemplo, en las recomendaciones nº 28 y nº 33, aplicadas al sistema educativo y, en concreto, a la atención a determinadas poblaciones escolares con necesidades educativas especiales o específicas que las hacen más vulnerables.
B) Recomendaciones específicas en relación con los sistemas de protección
Incluimos en este bloque aquellas recomendaciones que consideramos más necesarias en la actualidad para mejorar la atención que se ofrece en nuestra Comunidad a las situaciones de riesgo y desamparo de menores, tanto autóctonos como inmigrantes.
9. Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización
Como ya hemos avanzado en nuestra recomendación tercera, dadas las limitaciones de la institucionalización, dadas las potencialidades de la familia (cualquier tipo de familia) como elemento de apoyo y garantía del menor, y dado el grado de desarrollo alcanzado por unos programas y por otros, parece necesario impulsar y potenciar de manera especial las fórmulas alternativas a la institucionalización.
Ello exige extender y fomentar todos los programas de apoyo a la familia que tratan de superar sus deficiencias y dotarles de la formación y recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente con sus funciones, tanto mediante actuaciones preventivas y de refuerzo llevadas a cabo en la atención primaria o en el plano local, como en las actuaciones que desde los propios centros o recursos de atención secundaria se puedan llevar a cabo con las familias de los-las menores a quienes acogen.
Por otra parte, parece también necesario extender o ampliar determinadas fórmulas o servicios como:
– el acogimiento por parte de familias profesionalizadas;
– los recursos de mediación para situaciones de conflicto familiar;
– los puntos de encuentro…
10. Mejorar la coordinación de los servicios de atención primaria y de atención secundaria en materia de protección de menores
Se trata de una concreción de nuestra recomendación séptima, aplicándola a un campo de actuación en el que tanto la intervención de los servicios sociales de carácter local como la de los servicios especializados de carácter territorial tienen un papel y desarrollan unas tareas que resultan claves. Los unos, más en la prevención, en la detección, en la derivación, en la atención a las situaciones que no se consideran de grave riesgo, en el impulso de actuaciones de apoyo y refuerzo del entorno familiar. Los otros, más en la intervención ante situaciones de grave riesgo o de desamparo.
Como se recoge en el apartado 3.1 de este informe, mejorar la coordinación entre ambos servicios es una de las principales demandas planteadas, especialmente por los servicios locales o de atención primaria.
Determinadas iniciativas en marcha, como la utilización de instrumentos comunes de valoración, pueden ayudar a ello.
Pero la necesidad de mejorar esta coordinación no se circunscribe al momento de valoración o de toma inicial de decisiones, sino a todo el itinerario de intervención en el que el intercambio de informaciones y la coherencia entre las diferentes actuaciones llevadas a cabo en uno u otro ámbito resultan determinantes.
11. Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia
La conveniencia de que cada menor puede disponer de un referente adulto, con el que pueda establecer un vínculo de confianza, viene derivada tanto de la necesidad básica de toda persona –en este caso todo menor– de poder disponer de alguien en el que confiar, como de las trayectorias o itinerarios, normalmente largos, en los que intervienen no una, ni dos, sino muchas personas en funciones educadoras.
En muchos centros o servicios existe ya esta figura y se ha demostrado su utilidad. Se trataría, pues, de reforzarla, regularla, darle mayor entidad: reconocerla y valorarla como tal; garantizar que la opinión del menor sea tenida en cuenta al decidir quién será su tutor o tutora de referencia; especificar sus funciones o su capacidad de intervenir en determinados momentos del procedimiento; establecer quiénes deben tener conocimiento de su existencia y de qué informaciones debe disponer inexcusablemente….
En realidad, se trataría de aprovechar y generalizar buenas prácticas que, en determinados tramos del recorrido, ya se están llevando a cabo.
12. Revisar el contenido de los informes sociales relativos a menores y establecer los criterios a tener en cuenta para su elaboración y difusión
En la actualidad los informes sociales, en muchas ocasiones, tienen una enorme trascendencia. Son esenciales, por ejemplo, para determinar la separación del menor del núcleo familiar, para revisar su situación cada cierto tiempo, para cambiar de centro, para adoptar una medida u otra, etc. En ocasiones, incluso, se trata de un único informe, para lo bueno y para lo malo.
Parece necesario, pues, que un informe de tanta trascendencia cuente con todas las condiciones para garantizar su objetividad, la confidencialidad, la posibilidad de recurrirlo o de solicitar un segundo informe… Medidas que en otros procedimientos (por ejemplo, en los procedimientos judiciales) ya existen.
Cada vez es más frecuente recibir en el Ararteko quejas que ponen en cuestión la actuación de los profesionales y, en concreto, la adecuación de sus informes en materia de protección. En este sentido, se aprecian problemas de indefensión que afectan no sólo a los menores o a sus familiares sino también a los profesionales implicados.
La situación de indefinición y de indefensión que, de hecho, se da en muchos casos podría ser superada mediante diferentes medidas complementarias: regular el contenido de los informes, lo que deben incluir y lo que, en ningún caso, deben hacer constar; establecer los criterios y procedimientos que garanticen su confidencialidad y quiénes pueden acceder a ellos; cuidar la formación de los profesionales que los elaboran; regular o prever las vías de recurso o cuestionamiento de su contenido; extender y aplicar buenas prácticas… Cuestiones que pueden adoptar la forma de una norma, de un decálogo, de un código deontológico…
En todo caso, desde la perspectiva de defensa del menor, se debe evitar cualquier estigmatización del menor en el contenido del informe, prever su participación en la elaboración y conocimiento del mismo, y establecer las garantías necesarias para que su utilización redunde siempre en beneficio del propio menor.
13. Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial
El Decreto sobre los centros de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección regula de manera muy detallada aspectos fundamentales como son:
– la tipología de estructuras residenciales y de programas;
– los derechos y deberes de los niños, niñas y adolescentes, y de los profesionales que les atienden;
– los requisitos materiales, funcionales y de personal necesarios para el buen funcionamiento de los recursos…
Los recursos residenciales de nueva creación deben ajustarse a dicha regulación y se establece, además, un plazo de cuatro años para que los recursos de acogimiento residencial existentes a su entrada en vigor se ajusten a sus previsiones y requisitos. Se han cumplido ya más de dos años y, aunque se han dado pequeños avances (p. ej. la eliminación de las pensiones de la red de acogida), consideramos que estos no son suficientes. Parece, pues, necesario recordar a las administraciones competentes la importancia de cumplir con dicho plazo e impulsar avances significativos en esta materia. Consideramos prioritario insistir en aspectos como:
– El establecimiento de protocolos de colaboración y coordinación entre los servicios especializados de protección a la infancia y los servicios sanitarios (especialmente, los de salud mental), los de atención a las personas con discapacidad, los servicios de inclusión social, los de justicia
juvenil, los servicios sociales, los de juventud, cultura y deporte.
