CAPÍTULO VI. Valoración crítica del sistema vasco de políticas de apoyo a las familias en la CAPV. Conclusiones
Principales conclusiones
En algunos apartados del texto nos referimos al conjunto de medidas articuladas para el apoyo a las familias (o con alto impacto, como venimos diciendo) como “sistema vasco de apoyo a las familias”, aun siendo conscientes de que el término “sistema” sugiere un grado de planificación, articulación y organización que no en todos los casos existe.
1. La evolución social y familiar y el impacto en las políticas de apoyo a lasfamilias
La familia es una construcción social viva, que evoluciona constantemente y se transforma con los propios cambios sociales, variando en sus modos de formalización, estructura interna o composición, pero que sigue desarrollando funciones únicas. |
A pesar de la diversidad de modelos familiares, es asumido de forma unánime que la familia es una estructura de organización, educación y convivencia social básica en nuestra sociedad, ya que se trata de la red de socialización primaria más básica e imprescindible, a través de la cual las personas reciben y prestan funciones afectivas, educativas y relacionales clave en nuestra sociedad.
Es además una construcción social viva, sujeta y generadora de cambios sociales, y sobre la que la evolución social tiene una correlación directa en sus cambios en la composición y estructuración interna.
De hecho, en los últimos años se han dado grandes cambios de carácter interno, como son el incremento de la cohabitación como forma estable de estructuración familiar (en detrimento del matrimonio) y una reducción del tamaño de las familias (que ahora mismo tienen un tamaño medio de poco más de 3 miembros).
La CAPV presenta una de las pirámides poblacionales más envejecidas del mundo, fruto de la baja fecundidad y la elevada esperanza de vida, con una de las edades de emancipación más tardías del mundo y unas tasas de cohabitación cada vez más elevadas, así como unas extremas dificultades de conciliación de la vida familiar, laboral y personal que tienen una incidencia directa en la reducción de la natalidad y en la sostenibilidad del sistema social.
Las políticas de apoyo a las familias serán claves para que los diversos tipos de familias existentes puedan desarrollarse y ejercer de forma plena sus funciones vertebradoras de la construcción social en materia de socialización, educación y convivencia. |
Como indicábamos, existe una serie de factores externos con incidencia en la familia que pueden y deben ser abordados desde las políticas de apoyo a las familias, ya que en la medida en que las funciones realizadas por las familias solamente pueden ser desarrolladas por ellas, las administraciones públicas deberán apoyarlas compensando sus costes y facilitando su desempeño mediante recursos y servicios.
Entre otros, las instituciones públicas deberán impulsar medidas que garanticen la igualdad de derechos de las parejas reguladas por el matrimonio y de aquellas que no lo están, y articular políticas efectivas que permitan a las familias desarrollarse en la forma deseada (en cuanto a tamaño, organización y modelo de convivencia) y apoyar el desarrollo de sus funciones mediante recursos y medidas económicas eficaces.
De hecho, solamente una eficaz política de apoyo a las familias integral, flexible, adaptada a las necesidades actuales y con suficientes recursos permitirá –como ya muestra la experiencia de otros países– revertir el actual envejecimiento poblacional y hacer sostenible el actual sistema de protección social.
Un paso importante para el establecimiento de políticas de apoyo a las familias es la consolidación de un marco legislativo adaptado a las nuevas necesidades de las familias.
La CAPV ha ido incorporando paulatinamente cierto grado de “perspectiva de familia” en su cuerpo normativo. Partiendo de unos inicios en los que cada sistema de atención pública centró sus esfuerzos en la definición de sus particulares y propios objetivos, servicios, estructura y organización, en los últimos años se ha suscitado cierta conciencia sobre el impacto que la forma en que se prestan estos servicios tiene en las familias o las necesidades diversas de familias diversas, en una corriente de personalización en las respuestas también reclamada desde la perspectiva individual.
De hecho, la existencia de un marco normativo propio en materia de familias de carácter reciente (con la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias y sus instrumentos de desarrollo) constituye una oportunidad para la implementación de una política propia de apoyo a las familias, si bien esta aún no está dotada de medidas suficientes que permitan maximizar su impacto.
