1. Introducción
Este capítulo hará un recorrido por las políticas públicas de apoyo a las familias que se derivan del marco jurídico presentado en el capítulo anterior, estudiándose cómo se ha desarrollado el marco legislativo y qué tipo de política pública se ha creado, con la implementación de determinadas medidas concretas de actuación.
Como ya se indicaba en el capítulo I, las medidas analizadas incluyen, por un lado, aquellas dirigidas de forma estricta a las familias y, por otro, aquellas políticas sectoriales de alto impacto en el marco familiar.
2. El III Plan Interinstitucional de apoyo a las familias
Antes de comenzar el análisis individualizado, es relevante revisar el III Plan Interinstitucional de apoyo a las familias (Gobierno Vasco, 2011a). Junto con la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, constituye el principal hito organizador del marco legislativo en este campo, es la herramienta derivada en materia de medidas concretas de apoyo a las familias.
El plan tiene por objetivo “la mejora de la calidad de vida de las familias (...) a través de la protección, atención y apoyo (...) mediante la ordenación, en un conjunto coherente, de las diversas medidas vigentes en el ámbito autonómico a favor de las familias, así como la regulación de nuevas medidas de apoyo”.
Desde una perspectiva de análisis, es importante el elevado nivel de entronque del plan con la Ley 13/2008, así como con otros elementos normativos relacionados (contemplados en el capítulo anterior), ya que trabaja principalmente en tres direcciones:
Por un lado, el desarrollo de medidas concretas, tanto económicas como de prestación de servicios.
Por otro, la transversalización de la perspectiva de familia en distintas políticas, elemento de gran relevancia tanto por la ampliación del enfoque de familia tradicional (recogiendo nuevos colectivos con impacto en el marco familias), como por incluir no solamente medidas directamente dirigidas a las familias, sino también de alto impacto en las mismas (en otros ámbitos como la educación, la vivienda o el transporte).
Finalmente, en el reconocimiento de la diversidad de modelos familiares, regulándolos y apoyándolos con acciones específicas.
Sin embargo y quizás precisamente por todo lo anterior, se trata de un plan muy ambicioso (169 medidas, con presencia de distintas administraciones y colectivos), lo que ha llevado a la actual Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario a establecer una priorización de 16 acciones estratégicas para el período 2012-2016.
Un análisis de las mismas muestra que la conciliación de la vida familiar, laboral y personal –un elemento de especial importancia, como se vio en anteriores capítulos– se convierte en la principal área en la que actuar en cuanto a número de medidas (si bien también se recogen actuaciones en parentalidad positiva, ayudas económicas y solidaridad intergeneracional), ya que 9 de las 16 acciones seleccionadas pertenecen a este campo, concretamente en la mejora de la coordinación interinstitucional (mesas de trabajo o equipos de impulso), la divulgación y sensibilización y el intercambio de conocimiento para el aprendizaje compartido y la mejora continuada, tanto con relación a servicios como a prestaciones económicas.
Se trata de áreas de trabajo que además han sido identificadas en el trabajo de campo de este informe como prioritarias para las familias a través de las entrevistas y grupos de discusión desarrollados durante el trabajo de campo del presente informe, que formulan peticiones específicas (que pueden ser más extensamente consultadas en las conclusiones y recomendaciones de este informe) con relación a:
La mejora de la coordinación intra e interinstitucional, de forma que tanto los recursos de una misma institución como los de distintas administraciones se encuentren alineados.
“Considero que la coordinación entre las diferentes instituciones es un área de mejora. Las posibilidades de éxito al trabajar de manera coordinada aumentan. Optimizar los recursos y generar eficiencia en su gestión es mucho más sencillo cuando existe coherencia entre las administraciones y, en la actualidad, los canales de coordinación que existen no son adecuados”.
(Entrevistas con entidades sociales)
El aumento y clarificación de la información relativa a los recursos existentes para familias, puesto que la dispersión existente dificulta el conocimiento de los mismos y su consiguiente aprovechamiento.
“Hay una escasa información sobre las ayudas ofertadas. El desconocimiento de las prestaciones y recursos proviene, en la mayoría de los casos, de la dispersión y la inadecuada comunicación”.
(Entrevistas con entidades sociales)
El desarrollo de una política integral de conciliación de la vida familiar, laboral y personal, clave en las necesidades cotidianas de los distintos modelos de familia.
“Me agrada lo que se está haciendo en pro de la conciliación, pero es necesario seguir incentivándola junto con la igualdad, ya que hoy por hoy queda un importante recorrido de mejora para que sea una realidad”.
(Entrevistas con entidades sociales)
El análisis de las medidas priorizadas nos aporta también otro dato, relativo a la capacidad económica de las medidas seleccionadas, puesto que –al menos con relación a otras puestas en marcha por otros agentes que se podrán comprobar más adelante– son de una capacidad económica reducida. Sin embargo, el papel de fomento de la coordinación que presentan muchas de ellas hace que puedan generar en cambio un gran impacto en la vida de las familias.
También es destacable el apoyo a las medidas de sensibilización y aumento de la información, por ejemplo con la priorización de la herramienta Concilia+, a través de la cual empresas, sindicatos y personas trabajadoras y autónomas disponen de un espacio de información y reflexión sobre la conciliación, y pueden elaborar autodiagnósticos, calcular costes y beneficios de la aplicación de medidas de conciliación, y obtener información sobre trámites necesarios para solicitar ayudas, subvenciones, bonificaciones o disfrutar de medidas de conciliación. Asimismo, la creación de herramientas que supongan un acceso más sencillo y amplio a los recursos existentes para las familias es un elemento de priorización y a su vez de demanda por parte de las familias.
