2.Quejas destacadas
2.1. Agricultura, ganadería, pesca e industria
En este apartado han sido c
inco las quejas recibidas y que de alguna manera determinan la actuación de c
ontrol que, en estos c
asos, le c
orresponde ejercer al Departamento de Desarrollo Económico y de C
ompetitividad del Gobierno Vasco sobre las empresas prestadoras de servicios de interés general.
2.2. Comercio, turismo y c
onsumo
Hemos recibido muchas c
onsultas derivadas de la actuación de servicios que vienen siendo prestados por c
ompañías privadas. Se trata de servicios generales y públicos de gran importancia para las personas, c
omo el suministro de energía, el suministro de gas, y la telefonía, que son prestados a través de diferentes sistemas de gestión por empresas privadas. A pesar de que esta c
ircunstancia nos impide intervenir en la c
uestión planteada, esta institución c
onsidera que tal gestión no debe llevar aparejada una pérdida de los derechos básicos y esenciales que en el ejercicio de tal prestación puedan llegar a vulnerarse.
Por ello, además de dar traslado a las personas interesadas de c
uanta información hemos c
onsiderado de interés en relación c
on la c
uestión c
oncreta que nos planteaban, c
ontinuamos informando que son las Oficinas Municipales de Información al C
onsumidor y Kontsumobide, las encargadas de tramitar las quejas de estas c
aracterísticas y de que, por imperativo legal, en el momento actual, nuestra c
apacidad de intervención se limita a analizar la adecuación de sus actuaciones al ordenamiento jurídico.
Por lo que respecta a las quejas tramitadas, c
omo en años anteriores, han tenido por objeto, fundamentalmente, la disconformidad de las personas interesadas c
on el procedimiento y el archivo de las que en materia de c
onsumo y turismo se promueven ante el Gobierno Vasco, al no c
onstatarse la existencia de una infracción administrativa.
En relación c
on el procedimiento, una persona acudió a esta institución descontenta porque había solicitado determinada documentación relativa a un expediente sancionador incoado a Naturgas y no la había obtenido. Por su parte, Kontsumobide nos informó de que de las diligencias previas practicadas a partir de la reclamación del interesado y otras 43 personas, por hechos similares, se apreció la existencia de actuaciones infractoras por parte de la reclamada (Naturgas), incoándose el oportuno expediente sancionador y de que, en base a lo dispuesto en el artículo 34.4 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la C
omunidad Autónoma del País Vasco, le fue c
omunicada esta c
ircunstancia. Además, nos indicó que tramitado el c
orrespondiente expediente, también le fue notificada la sanción impuesta al promotor de la queja.
En efecto, el procedimiento sancionador es uno de los que se inician de oficio, y no a instancia de persona interesada, no teniendo la denuncia otro efecto que el de poner en c
onocimiento de la Administración la c
omisión de unos determinados hechos supuestamente ilícitos, c
on el fin de que se ponga en marcha la actividad investigadora y sancionadora y el denunciante, c
on c
arácter general, c
arece de la facultad de participar en los expedientes sancionadores seguidos c
ontra otros en c
ualquier ámbito administrativo en c
alidad de interesado en el procedimiento.
Es decir, tal y c
omo prevé la norma, la denuncia no c
onvierte, por sí sola, al denunciante en interesado en el procedimiento sancionador, no teniendo, c
on c
arácter general, más participación en el procedimiento que el derecho a recibir c
omunicación del órgano c
ompetente sobre la apertura o no de aquél, y en su c
aso, de la resolución que le ponga fin.
2.3. Entidades financieras y aseguradoras
A lo largo de 2013 es significativo el aumento del número de quejas c
iudadanas, tanto escritas c
omo orales, en las que se plasma el desacuerdo y la sensación de desprotección que perciben muchas personas, ante la actuación de algunas entidades bancarias y aseguradoras.
Aunque no nos encontramos propiamente ante c
onflictos en los que se vean involucradas administraciones públicas vascas, esta institución está c
olaborando c
on todos los agentes implicados, para que se pueda avanzar en la protección de las personas afectadas.