– La elaboración de un protocolo común en la acogida de urgencia de menores de edad extranjeros no acompañados y un protocolo común de actuación para el caso de ausencias no autorizadas o fugas a los que nos referiremos más adelante.
– La adecuación de los equipamientos a los requisitos exigidos (capacidad de los centros, accesibilidad, formación de los profesionales…).
– La aplicación real de las herramientas propuestas en la regulación (proyecto educativo de centro, reglamento de régimen interno, fichas…) como elementos que estructuren la tarea socieducativa…
14. Regular los registros corporales en los centros de acogida y disponer de protocolos para el caso de ausencias no autorizadas y para la utilización de medicamentos
En los últimos años se ha incrementado notablemente el número de centros especializados en la atención a adolescentes con graves problemas de conducta, de salud mental, de drogadicción…, lo cual suele hacer más difícil la convivencia o la gestión del día a día.
De acuerdo con el seguimiento efectuado por esta institución hay, al menos, tres situaciones que deben ser objeto de atención preferente y exigen su regulación urgente:
1) La práctica de registros corporales.
2) La intervención en los casos de ausencia no autorizada o fuga.
3) La utilización de medicamentos.
En el primer caso (registros corporales) puede servir de referencia la regulación ya existente para los centros de justicia
juvenil. No deja de ser llamativo que estos centros dispongan de una norma específica y, por tanto, de mayores garantías que los centros de acogida, en los que no existe por medio ninguna intervención judicial restrictiva de la libertad.
En el segundo caso, el propio Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social, establecía el plazo de un año para la elaboración de un protocolo común de actuación para los casos de ausencias no autorizadas de personas menores de edad de los recursos de acogimiento residencial en los que se encuentran acogidos.
Son muchas las quejas que recibimos por parte de padres y familiares de menores que se encuentran en recursos de acogimiento residencial que saben que estos menores están fuera en horarios en los que deberían estar en los centros, o bien que permanecen fuera durante días. Las familias nos trasladan su preocupación y su queja al entender que no hay una buena atención al menor por parte de la Institución de Protección. Es importante recordar que la responsabilidad de los menores es de la Institución de Protección como tutora de los mismos. Las actuaciones que se suelen llevar a cabo ante las ausencias no autorizadas son la puesta en conocimiento de la Ertzaintza de que el menor no ha regresado al Centro, y posteriormente, una nueva comunicación informando que ha regresado.
La alarma que provocan estas ausencias hace necesario que se analicen las medidas que se han puesto en marcha, valorar si serían adecuadas otras medidas en interés superior del menor y si, en el marco del protocolo previsto, sería necesaria la intervención de otros agentes públicos.
Este protocolo así como unas pautas de atención más adecuadas que tengan en cuenta al riesgo que sufre el menor al ausentarse de un Centro son importantes también con relación a las ausencias de los menores extranjeros, por lo que se debería tener en cuenta la especificidad de los centros que atienden a menores extranjeros y uno de los problemas que afecta a este colectivo, como es el traslado a otras Comunidades Autónomas.
El tercer tema (la utilización de medicamentos) lo tratamos específicamente en la recomendación nº 27 de este informe y, aunque allí la aplicamos a los centros de justicia
juvenil, la consideramos igualmente válida para los centros de protección.
15. Autorización, registro e inspección de los centros. Condiciones para su gestión
En la actualidad, en nuestra Comunidad, existen ya un centenar de centros u hogares dedicados en exclusiva a la acogida de menores en desamparo. La inmensa mayoría de ellos (salvo algunos hogares dependientes del IFAS en Bizkaia) son gestionados por diferentes entidades (asociaciones, fundaciones, congregaciones, cooperativas…).
A pesar de las previsiones de la ley, sigue sin existir un registro centralizado de dichos centros, no se ha avanzado en la regulación de su autorización, y no siempre se garantiza su inspección por parte de las administraciones responsables.
Por otra parte, como ya se ha planteado en la recomendación 4ª de este informe, con frecuencia, el único instrumento en el que se formalizan las obligaciones y compromisos de cada parte es el convenio anual firmado entre la entidad en cuestión y la Administración. Un convenio con mayor o menor nivel de concreción, según los casos.
Si para algún sector es especialmente válido ese análisis, éste es, sin duda, el sector de la protección, en el que trabajan decenas de entidades y cientos de profesionales, en unas condiciones que, muchas veces, suponen un gran desgaste personal, y sin el reconocimiento social ni el marco normativo necesarios.
Con esta recomendación se busca superar la situación actual y dotar el sistema de algunos elementos básicos (como la autorización y registro de los centros, o las condiciones de contratación del servicio) que servirían para ofrecer mayor seguridad jurídica y mayores garantías a todas las partes intervinientes: a las propias entidades, a la Administración, a los equipos de profesionales, a las familias y, en último término, a los propios menores acogidos.
16. Adaptar los procedimientos a las "nuevas" situaciones
En general, los procedimientos en materia de protección de menores han sido pensados o se han ido adaptando mejor a las situaciones más generalizadas, pero no han previsto o les cuesta más adecuarse a "nuevas" situaciones, cada vez más numerosas. Nos referimos, por ejemplo:
– A la situación de los menores inmigrantes no acompañados, en la que no existe o apenas existe interlocución con la familia.
– A la situación de menores afectados por los casos de separación complicada en la pareja, lo que hace que la relación no sea con un interlocutor único sino con varios, muchas veces enfrentados entre sí en la toma de decisiones, especialmente si la guarda y custodia del menor es asignada a uno de los progenitores.