Todas ellas son medidas que, a pesar de suponer un reducido desembolso público (en comparación con los presupuestos asignados por ejemplo a fiscalidad o servicios sociales), pueden tener un alto impacto en la vida de las familias, aunque evidentemente no compensan la reducida inversión en medidas directas de compensación de costes, que como se verá en el siguiente capítulo se encuentra muy alejada de los estándares europeos.
3. Medidas económicas más relevantes dirigidas a la compensación de costes
Como ya se indicaba en la introducción de este capítulo, las políticas de apoyo a las familias se articulan principalmente mediante medidas económicas o mediante servicios y programas. Este apartado tiene por objetivo presentar las principales medidas de compensación de costes disponibles en la CAPV, es decir, aquellas medidas económicas (bien a través de ayudas directas, bien a través de deducciones fiscales) que intentan compensar los gastos a los que las familias han de hacer frente en el ejercicio de sus funciones.
3.1. Medidas autonómicas
Las medidas de compensación de costes para familias se canalizan principalmente a través de deducciones fiscales, siendo las medidas directas (transferencias a familias) poco significativas: básicamente las ayudas a las familias con hijos e hijas, reguladas por el Decreto 255/2006, y las ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, reguladas por el Decreto 177/2010, ambos citados en capítulos anteriores.
A. MEDIDAS FISCALES
Las medidas fiscales constituyen uno de los principales cauces de apoyo a las familias. Si bien no están concebidas en sí mismas como herramientas directas, lo cierto es que tienen un gran impacto familiar, ya que la mayor parte de las medidas de compensación de costes se realizan a través de deducciones fiscales.
De hecho, en varios de los países de nuestro entorno existe un mayor nivel de interacción y coordinación entre los sistemas sociales y fiscales, diseñándose las políticas sociales (y específicamente las de apoyo a las familias) mediante un modelo integral de ambos sistemas por su complementariedad.
Antes de comenzar con el análisis de estas medidas, es importante contextualizar brevemente el régimen fiscal específico de la CAPV, que es el que posibilita este modelo. En él son los territorios históricos quienes tienen la competencia normativa y ejecutiva (las juntas generales de cada territorio son las encargadas de aprobar las normas tributarias, mientras que las diputaciones forales se encargan de la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos) y el Órgano de Coordinación Tributaria (OCT) favorece la armonización, coordinación y colaboración fiscal entre ellas.
En general, se puede afirmar que no existen diferencias relevantes en la normativa fiscal en relación con la familia entre los diferentes territorios históricos, si bien sí se dan pequeñas diferencias entre Bizkaia y Araba/Álava y Gipuzkoa.
Medidas a través del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Los principales beneficios fiscales para las familias pueden encontrarse en la normativa foral, fundamentalmente en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
El IRPF es un tributo concertado de normativa autónoma y su exacción corresponde a la diputación foral competente en función del territorio histórico. Se trata de un impuesto relativamente redistributivo, ya que grava la renta personal en función de las condiciones personales de cada individuo.
Una de las principales consecuencias derivadas de que el enfoque de medidas de compensación de costes para familias esté articulado mayoritariamente a través de este canal es que solamente las personas con capacidad de presentar la declaración del IRPF pueden beneficiarse de estas medidas, lo que reduce la progresividad de este método (en principio diseñado para compensar a familias vulnerables, ya que incluye deducciones por descendiente, ascendiente o discapacidad). Es decir, solamente aquellas personas y familias con un determinado nivel y estructura de ingresos podrán aprovecharse plenamente del sistema, quedando fuera del mismo las familias realmente más vulnerables económicamente.
“Es importante tener en cuenta que a estos beneficios fiscales solo llegan personas con un determinado nivel de renta. Es decir, quien no tiene la obligación de presentar la declaración del IRPF por tener escasos ingresos no se ve beneficiado por estas políticas fiscales”.
(Entrevistas con administraciones públicas)
Esta falta de universalidad del modelo plantea un claro debate con relación a las personas que no obtienen beneficios fiscales derivados de su situación administrativa o económica, y sobre si este sistema podría ser mejorado para ahondar en su universalidad mediante otro tipo de fórmulas como el impuesto negativo sobre la renta o las deducciones reembolsables1.
En el caso del Impuesto Negativo sobre la Renta (INR), se establece un umbral de ingreso mínimo de bienestar, compensando a las familias que no acceden al mismo por sus propios medios aun en los casos en los que no se hayan retenido suficientes impuestos, estableciéndose una transacción neta por el diferencial.
Las deducciones reembolsables, por su parte, suponen un desarrollo de la idea del INR, pero con una mayor perspectiva de inclusión activa, ya que no penalizan compatibilizar la prestación mínima garantizada con un trabajo remunerado siempre que no se supere un determinado máximo económico. Con las deducciones reembolsables disponer de un trabajo remunerado no elimina la prestación social, sino que la minora, convirtiéndola en un complemento económico, de forma que no penaliza trabajar sino que lo complementa.
A lo largo de este informe se analizará la presencia de este tipo de sistemas en Europa, las posibilidades de este tipo de medidas para mejorar la situación económica de modelos de familias que quedan excluidas del sistema fiscal que estamos comentando y su posible encaje en el sistema vasco de políticas de apoyo a las familias.
