Caracterización del sector
Con el nombre de "menores extranjeros no a
compañados" (o en otros lugares "menores inmigrantes no a
compañados", menores no a
compañados) nos referimos a
a
quellos niños, es decir, menores de 18 a
ños) extranjeros que no están bajo el cuidado efectivo de un a
dulto responsable de ellos legalmente, tal y como queda recogido, por ejemplo, en la Resolución de la Unión Europea de 19 de julio de 1997. Resolución 97/C/221/03).
En nuestro caso concreto, nos estamos refiriendo a
varios cientos de a
dolescentes, la mayoría de ellos chicos, de unos 16-17 a
ños y procedentes de Marruecos, que han a
cudido a
la CAPV por sus propios medios en busca de una vida mejor.
Ser menor de edad y no estar bajo el cuidado y a
tención de la familia, o de a
lgún a
dulto capaz con dicha responsabilidad, equivale, según las leyes de protección de la infancia, a
estar en una situación de desamparo, situación que debe ser superada, de inmediato, por las instituciones. En nuestro caso, la tutela de las personas menores en desamparo corresponde a
las diputaciones forales, que son las a
dministraciones competentes en materia de protección a
la infancia y la a
dolescencia en grave riesgo de desprotección.
Hay que reconocer que la presencia de menores no a
compañados ha planteado y sigue planteando todo un reto a
nuestras a
dministraciones responsables de la protección. Hasta hace pocos a
ños, el fenómeno era relativamente desconocido, y la urgencia y la necesidad de intervención han dificultado la planificación de los recursos que iban a
ser necesarios. Por otra parte, la falta de experiencia previa en la intervención con menores extranjeros ha exigido y exige una constante valoración de logros y dificultades y los consiguientes a
justes para la a
decuación de la intervención.
Los menores extranjeros que mayoritariamente han sido a
cogidos en nuestros servicios de protección, a
l menos hasta a
hora, ha sido de origen marroquí. Y todo indica (índice de juventud, realidad económica del país, diferencia en la protección de la infancia entre un Estado y otro…) que la presencia de menores procedentes de ese país no va a
disminuir. No obstante, el colectivo de menores en situación de desamparo no es homogéneo y en el mismo pueden observarse distintos perfiles, e incluso diferentes orígenes (en concreto, países del Á
frica subsahariana, países del Este, otros países del Magreb…).
En 2003, por ejemplo, provenía del Magreb casi el 97% de los menores a
cogidos en nuestra Comunidad y sólo el 0,8% de países del Á
frica subsahariana. En 2009, la proporción de provenientes del Magreb era de dos de cada tres a
cogidos; la de procedentes del Á
frica subsahariana había pasado a
dos de cada diez.
La a
larma social generada en relación a
la supuesta conflictividad de estos menores no se corresponde a
la mayoría de los casos, que responden bien a
los programas formativos de las a
dministraciones, principalmente a
los que están dirigidos a
su inserción laboral. Muchos de estos jóvenes vienen con expectativas que entran en contradicción en el marco legal, que exige el cumplimiento de determinados requisitos, tanto de edad como de a
utorización o de titulación y capacidad profesional, para poder trabajar. As
imismo, a
l ser jóvenes en muchos casos mayores de dieciséis a
ños, las experiencias previas que han tenido en sus países de origen y en otras comunidades tienen reflejo en su conducta. Pero en la inmensa mayoría de los casos, se trata de personas que, a
pesar de su corta edad, tienen muy claro lo que quieren (trabajar), están muy motivados para lograrlo y destacan por su grado de responsabilidad.
Dentro del sector de a
dolescentes en situación de desprotección, los menores extranjeros no a
compañados constituyen un grupo con características y necesidades específicas. Por ello, durante los últimos doce a
ños han sido objeto de una a
tención preferente del A
rarteko, que se ha concretado en múltiples a
ctuaciones de oficio, reuniones con los profesionales y responsables de los servicios, visitas periódicas a
los centros de a
cogida… De todo ello se ha dado cuenta en los informes a
nuales. El a
ño 2005 se intensificaron las tareas de seguimiento y se elaboró un informe extraordinario, que fue entregado en septiembre a
la presidenta del Parlamento Vasco y debatido en noviembre en la Comisión de Derechos Humanos y solicitudes ciudadanas. Un pequeño resumen de dicho trabajo se recogió en el capítulo IV del informe a
nual de dicho a
ño, destacando tanto los problemas fundamentales como las recomendaciones y propuestas de mejora.
Tanto en el informe de ese mismo a
ño, como en los sucesivos, hemos ido recogiendo los elementos más preocupantes o significativos observados en las nuevas visitas llevadas a
cabo, en las reuniones mantenidas con los equipos de educadores de diferentes centros de a
cogida (Zabaloetxe, A
rtzentales o Euba en Bizkaia; Zabaltzen o Bideberri en Á
lava; Urnieta, Tolosa o Deba en Gipuzkoa…) as
í como las intervenciones específicas realizadas a
nte a
lgunas situaciones especialmente preocupantes:
– A
nte los conflictos surgidos en diferentes centros.
– En el tema de las entregas policiales.
– A
nte conflictos surgidos en a
lgunos lugares por la propuesta de a
pertura de nuevos centros.
– A
nte determinados procesos de as
unción y cese de tutela.
– Sobre las condiciones de escolarización de estos menores. Etc.
Ello ha supuesto la colaboración con diferentes as
ociaciones implicadas en la a
tención o defensa de estos menores as
í como numerosas reuniones mantenidas con los subdelegados del Gobierno y con los responsables de los Departamentos de A
cción Social de las Diputaciones Forales.
De todo ello hemos dado cumplida cuenta en los informes ordinarios de los últimos a
ños (cfr. el último, Informe 2009, a
pto. MENAS, pp. 342-401). En a
lgún caso, a
demás de las reflexiones y propuestas del A
rarteko sobre los temas de especial preocupación, se han recogido también las propuestas conjuntas con otras defensorías (cfr. En el Informe 2006, la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las a
dministraciones públicas respecto a
los menores no a
compañados", a
probada en octubre de 2006).
Podemos decir, sin ninguna exageración, que si a
lgún tema o sector de la población infantil ha exigido una a
tención constante del A
rarteko durante todos estos a
ños, éste, sin duda, ha sido el de los menores extranjeros no a
compañados. Una intervención no sólo constante sino también creciente.
Los problemas fundamentales
En general, cada a
ño, en función de la información disponible y de los problemas detectados, hemos insistido sobre a
lgunos de ellos. As
í, por ejemplo, en el último informe ordinario, de 2009, hemos a
bordado, básicamente las siguientes cuestiones (cfr. Informe 2009, pp. 342-401):
– La inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y sus consecuencias.
– La vulneración de determinados derechos (a la educación; a
la defensa; a
ser oído…).
– Los rechazos sociales a
la ubicación de determinados centros.
– Los traslados de menores entre Comunidades A
utónomas.
– Los incumplimientos en la as
unción de la tutela y la tardanza en la solicitud de a
utorización de residencia.
– Las posibilidades de a
cogimiento familiar…
Pero donde intentamos ofrecer una valoración más global de la problemática de este sector especialmente vulnerable de la población es en el informe extraordinario Situación de los menores extranjeros no a
compañados en la CAPV (2005). En él a
nalizamos la problemática as
ociada a
los menores extranjeros no a
compañados, as
pecto por as
pecto, centrándonos bien en sus as
pectos jurídicos (capítulo 1), bien en sus propias características y necesidades (cap. 2), o bien en la respuesta institucional (cap. 3). Y en esta última cuestión, a
nalizando la respuesta territorio a
territorio e incluso centro a
centro. Y luego, a
modo de síntesis, ofrecimos una valoración y una visión global de los principales problemas detectados, siempre desde la perspectiva del A
rarteko.
Aquella valoración efectuada hace cinco a
ños sigue siendo, en lo sustancial, plenamente vigente. La resumiremos a
quí, con las a
daptaciones o a
ctualizaciones necesarias.
La perspectiva a
doptada para destacar unos problemas sobre otros es siempre la misma: la perspectiva de garantía de derechos, que es la que corresponde a
la institución del A
rarteko, y la relación que las cuestiones tengan con la responsabilidad de las a
dministraciones vascas, á
mbito de su competencia. En el tema que nos ocupa son varias las a
dministraciones y departamentos a
fectados: las tres diputaciones forales, evidentemente, pero también el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, el Departamento de Sanidad, el Departamento de Justicia, los a
yuntamientos donde se ubican los centros de a
cogida… Es verdad que existen grandes diferencias, por ejemplo, en la a
ctuación institucional entre unos y otros territorios. No obstante, se puede decir que los problemas que a
quí destacamos a
fectan, en mayor o menor medida, a
todos ellos.
Como ya se ha señalado, los recursos de protección existentes se han tenido que ir a
daptando con urgencia a
las necesidades que ha ido planteando la presencia de menores extranjeros no a
compañados. Estos recursos no estaban preparados para hacer frente a
las necesidades de estos jóvenes. La contradicción entre las expectativas que traen y la realidad con que se encuentran dificulta la relación entre las instituciones, el personal y los jóvenes. A
demás el escaso tiempo con que se cuenta para desarrollar un itinerario personalizado de intervención, cuando ingresan con edades próximas a
los dieciocho a
ños, dificulta la continuidad de la respuesta institucional. Por otro lado, la a
plicación de la normativa de extranjería provoca una grave inseguridad jurídica, por las interpretaciones diferentes e incluso contradictorias sobre el tratamiento que se tiene que dar a
los retornos de menores. (Sirva de ejemplo la derogada Instrucción nº 3/2003 de la Fiscalía General del Estado o el Memorándum de entendimiento entre Marruecos y España sobre repatriación as
istida a
menores extranjeros no a
compañados.)
Frente a
estas dificultades y condicionantes, que no podemos obviar, y para poder a
rticular una respuesta institucional a
decuada a
las necesidades de estos menores, el cumplimiento del principio de interés superior del menor exige una implicación no únicamente de las a
dministraciones de protección sino también de todas las a
dministraciones que tienen relación con los menores no a
compañados y de la propia sociedad en su conjunto.
Teniendo en cuenta estos criterios, destacaremos a
quí diez problemas o cuestiones que, de a
cuerdo con nuestro seguimiento, nos parecen especialmente preocupantes:
1. La a
usencia de criterios comunes y de una mínima coordinación entre las diferentes instituciones.
2. Las limitaciones y condiciones de los recursos residenciales destinados a
estos menores.
3. Cuestiones ligadas a
la gestión de los recursos y a
la situación laboral de los profesionales que trabajan en ellos.
4. Los retrasos y dificultades en los procedimientos que facilitarían su integración.
5. Dificultades en la escolarización y respuesta educativa.
6. Las limitaciones existentes en cuanto a
las posibilidades de emancipación a
l llegar a
los 18 a
ños.
7. La proporción de menores extranjeros infractores, en los centros de internamiento.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros menores extranjeros desprotegidos, no a
tendidos.
9. Insuficiencias en las prestaciones sanitarias y en garantizar el derecho a
la salud.
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a
este grupo de menores.
1. La a
usencia de criterios comunes y de una mínima coordinación entre las diferentes instituciones
La coordinación entre las distintas a
dministraciones es fundamental para evitar desplazamientos de menores, entre comunidades o territorios, que tratan de obtener as
í las ventajas que pueda ofrecer una Comunidad o A
dministración frente a
otra. Como hemos podido comprobar en numerosas entrevistas, nos encontramos a
nte un grupo de a
dolescentes y jóvenes con gran movilidad, dispuestos a
a
cudir a
llá donde consideren que sus expectativas o necesidades básicas (alojamiento, papeles, trabajo) van a
ser mejor o más rápidamente a
tendidas. Y en este sentido, sí que funciona, en cierta medida, el boca a
boca. En este contexto, la a
usencia de unos criterios de a
ctuación comunes tiene importantes consecuencias: movilidad del colectivo y flujos constantes entre territorios o comunidades; posibilidad de tutelas dobles, de diferentes instituciones, respecto a
un mismo menor; imposibilidad de disponer de datos fiables... Y un riesgo difícil de expresar o de probar pero que, de hecho, condiciona y lastra las iniciativas o la capacidad de maniobra de cada institución: el riesgo de que quien lo haga bien, o mejor que otros, precisamente por ello, a
traiga a
más menores –dicho en términos coloquiales.
2. Las limitaciones de los recursos residenciales destinados a
estos menores
Tal vez lo más llamativo de los recursos, en los últimos a
ños, hayan sido las limitaciones observadas en cuanto a
l número de plazas disponibles, especialmente en los centros de urgencia o grupos de primera a
cogida, lo que ha hecho que su desbordamiento haya sido frecuente e incluso continuado en el tiempo, a
l menos en a
lgunos territorios y en a
lgunos a
ños. Este dato, en sí mismo, constituye ya una importante fuente de tensiones y, en nuestra opinión, ha contribuido a
generar situaciones conflictivas más o menos graves.
Las limitaciones de los recursos, sin embargo, no se refieren solamente a
su capacidad. A
barcan otras cuestiones: su tamaño; su ubicación (en ocasiones, muy a
lejada de recursos comunitarios y con dificultades de comunicación); la falta de locales suficientes para poder llevar a
cabo determinadas a
ctividades en común; el reducido espacio de uso individual de que disponen en a
lgunos centros…
Al margen de estas limitaciones, también es cuestionable el que, prácticamente en todos los casos, se haya optado por la a
lternativa de los centros o recursos residenciales sólo para ellos; es decir, no por los centros compartidos con a
dolescentes a
utóctonos (fórmula que sí se a
plicaba en determinados casos y territorios), ni vías a
lternativas a
la a
cogida residencial (como, por ejemplo, el a
cogimiento familiar, impulsado para otros menores).
Conviene señalar que las limitaciones de los centros residenciales no sólo a
fectan a
los derechos o a
las condiciones de vida de los menores, sino también a
las condiciones de trabajo en las que los educadores y educadoras se ven obligados a
desarrollar su labor.
3. Cuestiones ligadas a
la gestión de los recursos y a
la situación laboral de los-las profesionales que trabajan en ellos
A excepción de unos pocos hogares funcionales de Bizkaia, en las que el personal es funcionario o contratado por el Instituto Foral de A
cción Social, en todos los demás casos la gestión del centro corresponde a
a
lguna as
ociación o entidad que as
ume, normalmente mediante convenio con la Diputación Foral correspondiente, la dirección del centro por un determinado tiempo. En unos casos, en locales propios o a
lquilados por la as
ociación; en otros, en locales de la a
dministración. Pero en todos ellos, la contratación del personal y las condiciones laborales de éste queda en manos de la as
ociación, con diferencias (en ratios, formación, experiencia…) a
veces muy notables.
Desde la perspectiva que a
quí interesa –garantizar una respuesta a
decuada a
los menores– estas cuestiones, junto con otras que tienen que ver con la propia dificultad y el desgaste que supone el trabajo directo con a
dolescentes, están incidiendo en as
pectos como bajas laborales, cambios frecuentes en los componentes de los equipos, malestar o conflictos laborales..., as
pectos que, evidentemente, hacen más difícil el trabajo educativo y la continuidad de las intervenciones. En a
lgún caso, el malestar y las bajas de profesionales han llegado hasta tal extremo que han obligado a
l cierre del centro o a
la renuncia del convenio. En cuanto a
los perfiles profesionales, llama la a
tención que en a
lgunos centros se haya ido extendiendo la figura de los vigilantes o personal de seguridad, muchas veces sin perfil especializado o formación específica, o que todavía a
lgunos equipos de educadores –cada vez menos– no incluyan personas con conocimiento de las lenguas mayoritarias (árabe, bereber) y de las culturas de origen de estos menores (en a
lgún caso la situación se ha ido a
l extremo contrario, con una mayoría de educadores o cuidadores de origen extranjero).
4. Los retrasos y dificultades en los procedimientos que facilitarían su integración
El proceso de integración de estos menores sigue una serie de pasos, a
lgunos de los cuales resultan totalmente determinantes: determinación de la edad del menor as
unción de la tutela por parte de la institución - empadronamiento - escolarización; obtención del permiso de residencia - obtención del permiso de trabajo y emancipación...
Durante todos estos a
ños, normalmente mediante a
ctuaciones de oficio pero últimamente por expediente individual de queja, la institución del A
rarteko ha venido interviniendo en estas cuestiones con mayor o menor éxito. No siempre las a
dministraciones responsables han compartido los criterios de esta institución, por ejemplo, sobre cuándo debe tramitarse la solicitud del permiso de residencia, o sobre cuándo procede o no el cese de tutela… Los datos muestran con claridad los retrasos, a
nuestro juicio injustificables, que se producen con frecuencia y que tienen muy graves consecuencias: frustración de expectativas razonables de los menores; pérdida de motivación y, por tanto, de recursos educativos que podrían ser utilizados por los educadores; emancipación de jóvenes a
cogidos, a
l llegar a
los 18 a
ños, sin que se hayan logrado los mínimos que posibilitarían su a
utonomía, con el riesgo que ello supone: ofertas de trabajo que no pueden ser a
provechadas o que obligan a
que el trabajo sea en condiciones irregulares...
5. Dificultades en la escolarización y respuesta educativa
Prácticamente la totalidad de los menores extranjeros a
cogidos carece de los conocimientos mínimos necesarios sobre cualquiera de las lenguas de comunicación habituales en nuestro entorno. Tampoco poseen cualificaciones profesionales. A
demás, muchos de ellos han tenido un proceso de escolarización irregular o que quedó cortado en un determinado momento (bien para trabajar, bien a
l cambiar de lugar de residencia, bien en el momento de la emigración).
El sistema educativo, con frecuencia, no se implica en la escolarización de estos menores o no tiene respuestas a
decuadas a
sus necesidades de formación. Las limitaciones de los recursos educativos puestos a
su disposición, a
veces, son notables: clases de a
prendizaje del castellano que sólo ocupan a
lgunas pocas horas a
cada uno de ellos; módulos formativos que tienen una duración y un calendario que en muchos casos no coincide con las fechas en que estos menores podrían incorporarse...
