5.1. Estatuto de Autonomía
El Estatuto de Autonomía de Euskadi, ap
robado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, es el marco jurídico de referencia en el que se recogen las competencias de la CAPV. Al no haberse modificado desde el año 1979, es por consiguiente previo al proceso institucionalizador de las políticas públicas en materia de ap
oyo a las familias y no recoge de manera expresa la competencia en materia de familia (como sí hacen otros estatutos de otras comunidades autónomas posteriores).
Por tanto, en el Estatuto no se especifican competencias ni se habilitan títulos que expresamente amparen actuaciones concretas en materia de familia. Sin embargo, esto no significa que la CAPV no haya desarrollado actuaciones propias relativas a la institución familiar. Por ejemplo, el artículo 9 determina que los poderes públicos vascos, en función de sus competencias, son los encargados de velar por el adecuado ejercicio de los derechos y deberes de la ciudadanía en áreas como el empleo, la igualdad de oportunidades y la participación ciudadana. El 10, a su vez, recoge las materias de competencia exclusiva como la asistencia social, la promoción económica, la vivienda, el ocio y deporte, y el desarrollo comunitario.
La propia ausencia específica de la familia como objeto de protección en el Estatuto vasco podría haber tenido un cierto reflejo en la tardía institucionalización de una visión transversal en materia de familias, lo que nos sitúa, hasta bien entrado el siglo XXI, ante diferentes medidas sectoriales con impacto en las familias, que sin embargo no se articulan desde una perspectiva de protección a las familias.
Esta situación encuentra un claro punto de inflexión con la entrada en vigor de la Ley 13/2008 de Ap
oyo a las Familias, aunque ya con anterioridad los primeros Planes Interinstitucionales de ap
oyo a las familias constituyen los primeros pasos en esa dirección.
A finales de 2008 el Parlamento Vasco ap
robó la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Ap
oyo a las Familias, con el objeto de establecer el marco y las bases para una política familiar integral, orientada a la mejora del bienestar y de la calidad de vida de las familias y de sus miembros. Es una ley que busca una orientación integral tanto en los tipos de familia a los que se dirige como en las medidas que recoge.
Por un lado, la ley se hace eco de la evolución en los tipos de familia y realiza un primer esfuerzo en dar legitimidad a los nuevos modelos familiares y garantizarles igualdad de trato con relación a modelos más tradicionales. Asimismo y en línea con la Ley de Servicios Sociales, presta especial atención a las familias en situaciones de especial vulnerabilidad, incluyendo en esta categorización a las familias monoparentales, las de víctimas de violencia de género y las familias numerosas, que quedan por tanto reguladas, definidas y reconocidas dentro del marco legal.
Por otro lado, reconoce el papel de padres y madres en garantizar el cuidado y sustento de sus hijos e hijas menores de edad, considerando que cualquier persona con hijos o hijas debe disponer de recursos económicos y de servicios suficientes para atenderles como unidad económica independiente, sin tener que recurrir a la ayuda de terceras personas. En consonancia con esto y tal y como ya se ap
untaba en capítulos anteriores y como ya vienen indicando distintos autores, se articulan una serie de medidas en su desarrollo legislativo para ap
oyar a las familias en el desempeño de sus funciones en las mejores condiciones posibles.
Finalmente, destacar la importancia concedida a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal (que tendrá un reflejo específico en el desarrollo de medidas concretas, como se verá en el siguiente capítulo) a través del fomento de acciones positivas para corresponsabilizar a los hombres en las tareas del hogar y en el cuidado y educación de los hijos e hijas, y la implicación de las empresas y especialmente de las organizaciones empresariales y sindicales en la ap
licación de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral mediante la concienciación de las ventajas que estas medidas conllevan para la propia empresa y para la sociedad.
La ley vasca de ap
oyo a las familias ha sido objeto de desarrollo mediante una serie de reglamentos que responden a las nuevas necesidades de las familias y concretan algunas de las previsiones legales, especialmente en el ámbito de las ayudas por hijos e hijas, y de las ayudas a la conciliación laboral y familiar. Dichos desarrollos normativos dan continuidad a una intervención reglamentaria ya iniciada con anterioridad a la referida ley por el Gobierno vasco, especialmente en lo que concierne a las medidas citadas de ap
oyo económico a las familias con hijos e hijas, y de ap
oyo a la conciliación. Seguidamente exponemos los distintos cuerpos normativos que regulan estas medidas, atendiendo al criterio material de intervención, independientemente de que alguna de estas normas se haya promulgado con anterioridad a la ley vasca de ap
oyo a las familias. Entre los más relevantes cabría destacar los siguientes:
Ayudas a la conciliación laboral y familiar:
Decreto 177/2010 de conciliación de la vida familiar y laboral
El Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, reconoce expresamente la necesidad de las familias de conciliar su vida laboral y familiar, y va en línea con muchos de los elementos de cambio social (el decreto habla de “cambios sociales y laborales”) analizados en el capítulo anterior.
De hecho, el decreto asume el necesario papel del Gobierno Vasco en facilitar la conciliación liderando un cambio cultural que debe necesariamente afectar no solamente a la distribución de los roles existentes en las familias, sino en los modelos de producción de las empresas.
Asimismo, además de fomentar la conciliación como un elemento de corresponsabilidad de hombres y mujeres, incorpora a la conciliación a las personas en extrema gravedad sanitaria y, por tanto, trasciende el campo de la infancia asociada a la conciliación, reconociendo el impacto de otros colectivos en el marco familiar, tal y como se ha optado por hacer en este informe.
Estos objetivos se vehiculizan a través de la oferta de ayudas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de hijos o de hijas y/o de familiares en situación de dependencia o en extrema gravedad sanitaria, para sustituir a personas trabajadoras acogidas a una excedencia o reducción de jornada de trabajo (en los casos antes indicados), así como por la contratación de personas trabajadoras para el cuidado de hijos o de hijas menores.
“Uno de los puntos fuertes que más valoramos es que detectamos que ha habido mejoras en los últimos años en relación con la conciliación de la vida laboral, personal y familiar. En este sentido es importante continuar trabajando en garantizar el cumplimiento de la normativa reguladora”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Ayudas por nacimiento o adopción de hijos e hijas:
Decreto 255/2006 de ayudas por nacimiento de hijos o hijas
El Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijos e hijas es uno de los instrumentos de ap
oyo público a las familias que muestra la progresiva adaptación de las políticas públicas a la evolución de la sociedad.
Este decreto regula tres tipos de ayudas (ayudas por hijo y/o hija a cargo, por parto o adopción nacional múltiple y por adopción internacional) mediante un enfoque de familia más flexible que los utilizados en momentos anteriores, contemplando una definición más amplia tanto de la unidad familiar como de los conceptos de padre y de madre, vinculados a las funciones que les corresponden más que al mero hecho biológico y dando el mismo tratamiento a todos los menores convivientes en el seno de la unidad familiar, cualquiera que sea su relación con el solicitante, sea por filiación, biológica o adoptiva, sea por acogimiento familiar preadoptivo.
“Valoramos muy positivamente que en las ayudas por nacimiento se incluya a las hijas e hijos acogidos o adoptados. La normativa contempla diferentes formas de ser padres y madres. Es decir, las familias adoptantes están equiparadas a las biológicas, igual que las personas que tienen menores bajo tutela”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Organización de instrumentos de participación social, consulta y seguimiento de las políticas en materia de familias:
Decreto 53/2012 del Consejo Vasco de Familia
A través del Decreto 53/2012, de 17 de abril, del Consejo Vasco de Familia, se crea este consejo que se configura como un órgano de carácter fundamentalmente asesor o consultivo (si bien también de escucha y recepción de proposiciones) y un espacio que canalice la participación y la colaboración de los agentes sociales del ámbito familiar en el diseño de las políticas públicas que afecten a las familias, en el que están representados el Gobierno Vasco, las diputaciones forales, los ayuntamientos y las entidades privadas sin ánimo de lucro, a través de cuatro canales: el Pleno, la Comisión Interdepartamental de Familia, la Comisión Interinstitucional de Familia y la Comisión Permanente de Familia.
Este tipo de herramientas constituyen uno de los rasgos distintivos propios del modelo vasco de las políticas sociales de la CAPV, en la que la presencia de la sociedad civil es en general acusada y tiene una actividad relevante tanto en materia propositiva como incluso en la gestión directa.
Sin embargo, este rasgo podría estar diluyéndose en los últimos años a tenor de lo mostrado en el trabajo de campo de este informe por las entidades del Tercer Sector, que sienten un achique de su presencia especialmente en lo relativo a la consulta en la toma de decisiones relevantes y en los canales económicos subvencionales destinados a ap
oyar su actividad.
“Las ayudas recibidas por las asociaciones, en caso de no estar convenidas con las instituciones, tienen un alto grado de incertidumbre”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Decreto 309/2010 de creación y regulación del Observatorio Vasco de las Familias
En línea con lo ap
untado anteriormente, la exposición inicial del Decreto 309/2010, de 23 de noviembre, de creación y regulación del Observatorio Vasco de las Familias, también se hace eco de muchos de los cambios sociales que han influido en las familias, asumiendo asimismo de forma derivada que las instituciones públicas deben ampliar y profundizar la intervención en el ámbito de las familias.
Para ello, el observatorio tiene como misión analizar de forma permanente la realidad, la situación y la problemática de las familias en la CAPV, y el impacto de las políticas desarrolladas en ap
licación de la Ley 13/2008 de Ap
oyo a las Familias, de forma que estas puedan ser revisadas y adaptadas a la constante evolución de necesidades que, como hemos visto, tienen los distintos tipos de familias en la actualidad.
Creación de parámetros comunes y ponderados para el cómputo de las rentas familiares:
Decreto 154/2012 sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia
El Decreto 154/2012 da cumplimiento a la previsión de la Ley 13/2008 de Ap
oyo a las Familias relativa a la necesidad de establecer un sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas públicas de ap
oyo a las familias.
Sin embargo, al no tratarse, en líneas generales, el marco vasco de atención a las familias de un sistema universal, el desarrollo legislativo de la Ley 13/2008 de Ap
oyo a las Familias ahonda en la idea de proteger y atender especialmente a las familias con mayor vulnerabilidad con herramientas como este decreto.
En el mismo, a través de un coeficiente de equivalencia correspondiente a la unidad familiar, se establece un sistema de estandarización de la renta familiar que busca dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares en aquellas ayudas económicas o a los servicios de ap
oyo a las familias (por ejemplo, en materia de nacimientos, adopción acogimiento o conciliación de la vida familiar y laboral) en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía, de acuerdo con la idea de que un mismo nivel de ingresos no ofrece similar capacidad económica a unidades familiares con diferente composición.
5.4. Otras disposiciones con incidencia en el marco familiar
Además de las normas expuestas, que son las que de manera directa y específica abordan la regulación de las políticas de ap
oyo público a las familias en Euskadi, existen otras disposiciones legales cuyo objeto, alcance y ámbito de ap
licación impacta de manera significativa sobre la realidad de las familias. Por esa razón, nos referimos seguidamente a determinadas las leyes de ámbito autonómico vasco cuya incidencia en el ámbito familiar hemos considerado importante reseñar:
Ley 2/2003 reguladora de las parejas de hecho
En el año 2003 el Parlamento Vasco adoptó la primera iniciativa legislativa que puede encuadrarse íntegramente dentro de las políticas de ap
oyo a las familias. Se trata de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, para garantizar los derechos de las unidades de relación afectivo-sexuales de carácter estable de distinto o del mismo sexo.
Es esta una herramienta fundamental en el reconocimiento de nuevos modelos familiares, al tratarse por un lado del primer esfuerzo legislativo que igualaba en varios derechos a las parejas heterosexuales con las homosexuales; acción que fue posteriormente ampliada en el marco estatal a través de la modificación de la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio.
Por otro lado, también reconoce numerosos derechos a parejas que antes estaban únicamente reservados a quienes contraían matrimonio, respondiendo –tal y como se expone en el anterior capítulo– a una realidad social plenamente asentada.
Ley 3/2005 de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia
La ap
robación de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, regula expresamente los principios que deben regir la actuación pública en su promoción y defensa del ejercicio efectivo de derechos básicos en favor de la infancia y la adolescencia.
En su título II se reconoce un gran número de actuaciones sectoriales con alta incidencia en la familia, al recoger los derechos básicos del colectivo en los ámbitos de la salud, la educación, la cultura, el tiempo libre, el medio ambiente, el entorno, la participación social y la integración social, implicando a todas las administraciones públicas y entidades privadas que participan activamente en estos ámbitos. Asimismo, establece el marco de intervención en materia de protección a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de desamparo.
“Gracias a la Ley 3/2005 de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia se realiza un reparto de competencias en relación con estos dos colectivos. En concreto, esta ley recoge claramente los derechos de la infancia, como son la identidad, la protección, la higiene, la vivienda y la educación; y establece claramente cuándo las administraciones públicas debemos intervenir en situaciones de vulneración de estos derechos”.
(Entrevistas con administraciones públicas)
Ley 4/2005 para la Igualdad de Mujeres y Hombres
Es importante destacar también la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, así como, a nivel estatal y con un mayor impacto en el ámbito privado y empresarial, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres de la que deriva el Plan Concilia. Ambas leyes toman como principio fundamental la consideración de la dimensión transversal de la igualdad, seña de identidad del moderno derecho antidiscriminatorio.
La prevención de las situaciones de discriminación y la previsión de políticas activas que hagan efectivo el principio de igualdad son objetivos esenciales de la normativa. De ahí se derivan medidas tendentes al fomento de la corresponsabilidad y la parentalidad positiva, compromisos de empresas y administraciones públicas con la promoción de la igualdad efectiva y desarrollo de acciones positivas correctoras en pro de la conciliación de la vida familiar, personal y laboral.
“Es una normativa de gran interés, puesto que contempla cuestiones como la parentalidad positiva, la corresponsabilidad o la conciliación. Son medidas muy positivas para las familias”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Ley 1/2008 de Mediación Familiar
La Ley 1/2008, de 8 de febrero, de Mediación Familiar, regula la mediación familiar como procedimiento de resolución extrajudicial de los conflictos que se plantean en el seno de la familia y se enmarca en el artículo 39 de la Constitución, en virtud del cual –como ya se ha indicado anteriormente– los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, así como la protección integral de los hijos y las hijas, y en las competencias de asistencia social recogidas en el Estatuto de Autonomía.
La ley opta por un ámbito de ap
licación amplio, contemplando, además de los conflictos originados en las situaciones de ruptura de pareja –matrimonios o parejas de hecho–, otras circunstancias conflictivas que pueden darse en el medio familiar, como los conflictos entre progenitores y sus hijos e hijas, los conflictos surgidos entre la familia biológica y la familia de acogida, los conflictos relativos a pensiones alimenticias, o los conflictos surgidos cuando los progenitores y progenitoras impidan a los abuelos y abuelas mantener relaciones normalizadas con sus nietas y nietos.
Ley 12/2008 de Servicios Sociales
La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, tiene como objetivo favorecer la integración social y la autonomía de todas las personas, familias y grupos, desarrollando una función promotora, preventiva, protectora y asistencial a través de prestaciones y servicios de naturaleza fundamentalmente personal y relacional.
Sin duda, uno de los elementos claves de esta ley en relación con las políticas públicas de ap
oyo a las familias es la concreción a través de dos de sus instrumentos (el catálogo y la cartera de servicios) de aquellas prestaciones consideradas de derecho subjetivo y garantizando por tanto su carácter universal y de obligada implantación en toda la CAPV.
Esta ley reconoce derechos en varias áreas con incidencia en las políticas de ap
oyo a las familias, como son la dependencia, la conciliación o el bienestar de la infancia. De hecho, recoge expresamente en su exposición de motivos varios de los factores que en el anterior capítulo ya ap
untábamos como factores de evolución de la familia que requerían de políticas públicas específicas.
Por ejemplo, reconoce que uno de los principales factores que aconsejaban la reforma de la anterior ley de 1996 es el progresivo incremento del número de personas con limitaciones en su autonomía que, entre otras acciones, requieren de un “aumento de las necesidades de ap
oyo a las familias, asociado a un debilitamiento del ap
oyo social informal, derivado, a la vez, de la creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral y de la falta de asunción de roles de cuidado informal por parte de muchos hombres”.
Reconoce asimismo la necesidad de impulsar “medidas y servicios tendentes a aliviar y reforzar la red sociofamiliar de ap
oyo, y muy en especial a las mujeres que se integran en ella y que todavía en la actualidad asumen la mayor carga de la atención a las personas dependientes”.
También recoge claramente el ap
oyo mediante actuaciones públicas a los colectivos más vulnerables, debido a las “dificultades de acceso a la vivienda y de la precariedad laboral que afecta fundamentalmente a jóvenes, mujeres e inmigrantes, de la insuficiente protección social y las situaciones de aislamiento y soledad que afectan especialmente a las personas mayores, o del incremento de las situaciones de conflicto en la adolescencia y de las situaciones de desprotección que afectan a personas menores de edad, como consecuencia de múltiples factores socioeconómicos y familiares”.
Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social
La Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, desarrollada por el Decreto 2/2010, de 12 de enero, de la prestación complementaria de vivienda y el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos, y posteriormente modificada por la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, recoge que la RGI es “una prestación de naturaleza económica, dirigida a las personas integradas en una unidad de convivencia que no dispongan de ingresos suficientes para hacer frente tanto a los gastos asociados a las necesidades básicas como a los gastos derivados de un proceso de inclusión laboral o social”.
La Renta de Garantía de Ingresos se estructura en dos modalidades diferenciadas: la Renta Básica para la Inclusión y Protección Social (para personas que carecen de recursos económicos) y la Renta Complementaria de Ingresos de Trabajo (destinada a personas con ingresos por importe inferior al indicado por la Renta Básica de Inclusión). La RGI se complementa con la Prestación Complementaria de Vivienda (destinada al pago de un alojamiento en alquiler) y con las Ayudas de Emergencia Social (orientadas al pago de gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario).
La RGI se basa en el principio de doble derecho (el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida y el derecho a recibir ap
oyos personalizados para la inclusión social y laboral en un marco de atención comunitaria) y por tanto se articula en torno a la centralidad del empleo como herramienta de inclusión social.
Se trata de una herramienta de gran importancia dentro de las políticas de alto impacto en las familias, por ser una transferencia económica dirigida a compensar las dificultades de personas (y consecuentemente familias) en situación de vulnerabilidad y/o riesgo de exclusión social, reconociendo expresamente algunas de las situaciones que en el capítulo anterior de este informe ya se trataban por su asociación a algunos tipos de familias en la CAPV, como son la feminización de la pobreza y la monoparentalidad o la pobreza encubierta y las dificultades para la emancipación.
Por su carácter universal (dentro del colectivo de vulnerabilidad antes indicado) y por el importe de sus cuantías (que oscilan entre el 88% y el 125% del Salario Mínimo Interprofesional, dependiendo del tamaño de la unidad convivencial), la RGI ha tenido, como ya se indicaba en anteriores informes del Ararteko (2013), “un impacto positivo en la contención de las tasas de pobreza de la CAPV”.
5.5. Otros instrumentos reguladores
Finalmente, es importante destacar el papel de otros instrumentos reguladores que por su carácter más práctico se estudiarán con más detenimiento en el capítulo siguiente, como son los Planes Interinstitucionales.
Quizás el primer hito en las políticas públicas de ap
oyo a las familias sea la publicación en el año 2001 del primer Plan Interinstitucional de Ap
oyo a las Familias con Hijos e Hijas. Se trata del primer intento de introducir de manera trasversal en los diversos departamentos de Gobierno Vasco e instituciones, Administración foral y municipal, las diversas políticas que pueden encuadrarse como de ap
oyo a las familias. Para ello, el plan establece una Comisión Permanente Sectorial y una Comisión Interinstitucional de Familia. En el año 2006 se extiende este trabajo publicando el II Plan Interinstitucional de ap
oyo a las familias en la CAPV para los años 2006-2010.
En la actualidad está vigente el III Plan Interinstitucional para el período 2011-2015, que recientemente acaba de ser objeto de una priorización de actuaciones para los años 2014-2015, del que se hablará con posterioridad.