En todo caso y como se puede apreciar a continuación, el IRPF constituye una de las herramientas de mayor impacto en la compensación efectiva de los costes familiares en sentido amplio2, ya que establece medidas concretas tanto con relación a la infancia, como a las personas mayores, como a la discapacidad y dependencia, teniendo además en cuenta la protección de ciertos tipos de familias en situación de vulnerabilidad a través de las siguientes medidas:
Medidas generalistas (para todo tipo de familias)
Reducciones por tributación conjunta en caso de las unidades familiares.
Deducciones por alquiler o adquisición de vivienda habitual.
Medidas específicas para familias con relación a la infancia
Deducciones por descendientes.
Exenciones de las cantidades recibidas de administraciones públicas con motivo del acogimiento de personas.
Deducciones por el abono de anualidades por alimentos a favor de los hijos e hijas.
Medidas específicas para familias en relación con la discapacidad y la dependencia
Exención de las prestaciones por incapacidad permanente absoluta o total y gran invalidez.
Bonificaciones adicionales del rendimiento del trabajo para personas activas con discapacidad.
Reducciones por aportaciones a sistemas de previsión social constituidos a favor de personas con discapacidad.
Deducciones por aportaciones realizadas al patrimonio protegido de las personas con discapacidad.
Deducciones por discapacidad o dependencia, en función del grado de esta discapacidad o dependencia.
Exenciones para prestaciones económicas públicas vinculadas a los cuidados en el entorno familiar y de asistencia personalizada que deriven de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Medidas específicas para familias en relación con las personas mayores
Deducciones por edad, para personas mayores.
Deducciones por ascendientes que convivan con la persona contribuyente.
Para conocer más en detalle las cuantías de estas medidas, de forma que puedan compararse con algunas de las cifras europeas que se ofrecerán en el siguiente capítulo, puede consultarse la tabla 1 del anexo 1 con las cuantías vigentes a fecha de realización de este informe, por territorio histórico y tipo de deducción.
A través de otros cauces fiscales
Si bien el IRPF es probablemente el principal instrumento fiscal de compensación de costes para las familias, existen otras herramientas de carácter fiscal de alto impacto en las familias, como el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones o impuestos indirectos como el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
Al igual que en las anteriores medidas y en línea con lo regulado por la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, estas medidas también contemplan especial protección a las familias vulnerables e impactan en distintos colectivos con incidencia en el marco familiar. Entre las principales medidas cabría destacar:
Tipo de gravamen reducido en la transmisión de viviendas cuando el adquiriente es titular de familia numerosa (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados).
Bonificaciones de hasta el 90% en la cuota íntegra del Impuesto de Bienes Inmuebles a favor de personas titulares de familia numerosa (Impuesto de Bienes Inmuebles). El establecimiento de esta bonificación es facultativo para las entidades locales.
Exenciones para las prestaciones de servicios de asistencia social a personas con cargas familiares no compartidas (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Exenciones del IVA para las prestaciones en materia de educación especial y asistencia a personas con discapacidad y/o mayores (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Tipos impositivos superreducidos para aparatos y complementos destinados a suplir “deficiencias físicas” y/o prótesis, servicios de teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y noche, y atención residencial, así como para vehículos para personas con movilidad reducida (Impuesto sobre el Valor Añadido).
Reducciones en las adquisiciones por parte de personas con discapacidad física, psíquica o sensorial (Impuesto de Sucesiones y Donaciones).
Exenciones en los vehículos para personas con movilidad reducida, a que se refiere la letra A del anexo II del Reglamento General de Vehículos, matriculados a nombre de personas con discapacidad (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos de menos de 14 caballos fiscales matriculados a nombre de personas con discapacidad que se encuentren en un estado carencial de movilidad reducida, siempre que se destine el vehículo a su uso exclusivo (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos de menos de 14 caballos fiscales matriculados a nombre de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
Exención en los vehículos matriculados a nombre de personas con discapacidad que se encuentren en situación carencial de movilidad reducida calificada con la letra A del baremo que figura como anexo III del mencionado Real Decreto 1971/1999. No les será de aplicación el límite de 14 caballos fiscales siempre que el vehículo se encuentre adaptado para el uso con silla de ruedas (Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica).
B. OTRO TIPO DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN DE COSTES
Como se referenciaba al inicio de este apartado, además de las medidas fiscales existen transferencias económicas directas a las familias. Sin embargo, se trata de unas medidas económicamente poco significativas con relación al resto de las analizadas en este capítulo (tal y como se podrá comprobar en la comparativa del capítulo siguiente) y que tienen que ver principalmente con los costes de la crianza y el fomento de la conciliación de la vida laboral, familiar y personal. Nos referimos a las ayudas económicas por hijo y/o hija a cargo, por parto o adopción nacional múltiple y por adopción internacional, reguladas por el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y a las ayudas económicas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada para el cuidado de hijos, hijas, familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria, para la sustitución de aquellas y para la contratación de personas trabajadoras para el cuidado de hijos y/o hijas, reguladas en el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral.