6. Las limitaciones existentes en cuanto a
las posibilidades de emancipación
Nuestro sistema de protección trata de cubrir las necesidades básicas de los menores a
cogidos, en principio, hasta los 18 a
ños. A
partir de dicha edad se supone que el joven o la joven debe tener la capacidad de vivir a
utónomamente. Es evidente que no siempre es as
í, y menos en una sociedad como la nuestra en la que la emancipación de los jóvenes va siendo cada vez más tardía. Las instituciones son conscientes de ello y, de hecho, han ido creando a
lgunos recursos o programas que faciliten el tránsito a
la vida a
dulta mediante a
yudas económicas o viviendas tuteladas, por ejemplo. Y no sólo las instituciones sino también as
ociaciones de a
poyo que impulsan diferentes iniciativas.
Es cierto que no se trata de un problema específico de los jóvenes extranjeros. Pero, en este caso, a
demás, existen a
lgunos factores que hacen a
ún más difícil la a
utonomía: 1) la inexistencia de un a
poyo familiar; 2) la situación irregular (ausencia de papeles) en muchos casos. Parece razonable, pues, que las instituciones favorezcan este tránsito y traten de evitar las consecuencias perversas que la falta de recursos de emancipación producen o pueden generar: continuar en recursos de protección para menores a
pesar de haber cumplido los 18 a
ños; buscarse la vida para poder subsistir (riesgo de delincuencia); trabajar en situación irregular, etc.
7. La proporción de menores extranjeros infractores
En los últimos a
ños, a
proximadamente uno de cada tres internamientos cautelares y tres de cada diez de las medidas de internamiento impuestas por los juzgados de menores han correspondido a
menores extranjeros. Este dato, en sí mismo, constituye un elemento de preocupación, un indicador de que a
lgo está fallando. Más todavía cuando, en determinados a
ños o periodos, todos o casi todos pertenecen a
un único territorio e incluso a
un único centro.
Por encima de los datos, resulta necesario a
nalizar casos y causas. Es posible, por ejemplo, que a
lgunos factores ya a
puntados, como la falta de criterios comunes, o las condiciones de vida muy diferentes entre protección y reforma, o la necesidad de buscarse la vida a
falta de papeles o de otros recursos empujen, objetivamente, hacia determinadas conductas delictivas. Ciertamente, nada de ello a
nula la responsabilidad de los propios menores en su conducta, pero estos a
nálisis a
yudarían, seguramente, a
corregir posibles errores y evitar o reducir situaciones similares.
Desde esta perspectiva hay a
l menos dos riesgos o situaciones que es preciso evitar: 1) que no haya una respuesta a
decuada a
las a
ctuaciones violentas o delictivas; 2) que las mayores posibilidades que ofrezcan los centros de internamiento funcionen como focos de a
tracción a
lgunos de estos menores. Las consecuencias negativas derivadas de ello son evidentes: para el conjunto de la sociedad, pero también para el conjunto de personas de origen extranjero as
entadas entre nosotros (cuya imagen social quedaría deteriorada) y para el propio grupo de menores extranjeros no a
compañados.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros personas extranjeras, menores de edad, desprotegidas, no a
tendida.
De a
cuerdo con las informaciones recabadas hay, a
l menos, tres grupos de menores –o menores que presentan características a
grupables en tres grupos– que podrían estar en esta situación:
1) Chicas captadas por redes de prostitución.
2) Menores extranjeros que viven en la calle, frecuentemente del trapicheo.
3) Menores que provienen de países en guerra, o que han vivido situaciones de guerra y persecución y, en consecuencia, pueden ser solicitantes de as
ilo.
Resulta muy difícil conocer este tipo de situaciones y más a
ún calibrar su posible extensión, ya que se trata de realidades invisibilizadas. A
nuestro juicio, haría falta una investigación mayor o un mayor seguimiento sobre este tipo de situaciones, en a
lgunos casos mediante a
ctuaciones policiales, en otros con la intervención de educadores o servicios de calle.
9. Insuficiencias en las prestaciones sanitarias y en garantizar el derecho a
la salud, especialmente a
nte consumos problemáticos de drogas o casos de enfermedad mental. (Estos dos temas serán tratados en los a
partados 3.9 y 3.10 de este mismo Informe.)
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a
este grupo de menores, como si se trataran de un colectivo homogéneo y especialmente conflictivo
Esto es a
preciable en las noticias que suelen a
parecer en los medios de comunicación y está teniendo consecuencias muy negativas, como los rechazos vecinales a
la creación de nuevos centros de a
cogida en su entorno.
Estos son, a
nuestro juicio, los diez problemas más destacables, de a
cuerdo con las a
ctuaciones realizadas y la perspectiva que corresponde a
l A
rarteko. Muchos de ellos se a
bordaron –en clave positiva– en el capítulo de recomendaciones, que también se resume a
continuación:
Las propuestas de mejora
En el informe Situación de los menores extranjeros no a
compañados en la CAPV, el A
rarteko efectuó 33 recomendaciones, dirigidas a
las diferentes a
dministraciones vascas con competencias en la materia, y en un par de casos también a
otras instancias a
fectadas. La mayoría de ellas van as
ociadas, lógicamente, y tratan de resolver los problemas a
rriba a
puntados. Posteriormente, también hemos efectuado a
lguna otra recomendación de carácter general, pero no la reflejaremos en este epígrafe.
En general, cuando se a
naliza a
fondo un sector y se detectan carencias o problemas, suele haber un consenso social o, a
l menos, una opinión bastante extendida sobre la necesidad de introducir mejoras. No suele ser preciso justificarlas: son problemas o limitaciones y, por tanto, hay que hacer lo necesario para superarlas. Pero no siempre es as
í. En el caso que nos ocupa, por ejemplo, a
lgunas a
dministraciones se han encontrado, por ejemplo, con serios problemas para llevar a
delante iniciativas de mejora, como la a
pertura de nuevos pisos o centros de a
cogida.
Desde la perspectiva que corresponde a
la institución del A
rarteko, el a
rgumento principal y suficiente de las recomendaciones y propuestas de mejora no puede ser otro que el de la defensa de los derechos de estas personas y, tratándose de menores de edad, el principio general que debe guiar todas las a
ctuaciones institucionales: el interés superior del menor, establecido en el a
rtículo 3 de la Convención de derechos de la infancia, de obligado cumplimiento para todos. Este criterio de prevalencia del interés superior del menor es el que debe guiar la a
ctuación de la A
dministración pública y de todas las organizaciones y personas que tengan relación con menores. Todas las a
ctuaciones y decisiones que se tomen y lleven a
cabo, por lo tanto, deben ser previamente evaluadas bajo este prisma. No obstante, a
l margen de ese a
rgumento, básico y suficiente, existen otras muchas razones de carácter social y que tienen que ver con el modelo de sociedad que deseamos construir: una sociedad a
bierta e integrada, o una sociedad cerrada y que fomenta la exclusión. Todas las recomendaciones, de forma directa o indirecta, buscan la mejor integración social de estos menores en la sociedad de a
cogida o, dicho de otro modo, tratan de evitar los riesgos de marginalización y exclusión.
Recogemos a
quí, solamente el enunciado de las 36 recomendaciones a
grupadas por bloques. Para conocerlas en su integridad, cfr. cap. 5 del informe, pp. 215 y ss.
– En un primer bloque, efectuamos cinco recomendaciones, posiblemente las más globales y condicionantes, respecto a
la planificación y coordinación interinstitucional. Plantean la necesidad de:
• Criterios comunes de a
ctuación entre las diferentes comunidades a
utónomas.
• Clarificación del marco legal.
• Colaboración o coordinación entre los territorios históricos e instituciones.
• Colaboración o coordinación entre los servicios de protección y el sistema de justicia juvenil.
• Evaluar la experiencia de estos a
ños e intercambiar buenas prácticas.
– En un segundo bloque, se hacen nueve recomendaciones respecto a
las características, condiciones y funcionamiento de los recursos residenciales, de los que ya hemos señalado a
lgunas limitaciones. Proponemos:
• Revisar y mejorar las condiciones estructurales de los centros y recursos de a
cogida.
• Diversificar los recursos de a
cogida.
• Revisar y utilizar los convenios como elemento de garantía.
• Incorporar a
los equipos personal que domine las lenguas de uso de los menores y conozca sus culturas de origen.
• Utilizar recursos comunitarios y facilitar la integración social.
• Mejorar los mecanismos de supervisión, control y evaluación de los recursos.
• Mayor implicación de los menores extranjeros no a
compañados en la organización de los recursos.
• Facilitar la comunicación con la familia de origen.
• Informar a
l menor de una manera completa y a
decuada a
su edad y circunstancias personales sobre sus derechos y obligaciones, proceso que se va a
seguir, características del sistema de protección y otros elementos que puedan tener incidencia en su situación.
– El informe, en un tercer bloque, efectúa siete recomendaciones para a
gilizar la regulación a
dministrativa de estos menores. Proponemos:
• Mejorar la rapidez y fiabilidad de las pruebas óseas.
• Certificación de a
cogimiento y empadronamiento inmediato.
• Declaración de desamparo y as
unción de la tutela.
• Diligencia en la tramitación de las a
utorizaciones de residencia y de trabajo y en la solicitud de as
ilo.
• Efectuar un seguimiento de las tramitaciones de permisos y utilizar los resultados como indicador de evaluación.
• Ofrecer el a
poyo jurídico necesario.
• Garantizar que, en su caso, el retorno se haga en interés del menor.
– Tres recomendaciones van dirigidas a
mejorar la respuesta educativa a
sus necesidades:
• Lograr una mayor implicación de la A
dministración educativa en los programas de a
prendizaje lingüístico.
• Facilitar y garantizar una escolarización lo más normalizada posible.
• Necesidad de nuevos perfiles profesionales.
– Dos, a
mejorar la a
tención sanitaria:
• Garantizar la respuesta del sistema sanitario a
las necesidades básicas de estos menores.
• A
tención específica a
los problemas de salud mental y de consumos a
busivos de drogas.
– Otras dos, a
mejorar las posibilidades de emancipación:
• Incrementar los programas de a
utonomía y los recursos de a
lojamiento.
• Mantener el a
poyo institucional hasta lograr los permisos que posibiliten la inserción.
– Respecto a
los menores extranjeros infractores, proponemos:
• A
nalizar conjuntamente la problemática entre los responsables de protección y de justicia juvenil.
• Garantizar la continuidad y coherencia de las intervenciones.
– Respecto a
las personas menores extranjeras sin protección:
• Investigación policial de las redes de prostitución que utilizan a
chicas menores.
• Seguimiento y posible intervención sobre menores extranjeros no a
compañados en la calle.
• Tratamiento policial respetuoso con los derechos de los menores.
– Y finalmente, sobre el tratamiento de la información y la necesaria sensibilización social, planteamos la necesidad de:
• Un código deontológico sobre el tratamiento de las noticias en los medios de comunicación.
• Seguimiento de los datos ofrecidos por las propias fuentes policiales.
• Promover la sensibilización social.
Los seguimientos
Como ya hemos señalado con a
nterioridad, si ha habido un sector de menores que haya exigido un mayor seguimiento del A
rarteko, éste ha sido el de los menores extranjeros no a
compañados.
Desgraciadamente, en los últimos a
ños el tema de los menores extranjeros no a
compañados ha sido especialmente problemático, a
l menos en a
lgunos territorios o centros, y ello ha exigido frecuentes intervenciones del A
rarteko en muy diferentes á
mbitos:
– nuevas y a
veces reiteradas visitas a
centros de a
cogida de los diferentes territorios históricos, especialmente a
centros de a
cogida de urgencia o primera a
cogida;
– a
ctuaciones de oficio llevadas a
cabo a
raíz de situaciones problemáticas;
– reuniones con responsables institucionales de los servicios de a
cogida, de las Fiscalías y de las Subdelegaciones de Gobierno;
– reuniones e intercambio de información con diferentes as
ociaciones de a
poyo a
la población inmigrante;
– visita a
a
lguna comisaría cercana a
l centro de a
cogida;
– participación en jornadas de formación o de sensibilización social;
– a
ctuaciones de oficio dirigidas a
otros departamentos o servicios implicados…
Hemos dispuesto, pues, con todo ello, de mucha información valiosa para realizar un seguimiento. No obstante, teniendo en cuenta la trascendencia social que ha ido tomando este tema, as
í como los cambios constantes que se van introduciendo, por ejemplo, en cuanto a
los servicios de a
cogida, hemos considerado conveniente dirigirnos, de oficio, periódicamente, a
cada una de las diputaciones forales, en cuanto máximas responsables de los sistemas de protección, para a
ctualizar a
ño tras a
ño una serie de datos e informaciones.
En este caso, a
efectos de seguimiento, dada la complejidad del tema, as
í como la a
mplitud de las recomendaciones, en lugar de solicitar una información exhaustiva o detallada sobre cada una de ellas, hemos considerado más conveniente centrarnos en a
lgunos datos cuantitativos que podían servirnos a
modo de indicadores de evolución, o para complementar y contextualizar otras informaciones ya disponibles.
Así, las peticiones de datos a
las tres diputaciones forales se han centrado, normalmente, en 4 grandes bloques que se han mantenido en el tiempo, lo cual nos permite disponer de series de datos, comparables entre sí, que a
provecharemos en otros epígrafes de este capítulo. Los cuatro bloques han sido sobre:
1) Cambios introducidos en la red de recursos dependientes de cada departamento y situación de los mismos a
fecha 31 de diciembre del a
ño correspondiente: Relación de los recursos puestos a
disposición de este sector de menores y datos básicos en cuanto a
su capacidad, ubicación, características, estado de las instalaciones, a
decuación o capacidad de respuesta a
las necesidades de estos menores, utilización de otros recursos no destinados específica o exclusivamente para ellos…
2) Cambios introducidos en la gestión y organización de los recursos: As
ociaciones o entidades encargadas de su gestión, características de los convenios vigentes, mecanismos de supervisión, incorporación de nuevas figuras profesionales, ratios de a
tención, servicios de seguridad contratados…
3) Datos relativos a
la población a
tendida:
– Número de menores "nuevos" a
cogidos a
lo largo del a
ño (nuevas incorporaciones en el a
ño).
– Número total de menores a
cogidos a
lo largo del a
ño.
– Número de menores a
cogidos a
fecha 31 de diciembre.
– Número de jóvenes a
tendidos en recursos de emancipación a
fecha 31 de diciembre.
– Valoración de cada departamento respecto a
l volumen de la población a
tendida en relación con la capacidad de respuesta de los recursos disponibles.
– Cambios significativos que se hayan podido observar en cuanto a
a
lgunas características de los menores a
tendidos (de edad, procedencia, expectativas, necesidades…) y sus consecuencias en los centros y recursos.
4) Datos relativos a
la situación y regularización a
dministrativa de estos menores:
– Servicios responsables de la tramitación de los documentos.
– Número de tutelas as
umidas a
lo largo del a
ño.
– Número de a
utorizaciones de residencia solicitadas en el a
ño.
– Número de a
utorizaciones de residencia obtenidas en el a
ño.
– Tiempo medio a
proximado de obtención de la a
utorización de residencia.
– Número de a
utorizaciones de trabajo solicitadas en el a
ño.
– Número de a
utorizaciones de trabajo obtenidas en el a
ño.
– Tiempo medio a
proximado de obtención de la a
utorización de trabajo.
– Número de reagrupamientos familiares solicitados por cada departamento y número de reagrupamientos en los que haya tenido que colaborar a
lo largo del a
ño.
Al margen de estos datos se ha pedido información también sobre otras cuestiones consideradas básicas en nuestro informe, como la necesidad de colaboración por parte de otras a
dministraciones y departamentos. De hecho, como se ha podido ver, una parte de nuestras recomendaciones se dirigían concretamente a
otras instancias como la a
dministración educativa, el sistema sanitario, el sistema de justicia juvenil, los servicios policiales o los servicios municipales (padrón, servicios sociales…). En a
lgunos de esos campos, a
demás, el A
rarteko ha llevado a
cabo a
ctuaciones de oficio a
nte las instituciones responsables. Por ello, como información complementaria se ha pedido a
cada departamento que nos hiciera llegar su valoración respecto a
la colaboración que recibe de las instancias citadas y qué campos, problemas o necesidades considera que exigirían una mayor implicación de tales instancias o un mayor grado de colaboración o coordinación. A
demás, dependiendo de la situación observada en cada territorio, se ha pedido información o no sobre las previsiones de a
pertura de nuevos recursos o servicios para superar las limitaciones existentes.
Así pues, el seguimiento del A
rarteko ha combinado datos o indicadores cuantitativos con otros cualitativos, lo que ha permitido tener un conocimiento a
ctualizado de la realidad y poder intervenir sobre ella con mayor seguridad.
Además, en el último a
ño, hemos podido disponer también de otras fuentes de datos complementarias, fruto de tres proyectos de investigación que en su día se presentaron a
la convocatoria de becas del A
rarteko. Nos estamos refiriendo básicamente a
:
– El trabajo de investigación llevado a
cabo por un equipo de la Fundación Pere Tarrés y publicado recientemente por la Dirección de Inmigración del Gobierno Vasco (Sueños de bolsillo. Menores migrantes no a
compañados en el País Vasco).
– El trabajo llevado a
cabo por Iñaki Markez y Fátima Pastor sobre Drogodependencia en menores extranjeros no a
compañados (MENA): su derecho a
una educación y salud de calidad.
– El trabajo de investigación llevado a
cabo sobre una muestra de 329 expedientes por un equipo de tres personas becadas por el A
rarteko, que, bajo el título de ¿Menores o extranjeros? A
nálisis de las políticas de intervención sobre menores extranjeros no a
compañados, a
cabamos de hacer público.
Datos esenciales - indicadores - datos de evolución
Del volumen de datos disponibles, vamos a
ofrecer a
quí solamente a
quellos que, a
nuestro juicio, permiten a
preciar mejor la evolución experimentada en ese sector, tanto respecto a
l número de menores a
cogidos como de los logros a
lcanzados en cuanto a
su regularización a
dministrativa, as
í como en la red de recursos puestos a
su disposición.
La realidad es muy diferente en cada uno de los tres territorios históricos, los tres con competencias en esta materia, y ello explica que hayamos optado en muchas ocasiones por ofrecer los datos territorio a
territorio. Hay, sin embargo, a
lgunas tablas globales que facilitan la comparación entre ellos.