– A la situación de menores pertenecientes a minorías étnicas o a familias provenientes de otros países con importantes diferencias culturales en cuestiones que afectan a la convivencia y la vida familiar (piénsese, por ejemplo, en las familias rumanas de etnia gitana), y también a la relación con los servicios sociales…
17. Revisar los actuales modelos de centro, con especial atención a los centros "especializados", así como los criterios de derivación aplicados en cada caso
Al analizar la evolución experimentada durante los últimos años en la red de centros de acogida de nuestra Comunidad, tal vez el dato más llamativo no sea el aumento de recursos –que, efectivamente, ha sido notable– sino la proliferación de centros especializados en la atención a determinados menores –normalmente adolescentes– agrupados en ellos en función de su origen (recursos sólo para menores extranjeros no acompañados) o de su especial problemática (problemas de conducta; consumos problemáticos de drogas; problemas de salud mental).
El propio Decreto 131/2008, por el que se regulan los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social prevé y regula la existencia de este tipo de centros.
Lo que aquí se plantea es, por una parte, la necesidad de evaluar si se están cumpliendo las previsiones del Decreto, revisar su eficacia, sus resultados, y de dedicarles una especial atención, adecuada a los problemas y riesgos que a veces acompañan su gestión.
Pero hay otro aspecto quizás tan importante o más que el anterior. Nos referimos a la decisión que se toma en un determinado momento y que hace que tal menor sea ingresado en un centro u otro.
Se trata, evidentemente, de una decisión discrecional de la Administración competente. Pero que sea discrecional no significa que no deba responder a determinados criterios, en los que debe primar siempre, por imperativo de la ley, el principio de interés superior del menor, tan difícil de concretar en la práctica.
Es preciso dotar a esta decisión de mayores garantías, lo cual, seguramente, exigirá introducir mejoras en el procedimiento. Un procedimiento en el que debe quedar claro, en cada caso:
– Qué pasos o qué procedimiento se ha seguido.
– Quién o quiénes han adoptado la decisión.
– En qué razones se ha basado para escoger en concreto un determinado centro o recurso.
– Si se ha tenido en cuenta la opinión del propio menor y cuál ha sido ésta…
A juicio de esta institución, y en aras de una mayor garantía, esas y otras cuestiones deben quedar reflejadas por escrito en cada expediente y ser revisadas periódicamente, tal y como lo establece el propio Decreto.
18. Sobre la necesidad de un acuerdo básico entre todas las administraciones en materia de acogida de menores extranjeros no acompañados
Esta institución lleva al menos cinco años insistiendo –ciertamente, con poco éxito– en la necesidad de alcanzar un acuerdo básico, aunque sea de mínimos, respecto a la acogida de menores extranjeros no acompañados entre las administraciones del Estado con competencias en materia de protección.
En este sentido, consideramos plenamente válidas tanto la recomendación nº 1 de nuestro informe sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la CAPV ("Criterios comunes de actuación entre las diferentes comunidades autónomas"), como el Acuerdo alcanzado entre todas las Defensorías ("Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones Públicas respecto a los menores no acompañados").
No se trata, pues, aquí, de repetir lo ya dicho, sino de insistir una vez más en su necesidad y urgencia, ya que la falta de dicho acuerdo está condicionando, de hecho, las posibilidades de respuesta de cada una de las administraciones; en nuestro caso concreto, de cada una de las diputaciones forales.
Además, no sólo no se ha logrado ningún acuerdo básico sino, lo que es aún peor, la propuesta ha sido motivo frecuente de fuertes desavenencias en el plano político, enconando la situación.
19. Disponer de un protocolo de acogida de menores extranjeros no acompañados común para los tres territorios históricos de nuestra Comunidad
La localización y puesta a disposición de los menores extranjeros no acompañados en los recursos de protección de menores requiere la intervención de distintas administraciones públicas e instituciones, por lo que es necesario que se elabore un protocolo de actuación en donde consten las actuaciones que cada Administración debe realizar, y que se respeten los derechos de los menores y las previsiones existentes en la normativa de aplicación. Cada uno de los tres territorios ha elaborado un protocolo con diferente grado de seguimiento y de actualización. El Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial, prevé la realización de un protocolo común para toda la CAPV.
La normativa que afecta a las personas extranjeras cambia mucho, así como la organización de los recursos, la atención a los menores extranjeros o, incluso, la propia manera en la que llegan. Se abren y se cierran centros, hay cambios normativos y de gestión, hay un aumento o una disminución de ingresos… Lo que hace que sea necesaria una actualización constante de los protocolos, actualización, que no se hace con la celeridad que se requiere.
La elaboración de un protocolo único, con las variantes necesarias que requiera su aplicación en los distintos Territorios Históricos, debe servir para garantizar que se van a respetar los derechos de los menores o, al menos, para que queden claras las responsabilidades de las distintas partes. Este protocolo debe recoger la complejidad y variedad de las actuaciones que se deben llevar a cabo, así como el establecimiento de las garantías necesarias en el cumplimiento de los derechos de los menores. Hay que recordar las distintas situaciones en las que se pueden encontrar los menores hasta la puesta a disposición del servicio de protección, como es su detención en un lugar adecuado (no olvidemos que se trata de una privación del derecho a la libertad) o la realización de pruebas médicas de determinación de edad. También es importante recordar el derecho que tienen a estar informados, a prestar o no su consentimiento, o el derecho a la defensa, que posteriormente, desarrollamos.
Algunas de estas actuaciones afectan a la Administración General del Estado, como son la gestión del Registro de Menores, o al Ministerio Fiscal, autoridad competente en la determinación de la edad. Aunque, como decíamos, muchas intervenciones afectan a distintas administraciones; así, las pruebas radiológicas se realizan en los servicios sanitarios y se valoran por personal facultativo adscrito al Instituto Vasco de Medicina Legal.
La homogenización de criterios en dicho Instituto, con protocolos únicos para los tres Territorios Históricos, la posibilidad de realización de las pruebas necesarias para que haya las mayores garantías (prueba radiológica de carpo, de mandíbula o, en su caso, de clavícula) compete, por tanto, al Gobierno Vasco (Instituto Vasco de Medicina Legal). También el que los informes tengan una redacción u otra. Es importante como es que el informe del médico forense exprese una horquilla, un margen, y no términos como "alrededor de", "o aproximadamente", porque cuando se trata de "aproximadamente 18 años" hay un margen de error que es incompatible con el interés superior del menor.
Es importante insistir en que las actuaciones que conlleva la determinación de la edad requieren especial atención por las importantes consecuencias que implica la consideración de un joven como mayor o como menor de edad, por lo que las pruebas y los derechos de los menores a ser informados, a consentir o no, y a conocer las consecuencias de su negativa a practicarlas, se deben garantizar.