En relación con estas últimas y su escasa eficacia, ya el III Plan Interinstitucional reconoce que “las alternativas ofrecidas a la conciliación por parte de las instituciones parecen estar teniendo un calado relativo”. Por un lado, porque el “conocimiento de las ayudas a la conciliación es bastante escaso y por lo general, poco profundo” y, por otro, por su escasa dotación económica, estableciendo la necesidad de seguir avanzando en la convergencia europea en cuanto a la media de gasto público en políticas familiares: “avance progresivo, aun en el contexto actual de la crisis, hacia el 2,2% como horizonte del PIB vasco en gasto social en política familiar, en consonancia con la media europea”.
Por tanto y a pesar de que las medidas de apoyo a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal sí son en general de vocación universal –si bien esto está siendo objeto de debate durante la redacción de este informe–, se trata de acciones con un reducido gasto público, tal y como se puede apreciar en el siguiente cuadro de análisis que identifica colectivos beneficiarios, cuantías y posibles criterios excluyentes.
Una relación detallada de los importes contemplados para este tipo de medidas puede consultarse en la tabla 2 del anexo 1, en la que se describen las tipologías de ayudas en materia de conciliación en CAPV, indicando tipo de ayuda, normativa reguladora, personas beneficiarias, criterios de obtención y cuantías reguladas.
1 El concepto del Impuesto Negativo sobre la Renta fue originalmente ideado por Augustin Cournot y desarrollado por Juliet Rhys-Williamsm, si bien fueron Milton Friedman (1962) y James Tobin (1968) quienes más profundizaron en el mismo. Por su parte, el concepto de las deducciones reembolsables podría decirse que son una evolución del mismo, pudiéndose consultar un informe específico al respecto en SIIS (2013b).
2 En la CAPV en 2009 “Las deducciones familiares y personales –que comprenden las deducciones por descendientes, anualidades por alimentos a los hijos, ascendientes, discapacidad y edad– superaron los 527 millones de euros”, lo que supone “en torno a un tercio del gasto público en servicios sociales, incluyendo tanto las prestaciones económicas como los servicios de atención directa” (SIIS, 2013b).
3.2. Medidas estatales. Prestaciones de la Seguridad Social
Además de medidas de compensación de costes autonómicas, en la CAPV están vigentes las prestaciones familiares ofrecidas desde la Seguridad Social, de carácter estatal y también destinadas a cubrir los gastos producidos por la existencia de responsabilidades familiares y el nacimiento o adopción de hijos en determinados casos.
Un análisis de las mismas nos permite ver que, en comparación con las anteriores, se trata de medidas a las que accede un porcentaje reducido de la población, tanto por ir dirigidas únicamente a familias con ingresos muy reducidos, como por ir dirigidas a familias en situación de especial vulnerabilidad (monoparentales, con o alguna discapacidad, por ejemplo) o simplemente por necesitarse de unos períodos mínimos de cotización a la Seguridad Social para poder disfrutar la prestación en su totalidad.
Asimismo, aportan cuantías muy reducidas tanto en cuanto a su valor económico como con relación a su duración (ya que parte de las mismas son de carácter puntual), siendo quizás la excepción los permisos de maternidad y paternidad recogidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que presentan unas cuantías y tiempos –como se verá en el siguiente capítulo– en línea con lo que sucede en otros países europeos (si bien se trata, eso sí y como se verá más adelante, de cuantías y tiempos en general criticados desde el tejido social europeo).
Una relación detallada de esas cuantías, así como la normativa reguladora, la tipología de personas beneficiarias y los criterios de obtención puede consultarse en la tabla 3 del anexo 1.
4. Medidas de alto impacto más relevantes en forma de servicios de apoyo a lasfamilias
Además de las prestaciones económicas, el mapa de prestaciones de apoyo a las familias también está conformado por programas y servicios, tal y como contempla la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, que regula varios ámbitos como son los servicios sociales, la vivienda, la educación, la cultura, el deporte, el ocio y tiempo libre, y el transporte.
Sin embargo, no todas estas áreas presentan el mismo nivel de impacto en las familias, ya que son principalmente la educación, la garantía de ingresos, los servicios sociales y la vivienda las que presentan un mayor número de medidas y de mayor profundidad en cuanto al impacto en las familias.
4.1. Educación
Como línea general de análisis, en las medidas de apoyo a las familias en el campo educativo se incorporan medidas de trato preferente a aquellos tipos de familias considerados en situación de vulnerabilidad, tal y como marca el espíritu de la Ley 13/2008.
Si bien las medidas de apoyo a las familias en el campo de la educación son anteriores a la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, esta señala la obligación del Gobierno Vasco de “garantizar la educación de los niños, niñas y jóvenes” y señala como medida de especial interés la “consolidación de las escuelas infantiles para los niños y niñas de edades comprendidas entre 0 y 3 años”.
Educación infantil
En la CAPV, la existencia de la oferta pública de plazas para el primer ciclo de la Educación Infantil de 0 a 3 años coexiste con la oferta privada de escuelas infantiles, tal y como lo regulan el Decreto 297/2002, de 17 de diciembre, que regula las escuelas infantiles para niños y niñas de 0 a 3 años en la Comunidad Autónoma del País Vasco durante los cursos 2002-2003 y 2003-2004, y el Decreto 215/2004, de 16 de noviembre, por el que se establecen los requisitos mínimos de las Escuelas Infantiles para niños y niñas de 0 a 3 años.
