2.3. Marco normativo interno y competencial
A) Edad y capacidad de obrar
La edad es un elemento que integra el estado civil de la persona y, por tanto, afecta a la capacidad de obrar, esto es, al ámbito propio de actuación y responsabilidad.
La Constitución establece en su art. 12 que la mayoría de edad se adquiere a los 18 años. El Código Civil (Cc) también establecía en el art. 315 la mayoría de edad a los 18 años. El art. 322 Cc señala que el mayor de edad es capaz para todos los actos de la vida civil, salvo las excepciones establecidas para casos especiales por este Código. Ejemplos de algunos casos especiales: el menor emancipado puede contraer matrimonio y regir su persona y bienes, con excepciones, como si fuera mayor; se puede trabajar a partir de los 16 años aunque con limitaciones como el trabajo nocturno o el declarado peligroso, entre otras excepciones y especialidades, que prevén la normativa civil y forales.
Además, las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores deben interpretarse de forma restrictiva. En este sentido la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo prevé que los menores pueden actuar en el ejercicio y defensa de los derechos e intereses cuya actuación está permitida por el ordenamiento jurídico, art. 30: "Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela…".
Por último, la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor (LOPJM) declara ser aplicable a los menores de 18 años que se encuentren en territorio español, salvo que en virtud de la ley que les sea aplicable hayan alcanzado anteriormente la mayoría de edad[2].
B) Políticas públicas
La atención a las necesidades y derechos de las personas menores de edad es competencia de las distintas Administraciones Públicas con competencia en su bienestar (sanidad, educación…).
Las políticas sociales que afectan a la infancia y adolescencia son competencia de las Comunidades Autónomas. En el País Vasco estas competencias se distribuyen entre el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos.
El Estado ha creado diversos instrumentos para la coordinación de las políticas que afectan a la infancia que son competencia de las distintas Comunidades Autónomas, como el Observatorio de la Infancia o el Plan Estratégico Nacional de la Infancia y Adolescencia.
El Observatorio de la Infancia de España es un grupo de trabajo integrado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que tiene por objeto la construcción de un sistema de información centralizado y compartido con capacidad para conocer el bienestar y la calidad de vida de la población infantil y las políticas públicas que afectan a la infancia[3].
El Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia[4] (2006-2009) fue aprobado el 16 de junio de 2006. El Comité de Derechos del Niño, tras el examen del II Informe sobre aplicación de la Convención realizado en junio de 2002, mostró su preocupación e hizo la recomendación a España de "reforzar y establecer una coordinación eficaz tanto en el seno de los organismos públicos como entre los distintos organismos nacionales, regionales y municipales para la puesta en marcha de unas políticas de defensa y protección de la infancia, así como a formular una estrategia global sobre la infancia, tomando como base los principios y disposiciones de la Convención y a desarrollar y aplicar políticas intersectoriales sobre la infancia". El Plan tiene como objetivo mejorar la cooperación entre las instituciones públicas y privadas que trabajan en la promoción y defensa de los derechos de la infancia, con acciones complementarias a las que desarrollan las instituciones competentes y acciones nuevas que tengan por objeto la defensa de los derechos y la superación de desigualdades territoriales respecto a su promoción y defensa.
Otra de las actuaciones que ha promovido el Observatorio es el Protocolo de menores extranjeros no acompañados, al que luego nos referiremos en el apartado sobre menores extranjeros, y el II Plan de Acción[5] contra la Explotación Sexual de la Infancia y la Adolescencia 2006-2009 (Grupo de Trabajo de Maltrato infantil). Este plan prevé la articulación de medidas de coordinación entre los agentes para hacer frente al problema social de la explotación sexual infantil y adolescente.
También nos parece importante citar el Plan Nacional de Inclusión Social 2008-2010, ya que recoge medidas que afectan a la infancia.
C) País Vasco
La atención a las necesidades de la infancia y adolescencia y el cumplimiento de sus derechos afecta a todos los poderes públicos.
Las Administraciones que directamente tienen competencia en la atención a la infancia y adolescencia en dificultades, a falta de progenitores o tutores o cuando presentan carencias en la atención, son las diputaciones forales y los ayuntamientos. Las diputaciones forales son las administraciones competentes en la protección de los menores en situación de desamparo. Los ayuntamientos tienen competencia de intervención con relación a la infancia y adolescencia en situaciones de riesgo.
La nueva Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, establece el marco competencial y ordena la competencia en materia de infancia y adolescencia entre estas Administraciones y el Gobierno Vasco.