No nos parece una práctica adecuada que se realicen estas pruebas en todos los casos en que se localiza un menor extranjero no acompañado. Estas pruebas consisten en una intervención corporal de carácter leve, que debe limitarse a los casos estrictamente necesarios, por lo que en los casos en los que es manifiestamente menor o se pueda acreditar por otros medios, como es la existencia de documentación, o bien si se ha realizado con anterioridad la determinación de su edad, no debería repetirse. Es, por tanto, importante que en el caso de que el pasaporte presente indicios de falsedad o de fraude, o bien los otros documentos que tenga el menor, se pongan en marcha otros mecanismos para comprobar la autenticidad de los datos, como es la comunicación con el Consulado del país o la petición de otra documentación debidamente legalizada.
También es importante que con antelación a la decisión de hacer las pruebas radiológicas se haya consultado el Registro de menores, por si existen datos que identifican al menor. La repetición de pruebas radiológicas sólo debe hacerse en el caso de que haya razones fundadas.
Por último, el protocolo debe tener en cuenta que se trata de un menor extranjero, por lo que difícilmente va a tener conocimiento de la o las lenguas oficiales. Habría que prever un servicio de interpretación adecuado, que pueda hacer su función teniendo en cuenta las circunstancias, esto es, que se adecue el lenguaje a la comprensión que tiene un menor según su edad y que tenga en cuenta las diferencias culturales.
20. Posibilitar el correcto ejercicio del derecho a la defensa jurídica
El derecho a la defensa de los menores ha sido reconocido en el ordenamiento jurídico, pero no se ha traducido en la puesta en marcha de las medidas que permitan su ejercicio. Esta necesidad es mayor en algunos casos, como cuando la Administración es la tutora o bien en el caso de los menores extranjeros no acompañados. La relación de estos menores con las instituciones de protección está dando lugar a conflictos de intereses que hacen necesaria la presencia de un abogado/a que vele de manera independiente y con carácter especializado por sus derechos y no solamente en los procesos judiciales, en los que cabe el nombramiento de un defensor judicial.
El principio de actuación que rige la actuación de la Administración es el interés superior de menor. Las instituciones de protección deben procurar la educación y el desarrollo del menor. El cumplimiento adecuado de estas funciones en interés superior del menor, seguramente, no haría tan necesaria la función de un/a asesor/a legal independiente. No obstante, se dan numerosos conflictos entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los menores. Estas decisiones afectan de un modo directo a la vida de los menores y a sus intereses personales, familiares y sociales, como son los retrasos en las solicitudes de autorización de residencia en los casos de los menores extranjeros, la decisión de trasladarlo a un centro residencial sin su consentimiento, la decisión de repatriarlo, la determinación de la edad… En definitiva, la existencia de conflictos de intereses entre las instituciones de protección y los menores en situación de desamparo hace necesaria, a nuestro juicio, la previsión de una asistencia jurídica independiente.
21. Mejorar el seguimiento y la continuidad de las intervenciones
Esta recomendación viene a ser una concreción de la número 7, aplicada aquí al sistema de justicia
juvenil.
Pretende centrar la atención sobre determinados aspectos de la intervención con menores infractores que consideramos de especial importancia y manifiestamente mejorables, como son las posibilidades de emancipación, una vez cumplida la medida impuesta, o el trabajo con la familia del menor.
Se trata, por una parte, de que la vuelta del menor a su familia o la convivencia en ella se haga en mejores condiciones, y también de evitar la reincidencia y ayudar al entorno familiar para que pueda cumplir adecuadamente con sus funciones básicas (piénsese, por ejemplo, en la importancia de intervenir con ella ante situaciones de violencia filio-parental, crecientes en los últimos años).
22. Aplicar en toda su extensión el marco normativo establecido por la Ley 3/2005 y el Decreto 80/2009
La Ley 3/2005, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, determina que, al igual que sucede con los centros de protección, los requisitos materiales, funcionales y de personal de los centros de justicia
juvenil para el cumplimiento de medidas de internamiento se establezcan reglamentariamente (se hizo mediante Decreto 80/2009, de 21 de abril, sobre centros educativos de cumplimiento de medidas privativas de libertad).
Quisiéramos llamar la atención sobre algunos de los aspectos de la regulación, bien por su especial relevancia bien por el insuficiente nivel de aplicación observado:
– Los centros educativos de ejecución de medidas judiciales deben cumplir con la legalidad vigente en materia sanitaria, urbanística… Esta institución considera de especial importancia el cumplimiento de la normativa en materia de accesibilidad.
– Todos los centros deben disponer de programas y personal adecuado para la realización de las funciones de mediación entre el menor infractor y la víctima.
– En todos los centros debe procurarse la existencia de personal o medios para relacionarse con menores extranjeros en su idioma.
– Anualmente deben emitirse informes y memorias sobre el funcionamiento de cada uno de los centros.
– Debe existir, en al menos uno de los centros de la red, una unidad especial para la asistencia psicoterapéutica para menores con problemas de salud mental o problemas graves de drogodependencias (con personal especializado).
– Deben elaborarse materiales informativos de cada centro educativo para los menores y sus familias…
23. Establecer dependencias policiales y registro específico para menores
Es relativamente frecuente la intervención policial con adolescentes que hayan cometido algún delito, bien para su identificación o detención, bien para su traslado.
La Ley Orgánica 5/2000 de 12 de enero, de responsabilidad penal del menor, establece que los menores, mientras se encuentran en custodia policial, deben permanecer en dependencias adecuadas y separadas de las que se utilizan para la detención de personas adultas. Como viene recordando e insistiendo desde hace años la institución del Ararteko, de acuerdo con las visitas realizadas, las comisarías de nuestra Comunidad, en general no cuentan con lugares de detención específicos para menores, ni con el libro de registro de detenciones específico para menores que exige el Real Decreto que la desarrolla (1774/2004, de 30 de julio).
24. Mejorar la formación específica y el servicio de defensa ofrecido por el turno de oficio de abogados
Buena parte de las personas adolescentes y jóvenes que tienen problemas con la justicia
son atendidos en su defensa por abogados o abogadas del turno de oficio, un servicio público de los Colegios de Abogados contratado y retribuido en última instancia por la Administración.