Esta medida relativa a los servicios de atención infantil tiene un interés preferencial dentro de las medidas públicas de apoyo a las familias, ya que posee un doble entronque familiar, al estar vinculada tanto a la educación como a las políticas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral. La oferta institucional de plazas en educación infantil en el ámbito público se organiza en torno a tres grupos:
Haurreskolak: escuelas infantiles públicas de 0 a 3 años que surgen de convenios de adhesión al Consorcio Haurreskolak entre Gobierno Vasco y –hasta el momento– 167 ayuntamientos.
Escuelas públicas: aulas en centros públicos de Infantil y Primaria dependientes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación dirigidas a alumnado de 2 a 3 años.
Escuelas infantiles municipales: escuelas públicas dependientes de ayuntamientos que no están incorporados a la red Haurreskolak.
A nivel privado, coexisten cooperativas, iniciativa privada (tanto laica como religiosa) e incluso la oferta de obras sociales de cajas de ahorros.
Se trata de un modelo en el que las principales reclamaciones de las familias tienen que ver principalmente con una desigual distribución de plazas del Consorcio Haurreskolak entre los entornos rurales y urbanos, que hace que si bien en municipios de reducido tamaño no existen dificultades para lograr una plaza, en ciudades de entornos metropolitanos las dificultades sí son acusadas, especialmente en las aulas de menos de 1 año.
“Existen grandes diferencias entre entornos rurales y urbanos respecto al número de plazas en las haurreskolas. Si, por ejemplo, el ratio de plazas es de casi un 3% en un pueblo de Álava, en Bilbao puede ser del 0,15% aproximadamente”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
Igualmente, no todos los municipios de la CAPV cuentan con centros asociados al consorcio y algunos de ellos carecen incluso de centros municipales, lo que fragmenta y diversifica aún más las opciones de consecución de una plaza para una familia dependiendo de su municipio de residencia.
Entre 2011 y 2013 se ha desarrollado con carácter experimental una iniciativa diferente para el cuidado de niños y niñas entre 0 y 3 años: haur-etxeak, basada en el modelo de los nidos familiares existente en otros países del contexto europeo. Se trata de un servicio de cuidado infantil proporcionado en el domicilio de la persona cuidadora, específicamente acondicionada y equipada para el cuidado y la acogida de bebés, y que se desarrolla en grupos reducidos de 3-4 bebés, atendidos en un nido familiar.
Este servicio venía a ampliar el abanico de modalidades de cuidado para los más pequeños, al complementar la oferta realizada desde la red educativa a través de las escuelas infantiles o haurreskolak.
Finalizada su fase de pilotaje y a pesar del alto grado de satisfacción manifestado por las familias usuarias, el servicio ha sido eliminado de la oferta pública, manteniéndose en el mercado como oferta privada a las familias.
Educación obligatoria y no obligatoria
Además de la educación infantil, a través de las entrevistas y grupos de discusión del trabajo de campo se identifican otras áreas de especial preocupación en las familias por su coste añadido a la economía familiar:
Préstamo de libros
El programa de préstamo y reutilización de libros de texto en la CAPV va dirigido al alumnado que curse estudios en la etapa de Educación Primaria y en el primer y segundo cursos de Educación Secundaria Obligatoria en centros públicos de la CAPV.
Debido a los ajustes presupuestarios, el ciclo de vida útil de cada libro se está de facto prolongando de los cuatro años inicialmente contemplados hasta un mínimo de seis años. Asimismo y aunque también estaba contemplada su extensión más allá de los 16 años, los dos últimos cursos de la Educación Secundaria no accederán de momento al programa, lo que supone un aumento de la inversión familiar en este material escolar.
Las familias abonan en torno a un 20% del coste real de los libros (entre 26 y 44 euros, dependiendo del curso académico), mientras que el resto del coste lo asume la Administración.
“El coste de los libros de texto es una dificultad importante para las familias con hijos e hijas. Son costes a los que tenemos que hacer frente con gran esfuerzo”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
Servicio de comedor
El servicio de comedor ofrece a las familias, además de su función primaria de alimentación y educación en hábitos de vida saludables, un importante apoyo a la conciliación.
En general, se trata de un servicio parcialmente subsidiado por el Gobierno Vasco que se hace cargo de dos tercios del coste del menú, siendo el otro tercio asumido por las familias. El precio público por menú oscila entre los 3,30 € y los 4,30 €, con un coste anual de entre 550 y 800 €.
Movilidad para acceso a centros educativos
Los alumnos y alumnas escolarizados en la red pública y en etapas obligatorias disponen mayoritariamente del servicio de transporte gratuito dispuesto por el Departamento de Educación. De manera complementaria y para aquellos casos en los que, por las razones que fueran, no esté disponible esta oferta, existen ayudas individualizadas de transporte que cubren el importe del transporte (bien público regular o en vehículo particular) entre el domicilio familiar y el centro docente. Para recibir esta asignación individual el alumnado ha de estar matriculado en un centro público o excepcionalmente en algún centro concertado, no tener posibilidad de transporte gratuito o totalmente subvencionado por entidades públicas o privadas, y que el centro docente se encuentre a una distancia igual o superior a 2 km.
Se trata, en todo caso, de un elemento que en ocasiones ha generado fricciones sociales –si bien afecta porcentualmente a un reducido número de familias–, al facilitar (o dificultar, en caso de no poder acceder a estas ayudas o a otro tipo de transporte1) la escolarización de las niñas y niños y la conciliación de sus madres y padres.
1El Correo (16-12-2013).
