7. Inclusión social
Antecedentes
En este apartado abordamos las actuaciones que afectan a las personas que se encuentran en situación o en riesgo de exclusión social y cuyas causas son fundamentalmente las desigualdades sociales y económicas.
Si en el Informe correspondiente a 2012 ya citábamos la destrucción del empleo como factor favorecedor del aumento en el número de personas en riesgo de exclusión social, los datos relativos a 2013 son muy similares.
Al finalizar el año 2013 en las oficinas de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo se cuentan 167.3744 parados demandantes de empleo, con un índice de paro administrativo (IPA) del 16,1%, 1 décima por encima del año anterior.
En el Estado esta tasa de desempleo es del 22,3%, 6,2 puntos por encima de la tasa vasca, con un total de 4.701.338 desempleados. En Álava es del 15,8%, en Bizkaia del 17,6% y en Gipuzkoa del 13,8%.
Como bien sabemos, la crisis económica afecta de manera especial a las clases más vulnerables, y ha provocado un aumento de las dificultades de los hogares para hacer frente a sus obligaciones y gastos habituales. Esta insuficiencia de ingresos produce, a su vez, un mayor riesgo de pobreza y precariedad, asociadas a las situaciones de exclusión social o riesgo de ella.
Según datos ofrecidos por Lanbide, el año 2013 ha finalizado con 62.817 titulares de RGI, pero el número de personas destinatarias a quienes beneficia esta prestación es sustancialmente mayor, debido a que esta prestación va dirigida a la unidad de convivencia, la cual, frecuentemente, está constituida por varias personas que forman la familia. La distribución por territorios es la siguiente: el 63,66% de perceptores se encuentran en Bizkaia; el 22,4 en Gipuzkoa y el 14,34% en Álava.
De la cifra total, seis de cada diez son mujeres, de las cuales un 13% constituyen familias monoparentales con menores a cargo. Por su parte, el 28,06% de los titulares son pensionistas (de distintas modalidades) a quienes la RGI complementa su pensión hasta alcanzar la cuantía del salario mínimo interprofesional. De este último colectivo, la gran mayoría (71%) son mujeres y, de ellas, el 67,63% son mayores de 65 años. Esto nos da idea del importe de ciertas pensiones (de viudedad, SOVI, PNC, etc.) que perciben muchas mujeres mayores. En cuanto al nivel de formación de quienes perciben la RGI, un elevado porcentaje (que excede del 60 %) carece de estudios o no supera el nivel obligatorio y en un 17% no consta este dato. Si bien hay más de 2.200 personas con titulación superior, la formación se presenta como un elemento clave en la búsqueda de empleo.
Ya tuvimos oportunidad de señalar en el informe del año pasado el impacto positivo que tiene en nuestra sociedad el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social. Gracias al efecto de las prestaciones económicas que integran ese sistema –la Renta de Garantía de Ingresos, la Prestación complementaria de Vivienda y las Ayudas de Emergencia Social (RGI/PCV/AES) – las tasas de pobreza y exclusión de nuestra Comunidad Autónoma se mantienen por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa. En este aspecto, la CAE se distancia notablemente de la situación que caracteriza al resto del Estado.
La RGI es la prestación más importante, por su cuantía, por el número de personas a las que alcanza y por el presupuesto que se destina a ello. Esa prestación con frecuencia va unida a la PCV y ambas las gestiona Lanbide. De ahí la importancia de contar con un modelo de gestión del sistema ágil, eficiente y con suficientes recursos, tanto humanos como materiales, que garanticen la protección de sus potenciales usuarios.
La percepción de los usuarios del servicio y el punto de vista de esta Institución coinciden en señalar que a lo largo del año 2013 se han ido produciendo, de manera paulatina, diversas mejoras en la gestión de la RGI y PCV, de manera que al finalizar el año puede hablarse de una mejora notable en aspectos como las largas colas para obtener cita previa, las vías de presentación de nuevas solicitudes, el plazo medio de su resolución y algunas cuestiones procedimentales, como el trámite de audiencia. Sin embargo, han persistido otras disfunciones de carácter procedimental y material detectadas en la tramitación cotidiana de quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y a sus actuaciones en materia de gestión de las citadas prestaciones económicas.