La actividad económica que desarrolla el sector bancario no encaja dentro del c
oncepto de servicio público. Sin embargo, sí es una actividad c
on un gran impacto en el interés general y c
on una amplia regulación administrativa. Ello ha permitido que la doctrina c
ientífica la c
alifique c
omo una actividad privada de interés general y, por ello, debe ser supervisada, por entidades independientes de la propia actividad bancaria.
Como c
onsecuencia de la profunda crisis económica que atraviesa nuestra sociedad, se están evidenciando situaciones de vulnerabilidad y desprotección derivadas de la adquisición de productos y servicios bancarios, así c
omo de prácticas bancarias que están provocando efectos no c
ontrolados y de gran incidencia en la vida familiar. Esta situación alcanza su máxima gravedad c
on las ejecuciones hipotecarias.
La ejecución hipotecaria ha de analizarse necesariamente desde la perspectiva del derecho a la vivienda, c
omo un derecho c
onstitucionalmente protegido, por lo que, frente a su pérdida, por c
ausas sobrevenidas y ajenas al ámbito de decisión e intervención de la persona afectada, la Administración viene obligada a articular medidas que sustenten ese derecho fundamental a favor del c
onsumidor de buena fe.
Ahora bien, este acercamiento también ha de realizarse desde la óptica de los derechos de las personas c
onsumidoras y usuarias. La vivienda es el bien a c
uya adquisición una familia destina la mayor c
antidad de recursos económicos.
En estos dos últimos años hemos asistido a la aprobación de tres nomas, que han intentado abordar el drama de los desahucios. Estas normas se c
entran en intentar proteger a los deudores hipotecarios frente a la pérdida de su vivienda habitual. El Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, y más, recientemente, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social.
Las últimas modificaciones que incorpora esta Ley se adoptan c
omo c
onsecuencia de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de marzo de 2013, dictada en el asunto por el que se resuelve la c
uestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Mercantil nº 3 de Barcelona respecto a la interpretación de la Directiva 93/13/CEE del C
onsejo, de 5 de abril de 1993.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras c
uestiones, reconoció que la normativa española no se ajustaba a la mencionada directiva, más en c
oncreto, al principio de efectividad, en la medida en que hacía imposible o excesivamente difícil, en los procedimientos de ejecución hipotecaria, en los que los c
onsumidores son parte demandada, aplicar la protección que la directiva pretende c
onceder, porque no prevé, en el marco del procedimiento de ejecución hipotecaria, la posibilidad de formular motivos de oposición basados en el c
arácter abusivo de una c
láusula c
ontractual, porque no permitía que el juez que iba a c
onocer del proceso declarativo y por tanto, quien iba a apreciar el c
arácter abusivo de esta c
láusula, pudiese adoptar medidas c
autelares, c
omo la suspensión del procedimiento de ejecución hipotecaria, c
uando acordar tales medidas fuese necesario para garantizar la plena eficacia de su decisión final.
Pese a las modificaciones y a que estas normas recogen aspectos positivos que se han de valorar (medidas de reestructuración de la deuda hipotecaria, quitas, moderación de los intereses de demora, medidas fiscales, suspensión de los lanzamientos, c
reación de un fondo social de viviendas para facilitar el acceso de estas familias a c
ontratos de arrendamiento c
on rentas asumibles…) no parece que estén sirviendo para dar una respuesta adecuada a todas las personas y familias que se están viviendo este terrible problema, y ello, aun c
uando la propia Ley 1/2013 subraya que “la tasa de morosidad en nuestro país es baja” y que por “circunstancias excepcionales, (los deudores) han visto alterada su situación económica o patrimonial y se han encontrado en una situación merecedora de protección”.
La suspensión de los lanzamientos por un período de dos años sólo va a beneficiar a las personas y a las familias que se encuentren en situación de especial vulnerabilidad y que, además c
umplan la restrictiva relación de requisitos de c
arácter económico y social que enumera la Ley. Asimismo, se ha de tener en c
uenta que la suspensión del lanzamiento durante dos años no paraliza los intereses de demora.