4.2. Servicios sociales
En relación con los ámbitos de alto impacto en las familias, reseñar por su peso específico la regulación de los servicios sociales a través de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, cuyo elemento central es la declaración del derecho subjetivo a los servicios sociales, constituido en un derecho de ciudadanía, como uno de los pilares básicos del sistema público de bienestar.
Este sistema queda integrado por prestaciones y servicios de responsabilidad pública que atienden las necesidades relacionadas con la dependencia, la desprotección y la exclusión de personas, familias y grupos, y se relacionan en el catálogo de prestaciones y servicios del sistema vasco de servicios sociales, que puede consultarse en detalle en el artículo 22 de dicha ley.
Mención específica en lo relativo al impacto en las familias (a tenor de lo recogido en el trabajo de campo) merecen las prestaciones para la atención a las personas en situación de dependencia, que si bien están concebidas como apoyos individuales, tienen un alto impacto en el marco familiar, pues en relación con su mayor o menor grado de cobertura y su orientación más o menos comunitaria ofrecerán mejores o peores apoyos a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal.
En este sentido y si bien la situación de aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en la CAPV, está siendo mucho más efectiva que en otras comunidades autónomas, en el trabajo de este informe el Tercer Sector representativo de las familias con discapacidad ha identificado con mucha claridad un endurecimiento de los criterios de valoración de la dependencia, indicando que situaciones personales que hace unos años conllevaban la concesión de grados elevados de dependencia en la actualidad reciben valoraciones de grados de menor intensidad, sin que los criterios actuales queden clarificados.
“La forma de valorar la dependencia de personas con discapacidad no es adecuada. En mi opinión, los criterios no están correctamente establecidos. Teniendo diagnósticos iguales en dos casos diferentes, se obtienen revisiones de las valoraciones de la dependencia totalmente distintas. Detecto cierta arbitrariedad en la valoración de los diagnósticos y a la hora de fijar los grados de discapacidad y dependencia”.
(Grupo de discusión con entidades sociales)
“Se están rebajando los grados de dependencia sin razón aparente y esto significa que las prestaciones económicas se reducen a pesar de que la dependencia sigue siendo la misma o mayor. Lo que antes era una dependencia de grado III, ahora se valora como de grado II y, por lo tanto, la persona tiene derecho a menos recursos de todo tipo”.
(Entrevistas con entidades sociales)
La trascendencia de este cambio es clave, puesto que se trata de un elemento llave de acceso a las prestaciones y servicios sociales. En la medida en que una persona no vea reconocido un cierto nivel de dependencia, no podrá acceder a prestaciones y servicios que mejorarán su calidad de vida (y mejorarán las opciones de conciliación de su marco familiar). Asimismo, este endurecimiento supone de facto una reducción de prestaciones, al no poder acceder a las mismas una parte de la ciudadanía.
4.3. Garantía de ingresos
Las prestaciones derivadas de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, tienen una gran importancia para el apoyo a las familias con bajos ingresos o directamente en riesgo o situación de pobreza. Hablamos de la Renta de Garantía de Ingresos, las Ayudas de Emergencia Social y la Prestación Complementaria de Vivienda.
La prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, regulada por el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos, es gestionada por el Servicio Vasco de Empleo (Lanbide) y puede ser solicitada en caso de que la unidad familiar carezca de ingresos o que estos sean insuficientes para hacer frente a las necesidades básicas.
En caso de que la familia no tenga ningún tipo de ingreso, se reconoce la cuantía máxima mensual establecida en función del número de miembros de la unidad de convivencia, oscilando –en general y para 2013– entre los 616 € para unidades convivenciales de 1 miembro a 875 € para unidades de 3 o más miembros. Si la unidad tiene acceso a algún tipo de ingreso, la cuantía se calcula descontando todos sus ingresos a la cuantía máxima que le pudiera corresponder en función del número de miembros de su unidad de convivencia.
Como tipo de familia de especial protección por vulnerabilidad, en el caso de las unidades de convivencia monoparentales (constituidas exclusivamente por la madre o el padre con uno o varios hijos o hijas menores de edad a su cargo) la prestación se complementa con 44,81 € mensuales.
Por su parte, las Ayudas de Emergencia Social son prestaciones no periódicas de naturaleza económica y subvencional destinadas a aquellas personas cuyos recursos resulten insuficientes para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social.
Finalmente, reseñar la existencia de otra ayuda específica para vivienda, denominada Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), destinada a hacer frente al alquiler para las personas que perciben la Renta de Garantía de Ingresos. Actualmente la cuantía máxima de la PCV, regulada a través del Decreto 2/2010, es en general de 250 euros mensuales (si bien puede llegar a los 320 euros mensuales, por ejemplo cuando la unidad familiar tiene dos o más hijos o hijas a su cargo).
4.4. Vivienda y suelo
La Ley 13/2008 considera la vivienda un área de especial impacto en las familias (si bien en la normativa anterior a la ley ya se recogían iniciativas concretas). Concretamente establece la concesión de un tratamiento singular a “las familias con hijos e hijas menores de edad o personas en situación de dependencia a su cargo, así como a las familias numerosas y a las familias que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad, como pueden ser las familias monoparentales, las que hayan sido objeto de violencia de género o de actos terroristas u otros tipos de familia en situaciones similares, en orden al establecimiento de cupos que faciliten el acceso de estas familias a la vivienda”.