Abordaremos las principales en este capítulo del Informe.
1.El área en cifras
Un año más, en 2013 el mayor número de quejas que hemos tramitado es el relacionado con la gestión por parte de Lanbide de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), configuradas ambas prestaciones como derechos subjetivos por la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, para todas aquellas personas que reúnan los requisitos contenidos en la misma.
En su conjunto, durante el año 2013, en el área de Inclusión social se han registrado 883 quejas, distribuidas en las siguientes subáreas:
– Prestaciones económicas derivadas de la Ley para la Garantía de Ingresos (RGI, PCV, AES) 860
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 14
– Prestaciones y servicios destinados a las personas en situación de exclusión social 8
– Derechos ciudadanos 1
TOTAL Nº EXPEDIENTES 883
Estas cifras representan una disminución porcentual en el número de quejas, con respecto al registrado en el año 2012, de tan sólo un 12,6%, lo cual se explica por la estrecha conexión entre el contexto apuntado de la crisis que perdura, con la pérdida de empleo que acarrea y la demanda de dispositivos de lucha contra la exclusión. De todas formas la disminución de quejas puede explicarse por la mejora en la gestión de las citas previas y de los retrasos en las primeras solicitudes de RGI.
Por materias, ya hemos indicado que, al igual que el pasado año, la casi totalidad de las quejas recibidas en 2013 correspondientes a este área tienen que ver con la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y con el funcionamiento de Lanbide, que gestiona dicha prestación.
A la vista de las quejas recibidas en el 2012, detectábamos numerosas deficiencias y manteníamos discrepancias con Lanbide en la interpretación de la normativa de aplicación. Por ello y con el ánimo de colaborar con la Administración en la mejora de un servicio público –en este caso, fundamental para una parte de la ciudadanía en situación de vulnerabilidad– elaboramos un amplio documento en el que se recogía la opinión del Ararteko con relación al funcionamiento de Lanbide, a los procedimientos administrativos que se siguen y a la interpretación de la normativa aplicable, en este caso la Ley 18/2008, de 23 de diciembre para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social y el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos. Denominamos a este documento Informe Diagnóstico Lanbide y se remitió a ese organismo a primeros del mes de febrero.
Este diagnóstico se basa fundamentalmente en las cuestiones planteadas y analizadas en las quejas recibidas, en las visitas de las personas usuarias de Lanbide a las oficinas de atención directa del Ararteko, en las reuniones mantenidas tanto con el propio Lanbide como con las entidades sociales que trabajan en este ámbito y en las visitas realizadas por personal de esta institución a algunas oficinas de Lanbide. Este estudio persigue contribuir a la mejora del servicio y su seguimiento se ha erigido en eje central de nuestra actividad a lo largo de todo el año 2013.
Tras una breve introducción, en el documento se recogen con detalle las disfunciones o problemas detectados en cada una de las distintas fases del procedimiento administrativo y se plasma nuestra opinión al respecto. Igualmente, se manifiestan nuestras discrepancias con la interpretación que de la norma (Ley 18/2008 y los decretos de desarrollo) realiza Lanbide en diversos aspectos. Finalmente, se trasladan una serie de recomendaciones (41 en total) que se corresponden con cada uno de los apartados del informe.
En el seguimiento realizado, se ha observado el cumplimiento de algunas de ellas, pero hay otras deficiencias en el procedimiento que aún perduran. A todo ello nos referiremos a continuación.
Por otro lado, en mayo de este año Lanbide comenzó a aplicar nuevos criterios internos de aplicación de la norma recogidos en un documento-circular. Una vez analizados esos criterios y dado que se mantenían claras discrepancias sobre varios de ellos, se elaboró un documento que trasladamos a Lanbide.