En cuanto a
los periodos considerados, la mayor parte de los datos a
nteriores a
2005 se a
nalizaron con detalle en el informe extraordinario publicado en dicho a
ño. A
quí, nos hemos centrado, por tanto, en los datos posteriores: del 2005 a
l 2009.
Así, por ejemplo, en la siguiente tabla se puede ver la evolución experimentada en los cinco últimos a
ños, en cada territorio, en cuatro datos que siempre hemos diferenciado y consideramos básicos y complementarios:
– Cuántos menores "nuevos" fueron a
cogidos cada a
ño (es decir, los nuevos ingresos del a
ño).
– Cuántos menores estuvieron a
cogidos "en total" a
lo largo del a
ño (fueran de nuevo ingreso o permanecieran desde a
ños a
nteriores).
– Cuántos menores estaban a
cogidos en los recursos de protección a
una fecha fija (31 de diciembre de cada a
ño).
– Cuántos lo estaban a
esa misma fecha en recursos de emancipación (en este caso, a
veces se trata de "menores", pero otras muchas, de jóvenes que ya han cumplido los 18 a
ños).
Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 Sin incluir 7 reingresos.
2 169 a
lo largo del a
ño.
3 Incluidos 33 reingresos.
4 Más 121 en programas de a
compañamiento, pero sin a
lojamiento.
Estos datos permiten a
preciar la diferente evolución experimentada durante los últimos a
ños en cada territorio. As
í, por ejemplo:
– En Bizkaia, con ser el territorio con mayor presencia de menores extranjeros no a
compañados con mucha diferencia respecto a
los otros dos, se ha logrado cierta estabilidad en los datos (en torno a
400 nuevos ingresos a
l a
ño; o en torno, a
los 350 a
cogidos a
final de cada a
ño)
– En Á
lava, sin embargo –el territorio tradicionalmente con menor número de menores extranjeros no a
compañados– se produce un a
umento espectacular del 2007 a
l 2008 (los nuevos ingresos se multiplican por 3,5; los a
cogidos a
31 de diciembre, por 2,4).
– También en Gipuzkoa el incremento más notable se da en esos mismos a
ños, a
unque no en tanta proporción (69 ingresos más que el a
ño a
nterior, en 2008; o 75 más a
cogidos a
final de a
ño).
Los datos desmontan sin embargo una a
preciación muy extendida entre la población: la del a
umento incesante de este colectivo. Los datos del 2009, en concreto, muestran descensos en la mayor parte de las cifras, tanto para el conjunto de la CAPV como para cada territorio, salvo en Á
lava.
Esto se puede observar, de forma visual, en las siguientes gráficas complementarias:
Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
Fuentes: A
ños 2003-2004 Centros Zabaltzen, Zabaloetxe, Urnieta y Martutene. A
ños 2005-2009:
Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
La evolución experimentada en cada territorio se puede a
preciar mejor si tomamos la serie de datos completa, desde el primer a
ño con datos disponibles (no sólo los cinco últimos a
ños).
Fuentes: Años 1997-2004 Centro Zabaltzen. A
ños 2005-2009 Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava. Elaboración propia.
Fuentes: Años 1996-2004 Centro Zabaloetxe. A
ños 2005-2009 Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Elaboración propia.
Fuentes: Años 2003 y 2004, Centros de Urnieta y Martutene. A
ños 2005-2009: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Elaboración propia.
Como se puede a
preciar, en cada territorio hay a
lgún a
ño –o un par de a
ños– en el que el número de menores experimenta un a
umento más o menos espectacular y, con él, crecen también rápidamente las necesidades a
a
tender:
– As
í sucedió en Bizkaia el a
ño 2001 (en el que el número de menores extranjeros a
cogidos se multiplicó por casi siete).
– O en el 2008 y 2009 en Á
lava (se pasa en dos a
ños de 59 menores a
233).
– O en el 2007 y 2008 en Gipuzkoa…
La experiencia ha demostrado que, cuando el a
umento de menores y, por tanto, de necesidades de a
tención, ha crecido muy rápidamente, también los problemas han crecido notablemente en el territorio en cuestión, o a
l menos, en determinados centros (casi siempre, los de primera a
cogida o de urgencia, saturados).
Ello puede explicar, a
l menos en parte, las situaciones problemáticas vividas en Gipuzkoa en 2008, o en Á
lava en 2009, situaciones que han exigido una intervención constante del A
rarteko y que han sido reflejadas con detalle en los informes a
nuales correspondientes (cfr. Informes ordinarios 2008 y 2009, a
partado menores extranjeros no a
compañados).
Todos los datos ofrecidos hasta a
hora se han referido a
los menores a
cogidos, a
las necesidades de a
cogida. La respuesta que se dé a
tales necesidades puede ser más o menos diligente, más o menos a
decuada a
lo que la ley exige, más o menos exitosa en cuanto a
los logros…
Un as
pecto esencial y sobre el que hemos efectuado un seguimiento sistemático es el de los logros en lo que respecta a
la regularización a
dministrativa, cuestión capital y que condiciona cualquier posibilidad de inserción social o laboral de estas personas, especialmente cuando llegan a
la mayoría de edad.
Una parte de los resultados obtenidos en cada territorio puede a
preciarse en las tres tablas siguientes:
Fuentes: Años 2003 y 2004, Centro Zabaltzen. A
ños 2005-2009: Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 En los datos de tiempos medios necesarios para la obtención de las a
utorizaciones de residencia o de trabajo se produce un cambio de criterio en el a
ño 2007. En ese a
ño se contabiliza el tiempo transcurrido entre la solicitud y la respuesta, mientras que nosotros siempre hemos considerado más a
decuado contabilizar el tiempo transcurrido entre la primera a
cogida y la obtención de tales permisos.
Fuentes: Años 2000 y 2004, Centro Zabaloetxe. A
ños 2005-2009: Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 Dato a
proximado.
Fuentes: Años 2003 y 2004, Centros de Urnieta y Martutene. A
ños 2005-2009: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
Para la correcta interpretación de las tablas, conviene hacer notar que las fuentes de datos han sido las propias diputaciones forales o instituciones de a
cogida. No se trata, por tanto, de ningún muestreo de expedientes realizado por nosotros (como hicimos para el Informe extraordinario, con una muestra de 75 expedientes), o por el equipo de personas becado por el A
rarteko y que ha llevado a
cabo un estudio similar con una muestra, en este caso, de 329 expedientes.
Las tendencias más destacables, en todo caso, son parecidos, cualquiera que sea la fuente o el método utilizado:
– El número de tutelas as
umidas varía mucho según cuál sea el a
ño y, especialmente, el territorio. (A destacar el reducidísimo número de tutelas as
umidas por la Diputación Foral de Á
lava en 2009 –sólo 27 para un total de 233 menores a
cogidos– fuente de tantos problemas y origen de tantos expedientes en el A
rarteko.)
– A
pesar de lo que la normativa establece a
l respecto, son pocos los casos en los que se obtiene el permiso de residencia en nueve meses. Una parte del retraso puede ser a
chacable a
la A
dministración central, pero la mayor parte del tiempo se consume en los pasos previos a
la presentación de la solicitud, competencia de nuestras instituciones de protección.
– Si consideramos que el proceso de regularización culmina con un permiso de residencia y con un permiso de trabajo obtenidos, son pocos (en proporción con el total de a
cogidos) los que llegan a
ello.
Así, si tomamos como ejemplo los datos de permisos de residencia obtenidos el último a
ño (2009) en cada territorio nos encontramos con:
• 27 a
utorizaciones de residencia obtenidas en Á
lava (sobre un total de 233 menores a
cogidos, lo que supone un 11,5%).
• 112 obtenidas en Bizkaia (sobre un total de 702 menores, lo que supone un 16%).
• 73 permisos obtenidos en Gipuzkoa (sobre un total de 349 menores a
cogidos, lo que supone un 21,4%).
– La proporción entre número de solicitudes presentadas y número de permisos obtenidos es, sin embargo, muy a
lta en casi todos los casos. Es decir, quien consigue toda la documentación previa necesaria y que su solicitud sea presentada, tiene muchas posibilidades de obtener el permiso, tanto de residencia como de trabajo, en un plazo razonable. Y ello facilitará enormemente su inserción social y laboral.
Hay un tercer as
pecto sobre el que también nos parece necesario ofrecer datos comparativos: nos referimos a
cómo se a
rticula la "red de a
cogida", los recursos (básicamente, residenciales) destinados a
garantizar la a
cogida y a
tención a
estos menores.
Vista la evolución de datos respecto a
l número de menores extranjeros a
a
coger, es lógico que la red de recursos haya tenido que experimentar cambios continuos y un crecimiento casi constante. Las tres diputaciones forales han ido creando o habilitando nuevos recursos residenciales, teniendo que superar para ello, en ocasiones, grandes dificultades.
En este sentido, quizás el dato más significativo sea éste: en los últimos cinco a
ños se ha pasado de 7 centros a
37 (es decir, se han multiplicado por cinco), y de 112 plazas destinadas a
menores extranjeros a
612 plazas (500 plazas más en cinco a
ños). Son datos que ponen en evidencia un importante esfuerzo institucional.
La distribución de estos recursos territorio a
territorio puede a
preciarse en la tabla siguiente:
Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 Sin contar el Centro Sagrada Familia, en el que se a
cogía a
chicas extranjeras, en Bizkaia (no centro específico), ni los pisos de emancipación (destinados a
jóvenes, más que a
menores).
2 Incluye 3 pisos de emancipación.
3 El Centro G. M. de Ibarra (Orduña), de 30 plazas, fue cerrado el 21/06/2004 y reemplazado por tres unidades convivenciales con un total de 20 plazas. En el cómputo de centros y plazas no se contabiliza el de Orduña.
La tabla recoge las plazas en centros destinados "exclusivamente o mayoritariamente" a
menores extranjeros no a
compañados (no las plazas reservadas o utilizadas por ellos en otros centros de a
cogida, en proporciones y con criterios muy diferentes según cada territorio o cada a
ño). As
í, podemos ver que, a
finales de 2009, la distribución de plazas para menores extranjeros era de un 17% en Á
lava, un 53% en Bizkaia y un 30% en Gipuzkoa; cifras muy próximas a
l peso de la población en cada territorio.
Estos datos globales se pueden ver desglosados en una serie de tablas, territorio a
territorio y centro a
centro en la versión digital de este informe.
Respecto a
los datos ofrecidos en la versión digital, centro a
centro, podemos señalar a
lgunos elementos significativos. As
í, por ejemplo:
– Que prácticamente todos los centros (salvo 7 unidades convivenciales de Bizkaia, dependientes y con personal del Instituto Foral de As
istencia Social) están gestionados por as
ociaciones, empresas o congregaciones, casi siempre mediante convenios específicos o contratos.
– Que siguen existiendo a
lgunos centros con un número muy elevado de plazas, especialmente en Bizkaia.
– Que a
lgunos centros están ubicados en lugares muy a
lejados de entornos urbanos o que dispongan de posibilidades o recursos que faciliten la inserción...
En todo caso, conviene recordar que, durante los últimos a
ños, la red ha ido variando constantemente. Los datos de 2009, que son los reflejados en las tablas, por ejemplo, son válidos para finales de diciembre de ese a
ño, lo cual no quiere decir que no hayan cambiado para estas fechas o que incluso no lo hicieran en a
lgún momento de ese mismo a
ño. En todo caso, las tres tendencias destacadas a
rriba se mantienen invariables.
Luces y sombras en la respuesta institucional
En epígrafes a
nteriores hemos destacado ya lo que consideramos, desde la perspectiva del A
rarteko, problemas fundamentales en la a
tención a
los menores extranjeros no a
compañados: a
usencia de criterios comunes entre las diferentes instituciones competentes, limitaciones de los recursos residenciales, situación laboral de los profesionales, retrasos en los procedimientos de regularización, etc. No volveremos a
quí a
insistir sobre ellos.
Por otra parte, y a
pesar de todos los problemas y limitaciones señaladas, los datos ofrecidos en el epígrafe a
nterior permiten a
preciar con claridad el esfuerzo realizado por las diputaciones para ir a
mpliando la capacidad de a
cogida de su red de recursos e ir a
daptándola a
las necesidades de cada momento.
Puesto que este a
partado lleva el título de "luces y sombras", y las sombras, creemos, las hemos señalado ya suficientemente en otros epígrafes, nos limitaremos a
quí a
destacar a
lgunos as
pectos positivos observados durante estos a
ños y que, a
nuestro juicio, pueden ser presentados casi como buenas prácticas difundibles.
Destacaremos, desde una perspectiva eminentemente práctica, seis de estas "luces":
1. La disponibilidad de recursos que facilitan la emancipación
Básicamente, pisos a
lquilados en los que conviven 4 ó 5 jóvenes extranjeros que han cumplido ya los 18 a
ños, pero que a
ún no son a
utónomos y requieren de cierto a
poyo o seguimiento. Las tres diputaciones forales han desarrollado a
lguno de estos recursos, pero donde han a
lcanzado un mayor desarrollo es en Bizkaia (si nos fijamos en el número de pisos disponibles y jóvenes a
tendidos). A
esto hay que a
ñadir la existencia de otros recursos de emancipación impulsados por as
ociaciones (ej.: Programa Hemen en Bizkaia) o incluso por a
lgún centro de a
cogida (centros tutelados desde Zabaloetxe, también en Bizkaia), con mayor o menor a
yuda institucional.
El éxito a
lcanzado es notable: la mayoría de estos jóvenes logran su plena a
utonomía en un plazo corto (en torno a
un a
ño). La otra cara de la moneda es que no todos los menores a
cogidos que llegan a
los 18 a
ños pueden a
cceder a
estos pisos (se exige una serie de criterios para poder a
cceder a
ellos). A
demás, las a
dministraciones recelan de que estos recursos (si no existen en otros lugares) se conviertan en un nuevo factor de a
tracción. En cualquier caso, las tres diputaciones forales han impulsado este tipo de programas.
2. Trabajar la integración en el entorno social. Combatir el rechazo social
La difusión de una imagen social de "menores conflictivos" ha favorecido que a
lgunas personas, de forma organizada, se hayan opuesto a
la creación de nuevos centros en su ciudad o en su barrio. Muchas veces, consiguiendo que, efectivamente, el centro en cuestión no llegue a
a
brirse. La experiencia nos muestra que existen factores que facilitan o dificultan este tipo de rechazos:
– El modo y el momento en que se dé la información sobre el nuevo recurso.
– La posición a
ctiva que a
dopten las a
utoridades (especialmente las a
utoridades locales).
– La complicidad del movimiento as
ociativo de implantación local (asociaciones juveniles, organizaciones no gubernamentales, órganos de participación…).
– La colaboración de los medios de comunicación…
Algunos de estos factores resultan muy útiles no sólo para evitar rechazos sino para favorecer la integración en el entorno.
3. Formación y a
cceso a
l trabajo en un tiempo razonable
La mayoría de los menores extranjeros a
cogidos tienen muy claro su objetivo: empezar a
trabajar cuanto a
ntes (casi siempre, para ganar un dinero que a
yude a
su familia de origen). Y saben o descubren que para eso necesitan regularizar su situación, cierto conocimiento del idioma, cierta formación…
La experiencia nos muestra que cuando este proceso de formación y a
creditación no se dilata durante a
ños (logran la documentación; a
lcanzan los conocimientos necesarios…), el grado de éxito o de integración social de estos menores es muy a
lto: tienen una gran motivación por a
prender; tienen ofertas de trabajo; la valoración del profesorado o de los empresarios es muy positiva…
Por el contrario, si los procesos se dilatan o no llegan a
término, existe un riesgo claro de desesperación o de tener que recurrir a
la delincuencia o prácticas de supervivencia.
4. Incorporación de personas de su propia cultura en los equipos de a
tención
Buena parte de los equipos profesionales de los centros han ido incorporando (como educadores, vigilantes, a
nimadores, intérpretes…) personas con dominio del á
rabe, originarios del Magreb… Esto facilita la comunicación (al menos, en los primeros momentos, cuando desconocen la lengua del lugar de a
cogida) y, en ocasiones, refuerza la confianza. A
unque también pueda ser fuente de otros problemas.
5. Protocolos de intervención entre diferentes a
gentes
En ocasiones (a veces en respuesta o para evitar situaciones problemáticas) se han elaborado, de forma conjunta, protocolos de a
ctuación que buscan una a
cción coordinada o con criterios similares entre diferentes a
gentes: policías, fiscales, entidades de protección, equipos médicos de determinación de la edad… A
juicio de esta institución, sería conveniente que, a
l menos para determinadas situaciones, existiese un único protocolo de a
ctuación común, como se plantea en nuestra recomendación nº 19.
6. Hogares integrales y normalizados
Aunque el modelo más extendido es el de un centro de cierto tamaño y sólo para menores extranjeros no a
compañados, existen experiencias de otros centros más normalizados, como los hogares mixtos, integrados en una comunidad de vecinos, más en a
lgunos territorios que en otros. Todo a
punta a
que la convivencia en estos centros es mucho mejor y son mayores sus posibilidades de integración.
En esta misma línea, se podrían citar también a
lgunas otras iniciativas: de escolarización; de participación en grupos culturales o deportivos; de organización de a
ctividades de sensibilización social; de colaboración con las comunidades a
dultas del mismo origen as
entadas en la región, a
unque con resultados muy desiguales; de implicación de familias a
utóctonas en tareas de a
poyo a
fectivo a
menores extranjeros…
Marco normativo menores extranjeros no a
compañados
Cuando nos referimos a
menores extranjeros es importante a
clarar que la normativa de a
plicación es la que corresponde a
la infancia y a
dolescencia. Su condición de menores es la que, en primer lugar, ha de tenerse en cuenta ya que rige el principio de igualdad y no discriminación, por lo que no cabe hacer ninguna distinción por su origen nacional ni son de a
plicación las previsiones normativas relativas a
las personas extranjeras a
dultas sino las relativas a
las personas menores de edad; se tienen que cumplir los derechos de los niños, niñas y a
dolescentes con independencia de su origen nacional.
El Comité de Derechos del Niño, en la Observación General nº 6 sobre el trato de los menores no a
compañados y separados de su familia fuera de su país de origen, señala "las obligaciones del Estado de a
cuerdo con la Convención se a
plican dentro de las fronteras de ese Estado, incluso con respecto a
los menores que queden sometidos a
la jurisdicción del Estado a
l tratar de penetrar en el territorio nacional".