Un análisis del marco legislativo vasco nos permite concluir que se ha dado un claro salto en la protección y reconocimiento de la existencia de familias diversas, habiéndose dotado nuestra comunidad autónoma de una estructura legislativa socialmente avanzada dentro del marco europeo, especialmente en lo relativo a derechos en materia de libertad afectivo-sexual o a derechos subjetivos en materia de servicios sociales de atención a la dependencia, la desprotección y la exclusión.
Con todo, no deja de ser cierto que en Euskadi subsisten aspectos más débiles, como son la aún escasa apuesta pública por desarrollar instrumentos eficaces para impulsar con mayor ahínco la conciliación de la vida familiar, laboral y personal, una herramienta clave en el cambio de la pirámide poblacional y uno de los elementos de mayor desarrollo e incidencia a nivel europeo.
Debido a la constante evolución y transformación de la sociedad y de las familias, solamente un marco legislativo en evolución y adaptación a los cambios sociales establecerá un contexto de actuación que permita albergar políticas públicas que den respuestas eficaces a las necesidades de las familias de la CAPV.
Asimismo, es necesario que el desarrollo de este marco normativo se vea acompañado de instrumentos eficaces que con dotaciones presupuestarias suficientes permitan articular medidas concretas de apoyo a las familias –especialmente en el campo de la infancia–, donde la CAPV muestra una menor implicación respecto a la mayoría de los países europeos.
2. Principales rasgos de las políticas de apoyo a las familias en la CAPV
Tras el diagnóstico realizado, es posible establecer una serie de características asociadas a modo de principales rasgos del sistema de apoyo a las familias en la CAPV:
Reciente asunción institucional y aún de escaso impacto de la perspectiva familiar y falta de perspectiva de familia en políticas sectoriales de alto impacto
La CAPV ha incorporado y desarrollado de forma muy reciente la perspectiva familiar en sus políticas públicas, disponiendo aún de escasos recursos para su desarrollo y presentando aún problemas de liderazgo en la coordinación de las políticas de alto impacto en las familias. |
No ha sido hasta fechas relativamente recientes cuando se ha articulado una organización institucional que permita la transversalización de la perspectiva familiar en las políticas públicas.
De hecho, no es hasta ya comenzado el nuevo siglo (con la creación de la Dirección de Familia del Gobierno Vasco y los primeros planes interinstitucionales de apoyo a las familias) y muy especialmente a partir de 2008 (con la Ley 13/2008 y su desarrollo, y especialmente el III Plan Interinstitucional), cuando se establece un espacio propio en materia de familias, tanto a nivel organizativo formal como en lo que respecta a la puesta en marcha de medidas materiales.
Sin embargo, se trata de un desarrollo todavía incipiente: si bien el marco legal apunta la dirección a la que deben orientarse las políticas de apoyo a las familias, aún faltan medidas propias de calado y subsisten dificultades objetivas para actuar desde un entramado institucional complejo como el vasco, en particular en lo que concierne a los territorios históricos y a los entes locales.
Podríamos hablar incluso de que todavía la Dirección de Política Familiar debe ser reconocida en su liderazgo para la transversalización de las políticas de apoyo a las familias, que necesariamente deben combinar medidas directas propias con otras de alto impacto (social, fiscal, educativo, de transporte, de vivienda), tal y como ya se contempla en el III Plan Interinstitucional de apoyo a las familias.
Y es que la falta de perspectiva transversal es un déficit histórico en la configuración de las políticas de alto impacto en las familias, habiéndose generado situaciones de escasa coordinación entre las distintas administraciones, órganos y unidades administrativas que sectorialmente abordan políticas y medidas de carácter concreto, pero de elevado impacto en las familias.
Esta descoordinación obedece, entre otros factores, a la herencia de un modelo estatal poco centrado en la familia y dotado de escasos recursos (entre los menores de Europa), a un desarrollo propio de los recursos por parte de cada administración pública y cada territorio histórico que, adaptado a cada realidad local y territorial, también ha generado desequilibrios remarcables, al propio modelo competencial de la CAPV (y la consiguiente estructura organizativa) y a la falta de perspectiva transversal antes referida.
Todo esto se ha traducido en una percepción ciudadana de elevada fragmentación y atomización de las políticas de apoyo a las familias, tanto en la propia prestación de las mismas como en la ausencia de un servicio de información unificado que oriente sobre la administración competente y que facilite los trámites de acceso y utilización de los recursos existentes.