También en las reuniones y contactos mantenidos con responsables de Lanbide se ha tratado sobre la interpretación y aplicación de las normas, y hemos manifestado nuestra opinión al respecto, que en muchos casos ha sido asumida por ese organismo.
Por último, hay que decir que también hemos tramitado algunas quejas relacionadas con prestaciones de las Diputaciones forales, como las pensiones no contributivas o el Subsidio de Garantía de Ingresos Mínimos.
2.Quejas destacadas
2.1. Aspectos procedimentales
De entre todos los problemas formales que han merecido nuestra atención en la tramitación cotidiana de las quejas recibidas merecen ser destacados el de la falta de motivación de las resoluciones de denegación, modificación, suspensión y extinción de las prestaciones y el de la falta de audiencia al interesado. Ambos problemas tanto por separado como unidos, tienen una incidencia determinante en la tutela efectiva de los derechos de las personas beneficiarias, que se traduce en la generación de situaciones de grave indefensión. Además de estas dos, a continuación exponemos otras disfunciones procedimentales significativas.
2.1.a) Falta de motivación suficiente
Respecto del primero de los defectos formales citados, la falta de motivación suficiente de las resoluciones de Lanbide, hemos de remarcar que al margen de no respetar el mandato del legislador en relación con la motivación de las resoluciones limitativas de derechos, hay que tener en cuenta que nos estamos refiriendo a actos que implican a menudo la denegación o pérdida del derecho subjetivo a la RGI, sin que la persona afectada sepa en muchas ocasiones las causas para ello. Es decir, que este proceder de Lanbide ha generado muchas situaciones de indefensión, pues al desconocer los motivos, las personas afectadas se ven en la práctica imposibilidad de presentar unas alegaciones eficaces.
Hemos de destacar el hecho de que muchas de las personas que se acercan al Ararteko tras haber recibido por parte de Lanbide un escrito con una resolución que afecta a su RGI, lo hacen con el simple objeto de obtener una explicación del motivo de dicha resolución, que en demasiadas ocasiones viene expresado en el escrito de manera ininteligible o ambigua.
La obligación de motivar este tipo de resoluciones, viene contemplada, con carácter general, en el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos (…)”.
Por su parte, la propia normativa específica reguladora de la RGI se refiere a la motivación de las resoluciones, expresada básicamente en los artículos 33 y 55.2 del Decreto 147/2010.
La ausencia de motivación suficiente en decisiones que afectan negativamente a la persona interesada impide conocer las causas de la decisión y poder oponerse a ellas, si procede, causando, así, indefensión. Esto se acentúa, quizás, cuando nos referimos a actos que implican a menudo la denegación o la pérdida del derecho subjetivo a la RGI y que afecta a personas en situación de vulnerabilidad.
Las motivaciones de Lanbide en las resoluciones de denegación, suspensión y extinción son muy escuetas en la referencia de hechos y, con carácter general, no se mencionan los fundamentos de derecho. No cumplen, a nuestro juicio, con el mandato legal. Esto hace que se adopten medidas de importancia con un débil sustento jurídico.
2.1.b) La audiencia al interesado
Nos parece de capital importancia respetar este trámite, consistente en permitir defenderse a las personas afectadas, antes de que se adopte una medida que les pueda perjudicar. Es un derecho de la ciudadanía reconocido en nuestro ordenamiento y es, también, una ocasión para que la Administración esclarezca mejor el asunto en cuestión y resuelva con mayores garantías. Incluso, a veces, este trámite puede evitar una decisión incorrecta que luego tarda en corregirse, con el consiguiente perjuicio indebido a la persona o familia afectadas. Hemos conocido muchos casos de suspensión y extinción indebidas sin este trámite.