La intervención profesional con menores de edad exige, evidentemente, una cierta especialización en materia de responsabilidad penal de los menores, pero también tener en cuenta y actuar en consecuencia con una característica específica de este ámbito. Y es que, en la intervención judicial con menores, todas las actuaciones y medidas que se apliquen deben tener un carácter educativo, lo cual supone trabajar, potenciar –no negar o diluir– la responsabilización del menor sobre sus propios actos y sus consecuencias.
Mediante esta recomendación se pide a los Colegios de Abogados y al Departamento de Justicia
que evalúe el servicio prestado, favorezca la formación específica de los-las profesionales del turno de oficio que trabajan con menores, y aborden y traten de evitar las posibles contradicciones que puedan darse entre el ejercicio de la defensa y la responsabilización de cada menor.
25. Potenciar la relación con los servicios de protección, incluidos los servicios de atención primaria
Durante los últimos años, la proporción de menores en cumplimiento de medidas judiciales que provenían de los sistemas de protección ha sido muy notable (en términos generales, ha supuesto en torno a un tercio del total de las medidas en medio abierto y hasta dos tercios de las medidas más restrictivas de la libertad: internamientos).
Este dato, en sí mismo, debe ser motivo de reflexión: ¿Cuáles son las razones de ello? Pero, además, refuerza la necesidad de cuidar las relaciones y la colaboración entre el sistema de justicia
juvenil y los sistemas de protección, tanto los de carácter territorial (responsables de los centros de acogida de los que provienen muchos de los adolescentes con medidas judiciales y que deben intervenir, bien para su cumplimiento bien a la finalización del mismo), como los de carácter local (implicados directamente en el trabajo con las familias, en los programas de emancipación…).
26. Establecer una mejor colaboración con los servicios sanitarios
Dado el perfil y las necesidades de buena parte de los/las adolescentes en cumplimiento de medidas judiciales es importante lograr la mayor colaboración e implicación de los servicios sanitarios especializados, sobre todo en aspectos como la salud mental y los consumos problemáticos de drogas.
27. Evitar en lo posible y, en todo caso, controlar el uso de la medicación
Esta recomendación puede considerarse, en cierto modo, una concreción de la anterior y debe completarse con lo que proponemos en la Recomendación nº 45: "Garantizar el consentimiento informado de los menores".
A juicio de esta institución, la utilización de medicamentos con menores institucionalizados debe estar sujeta a todo tipo de garantías: prescripción y control médico; constancia escrita de las tomas; acceso restringido a la zona donde se guardan los medicamentos; transmisión de la información necesaria entre educadores en los cambios de turno; información a los familiares o tutores de referencia… Este es uno de los aspectos en los que solemos fijarnos expresamente en nuestras visitas periódicas a los centros, y no siempre se observan las condiciones y garantías necesarias.
Por otra parte, el recurso a la medicación, en ocasiones, se debe a la carencia de otros recursos o programas alternativos, que deben ser potenciados: terapias alternativas, trabajo con el entorno familiar, etc.
D) Recomendaciones específicas sobre el sistema educativo
1. En relación con la respuesta a las necesidades educativas especiales y específicas
28. Evitar situaciones discriminatorias o que favorezcan la exclusión
La excesiva concentración del alumnado con necesidades educativas especiales y específicas en determinados centros supone un riesgo y una dificultad para el logro de un sistema escolar inclusivo y de una sociedad cohesionada.
Es responsabilidad de la Administración utilizar los medios de que dispone (como, por ejemplo, las normas de matriculación) para evitar todo tipo de situación que pueda resultar discriminatoria o poco equitativa. Y no tanto por razones pedagógicas –la experiencia muestra que algunos centros de estas características logran ofrecer una adecuada respuesta educativa a las necesidades de su alumnado– como por razones de carácter social: evitar la guetización o la estigmatización de determinados centros o sectores y favorecer la inclusión social.
Téngase en cuenta que la relación única, o casi única, con alumnado de la misma comunidad de procedencia o de otras en situación similar, limita las posibilidades de mantener relación con personas autóctonas, algo fundamental para avanzar en su inclusión social.
En este sentido, la institución del Ararteko insiste en la necesidad de adoptar medidas como las ya sugeridas en nuestra recomendación 3ª del informe sobre necesidades educativas especiales: "Adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado con necesidades educativas especiales y eviten los guetos escolares".
29. Reforzar las políticas compensatorias y las medidas de discriminación positiva hacia aquellos centros con mayores dificultades
Se trata de una recomendación complementaria de la anterior. Con ella se trataba de evitar situaciones discriminatorias; con ésta, de compensar desigualdades.
Existen ya programas compensatorios o determinados recursos que se asignan en función de criterios compensatorios: refuerzos escolares, proyectos de intervención específicos, programas de acompañamiento escolar… Aquí se pide reforzar tales medidas y programas, extender su aplicación a todos los centros que atienden de manera especial a población desfavorecida o vulnerable, siempre y cuando tales recursos adicionales redunden en una mejora significativa de la respuesta a sus necesidades educativas.
30. Mejorar la detección y favorecer la intervención temprana en situaciones de especial necesidad
Esta recomendación tiene su aplicación, de forma especial, en el tramo de la educación desde los cero a los tres años. Un tramo en el que se ha producido un importante incremento de las posibilidades de escolarización durante los últimos años, pero donde no siempre se aplican los criterios de dar prioridad a las situaciones de desfavorecimiento del alumnado.
La mejora de la detección de este tipo de necesidades, por otra parte, exige desarrollar los mecanismos de coordinación del sistema educativo con otros agentes institucionales que intervienen en el ámbito sociosanitario (servicios pediátricos, servicios de urgencia, servicios sociales de base…).
31. Favorecer la colaboración con las familias y el mundo asociativo
Si la colaboración con las familias resulta esencial para la educación en cualquier tipo de situación, suele ser aún más necesaria en las situaciones de respuesta a las necesidades educativas especiales o específicas. Ello exige favorecer las medidas de conciliación, también desde los centros educativos (por ejemplo, en cuestión de horarios), así como fomentar la colaboración con las asociaciones de familiares.
32. Evaluación de los planes y los recursos
En la atención a las necesidades educativas especiales y específicas, como ha quedado reflejado en este informe, se han ido aprobando una serie de planes e incorporando al sistema una serie de recursos específicos (como nuevas figuras profesionales).