Sistema de apoyos económicos internamente muy desigual y básicamente centrado en deducciones fiscales
En relación con las medidas de compensación de costes, el vasco es un sistema no universal, de reducida inversión pública –especialmente en materia de apoyo a las familias con hijos/hijas– y que se orienta principalmente hacia un sistema deduccionista. |
La falta de universalidad de las políticas de compensación de costes en la CAPV queda patente en un sistema de medidas económicas dual, prácticamente asimilable al de los modelos mediterráneos.
Por un lado, las familias con un nivel de ingresos suficiente acceden a compensaciones económicas a través de medidas fiscales, mientras que las familias en situación o riesgo de exclusión por bajo nivel de ingresos son atendidas desde el sistema de garantía de ingresos. Am
bos sistemas no son diseñados de forma conjunta, a diferencia de lo que sucede en otros países europeos, por lo que la coordinación y el enfoque integral del sistema se reducen.
Como decíamos, la mayor parte de las familias en situación de no vulnerabilidad reciben apoyos económicos vinculados a las funciones que desempeñan como familia y a sus gastos asociados, principalmente a través de la fiscalidad (mediante deducciones en impuestos, fundamentalmente el IRPF). Este sistema tiene una carencia muy evidente y es que solamente las familias con suficientes ingresos como para poder realizar desgravaciones podrán utilizarlo de forma efectiva, lo que genera un am
plio debate sobre si el sistema es suficientemente progresivo y en qué medida podría modificarse para buscar su universalización, como ya se está haciendo en otros países.
El peso de las transferencias periódicas universales a familias en Euskadi, por el contrario, es muy escaso, quedando básicamente reducido a las ayudas reguladas en el Decreto del Gobierno Vasco 255/2006, de ayudas económicas para familias con hijas e hijos. Esta es una de las principales razones que explican el reducido gasto público destinado al apoyo a familias con hijos/hijas (máxime si lo comparamos con otros países). Este es un elemento clave, además, para entender la diferencia con el contexto europeo, en el que las transferencias periódicas y universales constituyen la base del sistema de apoyo a las familias con hijos e hijas en cuanto a compensación de costes.
Escaso y tardío desarrollo de las políticas de conciliación de la vida familiar, laboral y personal en un marco profesional de gran dedicación horaria
Respecto a la conciliación de la vida familiar, laboral y personal, en la CAPV se ha producido un escaso y reducido desarrollo de estas políticas dentro de un marco estatal que deja pocas opciones a la actuación, habiendo puesto en marcha, sin embargo, algunas iniciativas específicas de carácter diferencial con respecto a la realidad estatal. |
A pesar de que la conciliación de la vida familiar, laboral y personal es una de las áreas a las que mayor impulso se ha venido dando desde el ám
bito del Derecho comunitario, la CAPV ha desarrollado pocas medidas en este campo y solamente de forma muy reciente.
Se trata, sin embargo, de un elemento clave, ya que solamente aquellos países que han apostado clara y fuertemente por una estrategia de apoyo a las familias integral, coordinada y con suficientes medios han sido capaces de hacer frente a la crisis de natalidad y corregir su pirámide de población, una realidad acuciante en toda Europa (y especialmente en la CAPV).
Esta estrategia pasa en primer lugar por una racionalización de la estructura del modelo productivo, fundamentalmente en materia de horarios, que en comparación con los de la mayor parte de los países europeos resultan demasiado am
plios como para que las medidas concretas en materia de conciliación puedan resultar efectivas.
Respecto a las medidas concretas para la conciliación, hay que comenzar destacando el importante peso de la normativa estatal, que deja un reducido margen de maniobra a la regulación autonómica. El ejemplo más significativo son los permisos de paternidad y maternidad, respecto a los que la CAPV está sujeta a la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres y Hombres, y a otras normas en materia laboral y de Seguridad Social de competencia estatal, que estipulan un permiso de 16 semanas por maternidad (parcialmente compatible con el padre), además de 13 días específicamente para el caso de los hombres, remunerados al 100% de la base reguladora.
Si bien es cierto que estos periodos de licencias por maternidad/paternidad se encuentran en la media europea (los países de la UE de forma general establecen permisos de maternidad de entre 15 y 20 semanas, y de unos 10 días en el caso de la paternidad), no significa que sean el punto de llegada de las familias europeas, ya que existe un fuerte movimiento social que pretende su am
pliación al menos hasta las 24 semanas en el caso de la maternidad, así como un progresivo aumento del permiso para los padres hasta equiparar am
bos.