Los servicios sociales de base de los ayuntamientos (servicios sociales municipales) son competentes en gestionar el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial. Las diputaciones forales, a través de los servicios sociales forales (servicios sociales de atención secundaria), tienen la competencia en la atención a la infancia en situación de desprotección. Los servicios a los que hace referencia la Ley de Servicios Sociales, competencia de las diputaciones forales, son los centros residenciales, el servicio de información y los de promoción y apoyo al acogimiento familiar y la adopción. El Gobierno Vasco es competente en la iniciativa legislativa y en la potestad reglamentaria y la planificación general de las actuaciones y servicios que afectan a la infancia y adolescencia, a través de los servicios sociales de ámbito autonómico.
Por otra parte, el Gobierno Vasco, a través del Servicio de Justicia
Juvenil del Departamento de Justicia
y Administración Pública, es competente en la reinserción de menores infractores, ya que tiene entre sus funciones la ejecución de las medidas que se impongan por parte de los Tribunales en aplicación de la Ley de Responsabilidad Penal. Ello ha supuesto la puesta en marcha de una red de centros, recursos materiales y personales.
Las diferentes Administraciones vascas con competencia en la materia han elaborado planes de actuación, en donde se establecen los objetivos y las medidas necesarias para cumplirlos, así como la participación de otros agentes sociales e institucionales y la metodología de elaboración y evaluación. Estos planes tienen entre sus fines el cumplimiento de los derechos de las personas menores de edad, por lo que prevén la coordinación entre las distintas Administraciones con competencia: III Plan de Justicia
Juvenil 2008-2012, II Plan de Infancia 2008-2011 de la Diputación Foral de Bizkaia[6], Plan de atención a la infancia y juventud en situación de desprotección de Gipuzkoa…
El reconocimiento de derechos a la infancia y adolescencia y la obligación de proteger conlleva la puesta en marcha de medidas activas, tanto normativas como otras actuaciones, que ayuden a su bienestar y apoyen a los padres y a quienes tengan la responsabilidad de atenderles.
La concreción a nivel interno de los derechos de las personas menores de edad y de los compromisos asumidos en su protección y atención es prolija, ya que afecta a la salud, a la educación, a la protección social y a las situaciones de riesgo y desamparo, a su reinserción social, a la protección de su integridad…
A continuación destacamos algunas de las normativas más importantes, aunque en otros apartados del informe, como es en protección a la infancia (3.1), menores infractores (3.3) o en el apartado de menores extranjeros no acompañados (3.2), hacemos referencia al marco normativo aplicable en cada caso con mayor detenimiento.
Con relación al derecho a la educación:
– Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación.
– Ley 1/93 de la Escuela Pública Vasca, de 19 de febrero de 1993.
– Decreto 118/1998, de 23 de junio, de ordenación de la respuesta educativa al alumnado con necesidades educativas especiales, en el marco de una escuela comprensiva e integradora.
– Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
– Decreto 201/2008, de 2 de diciembre, sobre derechos y deberes de los alumnos y alumnas de los centros docentes no universitarios de la CAPV.
Con relación a la protección de su integridad:
– Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre de Código Penal. Esta normativa, entre otras, establece medidas que afectan a los niños y niñas en materia de violencia doméstica, los delitos de corrupción de menores y los que atentan contra la integridad física y psicológica de la niñez.
– Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género.
Con relación a la atención y protección de la infancia y adolescencia:
– Decreto 263/2003, que regula la acreditación y el funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional.
– Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia.
– Decreto 219/2007, de 4 de diciembre, por el que se crea en la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Observatorio de Infancia y Adolescencia[7].
– Decreto 165/2007, de 2 de octubre, de creación, funcionamiento, composición y establecimiento de funciones de la Comisión Permanente Sectorial para la Atención a la Infancia y a la Adolescencia.
– Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos[8].
– Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional.
– Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección social.
– Ley 1/2008, de 8 de febrero, de mediación familiar.
– Decreto 124/2008, de 1 de julio, regulador de los puntos de encuentro familiar por derivación judicial en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Con relación a las personas menores de edad con discapacidad y/o en situación de dependencia:
– Ley Orgánica 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
– Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
– Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, de 30 de marzo de 2007.
Con relación a su salud:
– Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
– Decreto 175/1989, de 18 de Julio, por el que se aprueba la carta de Derechos y Obligaciones de los pacientes y usuarios del Servicio Vasco de Salud/Osakidetza.
– Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación sanitaria de Euskadi.
– Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica (art. 9.3: derecho a ser oído a partir de los 12 años).
– Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo 2010, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (art. 13.4 derecho a consentir la interrupción voluntaria del embarazo).
Con relación a la responsabilidad penal:
– Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores modificada por: Leyes Orgánicas 7 y 9/2000, de 22 de diciembre, Ley Orgánica 9/2002, de 10 de diciembre, Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre y Leyes Orgánicas 19/2003, y 8/2006, de 4 de diciembre.