Lo que aquí se plantea –como concreción de la recomendación nº 6– es la necesidad de evaluar sistemáticamente dichos planes, los resultados obtenidos así como la eficiencia de los recursos puestos a disposición del sistema, para poder revisar y tomar, en consecuencia, las medidas que en cada caso parezcan más oportunas o adecuadas al logro de los objetivos perseguidos.
Debemos insistir también aquí en las características, ya señaladas, que deben tener tales evaluaciones: públicas, participativas, sistemáticas, dirigidas a la toma de decisiones…
33. Efectuar un seguimiento de los resultados escolares alcanzados con sectores especialmente vulnerables
Como se ha podido comprobar en anteriores capítulos de este mismo informe, esta institución, en los seguimientos efectuados, ha pretendido obtener datos e informaciones que permitiesen conocer hasta qué punto nuestro sistema educativo está logrando corregir o superar las diferencias de partida que, en muchos casos, afectan a la población escolar especialmente desfavorecida o en situaciones de especial vulnerabilidad.
Casi siempre, con poco éxito, por la resistencia de la Administración educativa a hacer este tipo de análisis o, al menos, a hacer públicos los resultados.
Es cierto que, según cómo se efectúen, existe el riesgo de estigmatizar aún más a colectivos o sectores ya vulnerables. Pero también es cierto que existen fórmulas eficaces para soslayar tales riesgos y obtener así una información absolutamente esencial para conocer la eficacia del sistema, de los diferentes recursos, y su capacidad real de compensar desigualdades. Ello permitiría desechar o corregir respuestas poco eficaces, por un lado, y destacar, apoyar y extender prácticas que aportan un gran valor añadido y logran mejores resultados comparativos.
34. Favorecer la diversidad también en los equipos de profesionales
Algunas de las recomendaciones anteriores buscan que los centros (todos los centros) sean fiel reflejo de la diversidad social, y atiendan en su justa medida a las situaciones de especial vulnerabilidad que, de hecho, se dan en su entorno.
Aquí se propone favorecer también la diversidad en los equipos de profesionales, lo cual exige adoptar o aplicar medidas de cara a la contratación, la colaboración o la integración en los equipos de personas con perfiles hasta ahora poco considerados: personas con alguna discapacidad, por ejemplo (tal y como lo prevé la Ley y ha sido objeto de varias recomendaciones de esta institución), o personas con conocimientos de otras lenguas y culturas, lo que supondría un paso más en la asunción de la multiculturalidad. En todo caso, habría que concretar los perfiles, definir las fórmulas de contratación y preservar los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben presidir el acceso a los empleos públicos.
35. Establecer un plazo concreto para la supresión de todas las barreras arquitectónicas
El objetivo de lograr un sistema educativo totalmente inclusivo, como el que se pretende, exige, entre otras medidas, la supresión de todas las barreras que lo impiden.
Tal y como señala, en su artículo 9, el instrumento de ratificación de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecho en Nueva York el 13 de diciembre de 2006:
"1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas a:
a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo; (…)"
Sin perder de vista esa perspectiva global, la existencia de otras barreras o las enormes posibilidades que ofrece la aplicación de nuevas tecnologías, aquí, de acuerdo con el seguimiento efectuado durante muchos años, queremos insistir en la necesidad y urgencia de suprimir las barreras arquitectónicas que aún existen en algunos centros y que dificultan la correcta integración tanto del alumnado como del profesorado u otro personal con determinadas discapacidades.
La existencia de un "mapa de accesibilidad" actualizado debe permitir planificar con precisión los recursos y actuaciones necesarias para lograr la total supresión de barreras.
2. En relación con la convivencia escolar
36. Impulsar la participación en la elaboración y aplicación de las normas de convivencia
En las comunidades educativas, la convivencia suele estar regulada mediante una serie de normas que afectan a todos sus miembros. La implicación de estos, sin embargo, no siempre es similar o equilibrada, dependiendo mucho de cuál sea su función o estatus en la organización escolar.
Desde la perspectiva adoptada en este informe y en aplicación del derecho a la participación de los menores en aquellos asuntos que les afectan, hay que insistir aquí en potenciar al máximo la participación del alumnado en todas las fases relacionadas con las normas de convivencia: en su elaboración; en su aprobación; en su aplicación; en su revisión…
37. Mejorar la colaboración con las familias del alumnado
Tanto las quejas recibidas en esta institución en relación con la convivencia en los centros (prácticamente todas, planteadas por padres o madres de alumnos), como las investigaciones e informes llevados a cabo, muestran un problema que consideramos clave: algunas familias están en desacuerdo y mantienen una posición muy crítica con las actuaciones (o inhibiciones) del centro escolar o, más concretamente, del profesorado o de los equipos directivos.
La queja o malestar, cuando se manifiesta, se suele extender a muchas cuestiones: el grado de participación que se les permite en la toma de decisiones; el nivel de información que reciben; la variabilidad de criterios en la aplicación de las normas según los casos y las personas que intervienen; la posición defensiva que, en su opinión, adopta con frecuencia la dirección del centro; la intervención de otros agentes como la inspección…
Evidentemente, que las familias discrepen o critiquen la actuación de los profesionales respecto a sus hijos no significa que éstos se equivoquen y aquéllas acierten. No se trata de eso. Pero sí de reconocer la importancia de la familia en este y otros aspectos y, consecuentemente, favorecer al máximo su participación y colaboración en todo lo que concierne a sus hijos o hijas.
38. Reconocimiento y difusión de buenas prácticas
Gracias al desarrollo normativo y a la atención prioritaria concedida a la convivencia escolar durante los últimos años, hoy son muchas las actuaciones que han supuesto mejoras significativas en el clima de convivencia del centro y en las formas de afrontar o gestionar los conflictos.
Todos los centros educativos de nuestra Comunidad, obligatoriamente, disponen de una serie de normas o instrumentos (planes de convivencia; comisiones u órganos en los que se aprueban normas y se analizan conflictos; normas escritas…), pero no en todos los centros tales recursos son utilizados o son valorados del mismo modo.
Lo que aquí se propone es que se reconozcan y se difundan aquellas prácticas que, en materia de convivencia escolar, sean valoradas como especialmente útiles y exitosas (por los niveles de participación alcanzados; por su capacidad para prevenir y gestionar conflictos; por la formación y el desarrollo de competencias que supone para sus miembros; por su reflejo en la organización escolar; por la utilización de instrumentos valiosos y poco utilizados, como las tutorías individuales, la mediación entre iguales, los contratos, etc.)
39. Evitar la burocratización de los planes de convivencia y otros instrumentos generalizados
La extensión generalizada de determinados instrumentos, como los planes de convivencia, y su carácter obligatorio y reiterado, año tras año, conlleva un riesgo de burocratización que es preciso evitar en lo posible.
Así, lo importante no será controlar si existe en cada centro un documento escrito denominado "Plan de convivencia" –u otro cualquiera– sino averiguar y valorar hasta qué punto se trata de un instrumento real, aprobado democráticamente, aplicado sistemáticamente, revisado cada cierto tiempo, evaluado en sus resultados…
No se trata de garantizar la existencia de los documentos que la normativa exige; se trata de garantizar que tales instrumentos reúnen todas las condiciones necesarias, son utilizados de manera eficaz, y sirven realmente para mejorar la convivencia en el centro.
40. Efectuar un seguimiento sistemático de la aplicación del Decreto de derechos y deberes del alumnado
Durante muchos años esta institución insistió en la necesidad de disponer de un nuevo decreto de derechos y deberes del alumnado, que superase las limitaciones puestas de esta norma por el anterior decreto (en la participación, en la celeridad, en el carácter educativo de las sanciones…). La aprobación del Decreto 201/2008 quiso dar respuesta a tal situación.
Dada la importancia de las cuestiones en juego (derechos de las personas menores), la dispersión y diversidad propia del sistema educativo, y el grado de incidencia y aplicación de esta norma en la vida de los centros, parece necesario efectuar un seguimiento sistemático sobre su aplicación, que sirva para valorar su utilidad y adecuación, así como las garantías de los procedimientos.
41. Efectuar un seguimiento sistemático de la aplicación de los protocolos existentes
Al igual que en el caso del Decreto de derechos y deberes del alumnado, en los últimos años se han ido aprobando también una serie de guías, criterios o protocolos específicos sobre cómo afrontar determinadas situaciones: el maltrato entre iguales por abuso de poder o bullying; las agresiones del alumnado al profesorado; la utilización de nuevas tecnologías para el acoso entre iguales, o ciberbullying…
Para prevenir y orientar la intervención ante algunas de estas situaciones, incluso la propia institución del Ararteko ha difundido en los centros una serie de materiales y guías de actuación.
El seguimiento efectuado hasta ahora sobre la aplicación de los protocolos (resumido en el apartado 3.11 de este mismo informe) pone de manifiesto las limitaciones que presentan los datos disponibles, recogidos y aportados en este caso por la inspección de educación.
Parece necesario, pues, mejorar el seguimiento sobre la aplicación de estos protocolos, no sólo mediante la recogida sistemática de datos sobre los casos en que han sido aplicados, sino también mediante la valoración de su utilidad por parte de las personas que han intervenido en ellos, lo cual facilitaría su revisión.
En esta misma línea, como elemento de seguimiento y para conocer mejor la evolución de determinados fenómenos, como el bullying, resulta de enorme interés poder disponer de estudios y series de datos como los que viene aportando periódicamente el IVEI-ISEI (cfr. El maltrato entre iguales en Euskadi, 2005, 2008 y 2010).
3. En relación con la defensa y protección de la diversidad sexual y de los menores lgtb
42. Elaborar un Plan destinado a los centros escolares sobre la diversidad afectivo-sexual para garantizar la protección y los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes homosexuales, bisexuales o transexuales
Se constata la necesidad de habilitar políticas públicas que generen condiciones adecuadas para que los menores con orientación sexual o identidad de género distintas vean protegidos su dignidad y sus derechos fundamentales a la integridad física y moral, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad y, en definitiva, a la igualdad de trato.
Para ello, es preciso abordar, en el marco de la educación en valores, todo lo relativo a la diversidad afectivo-sexual, con el doble objeto de visibilizar y sensibilizar acerca de la diversidad en este campo y de proteger la dignidad, el libre desarrollo de la personalidad, la integridad física y moral y la igualdad de los niños, niñas y adolescentes de orientación homosexual (lesbianas y gays) o bisexual, o de identidad transexual o transgénero.
Dicho plan debería tener su complemento en planes elaborados por cada centro específicamente dirigidos a concretar las actuaciones que habría que llevar a cabo en el ámbito de los derechos lgtb, o en su caso, incorporando dichas previsiones a otros planes de igualdad que pudieran elaborarse por los centros en relación con otras causas de discriminación (sexo, religión, procedencia, social, etc.).
43. Promover actuaciones concretas en el ámbito escolar para visibilizar y garantizar la diversidad afectivo-sexual y para erradicar la homofobia y difundir desde la infancia una cultura ciudadana de respeto y plena aceptación de la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género
Los planes referidos en la recomendación anterior deberían abordar la erradicación de la violencia verbal y física contra los menores lgtb (lesbianas, gays, transexuales y bisexuales), estableciendo protocolos de prevención e intervención eficaces en materia de bullying homofóbico o transfóbico.
Deberían, igualmente, programar charlas o actividades con participación de personas o asociaciones lgtb con el fin de fomentar el respeto a la diferencia y a la diversidad afectivo-sexual.
La Administración educativa debería también garantizar que hubiera en todas las escuelas cuentos y guías didácticas que reflejen la diversidad sexual y familiar, potenciando que en los horarios de tutorías se hiciese uso de los mismos de conformidad con lo dispuesto en el plan de igualdad. Por otra parte, es preciso hacer expresamente visible la diversidad en todos los materiales dirigidos a la Educación: la pluralidad de las orientaciones sexuales y de las identidades de género, las parejas del mismo sexo, así como las familias homoparentales.
Se hace necesario, para la viabilidad y efectividad de todo lo señalado, la formación de los profesores y profesoras y la edición de materiales que sirvan como guías didácticas.
44. Tutorías para los menores lgtb
Se considera conveniente que en cada centro escolar existan profesores o profesoras (que podrían ser los orientadores/as del centro, alguien que ejerza una tutoría específica, o los tutores y tutoras de referencia con la formación adecuada) que tengan el cometido de realizar funciones de tutoría dirigida a los niños, niñas y adolescentes del centro de orientación homosexual o bisexual o de identidad transgénero o transexual, con el fin de ayudarles y de detectar las necesidades y problemas que pudieran tener estos menores y, a partir de ahí, de coadyuvar en la activación o el impulso de todas aquellas iniciativas, herramientas de intervención o programas que sean precisos para dar cumplimiento a los objetivos definidos en las recomendaciones anteriores.