Entre las principales medidas públicas orientadas a las familias, un primer esfuerzo lo encontramos en el Plan Director de Vivienda y Regeneración Urbana 2010-2013, que incorpora referencias a la especial fiscalidad en la compra de vivienda, así como a la aplicación de cupos para las familias numerosas. Igualmente, recoge la reserva en los polígonos industriales o parques empresariales de una superficie mínima para la construcción de equipamientos como guarderías y comedores de empresa, al objeto de facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar. El 23 de diciembre de 2013 el Gobierno Vasco aprobó el nuevo Plan Director de Vivienda 2013-2016.
Como puede apreciarse, se trata de ideas dirigidas a dos de los principales ámbitos de las políticas públicas de apoyo a las familias, puesto que se transversaliza la perspectiva de familia tanto para la protección de colectivos en especial vulnerabilidad como para el fomento de iniciativas que permitan mejorar la conciliación de la vida laboral y familiar.
Sin embargo, las políticas de vivienda de apoyo a las familias no se canalizan principalmente a través de la Ley 13/2008, sino que existen dos instrumentos públicos con mayor dotación de recursos:
Por un lado, muchas de las actuaciones relativas a vivienda (tanto en compra como en alquiler) se trabajan desde una perspectiva de deducciones fiscales cuyos datos específicos al respecto ya han sido comentados en el apartado correspondiente, pero que en general pueden aportar a un hogar hasta un máximo de 3.600 € anuales en deducciones.
Por otro lado, destacar que a través del servicio vasco de vivienda Etxebide las familias pueden encontrar medidas concretas, como la promoción de viviendas de protección oficial, ayudas a la rehabilitación de viviendas usadas o el programa Bizigune para movilizar vivienda vacía, destinado a personas inscritas en Etxebide y con ingresos reducidos que carezcan de vivienda en propiedad.
4.5. Otros ámbitos de actuación
Si bien estas cuatro áreas son las referenciales en cuanto a medidas de alto impacto en las familias, no debe perderse de vista que también pueden encontrarse acciones con relación al transporte, el deporte, el ocio y la cultura alineadas con las directrices de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias.
Por ejemplo, en relación con el transporte público, en las líneas regulares de transporte competencia de Gobierno Vasco, de las administraciones forales y de las municipales existe un régimen singular de tarifas en beneficio de las familias numerosas y de las que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad, articulándose estas medidas tanto a través de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias como de normativas anteriores –que pueden consultarse en la bibliografía–.
A su vez, es importante recoger los programas municipales de ocio, cultura y tiempo libre, que además de su propia finalidad ejercen en algunos casos de ayuda para la conciliación. Del análisis de documentación, así como de las entrevistas con ayuntamientos en el trabajo de campo, se puede concluir que la incorporación de la perspectiva de conciliación familiar en estos programas y servicios es minoritaria.
5. Conclusiones
1. No ha sido hasta fechas relativamente recientes cuando se ha producido una organización institucional que permita la transversalización de la perspectiva familiar en las políticas públicas.
De hecho, no es hasta ya comenzado el nuevo siglo (con la creación de la Dirección de Familia y los primeros planes interinstitucionales de apoyo a las familias) y muy especialmente a partir de 2008 (con la Ley 13/2008 y su desarrollo, y especialmente el III Plan Interinstitucional) cuando se establece un espacio propio tanto a nivel organizativo como de medidas concretas.
Sin embargo, se trata de un desarrollo todavía incipiente, ya que si bien el marco legal apunta la dirección en la que deben actuar las políticas de apoyo a las familias, aún carece de medidas propias de calado y presenta dificultades objetivas para actuar sobre el entramado institucional vasco con respeto a las competencias de los territorios históricos y los entes locales.
Podríamos hablar incluso de un escaso reconocimiento por parte del resto de agentes (sociales e institucionales) implicados, del liderazgo de la Dirección de Política Familiar en la transversalización de las políticas de apoyo a las familias, que necesariamente deben combinar medidas directas propias con otras sectoriales que tengan en cuenta su impacto en las familias.
Hablamos de la política educativa, fiscal, de servicios sociales, vivienda, transporte…, que en el caso de la CAPV pueden ser gestionadas por ámbitos institucionales diferentes: autonómico, foral y/o local. Es así un déficit histórico la escasa coordinación entre las distintas administraciones, órganos y unidades administrativas que, sectorialmente y cada una desde su perspectiva, abordan las necesidades de las personas y las familias.
Esta descoordinación tiene que ver, entre otros factores, con la herencia de un modelo estatal poco centrado en la familia y dotado de escasos recursos (entre los menores de Europa), un histórico de trabajo individual de cada administración y cada territorio histórico (que ha ido desarrollando de forma propia los recursos más adaptados a cada realidad local y territorial), el propio modelo competencial de la CAPV (y la consiguiente estructura organizativa) y la falta de perspectiva transversal antes referida.
Todo esto se ha traducido en una percepción ciudadana de elevada fragmentación y atomización de las políticas de apoyo a las familias, tanto en la propia prestación de las mismas como en la ausencia de un servicio de información unificado que oriente y facilite los trámites de acceso y utilización de los recursos.
2. La falta de universalidad de las políticas de compensación de costes en la CAPV queda patente en un sistema de medidas económicas dual. Por un lado, las familias sin problemáticas asociadas acceden a compensaciones económicas mediante la fiscalidad clásica (principalmente, la declaración del IRPF), mientras que las familias en situación o riesgo de exclusión por razones socioeconómicas son atendidas desde el sistema de garantía de ingresos. Ambos sistemas, además, no son diseñados de forma conjunta, por lo que la coordinación y el enfoque integral del sistema se reduce.