En muchas de las quejas tramitadas por suspensión de las prestaciones de RGI y PCV los beneficiarios tenían conocimiento de la suspensión cuando comprobaban que no les había sido abonada la nómina del mes correspondiente, debido, generalmente, a que se aplicaba la suspensión cautelar del abono de la prestación de forma generalizada, sin notificación previa y, por tanto, sin posibilitar la presentación de alegaciones que eviten esta interrupción de los abonos.
Ante la insistencia del Ararteko en la necesidad imperiosa de respetar el trámite de audiencia, Lanbide lo ha ido corrigiendo a lo largo de 2013 y podemos decir que ya se concede el trámite de audiencia en los procedimientos de modificación, suspensión y extinción, aunque no en los supuestos de suspensión cautelar de las prestaciones.
2.1.c) Causas y efectos de la suspensión del derecho
La regulación de la suspensión del derecho a la RGI en nuestra opinión es claramente mejorable.
El principal problema es la confusión por parte de Lanbide entre la pérdida de requisitos y el incumplimiento de obligaciones.
Lanbide aborda los distintos supuestos de suspensión del derecho sin hacer ninguna graduación ni diferenciación entre un incumplimiento de una obligación o la pérdida o incumplimiento de requisitos para ser perceptor de la prestación, cuando las consecuencias que derivan de una u otra calificación tienen un tratamiento bien distinto en la ley 18/2008.
En nuestra opinión, el tratamiento actual de la suspensión del derecho a la prestación en el caso de incumplimiento de obligaciones conlleva efectos desproporcionados si la unidad de convivencia continúa cumpliendo todos los requisitos para ser perceptora de la prestación, en cuyo caso sigue careciendo de ingresos para hacer frente a sus necesidades básicas.
En este sentido consideramos más adecuado que no se suspenda la prestación en el caso de que haya un incumplimiento de las obligaciones con carácter general, sino que se inicie un procedimiento sancionador ya que permite graduar las infracciones y las sanciones. El procedimiento sancionador se regula en el título VII de la Ley 18/2008, en los art. 99 y siguientes pero no se ha aplicado nunca ni ha sido objeto del obligado desarrollo reglamentario.
La duración de la suspensión únicamente se prevé en algunos supuestos, sin que se entienda el motivo o bien la coherencia entre el art. 45.2, que regula la duración de la suspensión o el art. 26.3 de la Ley 18/2008 que señala que se tiene que levantar la suspensión cuando decae la causa que la motivó.
2.1.d) Demora en la reanudación
Otra de las disfunciones procedimentales más frecuentes y con efectos más graves para los ciudadanos es que una vez materializada la suspensión de hecho del pago de la prestación, la reanudación, incluso en los supuestos de duración limitada de la suspensión o error manifiesto de Lanbide, se demora en el tiempo.
Durante ese periodo de suspensión, y en tanto se verifica la procedencia o no de la decisión adoptada por Lanbide, los interesados se ven privados totalmente de los únicos ingresos de la unidad de convivencia, y por tanto imposibilitados para hacer frente a los gastos de educación, alimentación y alojamiento de sus miembros.
El hecho de que verificada la improcedencia de la suspensión se reanude el pago de la prestación, con los atrasos correspondientes, no evita los daños irreversibles de aquella decisión, que en ocasiones puede desembocar incluso en el desahucio de la unidad de convivencia por la demora existente.
Al mismo tiempo la reanudación no se produce de oficio, aunque la normativa lo prevé (art. 26.3 de la Ley 18/2008) porque, al parecer, no lo permite el aplicativo informático de Lanbide, sino que se realiza a instancia de parte, incluso en los casos en los que se reconoce que las circunstancias que motivan la suspensión han decaído. No obstante, este asunto ha mejorado, también, ya que cuando Lanbide tiene conocimiento, por comparecencia de la persona interesada, de que el motivo de suspensión se ha solventado, se reanuda la prestación. Queda pendiente la reanudación automática.