El marco normativo, por tanto, es el que se a
plica a
la infancia y a
la a
dolescencia. La singularidad de tratarse de menores extranjeros hace importante destacar, a
demás de los señalados en el marco normativo general, debido a
su especificidad, varios principios de a
ctuación, derivados de la Convención de Derechos del Niño (CDN) y de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado.
Principio de interés superior del menor
La determinación del interés superior del niño debe basarse en las circunstancias individuales de cada menor, niño o niña, considerar su situación familiar, la situación en su país de origen, su seguridad, los riesgos a
los que está expuesto/a, su nivel de integración en el país de a
cogida y su salud física y mental (art. 3 CDN).
Principio de no discriminación
Todos los menores tienen derecho a
l mismo trato y a
disfrutar de los mismos derechos con independencia de su situación a
dministrativa, ya que la condición de persona inmigrante es secundaria (art. 2 CDN).
Principio de participación
El menor extranjero tiene derecho a
ser oído, por lo que se deben considerar los factores culturales y lingüísticos que puedan constituir un obstáculo para la participación del menor (art. 12 CDN).
Tienen derecho a
recibir información en una lengua comprensible sobre sus derechos, los servicios que se encuentran a
su a
lcance, el procedimiento de as
ilo, la búsqueda de su familia y la situación de su país de origen. También sobre sus responsabilidades y las expectativas del comportamiento que se espera de ellos y se debe contar con intérpretes que hablen una lengua que los niños y niñas comprendan (arts. 13, 17 y 22.2 CDN).
Los menores tienen derecho a
la confidencialidad, a
que no se revele la información que pueda poner en peligro a
sus familiares salvo que consienta el menor, con las garantías necesarias para proteger a
l niño o niña (art. 16 CDN).
El cuidado, la a
tención sanitaria y la educación debe reflejar sus necesidades culturales salvo si les son perjudiciales o son discriminatorias (arts. 8 y 29 1. CDN).
Principio de no devolución
No se puede expulsar o devolver ni poner en modo a
lguno a
un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social, o de sus opiniones políticas (art. 33 Convención de Ginebra sobre el Estatuto de Refugiado).
El a
umento de menores extranjeros solos, sin estar a
compañados de a
dultos, en Europa, España y en la Comunidad A
utónoma del País Vasco ha dado lugar a
previsiones normativas, tanto de la Unión Europea como del Estado que tienen en cuenta las especificidades de este colectivo. La presencia de menores extranjeros en Europa ha sido objeto de a
tención por parte de las distintas A
dministraciones en estos últimos a
ños. La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, recoge en el a
rt. 35 el procedimiento de a
ctuación cuando se localiza a
un menor extranjero y las obligaciones que tienen las distintas a
dministraciones e instituciones concernidas, as
í como las garantías que requiere la condición de menor.
La Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 26 de junio de 1997, relativa a
los menores no a
compañados nacionales de países terceros ya definió el á
mbito de a
plicación: "los menores de 18 a
ños nacionales de países terceros que lleguen a
l territorio de los Estados miembros (de la Unión Europea) sin ir a
compañados de un a
dulto responsable de los mismos ya sea legalmente o con a
rreglo a
los usos y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un a
dulto responsables de ellos; as
í como a
los menores nacionales de países terceros que, después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros sean dejados solos"[10].
La realidad de los menores extranjeros está prevista en el Programa de Estocolmo de la Unión Europea (2010/C 115/01), programa que define las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia. En él se plantea la necesidad de prestar especial a
tención a
los niños en situaciones particularmente vulnerables, entre ellas la de los menores no a
compañados. Esta necesidad se concreta en medidas de prevención, protección y as
istencia a
l retorno, en las que se tenga en cuenta el interés superior del menor.
Esta preocupación ha dado lugar a
l Plan de A
cción de Menores No A
compañados, Comisión Europea (COM (2010) 213 final, 6.5.2010).
El Plan establece un marco de a
ctuación con relación a
los menores extranjeros no a
compañados que tiene tres pilares: la prevención de su salida en los países de origen, la protección a
su condición de menores, en tanto permanezcan en territorio europeo, y las previsiones relacionadas con su retorno.
Entre la normativa de la Unión Europea que a
fecta a
las personas extranjeras es importante mencionar la Directiva sobre el retorno[11]. Esta Directiva establece la normativa que se ha de a
plicar en el caso del retorno y del internamiento de los menores. Tanto el Plan de A
cción de Menores No A
compañados como la Directiva sobre el retorno hacen referencia a
la Convención de Derechos del Niño.
La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y sus sucesivas modificaciones, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, ha tenido en cuenta lo establecido en la Directiva de Retorno, de hecho su transposición fue un motivo para su modificación. En todo caso tanto en la interpretación como en la a
plicación de la misma se debe tener en cuenta lo establecido en la Convención de Derechos del Niño.
Tenemos, por tanto, a
nivel europeo y a
nivel interno, una normativa de a
plicación (legislación de extranjería) caracterizada por criterios restrictivos para la entrada, el establecimiento y el trabajo en la Unión Europea de las personas extranjeras ("de terceros países"), y una normativa derivada de la a
plicación de la Convención de Derechos del Niño que establece que el criterio que debe regir en cualquier decisión que a
fecte a
los menores de edad es el del interés superior del menor.
Los problemas surgen cuando en su a
plicación se tiene en cuenta, en primer lugar, la consideración de persona extranjera y el temor a
una entrada masiva de menores extranjeros. Las previsiones que a
fectan a
las personas a
dultas extranjeras son, como hemos señalado, muy limitativas con relación a
su derecho a
entrar en un Estado de la Unión Europea o con relación a
l derecho a
establecerse y a
trabajar. Por otro lado, si son menores en situación de desamparo se les tiene que proteger y ello da lugar a
compromisos presupuestarios importantes. En definitiva, tanto las políticas de inmigración, como el costo que implica la a
tención a
los menores en situación de desprotección, a
fectan a
las decisiones que se toman en esta materia por parte de las a
utoridades competentes. No obstante, se trata de menores, por lo que se les ha reconocido derechos sin distinción por su origen nacional, lo que es importante recordar.
Marco normativo de a
plicación a
los menores extranjeros, en general, y en particular a
los menores extranjeros no a
compañados
La Ley 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con sus sucesivas modificaciones, en a
delante LOEX, regula los derechos que corresponden a
los menores extranjeros, como son el derecho a
la educación y el derecho a
la a
tención sanitaria.
La Ley garantiza el derecho a
la as
istencia sanitaria en las mismas condiciones que a
l resto de los menores. En cuanto a
l derecho a
la educación, el Tribunal Constitucional, en la sentencia 236/2007, de 7 de noviembre, declaró inconstitucional el inciso "residentes" del a
rt. 9.3 de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y deberes de los extranjeros y su integración social, en la redacción dada por el a
rt. 1, punto 7, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. El Tribunal Constitucional señaló que el derecho a
la educación es independiente de la condición de nacional o extranjero o de la situación a
dministrativa. Según la sentencia, el derecho de a
cceso a
la educación no obligatoria de los extranjeros menores de edad forma parte del contenido del derecho a
la educación, y su ejercicio puede someterse a
los requisitos de mérito y capacidad, pero no a
otra circunstancia como la situación a
dministrativa del menor. La nueva redacción realizada por la Ley Orgánica 2/2009 prevé también el derecho a
la educación no obligatoria de los menores extranjeros.
Como hemos señalado, las previsiones de la normativa que regula los derechos y deberes de las personas extranjeras deben cumplir los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a
los menores con independencia de su origen nacional. El a
rt. 35 LOEX establece el régimen jurídico de a
plicación y las a
ctuaciones que deben ponerse en marcha a
nte la localización de un menor extranjero no a
compañado. Lo transcribimos por su importancia:
Art. 35 Menores no a
compañados:
1. El Gobierno promoverá el establecimiento de A
cuerdos de colaboración con los países de origen que contemplen, integradamente, la prevención de la inmigración irregular, la protección y el retorno de los menores no a
compañados. Las Comunidades A
utónomas serán informadas de tales A
cuerdos.
2. Las Comunidades A
utónomas podrán establecer a
cuerdos con los países de origen dirigidos a
procurar que la a
tención e integración social de los menores se realice en su entorno de procedencia. Tales a
cuerdos deberán as
egurar debidamente la protección del interés de los menores y contemplarán mecanismos para un a
decuado seguimiento por las Comunidades A
utónomas de la situación de los mismos.
3. En los supuestos en que los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado localicen a
un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad, se le dará, por los servicios competentes de protección de menores, la a
tención inmediata que precise, de a
cuerdo con lo establecido en la legislación de protección jurídica del menor, poniéndose el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la determinación de su edad, para lo que colaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, con carácter prioritario, realizarán las pruebas necesarias.
4. Determinada la edad, si se tratase de un menor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a
disposición de los servicios competentes de protección de menores de la Comunidad A
utónoma en la que se halle.
5. La A
dministración del Estado solicitará informe sobre las circunstancias familiares del menor a
la representación diplomática del país de origen con carácter previo a
la decisión relativa a
la iniciación de un procedimiento sobre su repatriación. A
cordada la iniciación del procedimiento, tras haber oído a
l menor si tiene suficiente juicio, y previo informe de los servicios de protección de menores y del Ministerio Fiscal, la A
dministración del Estado resolverá lo que proceda sobre el retorno a
su país de origen, a
a
quel donde se encontrasen sus familiares o, en su defecto, sobre su permanencia en España. De a
cuerdo con el principio de interés superior del menor, la repatriación a
l país de origen se efectuará bien mediante reagrupación familiar, bien mediante la puesta a
disposición del menor a
nte los servicios de protección de menores, si se dieran las condiciones a
decuadas para su tutela por parte de los mismos.
6. A
los mayores de dieciséis y menores de dieciocho a
ños se les reconocerá capacidad para a
ctuar en el procedimiento de repatriación previsto en este a
rtículo, as
í como en el orden jurisdiccional contencioso a
dministrativo por el mismo objeto, pudiendo intervenir personalmente o a
través del representante que designen.
Cuando se trate de menores de dieciséis a
ños, con juicio suficiente, que hubieran manifestado una voluntad contraria a
la de quien ostenta su tutela o representación, se suspenderá el curso del procedimiento, hasta el nombramiento del defensor judicial que les represente.
7. Se considerará regular, a
todos los efectos, la residencia de los menores que sean tutelados en España por una A
dministración Pública o en virtud de resolución judicial, por cualquier otra entidad. A
instancia del organismo que ejerza la tutela y una vez que haya quedado a
creditada la imposibilidad de retorno con su familia o a
l país de origen, se otorgará a
l menor una a
utorización de residencia, cuyos efectos se retrotraerán a
l momento en que el menor hubiere sido puesto a
disposición de los servicios de protección de menores. La a
usencia de a
utorización de residencia no impedirá el reconocimiento y disfrute de todos los derechos que le correspondan por su condición de menor.
8. La concesión de una a
utorización de residencia no será obstáculo para la ulterior repatriación cuando favorezca el interés superior del menor, en los términos establecidos en el a
partado cuarto de este a
rtículo.
9. Reglamentariamente se determinarán las condiciones que habrán de cumplir los menores tutelados que dispongan de a
utorización de residencia y a
lcancen la mayoría de edad para renovar su a
utorización o a
cceder a
una a
utorización de residencia y trabajo teniendo en cuenta, en su caso, los informes positivos que, a
estos efectos, puedan presentar las entidades públicas competentes referidos a
su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, as
í como su incorporación, efectiva o potencial, a
l mercado de trabajo. Las Comunidades A
utónomas desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la inserción de los menores en el mercado laboral cuando a
lcancen la mayoría de edad.
10. Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado a
doptarán las medidas técnicas necesarias para la identificación de los menores extranjeros indocumentados, con el fin de conocer las posibles referencias que sobre ellos pudieran existir en a
lguna institución pública nacional o extranjera encargada de su protección. Estos datos no podrán ser usados para una finalidad distinta a
la prevista en este a
partado.
11. La A
dministración General del Estado y las Comunidades A
utónomas podrán establecer convenios con organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades dedicadas a
la protección de menores, con el fin de a
tribuirles la tutela ordinaria de los menores extranjeros no a
compañados.
Cada convenio especificará el número de menores cuya tutela se compromete a
as
umir la entidad correspondiente, el lugar de residencia y los medios materiales que se destinarán a
la a
tención de los mismos.
Estará legitimada para promover la constitución de la tutela la Comunidad A
utónoma bajo cuya custodia se encuentre el menor. A
tales efectos, deberá dirigirse a
l juzgado competente que proceda en función del lugar en que vaya a
residir el menor, a
djuntando el convenio correspondiente y la conformidad de la entidad que vaya a
as
umir la tutela.
El régimen de la tutela será el previsto en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil. A
demás, serán a
plicables a
los menores extranjeros no a
compañados las restantes previsiones sobre protección de menores recogidas en el Código Civil y en la legislación vigente en la materia.
12. Las Comunidades A
utónomas podrán llegar a
a
cuerdos con las Comunidades A
utónomas donde se encuentren los menores extranjeros no a
compañados para as
umir la tutela y custodia, con el fin de garantizar a
los menores unas mejores condiciones de integración.
El Reglamento de desarrollo está pendiente de a
probarse, por lo que sigue vigente el a
rt. 92 del Reglamento a
probado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, reglamento de a
plicación mientras no se cumpla la previsión de la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000.
Se prevé que el nuevo reglamento a
clare a
lgunas de las situaciones que están siendo objeto de controversia, como son las a
ctuaciones con relación a
la determinación de edad y las relativas a
l funcionamiento del Registro de menores.
Llama la a
tención el nivel de concreción a
l que las previsiones normativas han llegado, ya que la normativa estatal establece con mucho detalle las a
ctuaciones que las A
dministraciones e instituciones concernidas deben llevar a
cabo cuando localizan a
un menor extranjero solo y, como hemos señalado a
nteriormente, las comunidades a
utónomas son las competentes, en la protección de menores (en la CAPV la competencia es de las diputaciones forales).
La importancia del respeto a
los derechos de las personas menores de edad y la constatación de que las A
dministraciones competentes llevan a
cabo diferentes prácticas pueden estar entre las razones que explican el detalle de la previsión reglamentaria vigente. A
unque, a
pesar de la existencia de una previsión de a
ctuación tan detallada en la normativa de extranjería, se siguen detectando diferentes prácticas de a
ctuación según el territorio en el que se localiza a
l menor[12].
En la reunión del Pleno del Observatorio de la Infancia del a
ño 2005 se a
cordó, a
demás, un protocolo de a
ctuación que desarrollaba las a
cciones del a
rtículo 92 del Reglamento (Real Decreto 2392/2004), as
í como los organismos responsables que deben a
ctuar desde la localización de un menor extranjero no a
compañado.
Para la a
rticulación y coordinación de todas estas a
cciones procedentes de distintos organismos se constituyó un Grupo de trabajo en el Observatorio de la Infancia que se denomina "Intervención con menores extranjeros no a
compañados en España y su integración social", coordinado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
Este protocolo ha servido como modelo para la elaboración de distintos protocolos en las Comunidades A
utónomas en donde se recogen las a
ctuaciones a
seguir y las responsabilidades de las a
dministraciones e instituciones que intervienen.
También, la Fiscalía General del Estado ha elaborado diversas instrucciones que a
fectan a
su a
ctuación con relación a
los menores extranjeros no a
compañados:
– Circular nº 3/2001, de la FGE sobre a
ctuación del Ministerio Fiscal en materia de Extranjería.
– Circular nº 2/2006, 27 de julio de la Fiscalía General del Estado sobre diversos as
pectos relativos a
l régimen de los extranjeros en España.
– Instrucción nº 2/2001, sobre interpretación del a
rt. 35 de la Ley de extranjería.
– Instrucción nº 6/2004, de 26 de noviembre, sobre tratamiento jurídico de los menores extranjeros no a
compañados.
– Conclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de menores celebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009.
– Consulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre a
lgunos as
pectos relativos a
los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no a
compañados.
– Conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería. Madrid, 20 de a
bril de 2010.
La situación de vulnerabilidad y de indefensión en la que se encuentran los menores extranjeros no a
compañados ha dado lugar a
que, por parte de distintas organizaciones de defensa de los derechos de la infancia, se hagan recomendaciones sobre el trato que se les debe dar. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:
– Observación General Nº 6/2005 del Comité de los Derechos Del Niño sobre "Trato de los menores no a
compañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
Esta Observación insiste en la vulneración de derechos que implica a
lgunas de las situaciones en las que se encuentran y hace hincapié en la importancia de la a
plicación del criterio de interés superior del menor en las a
ctuaciones que se lleven a
cabo. Para ello a
l Comité le parece primordial que se determine su condición de menor no a
compañado o separado de su familia inmediatamente tras su llegada a
l puerto de entrada o tan pronto como las a
utoridades tomen conocimiento de su presencia en el país. Las medidas incluirán la determinación de la edad, para lo cual no sólo debe tenerse en cuenta el as
pecto físico del individuo, sino también su madurez psicológica. A
demás, la evaluación deberá realizarse con criterios científicos, seguridad e imparcialidad, a
tendiendo a
l interés del menor y a
consideraciones de género, evitando todo riesgo de violación de su integridad física, respetando debidamente su dignidad humana, y en caso de incertidumbre, otorgando a
l individuo el beneficio de la duda, de manera que, en la hipótesis de que se trate de un menor se lo trate como tal.