En el margen de maniobra autonómico señalado, la CAPV ha desarrollado iniciativas específicas, de las que cabe destacar:
En el capítulo de apoyos dinerarios y como medidas de compensación de costes encontramos las ayudas recogidas por el Decreto 177/2010 (anualmente desarrolladas y concretadas por la correspondiente orden de la consejería competente), destinadas a compensar parcialmente la pérdida de ingresos derivada de excedencias, reducciones de jornada, etc.
Estas medidas, si bien se consideran insuficientes (especialmente en cuanto a su cuantía), son observadas de forma positiva, ya que suponen un primer paso en el reconocimiento económico a las familias, contemplan la conciliación no solamente para el cuidado de hijos e hijas (ya que recogen además las situaciones de excedencias y reducciones de jornada para el cuidado de personas dependientes y/o en extrema gravedad sanitaria, de forma pionera en Europa) y apoyan la posibilidad de elección de las familias entre el sistema de cuidado formal y no formal (al apoyar económicamente también una contratación en el hogar para el cuidado familiar).
En el capítulo de los recursos y servicios, el apoyo público a las familias se ha orientado a través de recursos comunitarios, como pueden ser las Haurreskolak en el ám
bito infantil o los centros de día en el campo de la dependencia. Concretamente:
En el campo del apoyo a familias con hijas e hijos es notable la fuerte apuesta pública por las Haurreskolak, que si bien se definen como un recurso educativo, resulta indiscutible su contribución a la conciliación de la vida familiar, personal y laboral.
Se trata de recursos de proximidad que, aunque fuertemente desarrollados en los últimos años, aún presentan desequilibrios en su cobertura territorial (especialmente en las zonas urbanas más densamente pobladas). Ofrecen cierta flexibilidad y mayor am
plitud horaria con relación al contexto europeo, aunque el exceso de dedicación horaria al que está sujeto nuestro mercado laboral hace que no resulte un recurso del todo útil para buena parte de las familias.
En el campo del apoyo a familias con personas en situación de dependencia, la CAPV también se ha dotado de un conjunto de recursos (SAD, centros de día, centros residenciales, etc.) que pretende atender a las personas dependientes, bien en el propio domicilio, bien en lugares cercanos a él.
Son recursos del sistema de servicios sociales de alto impacto en las familias, con ratios de calidad muy elevados, en ocasiones gestionados por entidades sin ánimo de lucro. Se trata de uno de los rasgos distintivos del sistema vasco, que lo asocia en este campo a modelos continentales europeos.
Sin embargo, en cuanto a las plazas disponibles en centros de día y centros residenciales, hemos de manifestar que se siguen registrando listas de espera que nos muestran la insuficiencia de los recursos, especialmente por lo que se refiere a aquellos que se destinan a la población menor de 65 años en situación de dependencia.
La entrada en vigor de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD) no ha contribuido a la apuesta decidida que venían realizando nuestras administraciones en los últimos años en materia de servicios sociales. Las intensidades mínimas marcadas por la Administración General del Estado –inferiores, en general, a las que venían aplicándose en la CAPV– o los criterios sobre la efectividad del derecho de acceso a las prestaciones adoptados por dicha administración con motivo de la coyuntura de crisis, han interferido, en ocasiones, en esa trayectoria de incremento de la atención y mejora continua.
En general, estos recursos presentan un esquema de copago en función de los ingresos familiares y si bien aún no son universales (especialmente en lo que respecta al apoyo a las familias con hijas e hijos), la vocación del sistema pasa por un progresivo y sostenido desarrollo para que en los próximos años sí lo sean.
Por último, hemos de reconocer que factores como la am
plitud de horarios laborales, la precarización del mercado laboral o la falta de universalidad de ciertos recursos hacen que el apoyo informal familiar siga siendo muy utilizado, destacándose en esta tarea el papel de abuelas y abuelos que, lejos de ser objeto de cuidados, muy a menudo constituyen uno de los principales apoyos activos para las familias en el cuidado de sus hijos e hijas. Incluso es sabido que en algunos casos contribuyen al sostenimiento familiar con sus pensiones de jubilación, que se convierten así en un importante refuerzo económico para las familias.