La aplicación del C
ódigo de Buenas Prácticas, c
uya adhesión inicial es voluntaria para las entidades financieras, c
ontempla reestructuraciones de la deuda, quitas en el c
apital pendiente de abono y finalmente, la dación en pago. Sin embargo, su alcance es muy limitado, pues no se ofrece c
on c
arácter universal a todos los deudores hipotecarios, sino que se vincula a que la persona afectada se encuentre en una situación de umbral de exclusión social que la propia norma c
oncreta y c
uya definición c
asi c
oincide c
on los c
olectivos de especial vulnerabilidad, a quienes además se exige el c
umplimiento de unos requisitos que afectan a la c
uota hipotecaria, su patrimonio familiar y el precio máximo de la vivienda.
Las personas que se ponen en c
ontacto c
on la institución, en muchas ocasiones, se sienten angustias porque no sólo han perdido la vivienda, sino que, a pesar de ello, siguen debiendo a la entidad financiera sumas importantes de dinero a las que no pueden hacer frente y que c
omprometen seriamente su futuro.
Frente al sobreendeudamiento familiar, la prioridad de los poderes públicos debe ir orientada a articular medidas que permitan que el deudor devuelva el préstamo, pero, al mismo tiempo, c
onserve, siempre que sea posible, la vivienda. La pérdida de ésta debería ser siempre la última opción, ya que el espacio habitacional es una c
ondición necesaria para el libre desarrollo de la personalidad y c
onstituye un elemento de salvaguarda frente a la exclusión social. Por ello, se debería avanzar en la regulación de la quiebra personal, esto es, en una ley de segunda oportunidad que permita abordar en su integridad las situaciones de insolvencia personal, de una manera similar a la que existe en otros países de Europa y que nuestro ordenamiento jurídico sí c
ontempla para las personas jurídicas.
Con ello no se pretende que las personas deudoras de buena fe, que han sufrido la ejecución hipotecaria de su vivienda o se encuentran endeudadas en exceso por c
ausas sobrevenidas, obtengan un enriquecimiento injusto, sino que se busca tan sólo que se facilite su recuperación económica, c
on el fin de que la pérdida del hogar o el sobreendeudamiento no derive hacia la exclusión social endémica de las familias afectadas o las c
ondene al desarrollo de una actividad económica sumergida.
Esta ley debería favorecer, c
on la debida supervisión judicial, la reestructuración de la deuda, el establecimiento de un plan de pagos acorde c
on la c
apacidad económica real del deudor, y en última instancia, debería permitir que se liquide todo el activo del deudor (excepto sus bienes inembargables) y saldar c
on ello su pasivo hasta donde alcancen esos recursos, c
ancelando las deudas remanentes.
La aprobación de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internalización, puede c
onsiderarse un tímido avance en esta dirección, pero insuficiente, porque, si bien establece un limitado c
oncurso para la personas físicas particulares y permite excluir, en determinados c
asos, la vivienda habitual de la responsabilidad universal en c
aso de insolvencia derivada de deudas empresariales o profesionales, reduce su protección al denominado emprendedor c
on responsabilidad limitada. Esta ley define de una manera amplia el c
oncepto de emprendedor y c
omprende tanto a la persona física c
omo a la jurídica que desarrolla una actividad económica productiva, pero le exige, además, que c
umpla los requisitos de inscripción en el Registro mercantil, presentación de c
uentas y sometimiento a auditorías que establece esta ley. En c
onsecuencia, no es una herramienta útil para abordar el sobreendeudamiento de las personas físicas.
Se ha de tener en c
uenta, además, que el procedimiento c
oncursal es un procedimiento c
ostoso que una persona insolvente muchas veces no puede c
ostearse.
Asimismo, se debería propiciar por los poderes públicos que se suscriban los c
ontratos de préstamo hipotecario sobre la exclusiva garantía del propio bien hipotecado (art. 140 de la Ley Hipotecaria) y no, sobre la base de la responsabilidad universal del deudor (arts. 105 de la Ley Hipotecaria y 1911 Código C
ivil).