La mayor parte de las familias en situación de no vulnerabilidad reciben prestaciones de tipo económico en relación con la familia principalmente a través de la fiscalidad (mediante deducciones en impuestos como el IRPF). Este sistema presenta una debilidad evidente y es que solamente las familias con suficientes ingresos como para poder realizar desgravaciones podrán utilizarlo de forma efectiva, lo que genera un amplio debate sobre si el sistema es suficientemente progresivo y en qué medida podría modificarse para buscar su universalización.
Por otra parte, el peso de las transferencias periódicas universales a familias es muy escaso, quedando básicamente reducido a las ayudas del Decreto 255/2006, de ayudas económicas para familias con hijas e hijos.
3. A pesar de que la conciliación de la vida familiar, laboral y personal es una de las áreas a las que mayor impulso se le ha venido dando desde el ámbito del Derecho comunitario, la CAPV ha desarrollado pocas medidas en este campo y solamente de forma muy reciente.
Se trata, sin embargo, de un elemento clave para el relevo generacional, ya que solamente aquellos países que han apostado clara y fuertemente por una estrategia de apoyo a las familias integral, coordinada y con suficientes medios han sido capaces de hacer frente a la crisis de natalidad y corregir su pirámide de población, una realidad acuciante en toda Europa y especialmente en la CAPV.
Esta estrategia pasa, en primer lugar, por una racionalización de la estructura del modelo productivo, especialmente en materia de horarios, que en comparación con los de la mayor parte de los países europeos resultan demasiado amplios como para que las medidas concretas en materia de conciliación puedan resultar efectivas.
Respecto a estas medidas concretas, hay que reseñar que el margen de maniobra es reducido, al escapar del ámbito competencial de la CAPV mucha de la regulación normativa de elementos tan significativos como, por ejemplo, los permisos de paternidad y maternidad. En este campo, la CAPV está sujeta a lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores y la Ley Orgánica 3/2007, de Igualdad de Mujeres y Hombres, que estipulan un permiso de 16 semanas por maternidad (parcialmente compartible con el padre), además de 13 días específicamente para el caso de los hombres remunerados al 100% de la base reguladora.
A pesar de ello, la CAPV ha desarrollado iniciativas propias, tanto específicamente dirigidas a la mejora de la conciliación de la vida familiar, laboral y personal, como de alto impacto en la misma. Concretamente, cabe destacar:
En lo tocante a medidas de compensación de costes, las ayudas recogidas por el Decreto 177/2010 (anualmente reguladas por la correspondiente orden), destinadas a compensar parcialmente la pérdida de ingresos derivada de excedencias, reducciones de jornada, etc.
Aun siendo insuficientes en cuanto a su cuantía, estas medidas son valoradas de forma positiva, en tanto en cuanto suponen un primer paso en el reconocimiento económico a las familias, contemplan la conciliación no solamente asociada a hijos e hijas (ya que recogen además la posibilidad de situaciones de dependencia y extrema gravedad sanitaria de forma pionera en Europa) y apoyan la posibilidad de elección de las familias al posibilitar una contratación en el hogar para el cuidado de niños y niñas.
En cuanto a recursos y servicios, el apoyo público a las familias se ha orientado a través de recursos de proximidad. Concretamente:
– En el campo de la infancia es muy importante destacar la fuerte apuesta pública por las Haurreskolak, que si bien se definen como un recurso educativo, tienen un alto impacto en las mejores o peores posibilidades de conciliación de la vida familiar, laboral y personal.
Se trata de recursos de proximidad que, aunque fuertemente desarrollados en los últimos años, aún presentan desequilibrios en su cobertura (especialmente en las zonas urbanas más densamente pobladas) y cuyo horario, si bien ofrece cierta flexibilidad y amplitud en relación con el contexto europeo, el exceso de dedicación horaria al que está sujeto el mercado laboral vasco y estatal hace que no resulte un recurso del todo útil a parte de las familias.
– En el campo de la dependencia la CAPV también se ha dotado de un conjunto de recursos (SAD, centros de día, recursos residenciales…) que dan apoyo a las personas dependientes y, en consecuencia, facilitan (en mayor o menor medida) a las familias el cuidado de sus miembros más vulnerables y, en definitiva, sus necesidades de conciliación.
Se trata de recursos del sistema de servicios sociales con un alto impacto en las familias, con ratios de calidad muy elevados y en los que se contempla la participación económica de la persona usuaria, definida en función de su capacidad económica (vinculada a su renta y patrimonio). Es frecuente en este ámbito que los servicios sean por entidades sin ánimo de lucro, en uno de los rasgos distintivos del sistema vasco que lo asocia en este campo a modelos continentales europeos.
Por último, no podemos terminar este apartado sin reconocer que factores como la amplitud de horarios laborales, la precarización del mercado laboral o la falta de universalidad de ciertos recursos hacen que el apoyo informal familiar siga siendo ampliamente utilizado y que el papel de abuelas y abuelos no solamente sea el de receptores de servicios y prestaciones económicas, sino que muy a menudo constituyen un recurso familiar tanto en lo que a prestación de servicios se refiere como incluso en materia de compensación de costes, ya que las pensiones de jubilación suponen un fuerte refuerzo económico para muchas familias.