Las políticas de alto impacto en las familias tienen una gran importancia dentro del sistema vasco de políticas de apoyo familiar, siendo en muchas ocasiones las responsables de atender a familias en situación de vulnerabilidad social
Las políticas de alto impacto en las familias tienen un gran peso en la configuración de un sistema vasco de apoyo a las familias, al incluir áreas como la educación infantil o la dependencia, y estando muy alineadas con lo recogido por la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias. |
Las políticas de alto impacto familiar actúan en muchas ocasiones sobre perfiles de vulnerabilidad familiar (así como sobre muchas de las necesidades de conciliación), entre los que cabe destacar al menos las siguientes casuísticas:
En primer lugar, las familias con bajos ingresos reciben apoyo económico y acompañamiento técnico derivado de la Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos, que establece el principio de doble derecho: derecho a recibir los medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida y derecho a recibir apoyos personalizados para la inclusión social y laboral en un marco de atención comunitaria.
Los apoyos a las familias con dificultades para ejercer sus competencias parentales, especialmente en lo que afecta al cuidado y la atención de las necesidades físicas y emocionales de sus hijos e hijas, vienen articulados desde los servicios sociales, municipales en primera instancia. Cabe decir en este punto que sería deseable un mayor desarrollo de la acción socioeducativa realizada hasta la fecha por los servicios sociales de base en general y los equipos de intervención socioeducativa en particular, am
pliando y profundizando en los programas preventivos, formativos, de orientación y acompañamiento a las familias.
En tercer lugar, las familias con miembros en situación de dependencia. La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, establece como finalidad del Sistema Vasco de Servicios Sociales la de promover la autonomía personal y prevenir y atender las necesidades personales y familiares derivadas de la dependencia. Recoge el derecho subjetivo a los servicios sociales, constituido en un derecho de ciudadanía. Los servicios gozan de un carácter preferente sobre las prestaciones de índole económica.
Sin embargo, es preciso hacer notar que actualmente el reconocimiento de la situación de dependencia y, por tanto, la llave de acceso al sistema de su protección, responde al baremo aprobado mediante el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, en el ám
bito estatal. La aplicación de este baremo está suponiendo la disminución de grado en las revisiones de valoración y gradaciones más bajas que las obtenidas por aplicación del baremo anterior para situaciones similares en las nuevas valoraciones. Profesionales y asociaciones señalan igualmente algunas gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas. Todo ello está impidiendo, en muchos casos, el acceso a prestaciones económicas, fundamentales en el apoyo a las personas cuidadoras, y en algún caso a los servicios.
Por último, ante el retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia en el ám
bito estatal, resulta clave, de un lado, continuar ejerciendo la potestad que ostentan las administraciones públicas vascas, de acuerdo con los artículos 7 y 11.2 de la LAAD, de establecer niveles adicionales de protección al colectivo afectado; y de otro, aprovechar la excelente oportunidad que ofrece la aprobación del Decreto de Cartera de Servicios Sociales para paliar el retroceso apuntado y garantizar una efectiva implantación de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco.
Finalmente, debemos destacar la escasa presencia de medidas orientadas específicamente al apoyo de las necesidades particulares de otras realidades familiares de carácter vulnerable, como la monoparentalidad, la homoparentalidad, las familias reestructuradas o las familias con dificultades de integración por su origen.
Si bien la Ley 13/2008 recoge la diversidad de modelos familiares y la necesidad de desarrollar políticas para los distintos tipos de familias, lo cierto es que el desarrollo de estos principios legales –en general– aún no se ha dado, más allá de iniciativas muy concretas como las relativas a familias con dificultades de integración por su etnia (con programas locales como el PiseKaló en Bilbao o el PEIF con familias gitanas con menores en situación de desprotección grave en Araba/Álava), a familias con mujeres y menores víctimas de violencia de género (por ejemplo, de manera indirecta, con medidas de acción positiva en materia de vivienda, o más directamente a través de iniciativas de apoyo y detección de estas situaciones, como las auspiciadas por la Diputación Foral de Bizkaia) o, más recientemente, iniciativas dirigidas a familias con menores con comportamientos de género no normativos (como el servicio de Berdindu Familiak, dentro de la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco).