Dentro del apartado de prestaciones económ
icas debemos distinguir tres tipos de prestaciones:
En primer lugar, los permisos de maternidad y paternidad (parental leave), destinados a los primeros momentos de crianza de la infancia, justo tras su nacimiento (aunque en algunos casos incluso se retrotraen a las últimas fases del embarazo). Es esta una medida de tiempo conjugada con dinero, por ser tiempos retribuidos al 100%.
En segundo lugar, las ayudas económ
icas directas (cash benefits), que mediante transferencias a las familias actúan como método de compensación de costes en la crianza de las hijas e hijos.
En tercer lugar, los apoyos fiscales (tax benefits), que mediante deducciones fiscales y reducciones impositivas complementan la compensación de costes a las familias a través de las declaraciones de impuestos (habitualmente las declaraciones de la renta).
A. Permisos de maternidad y paternidad
Los permisos parentales son permisos remunerados referidos a las condiciones del permiso de maternidad y paternidad en los nacimientos y/o adopción de nuevas criaturas.
En general incluyen a todo el sistema social, ya que además del Estado están presentes las empresas y las personas trabajadoras, que mediante sus cotizaciones generan los recursos económ
icos suficientes para su mantenimiento. Por tanto, en líneas generales se trata de un recurso al que solamente acceden las personas empleadas por cuenta ajena, si bien la realidad europea es muy diversa.
A pesar de sus diferencias (que pueden ser consultadas en detalle en la tabla 2 del anexo 2), pueden identificarse líneas comunes en las condiciones del permiso maternal. Como perfil genérico podríamos decir que se trata de:
Una prestación universal para todas las mujeres trabajadoras por cuenta ajena (aunque algunos países también compensan económ
icamente a mujeres no activas en el mercado laboral, si bien con una dotación menor).
Con una duración de en torno a 16 semanas (aunque la horquilla por países oscila entre las 15 y las 20 semanas, y en el norte de Europa es incluso sensiblemente superior), si bien desde 2009 se lleva trabajando a nivel europeo en una directiva que la aumente a 18 semanas e incluso siendo reclamada por las asociaciones de familia europeas un mínimo de 24 semanas (COFACE, 2009a).
Durante la que suele percibirse de media el 100% del último salario (aunque hay casos con un menor porcentaje y casos en los que no se toma el último salario, sino una media de los últimos tres o seis meses), siendo reclamado desde las asociaciones de familia europeas que en ningún caso se pueda bajar del 85% del salario bruto en ninguno de los países miembro de la UE (COFACE, 2009a).
Asimismo, comienza a reconocerse –aunque aún de forma muy tímida– la figura del permiso de paternidad, existiendo muchos países europeos que hacen una dotación de entre 10 y 14 días de permiso remunerado para los padres (normalmente con el 100% del salario) inmediatamente después del parto (y compatible con el de la madre) y cuyo detalle comparativo puede ser consultado en la tabla 3 del anexo 2. Esta duración está en la línea con lo reclamado por las asociaciones de familia europeas, que solicitan un mínimo de al menos 10 días con el 100% del salario y plenamente compatible con el maternal (COFACE, 2011).
Sin embargo, para otro tipo de asociaciones (PPiiNA, 2010) resulta claramente insuficiente, demandando que el permiso de paternidad tenga las mismas condiciones que el maternal en cuanto a condiciones económ
icas, temporales y que resulten intransferibles entre sí, para garantizar la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en las tareas reproductivas desde el comienzo de la vida de sus hijas o hijos.
Este tipo de iniciativas de momento están únicamente vigentes en algunos países nórdicos, como es el caso de Suecia o de Islandia, que aumentan la duración del permiso parental si es compartido entre la madre y el padre. Por ejemplo, en el caso de Suecia, su Ley de Familia de 2010 (revisada en 2013) trabaja desde el concepto de la unidad convivencial, no estableciendo políticas a priori para la madre y para el padre, sino regulando desde la base de que ambos progenitores se repartan equitativamente tareas1.
Además de los permisos por nacimiento o adopción y ayudas a la conciliación, la mayor parte de los países europeos apoyan a las familias con hijas e hijos mediante transferencias económ
icas continuadas de carácter directo durante el período en que los hijos e hijas están a cargo de la familia.
La realidad europea del sistema de prestaciones económ
icas para la familia es la de una gran diversidad por países (e incluso por regiones dentro de un mismo país). Cada país presenta modelos distintos (pudiéndose consultar un análisis más pormenorizado e individualizado en la tabla 4 del anexo 2), aunque pueden identificarse ciertos rasgos comunes.
En general, existe un apoyo económ
ico universal, de carácter mensual, que se mantiene habitualmente hasta los 18 años (aunque la horquilla es de casos que van desde los 16 hasta los 27 si la persona se encuentra estudiando), si bien hay amplias variaciones, con un importe medio que oscilaría entre 100 y 150 € por hijo o hija (dándose incrementos por número de hijos/as, su edad y si presentan algún tipo de discapacidad).
En el caso de la CAPV, este apoyo económ
ico por hijo/hija, que se da en todos los casos (aunque previa solicitud) por motivo del nacimiento, adopción o acogimiento del primer hijo a cargo, solo se mantiene en el tiempo en los supuestos de segundos y sucesivos hijos: hasta los 2 años en los casos de segundos hijos/hijas y hasta los 6 años en los casos de terceros y sucesivos. El pago es, por otro lado, anual2 y previa solicitud.
Respecto a la universalidad de los apoyos económ
icos directos, esta se da principalmente en los países del modelo nórdico y centroeuropeo, mientras que en los países del modelo mediterráneo únicamente se realizan transferencias a familias en situación o riesgo de exclusión social. Por el contrario –como veremos en el siguiente apartado–, los países mediterráneos basan sus políticas de apoyo a las familias en la fiscalidad.
Si bien Portugal, Italia y España presentan únicamente apoyos económ
icos directos en casos de familias de recursos reducidos (means-tested), el caso más llamativo quizás sea el español, ya que dentro del modelo mediterráneo puede afirmarse que España presenta las menores duraciones e importes, así como los límites máximos de ingresos familiares para el acceso a ayudas más reducidos.
Además de las transferencias no puntuales por hijo o hija, es común en el contexto europeo que, tras el permiso por maternidad y/o paternidad, ciertos países además bonifiquen económ
icamente la excedencia o reducción de jornada, en algunos casos solamente para la madre y en otros utilizable tanto por la madre como por el padre. Este período (que en ciertos países incluso está protegido del despido) oscila entre 1 año y 6 años.
Respecto a todas estas medidas, la CAPV quedaría claramente enclavada en el modelo mediterráneo, a pesar de unos elementos diferenciales con el caso estatal, como son las ayudas a la conciliación y por hijo/hija a cargo, ya que la falta de transferencias mensuales de carácter universal la sitúa muy lejos de los escenarios medios de los países centroeuropeos.
El elemento diferencial al que nos referimos se encuentra en las ayudas del Decreto 177/2010 (tal y como se refería en el capítulo anterior), destinadas a personas trabajadoras en excedencia o reducción de jornada para el cuidado de hijos o hijas (y a empresas para su sustitución), así como para que las familias contraten a personas trabajadoras para el cuidado de hijos e hijas menores y que, aunque suponen un paso positivo (y diferencial con la situación del Estado), resultan claramente insuficientes respecto a la realidad europea.
En cualquier caso, es importante señalar, tal y como recoge Ortega Gaspar (2012), que la mera regulación de medidas no supondrá que estas vayan a ser un éxito, sino que otros elementos como “el nivel de retribución asignado al período, la cultura de la sociedad, la flexibilidad, el sector empresarial o el nivel educativo” jugarán un papel muy relevante.
Y es que sin una cultura sociolaboral que facilite la conciliación familiar, el impacto de las medidas públicas será menor, ya que, como veíamos en el capítulo segundo, solamente una cultura empresarial y laboral más racional junto con una fuerte apuesta pública por las medidas de conciliación permitirá la reducción del envejecimiento poblacional.
¿En qué consiste, sin embargo, una fuerte apuesta pública por las medidas de conciliación? Autores como Gauthier (2007) señalan que aunque los recursos y servicios de apoyo –que veremos en el siguiente punto– son los elementos de las políticas públicas de apoyo a las familias que más incentivan a tener el primer hijo o hija (y a tenerlo antes), son las transferencias económ
icas las que “tienen efectos más intensos, especialmente a partir del segundo hijo”, por lo que un buen sistema de apoyos económ
icos en la crianza de la infancia (junto con otros factores, claro está) será clave para aumentar la natalidad de la CAPV y garantizar la sostenibilidad del modelo de bienestar.
Asimismo, Bradshaw (2012) aboga por que este tipo de apoyos sean de carácter universal “como único sistema a contemplar para un modelo de políticas públicas para las familias, en la medida en que reducen la desigualdad y favorecen la equidad horizontal, reconocen el esfuerzo universal que supone la crianza de hijas e hijos y compensan el coste económ
ico de la misma, garantizando las mismas oportunidades independientemente del nivel socioeconómico de la familia de origen y contribuyendo –por tanto- a mantener la tasa de reemplazo”. Esto es especialmente importante en el caso de la CAPV, cuyo envejecimiento poblacional se deriva principalmente de la baja tasa de fecundidad (tal y como veíamos en el segundo capítulo).
Además de los apoyos mensuales, ciertos países también tienen dotaciones complementarias (cuyo detalle puede consultarse en la tabla 5 del anexo 2) relacionadas con el momento de nacimiento o adopción de un hijo o hija. En este campo existen países más y menos sensibilizados en este aspecto, así como distintos conceptos contemplados, si bien podemos distinguir dos grupos principales:
Transferencias puntuales por nacimiento o adopción nacional (birth grant), que consisten en una aportación puntual del Estado a la familia en el nacimiento de una nueva criatura.
Este tipo de ayudas son las más comunes y están contempladas en países tanto nórdicos (como Noruega), centroeuropeos (como Bélgica o Francia) o mediterráneos (como España). La diferencia está en la cuantía, más alta en los países del centro y norte de Europa que en los mediterráneos, si bien las cuantías de la CAPV son similares a las de los países centroeuropeos.
Transferencias puntuales por adopción internacional, consistentes en un apoyo económ
ico que pretende sufragar parcialmente los gastos en los que se incurre en un proceso de adopción internacional. Su cuantía se incrementa en los casos de adopción múltiple.
Este grupo es también relativamente común, aunque más habitual entre los países nórdicos, como Dinamarca o Finlandia, en los que las cuantías además son muy elevadas. La CAPV también las contempla, incluso con importes mayores que los de países centroeuropeos como Francia.
Como puede apreciarse, en ambos grupos la CAPV presenta unos importes y condiciones muy similares a los de los países más avanzados a nivel europeo, dato que contrasta con la reducida implicación pública en los apoyos económ
icos continuados, tanto con relación a su universalidad como a su importe.
C. Apoyos fiscales
Finalmente, una tercera fórmula bastante extendida para prestar apoyos económ
icos a las familias es la relativa a la fiscalidad, principalmente a través de deducciones y reducciones fiscales. Se trata de un sistema que, como se apuntaba en el capítulo cuarto, presenta algunos inconvenientes, a pesar de su concepción redistributiva:
Por un lado, solamente aquellas familias con una capacidad económ
ica relativamente alta podrán beneficiarse de este sistema, ya que familias por debajo de un determinado nivel de ingresos no podrán utilizarlo de forma plena.
Por otro, es un sistema en el que las familias son compensadas en sus gastos con un año de retraso, ya que en general enmiendan los gastos realizados en la declaración de impuestos del año siguiente.
En general, encontramos tres niveles de uso del sistema fiscal en relación con las políticas de apoyo a las familias en Europa:
En primer lugar, los países nórdicos, en los que el sistema fiscal es prácticamente inexistente como método de compensación de costes a las familias y que están orientados sistemáticamente hacia las transferencias directas a familias.
En segundo lugar, los países centroeuropeos, que si bien utilizan este sistema, lo hacen en un lugar secundario dentro de su modelo de compensación de costes, siendo el principal el de las transferencias directas a familias.
Algunos países (como Reino Unido o Francia) han “evolucionado” el sistema fiscal, sin desecharlo como método de apoyo a las familias y compatibilizándolo con los apoyos económ
icos directos. Para ello han utilizado la vía de las deducciones fiscales reembolsables –que describíamos en el capítulo anterior– y que permiten que todas las familias (y no solamente las de cierta capacidad económ
ica) puedan beneficiarse del sistema fiscal, ayudando además a la activación laboral de las familias de menos recursos (making work pay)3. En todo caso y como bien detecta SIIS (2013b), han sido incapaces de resolver aun los problemas derivados de la compensación de costes con un año de retraso, estableciéndose sistemas de previsiones y estimaciones parciales nada sencillos.
Finalmente, en los países del bloque mediterráneo el sistema fiscal es el principal canal público para la compensación de costes a familias, siendo las transferencias directas a familias solamente para situaciones de vulnerabilidad. Es además un sistema clásico de apoyos, no existiendo deducciones fiscales convertibles.
Respecto a los ámbitos de actuación contemplados en el modelo fiscal, encontramos dos subtipos principales a nivel europeo.
Por un lado, los modelos clásicos (ver información ampliada en la tabla 6 anexo 2). En estos se compensan principalmente gastos de la estructura familiar, como son los del cónyuge dependiente, hijos e hijas a cargo y otras personas dependientes (principalmente ascendientes y personas con discapacidad).
Es un modelo clásico de varón sustentador y por tanto permite declaraciones conjuntas de pareja y la inclusión de deducciones fiscales y reducciones impositivas por los conceptos antes indicados.
Su ámbito geográfico es principalmente el de los países mediterráneos, en los que los apoyos públicos se vehiculizan a través de la fiscalidad. En los países centroeuropeos también se usa, si bien con menor intensidad.
Por otro, los modelos más avanzados (ver información ampliada en la tabla 7 del anexo 2). En estos, además de los gastos de estructura familiar, también se compensan los gastos derivados del cuidado familiar. Por tanto, contempla la compensación de costes para el cuidado de descendientes y ascendientes (en casos de discapacidad y dependencia), tanto dentro como fuera del hogar (sistemas formales y no formales).
Este tipo de sistemas se basa en la dificultad de previsión de los costes derivados del cuidado y, por tanto, una vez ejecutado el gasto anual, se utiliza la declaración de impuestos para su compensación.
Es un modelo utilizado en los países del centro de Europa (como Francia, Alemania o Bélgica) que compensan parcialmente los gastos de la contratación de personas para el cuidado de los hijos/as o los mayores dependientes en el hogar, las residencias, los centros de día o las escuelas infantiles.
A la vista de estos datos, y retomando las preguntas que nos hacíamos con el análisis estructural del inicio de este capítulo, ¿dónde se sitúa la CAPV? y ¿en qué grupo de países europeos podríamos encuadrar su modelo de apoyos económ
icos?
La CAPV participa casi plenamente de los rasgos que definen el modelo mediterráneo de apoyos fiscales clásicos, al aunar prácticamente todas las condiciones antes referidas:
La vía fiscal es el principal método de compensación de costes para familias normalizadas (siendo las transferencias directas no universales y estando básicamente dirigidas a familias en vulnerabilidad o exclusión, al no estar concebidas como una herramienta específica de apoyo a familias).
La fiscalidad recoge todos los elementos de impacto en el marco familiar (como la educación, la sanidad, la discapacidad, la infancia, la vivienda o el transporte), constituyéndose en la herramienta marco para el apoyo a las familias.
Se trata de un sistema en el que es posible realizar tributaciones conjuntas (típicas del modelo del varón sustentador), mientras que en los países del norte de Europa se ha ido progresivamente abandonando esta fórmula en pro de una mayor igualdad.
Sin embargo, la CAPV difiere en que sí se contempla la compensación de costes por el cuidado de la familia, si bien no a través del sistema fiscal, sino de transferencias directas a familias (mediante ayudas a la contratación de personas en el hogar) o mediante servicios públicos directos (como veremos en el siguiente apartado) con un sistema de recursos residenciales y de día para la atención de personas con discapacidad y/o en situación de dependencia.
1 Este extremo, sin embargo, es un elemento de debate en ese país, ya que en consulta realizada durante el trabajo de campo de este estudio desde la Asociación Nacional de Familias HARO se entiende que el gobierno no debería intervenir en la autonomía interna de las familias y que debería ser cada familia quien decidiera la distribución interna de los 480 días de baja (duración que, por otro lado, es objeto de debate para su ampliación).