– En las observaciones del Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas de septiembre de 2010 a
España 2010 (crc/c/esp/co/3-4), el Comité también ha mostrado su preocupación por la situación de los menores extranjeros no a
compañados. En concreto, por los diferentes métodos utilizados para la determinación de la edad de los menores no a
compañados, los malos tratos de menores no a
compañados por parte de la policía durante repatriaciones forzosas o involuntarias a
su país de origen, a
donde en ocasiones son deportados sin las necesarias garantías (sin a
cceso a
a
bogado, sin servicios de interpretación, sin considerar el interés superior del niño o niña y sin respetar su derecho a
ser oídos), menores no a
compañados (particularmente marroquíes) que son entregados a
las a
utoridades fronterizas y no a
los servicios sociales del país de origen, a
puntando que pueden ser víctimas de a
buso y detención por las fuerzas de seguridad y las a
utoridades fronterizas del país de origen, el incumplimiento por parte de las a
utoridades de la concesión del estatus de residencia legal temporal a
menores no a
compañados, a
l que tienen derecho conforme a
la ley por retrasos en su solicitud en el Departamento de Bienestar Social, las malas condiciones de a
lojamiento y descuido en los centros de urgencia de las Islas Canarias, particularmente en La Esperanza, en Tenerife, y en otros enclaves españoles (en concreto, Ceuta) y hace las siguientes recomendaciones:
• A
dopción de las medidas necesarias para prevenir procedimientos irregulares en la expulsión de menores no a
compañados.
• Establecimiento de centros de a
cogida a
migables con mecanismos efectivos para la recepción y tramitación de quejas por parte de niños y niñas bajo su cuidado, investigación efectiva de los casos sobre malos tratos a
niños y niñas.
• Coordinación con los gobiernos de los países de origen, especialmente Marruecos, para as
egurar que, cuando niños y niñas son repatriados, éstos son entregados a
miembros de su familia que deseen hacerse cargo de ellos o a
una a
gencia de servicios sociales a
decuada.
• Desarrollo de un protocolo uniforme de métodos para la determinación de la edad y as
egurar que los procedimientos para esta determinación se lleven a
cabo de manera científica, segura, sensible a
la edad y a
l género y justa, evitando cualquier riesgo de violación de la integridad física del niño o niña.
• Garantía de que tras la identificación como menor de edad no a
compañado, se lleva a
cabo un a
nálisis de sus circunstancias individuales teniendo en cuenta su interés superior y su derecho a
ser oído.
• Facilitar a
los menores no a
compañados información sobre sus derechos conforme a
la ley española e internacional, incluyendo su derecho a
solicitar as
ilo.
• As
egurar una coordinación territorial a
decuada entre la A
dministración central, a
utonómica y local, as
í como con las Fuerzas de Seguridad.
• A
bordar la situación sobre la calidad de las condiciones de los centros de urgencia en las Islas Canarias y en otros enclaves españoles.
• Facilitar formación sobre cuestiones de as
ilo y sobre necesidades específicas de infancia a
l personal que trabaja con menores no a
compañados, incluyendo información sobre la situación de los menores no a
compañados y separados de sus familias a
los funcionarios públicos y policía de frontera, que pueden ser las primeras personas en contactar con niños y niñas necesitados de protección. La formación debería incluir también cuestiones referidas a
l tráfico de personas y a
l tratamiento de niños y niñas que han experimentado situaciones traumáticas.
• Tomar en consideración la Observación General nº 6 (2005) sobre "Trato de los menores no a
compañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
– As
í mismo, también es importante mencionar las directrices del A
CNUR sobre políticas y procedimientos en la a
tención a
menores no a
compañados y separados solicitantes de as
ilo, del a
ño 1997, y la Declaración de Buenas Prácticas de la Organización Save the Children.
Algunos elementos del marco jurídico que se han visto en las quejas tramitadas por la institución
Los menores extranjeros no a
compañados se encuentran en situación de desamparo a
l estar solos, ya que no les a
compañan sus padres ni ningún otro a
dulto que se responsabilice de ellos. Los servicios de protección deben, pues, a
tenderles. Lo habitual es que ingresen en un recurso residencial, esto es, que se ejerza la tutela mediante el a
cogimiento residencial (también cabe el a
cogimiento familiar pero es menos habitual), a
rt. 172 y ss. del Código Civil. El a
rt. 35.11 LOEX prevé que sea de a
plicación el régimen de la tutela previsto en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil y las restantes previsiones sobre protección de menores recogidas en el Código Civil y en la legislación vigente en la materia.
Las instituciones de protección (las diputaciones forales en la CAPV) son las responsables del bienestar de estos menores. Ellas son las que deben presentar, como representantes legales de los menores, la solicitud de a
utorización de residencia en la Subdelegación de Gobierno correspondiente cuando quede a
creditada la imposibilidad de retorno.
Los menores extranjeros en situación de desamparo tienen derecho a
una a
utorización de residencia en a
plicación del mencionado a
rt. 35.7 LOEX.
Esta previsión normativa no se cumple en muchos casos: las instituciones de protección no as
umen la tutela porque consideran que por su a
pariencia física son mayores de edad y los resultados de las pruebas médicas junto con el decreto de fiscalía les consideran mayores; los menores se trasladan entre distintas comunidades porque tienen mejores expectativas en unas comunidades frente a
otras; no se solicita la a
utorización de residencia por parte de la entidad pública en la Subdelegación de Gobierno correspondiente en un plazo razonable, etc. Estas y otras dificultades hacen que la a
tención a
los menores extranjeros no a
compañados sea muy polémica y dé lugar a
un número importante de quejas en el A
rarteko.
Las intervenciones que hemos realizado están relacionadas principalmente con los siguientes problemas:
– La inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y las consecuencias en el sistema de protección.
– La puesta a
disposición de la a
utoridad judicial de pasaportes de menores porque las pruebas de determinación de edad realizadas señalan que son mayores.
– La vulneración de derechos de los menores, como es el derecho a
la educación, el derecho a
la defensa y el derecho a
ser oído.
– La necesidad de protocolos comunes para la a
cogida y a
nte las a
usencias no a
utorizadas de los centros de protección.
– La dificultad de control de los traslados de los menores extranjeros entre las comunidades a
utónomas.
– Retrasos y a
usencia de as
umir la tutela por parte de la Diputación Foral competente y su consecuente retraso o falta de presentación de la solicitud de a
utorización de residencia en la Subdelegación de Gobierno.
– Los ceses de tutela por traslados entre distintas comunidades a
utónomas.
– Los conflictos vecinales, el rechazo a
la ubicación en a
lgunas localidades de centros de protección a
menores.
– La denegación de elaboración de informe de integración por parte de la Diputación foral competente, que facilite la presentación de la solicitud de a
utorización de residencia por circunstancias excepcionales en la Subdelegación de Gobierno correspondiente cuando se es mayor de edad, y la elaboración de informes negativos sobre la conducta del menor que a
fecta a
la renovación de la a
utorización de residencia.
– La a
usencia de a
compañamiento y as
esoramiento en la tramitación de la solicitud de a
utorización de residencia.
– La utilización de recursos municipales de urgencia social dirigidos a
a
dultos en situación de exclusión social grave y a
usencia de a
lojamiento a
decuado por saturación de los centros que a
tienden a
menores.
– La falta de inscripción en el padrón.
– La a
tención educativa en los centros de protección.
A continuación nos vamos a
detener con mayor calma en las a
ctuaciones del A
rarteko que a
fectan a
l marco jurídico. En concreto:
1. Determinación de edad de los menores extranjeros y necesidad de protocolos de a
ctuación.
2. A
ctuaciones relativas a
los retrasos o no as
unción de tutela y a
los retrasos y no presentación de la solicitud de a
utorización de residencia por parte de las Instituciones de Protección. Régimen jurídico a
plicable a
las renovaciones de las a
utorizaciones de residencia.
3. A
ctuaciones que a
fectan a
los centros residenciales y a
las decisiones de las instituciones de protección.
4. A
ctuaciones relativas a
las repatriaciones y a
l derecho a
la defensa.
1) Determinación de edad de los menores extranjeros y necesidad de protocolos de a
ctuación
La normativa de a
plicación prevé que en el caso de que un menor se encuentre indocumentado el Ministerio Fiscal a
utorice la práctica de pruebas conducentes a
la determinación de la edad.
Estas pruebas se han realizado tanto en ese caso como cuando el menor portaba un pasaporte, lo que ha dado lugar a
una importante controversia sobre la validez del pasaporte para a
creditar la edad. También a
a
ctuaciones por parte de a
lgunas instituciones de protección, como ha sido el caso de la Diputación Foral de Á
lava, que formuló denuncia por falsedad documental contra los menores que portaban pasaportes que señalaban una edad inferior a
la que había resultado tras la realización de las pruebas de determinación de edad.
Estas denuncias se han a
rchivado de una manera generalizada, lo que ha implicado la validez de los pasaportes, la continuidad de la a
tención por parte de los servicios de infancia y la tramitación de la a
utorización de residencia. Pero también ha implicado un deterioro de las relaciones con los responsables del servicio de infancia y con los educadores de los centros residenciales.
Los menores, en a
lgunos casos, han obtenido la concesión de la a
utorización de residencia, mientras se encontraban en los recursos de protección; en otros, como ha pasado a
lo largo del a
ño 2010 en Á
lava, siendo mayores de edad, la Subdelegación de Gobierno ha a
cordado la a
utorización de residencia por circunstancias excepcionales, en a
plicación del a
rt. 92.5 del Reglamento a
ntes citado[13].
La controversia sobre la validez o no de los pasaportes, con independencia de que sean a
uténticos o no, se ha planteado en la Consulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre a
lgunos as
pectos relativos a
los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no a
compañados y es un problema que ha dado lugar a
numerosas intervenciones del A
rarteko[14]. La Circular 2/2006, de la Fiscalía General del Estado, ya señalaba que si la documentación exhibida presenta indicios de falsedad se puede a
utorizar la práctica de pruebas conducentes a
la determinación de edad.
Según la Consulta 1/2009, los registros de a
lgunos países no serían fiables, lo que hace que no sirva para a
creditar la edad los pasaportes emitidos por los mismos. "A estos efectos hay que considerar como no documentado, no sólo a
quienes carezcan de documentación sino también a
quien pretenda a
creditar su edad e identidad con documentación presuntamente falsa tal como indica la Circular FGE 2/2006, y a
quienes hagan uso a
efectos de su identificación de cualquier documento señalado en el a
rtículo 25 de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, que incorpore datos manifiestamente incorrectos, contradictorios con otras documentaciones, o que no resulten fiables en cuanto a
la determinación de la edad, por proceder de países cuyas a
dministraciones no garantizan la certeza o fiabilidad de los datos que sobre fecha, lugar de nacimiento o filiación del interesado se incorporan a
l pasaporte. También se incluyen en este caso los supuestos en que se ocupen a
l presunto menor documentos en que consten diferentes filiaciones o fechas de nacimiento".
En opinión del A
rarteko no se puede concluir que un pasaporte no tiene validez para identificar a
la persona si no hay indicios de que es falso, erróneo o realizado en fraude. El pasaporte es un documento que emite un país con validez internacional, bajo ciertas normas legales, a
cuerdos internacionales y medidas de seguridad. La comunidad internacional, a
través de la ONU y de la Organización de A
viación Civil Internacional (OACI), ha establecido prácticas y estándares para los viajes internacionales y sus procedimientos de documentación. Los pasaportes son documentos oficiales utilizados para identificar a
las personas y la ciudadanía a
la que pertenecen. La Organización de A
viación Civil Internacional (OACI) es un organismo especializado de las Naciones Unidas creado por la Convención de Chicago, convención que entró en vigor en 1947, para promover el desarrollo seguro y ordenado de la a
viación civil internacional. Forman parte de ella 188 Estados. Este organismo formula las normas y reglamentos necesarios para la seguridad operacional, protección, eficiencia y regularidad de la a
viación. También ha realizado recomendaciones para la producción y uso de pasaportes de lectura mecánica. La As
amblea de las Naciones Unidas ha realizado numerosas a
cciones para fortalecer la efectividad de los controles y para que los Estados intensifiquen la seguridad e integridad de sus pasaportes y colaboren entre los mismos. No dar con carácter general validez a
los pasaportes que portan las personas menores de edad no nos parece que sea una práctica a
decuada por parte de una institución pública ni que se a
ctúe en interés superior del menor.
En opinión del A
rarteko el pasaporte es un documento válido para identificar a
las personas. En los casos en los que hay a
lgún indicio de que es falso o tiene defectos o errores o hay indicios de que es fraudulento se deben hacer las comprobaciones necesarias.
El a
rt. 35.3. de la LOEX hace referencia a
la localización de un "extranjero indocumentado", y un extranjero que tiene un pasaporte es un extranjero documentado, por lo que si el mismo señala que es menor de edad se debe dar la a
tención por parte de los servicios competentes de protección de menores.
El a
rt. 4 de la misma establece: "Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de conservar la documentación que a
credite su identidad, expedida por las a
utoridades competentes del país de origen o de procedencia, as
í como la que a
credite su situación en España". Esta obligación se refiere a
l pasaporte. El pasaporte es el documento que, salvo situaciones excepcionales, como son los solicitantes de as
ilo, las personas extranjeras deben tener para entrar por las fronteras (con su correspondiente visado cuando fuera exigible) o para solicitar la a
utorización de residencia o para renovarla o poder inscribirse en el padrón municipal y ser beneficiarios de as
istencia sanitaria o de los servicios y prestaciones del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Los Tribunales han declarado que la presunción de veracidad del pasaporte debe ser destruida mediante prueba en contrario[15].
En el caso de que hubiera indicios de que el pasaporte está realizado en fraude, o es defectuoso o erróneo, se debería a
ctuar en cumplimiento de la recomendación nº 9 de la Comisión Internacional del Estado Civil (CIEC) relativa a
la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y memoria explicativa a
doptada por la As
amblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
Esta organización tiene como finalidad la de promover la cooperación internacional en materia de estado civil y mejorar el funcionamiento se los servicios nacionales de estado civil. Esta organización ha a
probado convenios multilaterales, que son instrumentos jurídicos de obligado cumplimiento y dirige recomendaciones a
los Estados.
La recomendación[16] llama la a
tención a
los Estados sobre los requisitos que tiene que tener un documento para que tanto él como los datos que contiene sean a
uténticos y hace referencia a
diversos indicios que pueden revelar el carácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un documento, relacionados con las condiciones en que se elaboró o redactó. Y también sobre indicios que pueden revelar el carácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un documento relacionados con elementos externos.
La recomendación prevé que en los casos en los que los indicios hagan dudar de la exactitud de los datos que figuran en el documento presentado o de la a
utenticidad de las firmas, el sello o el documento en sí mismo, la a
utoridad competente en el as
unto realizará todas las comprobaciones necesarias, en particular con el interesado. En caso necesario, procederá, en la medida de lo posible y de a
cuerdo con las a
utoridades del lugar de que se trate, a
una comprobación de que existe esa a
cta en los registros del Estado de origen y de su conformidad con el documento presentado. Si se deduce que es fraudulento no se le dará efecto a
lguno y si se deduce que es defectuoso o erróneo la a
utoridad competente determinará si puede otorgarse a
lgún efecto a
l documento, a
pesar del defecto o error de que a
dolezca.
Esta recomendación no dice que el documento, el pasaporte en cuestión, no tenga valor sino que, si hay indicios de que sea falso, erróneo o en fraude, se deben hacer las comprobaciones necesarias para conocer si los datos que señala son ciertos o no.
Esta recomendación se ha traducido, por a
hora, en una instrucción de 20 de marzo de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre prevención del fraude documental en materia de estado civil, que es de a
plicación por los Registros Civiles españoles, municipales, consulares y Central.
En definitiva, no compartimos que no se dé validez a
todos los pasaportes ni que se hagan pruebas de determinación de edad en todos los casos. La edad del menor no debería suscitar dudas si resulta concluyente que es menor de edad por su a
pariencia física o bien si porta documentación de la que se deduzca su edad y no se cuestione su a
utenticad[17].
Las únicas comprobaciones que se están realizando son la realización de pruebas médicas de determinación de edad, que consisten principalmente en pruebas de estimación de la madurez ósea, tanto de muñeca como, en ocasiones, de clavícula y la mineralización dental.
Los problemas que hemos podido observar son los siguientes:
La realización de pruebas de determinación de la edad generalizadas a
todos los menores con independencia de que hayan sido registrados en el Registro de menores, de que se hayan realizado pruebas periciales en otras Comunidades o de que dispongan de documentación que señala otra edad; la falta de fiabilidad y de a
gilidad sobre las pruebas que se realizan a
los menores extranjeros no a
compañados; la falta de información y de a
udiencia a
los menores; la imputación a
jóvenes de la comisión de presuntos delitos de fraude y de falsificación documental…
Esta institución, en todos los casos, ha insistido en que las pruebas de determinación de edad solamente deberían realizarse cuando sean necesarias. En estos momentos hay instrucciones por parte de la Fiscalía General del Estado sobre la manera en que se deben practicar, que son de mucho interés.
Así, se debe comprobar[18] si existe a
notación sobre el mismo menor en el Registro de menores extranjeros no a
compañados que regula el a
rtículo 111 del reglamento a
probado por RD 2393/2004 a
nteriormente citado (se trata de una intervención corporal, que a
unque leve, su repetición no es positiva ni necesaria, por lo que no es conforme a
l interés superior del menor que se repitan). En el caso de que, el menor se niegue a
hacer las pruebas no se puede imponer coactivamente[19] "al verse involucrado el derecho a
la integridad física y moral del menor". Se debe a
nalizar la conveniencia de realizar las pruebas de determinación de la edad teniendo en cuenta el criterio médico a
l respecto, pudiendo ser oportuno, en los casos más dudosos sobre indicación de la prueba, remitir previamente a
l menor a
l médico forense para que emita un dictamen. El fiscal deberá informarle personalmente a
cerca de los as
pectos esenciales, tanto médicos como legales, de la misma, as
í como de las consecuencias jurídicas que se derivarían, dependiendo de sus resultados, y de los efectos que podrían resultar de la negativa a
practicar la prueba, dado que tal negativa "podrá valorarse junto con los restantes datos que obren en el expediente, como un indicio de mayoría de edad. Se tratará de un indicio poderoso, pero no determinante, pues la orientación fundamental ha de ser evitar tratar indebidamente como mayor de edad a
un verdadero menor, contumaz o temeroso". Por razones de urgencia y para evitar traslados innecesarios que puedan producir dilaciones, se puede a
cordar la práctica de la prueba sin llevar a
l menor a
presencia del Fiscal.
En cuanto a
que se hagan nuevos decretos de determinación de edad, la misma Consulta 1/2009 señala que "no debe modificarse sistemáticamente" por la mera circunstancia de que el presunto menor recale en un nuevo territorio. El nuevo decreto "debe estar suficientemente motivado, y en el mismo han de exponerse detalladamente las concretas razones que justifican realizar tal revisión".
Recientemente, también se han hecho recomendaciones por parte de los Institutos de Medicina Legal[20] para la realización de las pruebas, como son, que las pruebas las realicen profesionales con formación específica y los informes emitidos deben ser sometidos a
a
lgún sistema de control de la calidad, que las valoraciones se hagan por facultativos expertos del Instituto de Medicina Legal, que requieren de tiempo suficiente para su realización, la exploración deberá preservar la dignidad y seguridad de la persona explorada, debe ser comprensible para el presunto menor y expresamente consentida… A
demás, destacan que el método que se utiliza está sujeto a
grandes márgenes de error. Y, entre otras cuestiones, comparten la importancia de que se evite la reevaluación y reexposición de la persona.
Estas prácticas no son las que se están realizando. En los expedientes de queja que esta institución ha tramitado ha podido ver decretos de determinación de edad en donde no había un margen de error sino que se establecía una fecha concreta de edad, o se decía que tenía "aproximadamente 18 a
ños", o bien no se había realizado la valoración por facultativos expertos del Instituto de Medicina Legal ni con las garantías que se establecen en las instrucciones de la Fiscalía General del Estado (información consentida, etc.), tampoco se había consultado a
l Registro de Menores, o incluso, no se habían podido realizar porque el menor se había a
usentado con a
nterioridad y se valoraba que era mayor de edad cuando ni tan siquiera conocía la citación.
Entre las cuestiones importantes en el procedimiento estaría la importancia de la a
udiencia del menor, en donde le den la información sobre las pruebas que le van a
realizar, su a
lcance y las consecuencia que implica el que se niegue a
realizarlas. Esta información consentida tiene mucha trascendencia, hasta el punto, de que se ha cuestionado su validez en el caso de no haberse realizado.
El decreto de determinación de edad tiene una naturaleza provisional; se trata de unas diligencias preprocesales que no son objeto de recurso. En los casos en los que se a
compaña de un cese de tutela por parte de la institución de protección, a
l recurrirse el cese de tutela en vía judicial se ha podido cuestionar la validez de las pruebas médicas en contraste con la validez de otra documentación, como es el pasaporte, o el a
cta de nacimiento del menor, pero en otras ocasiones, en las que los presuntos menores han realizado estas pruebas y se les ha decretado que son mayores de edad, se les ha dejado sin poder recurrir esta decisión.
La importancia y trascendencia del decreto de determinación de edad que decide el Ministerio Fiscal, hace necesario plantearse la conveniencia de una as
istencia letrada que defienda los derechos del presunto menor desde que es localizado por los cuerpos de policía.
La localización del menor y la necesidad de realización de las pruebas médicas para determinar la edad da lugar a
una privación de libertad hasta que se resuelva su ingreso en el centro de protección de menores, o bien, en otro caso, a
su puesta en libertad, o a
la instrucción de un expediente sancionador por encontrarse en el Estado de manera irregular. La as
istencia letrada permitiría que el menor conociera sus derechos y serviría para controlar que ha efectuado la a
udiencia con la información necesaria previa a
la realización de las pruebas médicas de determinación de edad. Esta posibilidad de as
istencia letrada está prevista en el protocolo de a
ctuación con relación a
menores extranjeros de Gipuzkoa, sin que haya tenido recorrido a
l no ser una a
tención prevista en el turno de oficio que el Gobierno Vasco financia.
El A
rarteko ha recordado a
las diputaciones forales la importancia del derecho de los menores a
la defensa. Este derecho está regulado en nuestra normativa a
utonómica en el a
rt. 17 de la Ley 3/2005, de A
tención y Protección a
la Infancia y A
dolescencia, y en el a
rt. 23 del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de a
cogimiento residencial para la infancia y a
dolescencia en situación de desprotección social. La Fiscalía General del Estado se ha pronunciando señalando que nos encontraríamos a
nte una privación de libertad, a
náloga a
la del a
rtículo 20.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, sometida a
las garantías del a
rtículo 17 de la Constitución Española, que no precisa as
istencia letrada. No obstante, valoramos que la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los presuntos menores, la importancia de la decisión de considerarles mayores de edad o menores de edad, por las consecuencias jurídicas que dicha decisión tiene, la importancia del control de que se está informando a
decuadamente del contenido y finalidad de las pruebas, información que no se va a
hacer en presencia del Ministerio Fiscal en muchas ocasiones sino en las dependencias policiales o en los recursos de protección, con los que puede haber un conflicto de intereses, y la realidad de que se encuentra privado de libertad, requieren de una as
istencia letrada.
El A
rarteko ha iniciado una a
ctuación de oficio con relación a
la necesidad de protocolos de a
ctuación, que recojan las garantías relativas a
las pruebas de determinación de edad y a
l derecho de defensa. El Gobierno vasco sería la A
dministración competente en impulsar la realización de este protocolo.
El Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de recursos de a
cogimiento residencial, prevé en la Disposición A
dicional Sexta la elaboración de un protocolo común de a
ctuación en la a
cogida de urgencia de personas extranjeras menores de edad no a
compañadas: "El Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, desde sus diversos departamentos competentes, consensuarán con las demás instancias intervinientes, en particular con las fiscalías y con las fuerzas de seguridad un protocolo común de a
ctuación para la a
cogida de urgencias de personas extranjeras menores de edad no a
compañadas, destinado a
a
plicar, en todo el territorio de la Comunidad A
utónoma del País Vasco, condiciones similares de intervención capaces de garantizar el respeto de los derechos de estas personas".
La existencia de dudas sobre la edad y la necesidad de a
tención social a
los menores de edad hace precisa la colaboración y coordinación de las instituciones implicadas (Policía, Fiscalía, Gobierno vasco, Diputaciones…) para que se determine la edad de una manera á
gil, de la manera más exacta posible y cumpliendo las garantías y derechos de los menores, como es el derecho a
la defensa[21].
2) Actuaciones relativas a
los retrasos o no as
unción de tutela y a
los retrasos y no presentación de la solicitud de a
utorización de residencia por parte de las Instituciones de Protección. Régimen jurídico a
plicable a
las renovaciones de las a
utorizaciones de residencia
Los problemas que hemos detectado son la no solicitud o el retraso en la solicitud de a
utorización de residencia para los menores extranjeros que se encuentran en los recursos de protección. Ello ha dado lugar a
que muchos menores se marchen de los centros.
La no presentación, en a
lgunos casos, puede estar motivada por el retraso en la tramitación del pasaporte por el Consulado o Embajada de su país de origen. La tramitación del pasaporte exige la entrega de la documentación requerida por la a
utoridad del país de origen del menor. Esta documentación se tiene que expedir por las a
utoridades del país de origen e implica dificultades en su obtención porque, en ocasiones, los menores no tienen contacto con familiares o personas que les puedan a
yudar. A
veces requiere que los familiares se tengan que trasladar a
l registro correspondiente o bien que tengan que a
bonar los gastos cuando no disponen de dinero. Por otro lado, para la expedición del pasaporte es necesario a
cudir a
l Consulado o a
la Embajada del país de origen, por lo que su representante legal o la persona en la que delegue tiene que a
compañarle a
la localidad en donde se ubique el Consulado o Embajada. Las dificultades que tienen estos menores para poder reunir la documentación son muy notables. Sería importante conocerlas para poder valorar si es posible realizar a
lguna a
ctuación que facilite a
l menor su obtención (son menores, por lo que no disponen de conocimientos para la gestión documental). En otros casos, como en Á
lava, los menores disponían de documentación, pero la institución de protección no as
umía la tutela ni presentaba la solicitud de a
utorización de residencia, lo que dio lugar a
la resolución del A
rarteko[22]. Ello da lugar a
que los menores a
lcancen la mayoría de edad en a
lgunos casos sin disponer de una a
utorización de residencia, situación que es muy perjudicial para los intereses de los menores. La a
utorización de residencia facilita su integración social y laboral. El retraso también perjudica porque la a
creditación de una continuidad en mantener una situación a
dministrativa regular por parte del menor permite disponer de una a
utorización de residencia de larga duración cuyo régimen jurídico es más favorable o incluso solicitar la nacionalidad española, a
rt. 22, 2 Cc., ya que se exige entre los requisitos a
creditar un a
ño de a
utorización a
dministrativa y haber estado dos a
ños consecutivos bajo la tutela de una institución de protección. Esta institución no conoce que se haya solicitado por parte de una institución de protección la concesión de la nacionalidad española de los menores tutelados.
Sería conveniente evitar la tardanza en la presentación de la solicitud de a
utorización de residencia, que es muy elevada, según la información remitida en el seguimiento del informe extraordinario sobre la situación de los menores extranjeros no a
compañados en la CAPV correspondientes a
l a
ño 2009: en Gipuzkoa, el tiempo medio de obtención de la a
utorización de residencia desde el ingreso en el recurso era 24 meses; en Bizkaia, 13 meses; y en Á
lava, 10 meses (aunque en el a
ño 2010 en Á
lava la situación no ha sido ésta, por la falta de as
unción de tutela y de presentación de la solicitud, que hemos comentado).
En las conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería, de fecha 20 de a
bril de 2010, se dieron también pautas de a
ctuación que nos parecen muy interesantes, como son que la tutela debería constituirse en tres meses y que las gestiones dirigidas a
determinar si es posible la repatriación se deberían realizar con la mayor celeridad, por lo que tras un mes se debería promover la tramitación necesaria para la concesión de la a
utorización de residencia[23].
Por último, los informes de las instituciones de protección tienen trascendencia en el expediente de renovación de la a
utorización de residencia o en el de solicitud de una a
utorización de residencia por circunstancias excepcionales cuando se ha a
lcanzado la mayoría de edad sin disponer de a
utorización de residencia. En la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián, de fecha 9 de febrero de 2010, se a
nuló la resolución de la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa, por la que se denegaba la renovación de la a
utorización de residencia en base a
un informe relativo a
la conducta del menor elaborado por la Institución de Protección. La Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa denegó la a
utorización de residencia en base a
l informe de la Diputación Foral que indicaba que no se le había as
ignado ningún recurso de inserción dada su trayectoria desfavorable. La sentencia señalaba: "De la documental obrante en a
utos, es cierto que se informa desfavorablemente por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa por la conducta negativa del recurrente, pero no es menor cierto que los informes de la Cruz Roja y del Centro de Iniciación Profesional de Donostia son positivos en cuanto a
su formación profesional, siendo ésta muy importante para la formación personal, reflejando una evolución positiva a
nivel personal que debe ser tenida en cuenta por este Juzgador en el sentido de modular el efecto negativo del informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa".
Los informes de las instituciones de protección no son, por tanto, concluyentes, sino que deben ser valorados en su conjunto.
Esta sentencia es muy interesante porque a
naliza el régimen jurídico que debe a
plicarse en las renovaciones de las a
utorizaciones de residencia y hace referencia a
la opinión del Defensor del Pueblo. Esta institución ha señalado que no se puede hacer coincidir la fecha de caducidad de la a
utorización de residencia con la mayoría de edad ya que no hay previsión legal a
lguna a
l respecto.
En la a
nterior sentencia se recoge ese criterio: "No encuentra este Juzgador precepto o principio jurídico a
lguno que justifique que se haga coincidir de manera a
rtificial la caducidad de la a
utorización de residencia temporal del menor tutelado con el día a
nterior a
que el mismo a
lcance la mayoría de edad, puesto que, una vez a
lcanzada dicha mayoría de edad, el mismo estaría sometido a
l régimen legal a
plicable a
todo los extranjeros en España, pasando literalmente de un día para otro, sin intervención a
lguna del recurrente, de ser un extranjero regular menor de edad y documentado, a
ser un extranjero mayor de edad, irregular e indocumentado, con los evidentes perjuicio que conlleva para el mismo.
Tampoco encuentra este Juzgador que dicha a
ctuación a
dministrativa revista lógica a
lguna desde la perspectiva de la integración social de los extranjeros en España –finalidad que resulta del propio título de la LO 4/2000, de 11 de enero–, y del loable a
nhelo de búsqueda de un marco de convivencia pacífica e integrada como lograr la plena integración entre los inmigrantes y la sociedad que los a
coge, promoviendo su participación económica, social, cultural y política.
En definitiva resulta harto cuestionable desde un punto de vista de eficacia jurídica y sentido común que los extranjeros menores de edad tutelados por las instituciones públicas españolas a
los que se dedican importantes recursos económicos públicos en formación y protección queden de forma repentina de la noche a
la mañana en situación irregular e indocumentada cuando previamente, siendo menores de edad y estando bajo la tutela del manto público, eran seres humanos documentados y regulares que no pretendían otra cosa que su plena integración social en la sociedad receptora".
La renovación había seguido los trámites de una a
utorización de residencia por circunstancias excepcionales. Esto es, la Subdelegación de Gobierno a
plicó el a
rt. 92.5 del RD 2393/2004 que prevé la posibilidad de conceder este tipo de a
utorizaciones a
menores que han a
lcanzado la mayoría de edad sin disponer de una a
utorización de residencia previo informe favorable de la institución de protección. No obstante, el menor había dispuesto de a
utorización de residencia, por lo que no era de a
plicación el mencionado a
rt. 92.5.
La Subdelegación de Gobierno, por otro lado, señalaba que estaba a
plicando el criterio del Defensor del Pueblo. A
unque el criterio que había dirigido a
diversas Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno era diferente. El Defensor del Pueblo entiende, en resumen, que las a
utorizaciones de residencia que expidan las Subdelegaciones de Gobierno, en a
plicación de lo previsto en el a
rtículo 35 de la LOEX, han de seguir necesariamente el régimen previsto por la legislación de extranjería vigente, ya que no existe precepto a
lguno que las excluya del régimen general. La normativa de a
plicación no ha regulado un régimen específico, ni se ha querido que se considere su situación de estancia, ni se ha querido vincular la regularidad de su residencia a
l tiempo en el que el menor sea tutelado por una A
dministración Pública, esto es, no hay previsión normativa a
este respecto: "A la vista de todo lo a
nterior, en cumplimiento del principio ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, la residencia de los menores extranjeros no a
compañados tutelados por una A
dministración Pública ha de ser considerada como una residencia no lucrativa de las previstas en el citado a
rtículo 31.2".
El Defensor del Pueblo plantea que el régimen que deben tener estas a
utorizaciones de residencia es el previsto en el a
rt. 36.2 del reglamento a
probado por Real Decreto 2393/2004 de desarrollo de la LOEX. La a
utorización inicial de residencia temporal tendrá la duración de un a
ño.
Del mismo modo, si finalizada esa primera a
utorización de residencia inicial, el menor continúa bajo la tutela de la entidad pública, habrá de renovarse esa a
utorización por dos a
ños, según prevé el a
rtículo 37.4 del citado reglamento.
La primera a
utorización de residencia que se expide a
un menor tutelado debe tener en cuenta como fecha de inicio de su vigencia el día en el que el menor fue puesto a
disposición de los servicios de protección de menores.
La fecha de caducidad no puede ser la de que el menor a
lcance la mayoría de edad sino la prevista en el reglamento a
probado por RD 2393/2004 (una a
utorización inicial de un a
ño, dos renovaciones de dos a
ños cada una y, finalmente una a
utorización de residencia permanente).
Aunque la normativa prevé extinguir esa a
utorización en a
plicación del a
rticulo 75.2.c) del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, no tiene sentido en a
quellos supuestos en los que el interesado se encuentre plenamente integrado en nuestra sociedad e incorporado en el mercado laboral, pretender que, una vez a
lcanzan 18 a
ños, y, en muchos casos, transcurridos varios a
ños en España, estos menores queden en la irregularidad documental.
Estos criterios son los que se siguen en estos momentos por la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa, según la información que tenemos.
3) Actuaciones que a
fectan a
los centros residenciales y a
las decisiones de las instituciones de protección
El A
rarteko ha intervenido con relación a
quejas referidas a
la a
tención educativa, y que también han dado pie a
visitas a
los centros residenciales para conocer la situación del centro, las instalaciones con las que cuenta y la realidad de la vida cotidiana.
Así, por ejemplo, la a
pertura del Centro de Menores Oilur en Deba, Gipuzkoa, dio lugar a
una resolución del A
rarteko[24], en la que a
nalizamos la a
tención recibida por los menores derivados a
l Centro y a
la tramitación de varias quejas que a
fectaban a
los menores que fueron derivados a
l mismo.
Las principales carencias detectadas en la a
tención a
los menores extranjeros en Deba eran las siguientes: falta de previsión de a
ctividades, no previsión de tutores de referencia, inexistencia de un programa educativo individualizado y a
usencia de herramientas básicas de gestión del Centro, as
í como la contratación de personal sin experiencia y sin cualificación a
decuada y carencia de condiciones para a
tender a
chicas.
Un as
pecto fundamental que a
nalizamos en la resolución fue la decisión de cesar la tutela a
los menores que se habían fugado. Los menores no tenían a
utorizada salida a
lguna. Cuando los menores se marchaban se les iniciaba un procedimiento de cese de tutela. A
juicio de esta institución el a
bandono del recurso no podía ser un motivo de cese de la tutela. Esta ha sido también la opinión que mantuvieron los Fiscales en las Conclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de menores celebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009: "Es esencial que se erradique la práctica en ocasiones detectada consistente en que cuando un menor extranjero se fuga del centro de protección, la Entidad Pública dicta una resolución declarando extinguida la tutela. La extinción de la tutela solo es posible por las causas establecidas en el Código Civil, por lo que la Comunidad que en su día as
umió la tutela debe seguir desempeñándola, a
unque el menor sea localizado en una Comunidad distinta, sin perjuicio de que pueda ejercerse la guarda por delegación en una Entidad Pública distinta en virtud de a
cuerdos entre Comunidades".
4) Actuaciones relativas a
las repatriaciones y a
l derecho a
la defensa
La competencia para efectuar las repatriaciones es de la A
dministración General del Estado, por lo que el A
rarteko no puede entrar a
conocer las a
ctuaciones que a
fecten a
esta A
dministración. No obstante, es importante mencionarlas por su trascendencia. En nuestra Comunidad ha habido varios intentos de reagrupación y se han ejecutado en a
lgunos casos. Las Diputaciones Forales solicitan en todos lo expedientes que se inicie el procedimiento de repatriación pero hay mucha dificultad para disponer de información sobre la familia de los menores. La resolución es competencia de las Subdelegaciones de Gobierno.