En todo c
aso, se ha de mencionar que se encuentra avanzada la tramitación de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del C
onsejo sobre los c
ontratos de c
rédito para bienes inmuebles de uso residencial, de 31 de marzo de 2011, [2011/0062(COD)]. El pasado 10 de diciembre de 2013 el Parlamento Europeo acordó aprobar en primera lectura la propuesta, c
uya finalidad es mejorar la protección de las personas c
onsumidoras. Esta norma busca alcanzar una armonización de las legislaciones de los estados miembros en materia de protección a los c
onsumidores que c
ontraten préstamos hipotecarios, mediante el establecimiento de una base c
omún de regulación, dejando a los Estados miembros el margen necesario para añadir medidas nacionales. La norma, según se ha hecho público, fija, entre otras c
uestiones, un período de reflexión de siete días antes de firmar el c
ontrato hipotecario; obliga a la entidad prestaría a proporcionar al c
onsumidor, c
on c
arácter previo a la suscripción del c
ontrato, una información general c
lara y c
omprensible sobre el c
ontrato que le permita c
onocer su c
oste total y las c
onsecuencias financieras a largo plazo; refuerza los c
riterios de evaluación de la solvencia del c
omprador; flexibiliza la amortización de la deuda e impone una tolerancia razonable antes de proceder a las ejecuciones, a la vez que limita los c
argos por impago.
La asimetría entre la información que se proporciona a las personas adquirentes de los productos financieros y la que dispone la entidad bancaria se pone de manifiesto en la mayoría de reclamaciones que nos plantean los y las c
iudadanas y que afectan al sector bancario.
La difícil situación que viven muchos hogares c
omo c
onsecuencia del incremento paro, de la precariedad e inestabilidad laboral y económica, de la ausencia de reactivación en el mercado laboral se está viendo agravada por las c
onsecuencias no deseadas que se manifiestan hoy de las relaciones c
ontractuales que estas personas y familias suscribieron c
on las entidades financieras hace unos años.
Como se ha indicado, el denominador c
omún de muchas de estas quejas c
iudadanas radica en la falta de información en el momento de la c
ontratación de un producto o un servicio financiero y en sus fases previas. Esa deficiente o sesgada información que denuncian las personas afectadas se pone de manifiesto en la c
ompra de participaciones preferentes, la adquisición de aportaciones financieras subordinadas, el establecimiento de c
láusulas suelo, la c
ontratación de préstamos hipotecarios referenciados al índice de referencia de los préstamos hipotecarios IRPH C
ajas o la firma de intereses de demora c
ercanos al 20% en los c
ontratos de préstamos hipotecarios suscritos.
El gran desequilibrio de las partes ante la información ha tratado de ser paliado por la propia legislación bancaria. Ahora bien, se ha de tener presente, además, que la persona que adquiere un producto financiero no pierde por ese hecho su c
ondición de persona c
onsumidora y por tanto, que el sistema de defensa que establece la normativa sectorial en materia de c
onsumo le debe ser de aplicación. Esta vía, se c
onfigura así c
omo una vía adicional al recurso a la resolución del c
onflicto en los tribunales justicia.
El sistema de protección en materia de c
onsumo está basado en la idea de que la persona c
onsumidora se halla en una situación de inferioridad respecto del profesional tanto en relación c
on su c
apacidad de negociación c
omo en relación c
on la información de que dispone y en c
onsecuencia, pretende subsanar el desequilibrio que existe entre el c
onsumidor y el profesional.
Un derecho esencial de las personas c
onsumidoras y usuarias es el “derecho a recibir una información veraz, c
ompleta, objetiva y c
omprensible sobre las c
aracterísticas esenciales de los bienes y servicios puestos a su disposición, c
on indicaciones para su c
orrecto uso o c
onsumo y advertencias sobre los riesgos previsibles que su utilización o c
onsumo implique, de tal forma que puedan realizar una elección c
onsciente y racional entre los mismos y utilizarlos de una manera segura y satisfactoria.” (art. 14.1 de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Estatuto de las Personas C
onsumidoras y Usuarias).
La enorme c
omplejidad que reviste la actividad bancaria ha favorecido la c
reación de órganos especializados en la atención de las reclamaciones de las y los usuarios de los servicios bancarios, en los que tradicionalmente ha residido el c
ontrol de la actividad bancaria. (Comisión Nacional del Mercado de Valores y Banco de España)
La existencia de estos órganos especializados no debería, sin embargo, impedir que desde los organismos públicos c
ompetentes del País Vasco para la defensa de los derechos de las personas c
onsumidoras y usuarias se pueda y se deba intervenir y encauzar la protección de las personas c
onsumidoras y usuarias de productos y servicios financieros. Ello exige acometer un esfuerzo de especialización y formación de su personal en la actividad del sector bancario y financiero. El artículo 10.28 del Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye la c
ompetencia exclusiva en defensa de la persona c
onsumidora y usuaria a la C
omunidad Autónoma del País Vasco.
Además, deviene necesario que la intervención de los órganos de defensa y protección de las personas c
onsumidoras y usuarias en el País Vasco no se limite a una actuación protectora a posteriori, esto es, una vez detectado el problema, sino que ha de estar orientada también a implementar mecanismos que permitan detectar situaciones de riesgo para los c
onsumidores y usuarios de productos financieros; por tanto, ha de servir para sentar las bases que permitan que en el futuro se pueda intervenir c
on un mayor c
arácter preventivo.
Un número destacado de personas se han puesto en c
ontacto c
on esta institución y han denunciado que no fueron debidamente informadas sobre las c
aracterísticas de las aportaciones financieras subordinadas. En su mayoría son c
lientes minoristas de las entidades bancarias sin experiencia previa en inversiones, que reconocen que adquirieron las aportaciones, porque desde las entidades bancarias en la que depositaban su c
onfianza les aconsejaron la inversión.
En junio de 2013 la institución hizo públicas unas conclusiones, en las que se incidía en el c
ompromiso que debían asumir las c
ooperativas afectadas, las c
omercializadoras y las administraciones y los organismos c
ompetentes para obrar c
on la máxima diligencia y responsabilidad, c
on el fin de esclarecer el proceso que c
ondujo a la suscripción de estos productos financieros.
Asimismo, el Ararteko c
ompareció el 17 de septiembre ante la c
omisión de C
omisión de Salud y C
onsumo del Parlamento Vasco, a petición de dicha c
omisión, para informar sobre las quejas recibidas sobre la c
omercialización de las aportaciones financieras subordinadas Eroski y Fagor.
En marzo de 2013 Kontsumobide puso en marcha una mediación c
on las tres partes afectadas: entidades bancarias que c
omercializaron este instrumento de inversión, las c
ooperativas que las emitieron y las personas que las suscribieron, c
on el fin de encontrar una solución que pudiera resultar satisfactoria para las partes y en la que se c
ontinúa trabajando.
Sin embargo, la reciente solicitud de c
oncurso de acreedores que ha promovido FAGOR ante los tribunales de justicia, impide que se pueda avanzar por esta vía c
on la c
ooperativa.
En todo c
aso, se ha de indicar que los pronunciamientos judiciales que se han dictado y que afectan a las aportaciones financieras subordinadas, si bien no son numerosos, sí se enmarcan todos en la misma línea, el reconocimiento de que las entidades bancarias que c
omercializaron este producto lo hicieron infringiendo su obligación de información para c
on el c
liente. La información facilitada debió haber abarcado la idoneidad del producto, su adecuación a lo que realmente quería el c
liente y también obligaba a la entidad bancaria a asegurarse de que el adquirente había c
omprendido en su integridad la operación y sus c
onsecuencias. Una prueba que c
orresponde aportar a quien se ampara en el c
umplimiento de su deber de información. Ante la falta de acreditación de este extremo, las sentencias recaídas han declarado nulos los c
ontratos suscritos, por vicio en el c
onsentimiento.