E) Recomendaciones sobre el sistema sanitario
45. Garantizar el consentimiento informado de los menores
Las personas menores de edad deben estar informadas de las enfermedades que padecen en un lenguaje adecuado a su madurez y nivel de comprensión. Además, es necesario su consentimiento, cuando tienen dieciséis años, para la realización de intervenciones clínicas indispensables, en el caso de que no sean incapaces o no estén incapacitados (Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica). La normativa también prevé que debe oírse al menor si tiene doce años cumplidos.
Este derecho a ser informado y a participar en las decisiones que le incumben, como es la posibilidad de elegir entre distintos tratamientos médicos para hacer frente a un problema de salud, o sobre el buen uso de medicación, o la información y el derecho a poder elegir entre diversos tratamientos y terapias, debe garantizarse con los medios apropiados. Para ello es necesario que las audiencias que se hacen a los menores consten en su expediente y puedan ser cotejadas.
46. Prioridad a la atención infantil y a la prevención y detección tempranas
En varias ocasiones se ha insistido, en este informe, en la importancia de la prevención y la detección temprana, especialmente en las situaciones de especial vulnerabilidad que afectan a la infancia.
En este sentido, la atención a la población infantil tendría que tener la máxima prioridad dentro del sistema sanitario; una prioridad que se pondría de manifiesto, por ejemplo, en la especialización de los profesionales o en los recursos puestos a su disposición.
De cara a la prevención y detección temprana de situaciones de riesgo o especial vulnerabilidad, resulta necesario destacar aquí el papel central que tienen los/las pediatras y, en determinados casos, también los servicios de urgencia o las unidades ambulatorias u hospitalarias.
La existencia de protocolos de detección y actuación ante posibles situaciones de maltrato a menores puede ser un buen ejemplo de lo que decimos. Se trata de una información obtenida por los servicios sanitarios que, con las necesarias cautelas, puede ser de enorme interés para la adecuada intervención de otros sistemas (servicios sociales, servicios educativos, servicios policiales…).
47. Utilización de indicadores de salud como elementos de seguimiento
En el plano internacional se ha ido extendiendo la práctica de utilizar determinados indicadores de salud como instrumentos para "medir" el grado de aplicación del derecho a la salud de las personas menores y comparar, por ejemplo, la situación entre diferentes países o diferentes años. Indicadores relacionados, por ejemplo, con la esperanza de vida en el primer año, la obesidad, los abusos de drogas, los embarazos prematuros, etc.
Quien dispone o puede disponer de estos datos, en nuestro caso, es el sistema sanitario. Lo que se pide en esta recomendación es la utilización sistemática y pública de determinados indicadores, como una forma adecuada de seguimiento sobre el estado de salud de la población infantil.
48. Coordinación del sistema sanitario con otros sistemas y desarrollo del espacio socio-sanitario
A lo largo de este informe, tanto en el capítulo 3, centrado en determinadas situaciones de vulnerabilidad, como en el capítulo 4, donde se destacan problemas comunes, como en este mismo capítulo de recomendaciones, hemos venido insistiendo en la necesidad de mejorar la coordinación entre los diferentes sistemas que trabajan con la población infantil.
De acuerdo con las valoraciones recogidas durante estos años, si es difícil lograr la coordinación con un sistema, éste es, sin duda, el sistema sanitario, seguramente por muy diferentes razones.
De hecho, la institución del Ararteko presentó incluso un informe extraordinario sobre la necesidad de desarrollar el llamado espacio socio-sanitario. Tal necesidad se abordaba en aquel informe en términos generales; aquí queremos insistir en su importancia, en concreto, en lo que afecta a la infancia.
Todos los sistemas o servicios aquí analizados (el sistema de protección, el sistema de justicia
juvenil, el sistema educativo…) coinciden al señalar que la colaboración que el sistema sanitario ofrece a su labor resulta absolutamente insuficiente y necesaria.
49. Mejorar la atención a la salud mental infanto-juvenil
La valoración de insuficiencia de la intervención sanitaria, señalada en el párrafo anterior, se hace especialmente notoria en lo que se refiere a la atención a la salud mental de los menores.
Aquí, se echa en falta, por ejemplo, la especialización de suficientes profesionales en psiquiatría infantil, la existencia de planes integrales de intervención no sólo con los menores sino también con sus familias, la falta de tiempo suficiente o de continuidad de las intervenciones, la utilización de terapias alternativas a la medicación, una mayor implicación de los servicios de salud mental en los centros de protección y de internamiento de adolescentes con graves problemas…
F) Recomendación final sobre las necesidades de seguimiento
50. Analizar periódicamente las diferentes situaciones de vulnerabilidad y su evolución
Las situaciones de especial vulnerabilidad, como es natural, varían continuamente, para bien o para mal. Conocer su evolución resulta necesario, aunque no suficiente, para poder incidir sobre la realidad con mayor acierto y conocimiento de causa.
La institución del Ararteko, de acuerdo con sus funciones y sus propios medios, ha efectuado durante años un seguimiento de determinadas situaciones, con las posibilidades y limitaciones que han podido quedar de manifiesto en este mismo informe. Posibilidades y limitaciones que vienen dadas por la cantidad de situaciones de vulnerabilidad realmente abordadas (no todas) y por los propios instrumentos utilizados: visitas a los recursos; expedientes de oficio; quejas; investigaciones monográficas… La intención del Ararteko es seguir utilizando las vías disponibles y continuar con el seguimiento, en la medida de sus posibilidades. También la de abordar otros factores de vulnerabilidad, como la pobreza o la enfermedad, poco trabajados hasta el momento. Pero queremos insistir aquí en la necesidad de que tales seguimientos sean asumidos de forma especial por las propias administraciones competentes.
En este sentido, nos parece especialmente acertada la realización de estudios periódicos, con similares objetivos, criterios y metodología, lo que permite disponer de series de datos comparables entre sí y poder ajustar a ellos las decisiones. Esta forma de actuar –que ya se aplica en algunos de los temas aquí abordados, como es el caso del maltrato entre iguales en el ámbito escolar–, tendría que extenderse a todas las situaciones de especial vulnerabilidad.
Otra cosa bien diferente sería la obtención de una visión más global de los problemas, que tomase en consideración cada una de las situaciones investigadas, pero analizándolas de manera interrelacionada y desde una perspectiva más general.