El retorno ha de a
doptarse en interés del menor y de su derecho a
la reagrupación familiar, siempre que no implique un riesgo o peligro para la integridad del menor, por lo que las dificultades de la situación familiar de estos menores y la a
usencia de una política de protección efectiva en el país de origen hace difícil que se pueda concluir que la decisión de repatriación se hace en interés superior del menor.
De a
cuerdo con la Circular 3/2001, sobre a
ctuaciones del Ministerio Fiscal, en materia de extranjería, y con la Instrucción 6/2004, del Ministerio Fiscal: "La repatriación no es un objetivo a
bsoluto que se haya de perseguir a
toda costa; pueden estar en juego también otros intereses, como la vida, la integridad física o psíquica y el respeto a
los derechos fundamentales del menor, que pueden hacer que la balanza del interés superior de éste, se incline finalmente en pro de su permanencia en nuestro país".
En los últimos a
ños ha habido muchas resoluciones judiciales que han considerado la no a
decuación a
derecho de las resoluciones de repatriación que se han dictado en muchas comunidades, principalmente por no haber respetado el derecho a
ser oído del menor y por incumplimiento de las garantías que debe tener un procedimiento a
dministrativo, sobre todo cuando a
fecta tanto a
los derechos e intereses del menor, como ocurre en la repatriaciones. Este fue el caso a
nalizado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de marzo de 2009:"En efecto, el menor tiene derecho a
ser oído en el procedimiento de repatriación y que dicha a
udiencia se realice con las máximas garantías para el interesado sin que pueda ser suplido dicho trámite con el llevado a
cabo en otro procedimiento distinto y por otra A
dministración diferente. Dicho trámite hay que calificarlo de esencial sin que pueda prescindirse del mismo y produce una clara indefensión material a
l menor, dado que es el único momento en que este puede efectuar a
legaciones que pudieran, en su caso, haber tenido influencia decisiva en la posterior resolución, habiéndose dictado esta inaudita parte, con los que se ha producido una indefensión material, real y efectiva y no meramente formal, ya que privó a
a
quel de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a
su a
lcance para la defensa de sus derechos".
La repatriación de estos menores exige un conocimiento de las circunstancias familiares del menor en su país de origen, requisito que es muy difícil de conseguir con fiabilidad. Se han firmado a
cuerdos con a
lgunos países que facilitan la ejecución de las repatriaciones[25].
El A
rarteko inició un expediente de oficio que dirigió a
l Defensor del Pueblo con relación a
la conveniencia de una clarificación legal del régimen jurídico que regula las repatriaciones de menores extranjeros no a
compañados y la necesidad de coordinación entre las diversas comunidades a
utónomas y diputaciones forales que as
umen la tutela del mismo menor. El Defensor del Pueblo nos comunicó que habían recibido un informe de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en el que se informaba sobre los trabajos de elaboración del protocolo para el desarrollo del procedimiento de repatriación de los menores extranjeros no a
compañados. En dicho protocolo se refleja la problemática planteada con relación a
la inexistencia de plazo para la ejecución de la resolución de la repatriación. Concluyen que es de a
plicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las A
dministraciones Públicas y del Procedimiento A
dministrativo Común, por lo que los plazos para resolver han de a
justarse a
los establecidos en dicha Ley. Con relación a
la imposibilidad de cumplir dichos plazos, en muchos casos, debido a
la tardanza en la recepción del Informe de la Embajada o Consulado, relativo a
la familia del menor, o en su defecto, a
los servicios de protección de menores en el país de origen, señalan que todas las gestiones relativas a
l mismo se consideran "actuaciones previas a
l procedimiento", de tal manera que el procedimiento de repatriación no se inicia hasta que dicho informe no se haya recibido. En relación con la otra cuestión que le trasladamos, a
cerca de la situación que se plantea cuando un menor que ha sido repatriado vuelve a
ser nuevamente tutelado o cuando una resolución de repatriación ha sido dictada por un Subdelegación de Gobierno distinta a
donde se ejerce la tutela, nos informaron sobre la creación de un registro único, a
través del fichero A
DEXTRA, cuyo responsable es la Comisaría General de Extranjería y Fronteras. Lo que dará lugar a
una información única del menor que esté a
disposición de los departamentos que tienen las competencias en el procedimiento de repatriación, sea cual sea la Comunidad A
utónoma donde se encuentre, evitando as
í la duplicidad de procedimientos.
En opinión de esta institución, la relación de estos menores con las instituciones de protección o bien con las subdelegaciones de gobierno está dando lugar a
conflictos de intereses que hacen necesaria la presencia de un a
bogado/a que vele de manera independiente y con carácter especializado por sus derechos.
El Tribunal Constitucional, con fecha 22 de diciembre de 2008, ha dictado dos sentencias que a
fectan a
l derecho a
la defensa. La primera, recurso de a
mparo 3321-2007, reconoce el derecho de la as
ociación a
impugnar una a
ctuación a
dministrativa que a
fecta a
un menor cuando se a
credita interés legítimo por parte de la misma, esto es, que entre los fines de la as
ociación se prevé conseguir la integración en la sociedad y la promoción de las personas con problemas de cualquier clase de marginación social, especialmente menores y jóvenes, incluyendo el ejercicio de la a
cciones judiciales que se entiendan oportunas para la tutela de sus derechos y libertades fundamentales.
La segunda sentencia, recurso de a
mparo 3319-2007, reconoce el derecho de los menores a
ser oídos o explorados por el órgano judicial en la a
dopción de medidas que a
fectan a
su esfera personal. Señala, por tanto, que los menores que estén en condiciones de formarse un juicio propio tienen derecho a
ser escuchados en todo procedimiento judicial o a
dministrativo que les a
fecte, ya sea directamente o por medio de representante o de un órgano a
propiado.
El Tribunal Constitucional se remite en la sentencia a
otras sentencias y a
l ordenamiento jurídico vigente. As
í, señala, que este derecho a
parece reconocido en varias sentencias a
nteriores del Tribunal Constitucional: Sentencia 221/2002, de 25 de noviembre y la 17/2006 de 30 de enero, en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, en la Ley Orgánica 11/96, de 15 de enero de Protección Jurídica del Menor y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Más a
delante concluye "la interpretación y a
plicación de la regulación de la capacidad procesal, por ser un presupuesto de a
cceso a
la jurisdicción, debe estar regida por el principio pro a
ctione, siendo constitucionalmente exigible que se ponderen las circunstancias concurrentes para a
doptar una decisión que no resulte rigorista ni desproporcionada en que se sacrifique intereses de especial relevancia. Entre estos intereses está, sin duda, y como ya se expuso a
nteriormente, el derecho de cualquier menor con capacidad y madurez suficiente, a
ser oído en vía judicial en la a
dopción de medidas que a
fectan a
su esfera personal, en tanto que este Tribunal ya ha reiterado que forma parte del contenido del a
rt. 24.1 de la Constitución Española. De este modo, con mayor razón, y por ser en muchos casos su presupuesto lógico, también forma parte del contenido esencial del a
rt. 24.1 de la Constitución Española, que se posibilite a
cualquier menor, con capacidad y madurez suficiente, instar de los órganos judiciales en cualquier orden jurisdiccional, la defensa de intereses que a
fecten a
su esfera personal, incluso contra la voluntad de quienes ejercen su representación legal".
Estas sentencias tienen un a
lcance importante porque reconocen el derecho a
la defensa de las personas menores de edad. Los menores extranjeros no a
compañados tienen necesidad de defenderse en vía judicial frente a
decisiones que les a
fectan, por lo que, como señalábamos, deben disponer de as
istencia letrada en el procedimiento por el que se determina si es mayor o menor de edad y se ingresa o no en un centro residencial o se as
ume o no la tutela, o en el procedimiento por el que se repatria a
un menor, as
í como con relación a
otras cuestiones que a
fectan a
sus derechos e intereses en los que hay un conflicto de intereses con la institución de protección, que no da lugar a
l nombramiento de defensor judicial. El a
ctual a
rt.35.6 de la LOEX reconoce expresamente la existencia de un posible conflicto de intereses entre el menor y quien ostenta la tutela y reconoce el derecho a
la defensa en el procedimiento de repatriación.
La visión de los menores
Con motivo de la realización del informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no a
compañados en la CAPV, llevamos a
cabo entrevistas personales con una muestra de 38 personas extranjeras (33 chicos y 5 chicas) a
cogidas como menores en nuestra Comunidad. Pudimos elaborar as
í una serie de historias de vida y dar entidad propia a
su voz en el mismo informe (Cfr; especialmente, a
pdo. 2.4 del Informe –La voz de los menores extranjeros no a
compañados: trayectorias, expectativas, necesidades– y A
nexo 7: Valoración de los 38 menores entrevistados sobre la a
tención recibida (resumen de los testimonios).
Con posterioridad, en todas las visitas periódicas a
los centros de a
cogida, solemos entrevistar –normalmente uno a
uno; excepcionalmente en grupo– a
una parte de los menores presentes. Y solemos recoger sus opiniones o propuestas en nuestros informes ordinarios, en el a
partado correspondiente.
Disponemos, pues, de un conocimiento a
mplio sobre sus valoraciones y expectativas, reforzado por otros estudios llevados a
cabo desde otras instancias y en los que también se han utilizado estas vías de a
cercamiento a
la realidad (por ejemplo, en Sueños de bolsillo. Menores migrantes no a
compañados en el País Vasco).
Buena parte de sus a
portaciones se suelen centrar en valorar la a
tención que, a
su juicio, reciben en el centro en el que están o en otros centros a
nteriores, con los cuales establecen comparaciones. Pero también a
barcan otras cuestiones claves respecto a
su trayectoria, expectativas o necesidades. As
í, por ejemplo:
– sobre su situación familiar;
– sobre su trayectoria a
nterior;
– sobre su proyecto vital;
– sobre sus intereses más inmediatos;
– sobre sus dificultades y frustraciones, etc.
Con las lógicas diferencias (a veces, en función de la edad, el origen o el sexo), hay muchos elementos que se repiten y que, incluso, ponen en cuestión determinados prejuicios o estereotipos extendidos a
cerca de ellos. As
í, por recordar simplemente a
lgunos de estos as
pectos comunes que ponen en tela de juicio opiniones muy extendidas:
– La mayoría de estos menores mantiene una relación (normalmente, periódica y telefónica) con su familia de origen; no todos responden, pues, a
ese perfil de "menores de la calle" en las ciudades de Marruecos que con frecuencia se les a
djudica.
– A
cuden a
quí después de variados intentos, de haber probado fortuna en otros muchos lugares y/o porque consideran, de a
cuerdo con la información o los rumores que les llegan, que a
quí podrán lograr sus objetivos de inserción más fácilmente. En todo caso, la opción por un determinado lugar es relativa, revisable, siempre condicionada a
l logro de sus expectativas.
– Su "proyecto migratorio", en general bastante claro, sobre todo en los más mayores, consiste en ponerse a
trabajar cuanto a
ntes. Saben y as
umen que ello supone obtener determinados permisos y lograr cierta cualificación profesional.
– Las a
ctividades formativas a
las que, mayoritariamente y con gran motivación, dedican su tiempo están ligadas directamente a
l logro de ese objetivo de trabajar cuanto a
ntes. Buscan, principalmente, a
prender uno o varios oficios y dominar el castellano.
– Muchos de los menores extranjeros a
cogidos a
penas se relacionan con personas a
utóctonas (al margen de los educadores, lógicamente). A
lgunos participan en grupos deportivos o mantienen a
lguna a
ctividad laboral, pero muchos otros señalan que sus compañeros son otros jóvenes también inmigrantes, y en general de su misma nacionalidad.
– El choque entre las expectativas a
ntes de venir y la realidad con la que se encuentran es grande y se manifiesta, sobre todo, en el largo proceso que supone el logro de los papeles hasta poder a
cceder a
l trabajo.
– En ocasiones son las dificultades encontradas o el trato recibido lo que ha dado lugar a
consumos de productos tóxicos o a
problemas de conducta.
En cuanto a
su valoración sobre la a
tención que reciben, depende mucho de cada centro (disponen muchas veces de un a
uténtico ranking de centros mejores o peores, según sus criterios) y de las expectativas y prisas de cada cual: no es lo mismo tener 15 a
ños y disponer todavía de tres a
ños por delante para lograr todos los requisitos hacia la emancipación, que estar a
punto de cumplir los 18 a
ños y no disponer todavía del permiso de residencia… A
demás de la presión que puedan sentir unos u otros respecto a
poder cumplir o no las expectativas de a
yuda a
la familia de origen.
De a
cuerdo con nuestra experiencia, en general, cuando el centro de a
cogida se encuentra estabilizado y dispone de una capacidad de respuesta más o menos a
decuada a
l grupo, los menores entrevistados suelen ofrecer una valoración más bien positiva, lo cual no quiere decir que no formulen críticas (sobre la tramitación de papeles, por ejemplo, o sobre las normas de convivencia, o sobre la a
limentación…). Por el contrario, cuando el centro se encuentra desbordado, las quejas se suelen multiplicar, generalizar, e incluso suelen a
puntar hacia posibles incidentes, como hemos hecho constar en nuestros informes ordinarios en varios casos (Tolosa, Orduña, Deba, A
rtzentales…).
Al margen de las visitas y entrevistas en los centros disponemos también de otros dos indicadores que suelen a
compañar a
las situaciones conflictivas en a
lgunos centros: la concentración de expedientes o medidas de reforma en a
lgunos de ellos (como ha sido el caso de varios centros de Gipuzkoa en diferentes a
ños); las quejas presentadas a
l A
rarteko por los propios menores (como en el caso de Á
lava, el último a
ño).
A modo de síntesis o conclusión. Elementos más destacables
Destaquemos, en primer lugar, la dificultad de ofrecer a
quí una síntesis. Han sido tantas las informaciones recibidas, los problemas surgidos y las intervenciones del A
rarteko en relación con los menores extranjeros no a
compañados llevadas a
cabo en estos a
ños, que no resulta nada fácil ofrecer una visión global, sintética, de la situación. Situación que, por otra parte, varía constantemente, especialmente en a
lgunos territorios.
Por un lado, se mantienen muchos de los problemas a
nalizados en nuestro informe: saturación de a
lgunos recursos de a
cogida, lentitud en los trámites de documentación, dificultad de una intervención educativa a
decuada a
sus necesidades, dificultades para la emancipación, etc. Por otro, surgen otros nuevos o cobran fuerza: imagen de conflictividad y rechazo a
la creación de recursos, consumos problemáticos de drogas, cambios de criterio en la determinación de la edad o en la as
unción de la tutela…
Desde la perspectiva que corresponde a
esta institución, de defensa de los derechos de todas las personas, hay a
lgunos elementos especialmente preocupantes y sobre los que, de a
cuerdo con las a
ctuaciones de los últimos a
ños, debemos seguir insistiendo. As
í, por ejemplo, debemos destacar:
– Que en a
lgunos casos se han extendido fórmulas a
lternativas a
l centro de a
cogida con a
tención integral, como las pensiones o los a
lbergues, con escasa a
tención educadora y menores garantías para los derechos de estos menores.
– Que a
lgunos centros de a
cogida no disponen de las condiciones mínimas necesarias para ofrecer una a
tención suficiente y digna a
estos menores. Esto tiene que ver, muchas veces, con las propias condiciones estructurales y la capacidad de los centros; con las ratios o condiciones de los equipos profesionales; con la capacidad de organizar a
ctividades formativas a
decuadas o de a
provechar otros programas, servicios o recursos comunitarios; con la ubicación de muchos de ellos, a
lejada de entornos urbanos y, por tanto, con pocas posibilidades de a
provechamiento de recursos comunitarios…
– Que a
lgunos equipos de educadores, dadas las condiciones en las que tienen que desarrollar su trabajo, se "queman" continuamente, lo que, entre otras cosas, a
parte del coste personal que ello supone, dificulta la continuidad de la intervención.
– Que la imagen social que a
veces se transmite, especialmente cada vez que hay un conflicto que salta a
la luz pública, es demoledora para los propios menores, para el conjunto de la población inmigrante, y sólo sirve para a
limentar a
ctitudes xenófobas en nuestra sociedad.
– Que no se está dando respuesta a
decuada o suficiente a
las situaciones problemáticas ligadas a
l consumo de drogas o a
problemas de salud mental que a
fectan a
a
lgunos de estos menores…
Si nos fijamos en las intervenciones llevadas a
cabo desde el A
rarteko en los dos últimos a
ños, han estado relacionadas principalmente con los siguientes problemas:
1. Inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y consecuencias en el sistema de protección.
2. Vulneración de derechos de menores, como es el derecho a
la educación, el derecho a
la defensa y el derecho a
ser oído.
3. Rechazos sociales a
la ubicación de centros de protección de menores.
4. Dificultad de control de los traslados de los menores extranjeros entre las Comunidades A
utónomas.
5. Incumplimiento del deber de as
unción de tutelas y de solicitar la a
utorización de residencia.
6. Limitaciones del a
cogimiento residencial.
A veces, con diferencias muy notables entre territorios. (Cfr. un a
mplio resumen de estas intervenciones en Informe 2009, pp. 369 a
401)
Seguramente, es el conjunto de estos y otros factores el que está haciendo que la a
tención a
este sector de la población esté resultando tan difícil y problemática. As
í como la falta de unos criterios comunes de intervención por parte de las diferentes a
dministraciones concernidas, as
pecto éste sobre el cual hemos insistido y debemos seguir insistiendo. En este sentido, recordamos a
quí nuevamente la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las a
dministraciones públicas respecto a
los menores no a
compañados" a
probada en octubre de 2006, que reprodujimos íntegramente en el informe de ese a
ño (Cfr. Informe 2006) y que ofrecemos también a
quí en la versión digital.
Recomendaciones
En los epígrafes a
nteriores hemos hecho ya referencia a
numerosas recomendaciones y propuestas: las efectuadas en nuestro propio Informe extraordinario del a
ño 2005, las planteadas en la Declaración de las Defensorías del Pueblo del a
ño 2006…
Aquí nos limitaremos a
a
puntar a
quellas recomendaciones del capítulo 5 de este Informe que son de a
plicación más directa a
este sector de la población.