– Orden, de 7 de noviembre de 2001, de los Consejeros de Educación, Universidades e Investigación y de Justicia
, Empleo y Seguridad Social, por la que se regulan medidas que garanticen el derecho a la educación de menores infractores acogidos e internados en los centros dependientes del Departamento de Justicia
, Empleo y Asuntos Sociales.
– Real Decreto 1174/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.
– Circular 1/2007, de noviembre de 2007, de la Fiscalía General del Estado, sobre criterios interpretativos tras la reforma de la legislación penal de menores de 2006, en la se proponen detalladamente interpretaciones a las modificaciones introducidas por el legislador.
– Decreto 163/2008, de 30 de septiembre, sobre autorización, homologación, inspección y registro de las entidades colaboradoras en la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad en la CAPV.
– Decreto 80/2009, de 21 de abril, sobre centros educativos de cumplimiento de medidas privativas de libertad en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Su objeto es regular los requisitos materiales, funcionales y de personal que deben reunir los centros residenciales y los derechos y obligaciones de los menores y los profesionales que les atienden.
[2] Hay una discusión doctrinal con relación a si es aplicable la ley personal (art. 9.1 Cc) cuando ésta prevea una edad inferior a los dieciocho años, o bien la legislación española por ser más favorable para sus intereses en el caso de que prevea una edad inferior, ya que en cumplimiento del principio de igualdad todos los menores de 18 años en España deben gozar de los mismos derechos y obligaciones con independencia de su nacionalidad.
[3] El Observatorio de la Infancia en España tiene como principales objetivos conocer el estado de la calidad de vida de la población infantil así como los cambios que acontecen; realizar el seguimiento de las políticas sociales que afectan a la infancia; hacer recomendaciones en relación a las políticas públicas que afectan a los niños, niñas y adolescentes; estimular la investigación y el conocimiento de la infancia y la adolescencia y publicar estudios y hacer informes periódicos que contribuyan a una mejor aplicación de los derechos de la infancia y adolescencia, así como al conocimiento de sus necesidades. Sus principales funciones son: actuar como órgano permanente de recogida y análisis de la información disponible en diferentes fuentes nacionales e internacionales sobre infancia; formular recomendaciones y propuestas tendentes a mejorar los indicadores y sistemas de información; participar y mantener relaciones con instituciones internacionales similares; recibir información sobre medidas y actividades que pongan en marcha las Administraciones Públicas en esta materia; evaluar el impacto en la sociedad de las políticas y medidas que afecten a la población infantil y juvenil; constituir un foro de intercambio y comunicación entre los organismos públicos y la sociedad; proponer iniciativas tendentes a realizar el seguimiento del tratamiento de la infancia en los medios de comunicación; proponer la realización de estudios e informes técnicos de diagnóstico de la situación de la infancia en España; realizar el seguimiento informativo de las políticas sociales que afectan a la infancia; y difundir información sobre diversos aspectos relacionados con la infancia y la adolescencia.
[4] En el año 2002, los Jefes de Estado y de Gobierno y los representantes de los Estados participantes en el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la infancia suscribieron una declaración "Un mundo para los Niños y Niñas" en la que se comprometen en poner en práctica planes de acción nacionales de infancia destinados a impulsar la protección y la garantía de los derechos de los niños y las niñas y asegurar su bienestar.
[5] El anterior, I plan de acción contra la explotación sexual y comercial de la Infancia y Adolescencia 2002-2003, fue una medida puesta en marcha tras la aprobación del protocolo facultativo de los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, así como una plasmación de los compromisos aprobados por los Congresos Mundiales contra la explotación sexual de los niños, celebrados en Estocolmo, en 1996, y en Yokohama, en 2001.
[6] Entre las líneas estrategias del Plan de Infancia están mejorar la coordinación entre los servicios sociales de base y especializados, priorizar los programas preventivos y de intervención en el propio medio, potenciar los programas de acogimiento familiar, actualizar recursos y procedimientos de los programas acogimiento residencial, llevar una gestión basada en principios de calidad…, planificación y evaluación de programas, coordinación con los recursos de otros sistemas sociales (sanidad, educación, justicia
, etc.), potenciación del papel del tercer sector…
[7] El observatorio tiene como misión analizar la realidad de los niños, niñas y adolescentes, y analizar el impacto de las políticas desarrolladas en aplicación de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de atención y protección a la infancia y adolescencia.
[8] El objetivo es garantizar a los hijos e hijas menores de edad de padres separados la percepción de unas cuantías económicas, definidas como anticipos, que permitan a la unidad familiar en la que se integran hacer frente a sus necesidades ante el impago de los alimentos por el obligado a satisfacerlos. Es a cargo de los fondos públicos y el Estado se subroga en los derechos frente a la persona obligada al pago.