– En primer lugar, las recomendaciones nº 18 a
20, dirigidas expresamente a
la mejora de la a
tención a
los menores extranjeros no a
compañados, en las que se plantea la necesidad de:
• A
lcanzar un a
cuerdo básico entre todas las a
dministraciones en materia de a
cogida de menores extranjeros no a
compañados.
• Disponer de un protocolo de a
cogida de menores extranjeros no a
compañados común para los tres territorios históricos de nuestra Comunidad (con especial incidencia en el procedimiento de determinación de la edad).
• Posibilitar el correcto ejercicio del derecho a
la defensa jurídica, especialmente en las situaciones de posible conflicto entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los propios menores.
– Están, por otra parte, el resto de recomendaciones específicas en relación a
los sistemas de protección (Recomendaciones nº 9 a
17):
• Potenciar las fórmulas a
lternativas a
la institucionalización, como puede ser el caso del a
cogimiento por parte de familias profesionalizadas.
• Mejorar la coordinación de los servicios de a
tención primaria y de a
tención secundaria en materia de protección de menores.
• Generalizar y dotar de entidad a
la figura del tutor de referencia.
• Revisar el contenido de los informes sociales relativos a
menores y establecer los criterios a
tener en cuenta para su elaboración y difusión.
• A
celerar el desarrollo y a
plicación del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de a
cogimiento residencial.
• Regular los registros corporales en los centros de a
cogida y disponer de protocolos para el caso de a
usencias no a
utorizadas y para la utilización de medicamentos. En este caso, para las a
usencias no justificadas, teniendo en cuenta la posibilidad de los traslados de estos menores a
otras comunidades.
• Ofrecer mayor seguridad jurídica y mayores garantías en la prestación del servicio desarrollando las previsiones sobre a
utorización, registro o inspección de los centros, o las fórmulas de gestión.
• A
daptar los procedimientos a
las nuevas situaciones como es, en el caso de los menores extranjeros no a
compañados, las dificultades o la inexistencia de interlocución con la familia.
• Revisar los a
ctuales modelos de centro, con especial a
tención a
los centros "especializados", as
í como los criterios de derivación a
plicados en cada caso.
– A
esto podemos a
ñadir buena parte de las recomendaciones de carácter global, plenamente a
plicables a
este sector. Por ejemplo:
• Reforzar y extender la conciencia social sobre los derechos de la infancia (Recomendación nº 1).
• Poner en práctica el derecho a
participar, a
ser oído (Recomendación nº 2).
• El liderazgo institucional en la creación y defensa de los recursos que se consideran necesarios para la a
decuada a
tención a
este sector de la población (Recomendación nº 5).
• La evaluación sistemática y pública de los resultados obtenidos (Recomendación nº 6).
• Mejorar la coordinación entre diferentes servicios y profesionales en orden a
garantizar una mayor coherencia en las intervenciones con los menores (Recomendación nº 7).
• Establecer medidas contra la segregación o estigmatización de esta población (Recomendación nº 8).
Fuente: Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 Sin contar las 34 plazas que se han ocupado en otros centros de la red de protección.
2 Inaugurado en junio de 2009. Hasta su a
pertura se habilitaron 8 plazas en los locales de la Fundación Jesús Obrero y otras 24 plazas en la casa propiedad de los PP. Benedictinos, situada en las inmediaciones del Monasterio de Estíbaliz. Estos centros provisionales fueron gestionados por la as
ociación Ixuri.
Fuente: Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Expedientes de seguimiento del A
rarteko. Elaboración propia.
1 A
lgunos MENAS son a
cogidos en la Red Básica de Hogares (ocupación a
proximada de 1 ó 2 por hogar).
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1 A
demás existe un convenio con la as
ociación Dianova para el uso de 6 plazas en un centro de Córdoba. Se ha utilizado como una segunda fase del centro Oilur de Deba. Se ha a
cogido también a
a
lgunos menores extranjeros no a
compañados en los centros de A
tegorrieta, Bera Bera, Errenteria, Francia, Hériz, Larratxo, Tolosa y Usandizaga.
2 Se ha ido reduciendo el número de menores a
tendidos en estos recursos, y los menores que se encontraban a
cogidos se han emancipado o han sido derivados a
otros recursos. Los dos últimos menores se emanciparon a
principios de a
ño.
3 A
pertura en febrero de 2009. Cerrado en enero de 2010 para realizar obras de mejora y ser destinado a
otro programa.
"DECLARACIÓN DE LAS DEFENSORÍAS DEL PUEBLO SOBRE LAS RESPONSABILIDADES DE LAS A
DMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO A
LOS MENORES NO A
COMPAÑADOS
Declaración de octubre de 2006
Introducción
En los últimos meses estamos as
istiendo de nuevo a
la llegada de menores extranjeros no a
compañados a
la Comunidad de Canarias. Estos menores se unen a
otros jóvenes procedentes del norte de Á
frica que también han llegado a
nuestro país en los últimos a
ños. Conjuntamente, plantean un reto de extraordinaria magnitud a
nuestras instituciones y a
nuestra sociedad desde el punto de vista de la capacidad de a
cogida, de protección, de formación y de inserción social de estos jóvenes.
Esta situación ha planteado un serio problema de capacidad de a
cogida inmediata a
la Comunidad de Canarias, que ha visto desbordados sus recursos de a
tención dirigidos tanto a
la población a
dulta como a
los menores. Recientemente, el Ministerio de Trabajo y As
untos Sociales y las Comunidades A
utónomas han a
lcanzado un a
cuerdo para distribuir 500 de los a
proximadamente 800 menores llegados a
Canarias entre los distintos territorios del Estado.
Con independencia de los retos que el fenómeno de la inmigración supone para el diseño y el desarrollo de las políticas sociales, las defensorías del Estado coincidimos en subrayar la necesidad de a
lcanzar a
cuerdos entre las distintas A
dministraciones Públicas del Estado en un tema tan importante desde el punto de vista de los derechos de los menores. As
imismo, queremos a
dvertir de que, a
pesar de su importancia, se trata sólo de un primer paso en la obligación inexcusable que tienen las A
dministraciones Públicas de velar por el interés primordial del menor, tal como establece el a
rtículo 3 de la Convención de los Derechos del Niño, y a
tender sus derechos como los de cualquier otro ciudadano menor de edad que se encuentre en territorio español (Ley 1/1996 de protección jurídica del menor). Cabe recordar, as
imismo, que el a
rtículo 2.1 de Convención de los Derechos del Niño prohíbe explícitamente la discriminación del menor por razón de origen nacional. A
demás, el ordenamiento jurídico español establece claramente que los menores son a
nte todo menores, principio que debe prevalecer sobre la condición de extranjero.
La Red Europea de Defensores del Menor (ENOC, European Network of Ombudspersons for Children), a
probó en su última reunión a
nual una declaración instando a
los países miembros del Consejo de Europa a
tomar las medidas necesarias para as
egurar los derechos de los menores no a
compañados. Este hecho demuestra la relevancia que a
dquiere este fenómeno a
escala europea y justifica que, dada la especial importancia que tiene para el caso español, las defensorías presentemos una declaración para expresar a
nte la sociedad española nuestra responsabilidad de velar para que los derechos de estos menores sean garantizados. Subrayar las obligaciones que las distintas A
dministraciones públicas tienen respecto a
los menores y recomendar a
lgunas a
cciones dirigidas a
reforzar el cumplimiento de sus derechos.
1) Las A
dministraciones públicas competentes en las distintas CCAA deben as
umir la tutela del menor de forma inmediata, mientras se estudia la realidad del menor y del núcleo familiar de origen. Debe evitarse que la fase de estudio de su situación suponga en la práctica la privación de a
cceso a
recursos socioeducativos y a
la formación laboral.
2) Las A
dministraciones competentes deben empezar a
documentar a
l menor y tramitar su residencia cuando quede a
creditada la dificultad de retorno con su familia, de a
cuerdo con el a
rtículo 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, sin esperar los nueve meses que establece el Reglamento (Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre), plazo que, de a
cuerdo con una interpretación conforme a
la ley, debe ser considerado un máximo.
3) Los menores no deben ser repatriados a
sus países de origen salvo que existan garantías de que la reintegración a
su núcleo familiar de origen (o recurso de protección a
lternativo) as
egure el mejor interés para el menor. La decisión debe tener en cuenta el propio punto de vista del menor –que tiene derecho a
ser escuchado– y sólo puede llevarse a
cabo después de un estudio detenido de los recursos disponibles en su país de origen.
4) Las pruebas médicas previas de determinación de la edad sólo deberán ser realizadas en casos de duda y deberían efectuarse con el as
esoramiento de expertos independientes y tecnología moderna que incluya una combinación de pruebas físicas, sociales y psicológicas.
5) Siempre deberá tomarse como edad de referencia la menor que resulte de las pruebas médicas realizadas.
6) Los menores deberían recibir as
istencia jurídica independiente de la A
dministración, como es el turno de oficio colegial, con el fin de as
egurar que los procesos a
dministrativos o judiciales se lleven a
cabo teniendo en cuenta su interés superior.
7) Las Comunidades A
utónomas deben coordinar sus modelos de a
tención a
los menores inmigrantes no a
compañados para evitar "fugas" de los menores a
a
quellas comunidades que garantizan mejor el proceso de tutela y residencia y que ofrecen mejores recursos socioeducativos.
8) As
imismo, las Comunidades A
utónomas y las Delegaciones del Gobierno coordinarán también su a
ctuación en los á
mbitos de sus respectivas competencias para evitar disfunciones y as
egurar que la propuesta sea la más a
decuada a
l interés del menor en cada caso. Para facilitar la coordinación interinstitucional es necesario disponer de un registro unificado de menores inmigrantes no a
compañados compartido por todas las A
dministraciones públicas con competencias en la cuestión.
9) En la a
tención a
los menores extranjeros no a
compañados deben diseñarse y planificarse los recursos necesarios para favorecer su desarrollo integral y facilitar su inserción en la sociedad de a
cogida.
10) Todas las A
dministraciones públicas deben as
umir sus responsabilidades en la a
tención a
los menores no a
compañados.
11) Es importante que los gobiernos de las CCAA establezcan a
cuerdos con las a
dministraciones locales de su territorio para diseñar conjuntamente los recursos y las estrategias necesarias que mejor garanticen la a
tención e integración de los menores no a
compañados. Especialmente importante es la necesidad de superar las a
ctitudes de rechazo social que a
compañan en ocasiones a
las medidas de a
cogida y protección de estos menores.
12) Los centros de a
cogida de menores inmigrantes no a
compañados deben presentar garantías de a
decuación espacial, sanitaria y educativa. Las CCAA deben garantizar que los menores reciban a
tención a
través del circuito normalizado, concentrando las a
ctividades en centros de 24 horas que proporcionen a
los menores recién llegados referentes educativos y a
fectivos estables".
Por otra parte, los datos de emancipación, las entrevistas con los propios menores y, sobre todo, las opiniones y valoraciones de quienes intervienen día a
día con ellos (educadores, directores y otros profesionales) muestran una realidad oculta, que a
penas transciende a
la sociedad: que la inmensa mayoría de estos menores, cuando disponen de los recursos mínimos necesarios para ello, salen a
delante y se integran en nuestra sociedad de manera productiva.
[10] La Unión Europea, posteriormente, ha incluido en las directrices a
los a
pátridas: "el nacional de un tercer país o el a
pátrida menor de dieciocho que llegue a
l territorio de los Estados miembros sin ir a
compañado de un a
dulto responsable de él, ya sea legalmente o con a
rreglo a
la costumbre, mientras tal a
dulto responsable no se haya hecho cargo efectivamente del menor, o cualquier menor a
l que se deje solo tras su entrada en los territorios de los Estados miembros" (art. 2.h Directiva 2001/55/CE, a
rt 2.f Directiva 2003/9/CE y a
rt 2.f Directiva 2003/86/CE).
[11] Procedimientos y normas comunes para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio, Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 18 junio de 2008, sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a
procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio (COM(2005)0391 – C6-0266/2005 – 2005/0167(COD)).
[12] La llegada de un número importante de menores extranjeros a
Canarias dio lugar a
la puesta en marcha del Programa Especial para el Traslado y A
tención de Menores Extranjeros No A
compañados desplazados desde Canarias, de 20 de octubre de 2006.
[13] "5. Transcurridos nueve meses desde que el menor haya sido puesto a
disposición de los servicios competentes de protección de menores, de a
cuerdo con el a
partado 2, y una vez intentada la repatriación con su familia o a
l país de origen, si esta no hubiera sido posible, se procederá a
otorgarle la a
utorización de residencia a
la que de refiere el a
rt. 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. En todo caso, el hecho de no contar con a
utorización de residencia no supondrá obstáculo para el a
cceso del menor a
a
quellas a
ctividades o programas de educación o formación que, a
criterio de la entidad de protección de menores competente, redunden en su beneficio.
El hecho de que se haya a
utorizado la residencia no será impedimento para la repatriación del menor, cuando posteriormente pueda realizarse conforme a
lo previsto en este a
rtículo. En el caso e menores tutelados por la entidad de protección de menores competente que a
lcancen la mayoría de edad sin haber obtenido la citada a
utorización de residencia y hayan participado a
decuadamente en las a
cciones formativas y a
ctividades programadas por dicha entidad para favorecer su integración social, ésta podrá recomendar la concesión de una a
utorización temporal de residencia por circunstancias excepciones , a
la que se hará extensivo lo dispuesto en el a
rt. 40, j de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero".
[14] Resolución del A
rarteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda a
l Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava que cumpla la obligación legal de as
umir la tutela de los menores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Á
lava, lleve a
cabo las medidas de protección que le corresponden como tutora de a
quellos, cumpla los derechos y garantías previstas en los casos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la concesión de la a
utorización de residencia si a
lcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
[15] Sentencia Juzgado 1ª Instancia de Santander, de 6 de mayo de 2004, Sentencia Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso A
dministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 424/2006, sentencia de la A
udiencia Provincial de Gipuzkoa, de 18 de diciembre de 2007, A
uto del Juzgado de 1ª Instancia nº 3 de Donostia-San Sebastián, de 25 de febrero de 2010, procedimiento de jurisdicción voluntaria 156/2010.
[16] Recomendación (n° 9) de La Comisión Internacional del Estado Civil, relativa a
la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y memoria explicativa a
doptadas por la As
amblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
[17] Circular 2/06 de FGE: "Si el menor extranjero indocumentado es por sus características físicas indubitadamente menor de edad, o concurriendo el presupuesto del a
rt. 35, lo procedente será ponerlo a
disposición de la Entidad Pública de Protección de Menores, sin la realización urgente de pruebas previstas en el precepto de referencia y sin perjuicio de las ulteriores gestiones para determinar la concreta edad del menor, que habrán de tener trascendentes efectos jurídicos, gestiones a
practicar por su tutor legal".
[18] Circular 2/2006, de la Fiscalía General del Estado, «si consultado el Registro consta practicada dicha prueba (radiológica), habrá de prescindirse de la nueva práctica solicitada, salvo que razones excepcionales a
consejen otra decisión».
[19] Consulta 1/2009, Fiscalía General del Estado "Sobre a
lgunos as
pectos relativos a
los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no a
compañados".
[20] Conclusiones de la Jornada de Trabajo sobre Determinación Forense de la Edad de los Menores Extranjeros no a
compañados. Documento de consenso de buenas prácticas entre los Institutos de Medicina Legal de España. Organizada por la Defensora del Pueblo (e.f.), en Madrid, el 7 de octubre de 2010.
[21] El derecho a
la defensa de los menores extranjeros no a
compañados ha sido objeto de otros informes, como el del Defensor del Pueblo Informe sobre as
istencia jurídica a
los extranjeros en España, también de la Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las A
dministraciones sobre los menores no a
compañados, 2006 ; y por el Consejo General de la A
bogacía Española, Recomendación sobre la as
istencia jurídica a
menores extranjeros no a
compañados a
doptada en a
cuerdo de 19 de enero de 2007. En todas ellas se señala que los menores deberían recibir as
istencia jurídica independiente de la A
dministración, como es el turno de oficio colegial, con el fin de as
egurar que los procesos a
dministrativos o judiciales se lleven a
cabo teniendo en cuenta su interés superior. También a
parece en el informe 2009 de UNICEF Realidad jurídica y social de los menores extranjeros en España:"Debe regularse y garantizarse expresamente el derecho de as
istencia letrada para todas las cuestiones que a
fecten a
l menor en el á
mbito jurídico. Independientemente de la intervención del Ministerio Fiscal, es necesario procurar dicha as
istencia letrada, dados los conflictos que surgen entre sus intereses y la A
dministración pública. Esta as
istencia letrada le proporcionará un trato más personal y una garantía en la defensa de sus derechos".
[22] Resolución del A
rarteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda a
l Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava que cumpla la obligación legal de as
umir la tutela de los menores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Á
lava, lleve a
cabo las medidas de protección que le corresponden como tutora de a
quellos, cumpla los derechos y garantías previstas en los casos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la concesión de la a
utorización de residencia si a
lcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
[23] Conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería. Madrid, 20 de a
bril de 2010.
[24] Resolución del A
rarteko, de 14 de septiembre de 2009, por la que se concluye la reclamación presentada por una As
ociación con relación a
la derivación de menores extranjeros tutelados por la Diputación Foral de Gipuzkoa a
l Centro Oilur en Deba.
[25] España ha firmado varios a
cuerdos con Estados de los que los menores extranjeros son originarios para facilitar la repatriación de los menores: A
cuerdo entre Rumania y España sobre cooperación en el á
mbito de la protección de los menores de edad rumanos no a
compañados en España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos, firmado en Madrid el 15 de diciembre de 2005; A
cuerdo entre la República de Senegal y el Reino de España sobre cooperación en el á
mbito de la prevención de la inmigración menores de edad senegaleses no a
compañados en España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos, firmado A
d Referéndum, en Dakar el 5 de diciembre de 2006; y A
cuerdo entre el Reino de Marruecos y el Reino de España en el á
mbito de la emigración de menores de edad marroquíes no a
compañados, su protección y repatriación, firmado A
d Referéndum, el 6 de marzo de 2007.