A este respecto debemos incidir en nuestra Recomendación General 9/2011, de 29 de noviembre, sobre las consecuencias de la aplicación de la suspensión del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos y a la Prestación Complementaria de Vivienda.
2.1.e) Aportación de documentos y registros en las oficinas de Lanbide
Uno de los problemas que habíamos detectado es la dificultad de la ciudadanía para aportar documentos en Lanbide. Muchas veces, esa aportación ha de realizarse en un plazo y no resulta fácil obtener un número para poder recibir atención. A veces, cuando consiguen ser atendidos, ha vencido el plazo fijado.
Si bien algunas personas utilizan el servicio Zuzenean, del Gobierno Vasco, pensamos que eso debe ser excepcional y que lo que procede es la existencia, en todas las oficinas de Lanbide, de un servicio de Registro de recepción de documentos en el que se facilite un justificante detallado de lo aportado. Así lo planteamos a Lanbide en el documento de diagnóstico precitado.
Se ha recordado a sus responsables la recomendación realizada en torno al establecimiento de registros y la necesidad de informar a la ciudadanía. Nos han indicado que se está en proceso de establecer una atención, con amplitud de horario, que supere la mera recepción de la documentación, con valoración de la misma, y que facilite la posterior tramitación del asunto.
2.1.f) Demoras en la resolución de las solicitudes y de los recursos
La Ley 18/2008, establece el plazo de dos meses para resolver las solicitudes de RGI (art. 62.2), pero este plazo ha sido habitual que se supere con creces, al menos durante la primera mitad del año. Así, aunque se ha ido mejorando en este aspecto, aún el cumplimiento del citado plazo legal no se produce en un número elevado de expedientes.
Por otra parte, la Ley 30/1992, en su art. 117, señala el plazo de un mes para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición. Lanbide incumple este plazo, pues las resoluciones se demoran durante seis o más meses casi con carácter general.
Cuando el recurso interpuesto por las personas beneficiarias es estimado, lo es a los meros efectos de retrotraer el expediente al momento en que se dictó el acto recurrido, de manera que con carácter general Lanbide inicia un procedimiento al objeto de revisar el cumplimiento de requisitos. Resulta prioritario que este procedimiento de revisión se produzca con la mayor celeridad, o bien que la estimación del recurso implique la reanudación automática del abono de las prestaciones.
2.1.g) Comunicación del deber de renovación
Otro de los defectos procedimentales más frecuentes ya mencionado se produce en la fase de renovación de los derechos. Se incumple sistemáticamente la previsión contenida en el art. 23.1 de la Ley 18/2008, que impone a Lanbide la obligación de remitir un escrito recordando a las personas titulares de RGI el cumplimiento del plazo para el que fue reconocida la prestación con tres meses de antelación a dicha fecha. Como hemos indicado, no conocemos un solo caso en el que este tipo de escrito se haya remitido y desde Lanbide se nos ha confirmado este hecho, lo que implicaría que todas las extinciones de RGI por esta causa estén afectadas por un grave defecto formal, puesto que el art. 49b del Decreto 147/2010 vincula la extinción de la RGI por esta causa al envío de este requerimiento (así lo califica el precepto mencionado).
2.2. Discrepancias en la interpretación de la normativa de aplicación: Requisitos para ser titular de la RGI y obligaciones que conlleva
La interpretación que Lanbide está realizando del cumplimiento de los requisitos para ser titular de la RGI y de las obligaciones que conlleva esa condición, está dejando a muchas personas sin derecho a la prestación. A continuación abordamos algunos de los principales motivos de queja examinados en 2013.
2.2.a) Pérdida de la residencia efectiva por viajar fuera de la CAPV
La extinción por este motivo ha generado también un destacado número de quejas. Hemos trasladado nuestro desacuerdo a Lanbide y se nos ha indicado que se está revisando este criterio, aunque en el momento de redactar este informe sigue su aplicación.
Según los criterios establecidos por Lanbide, los titulares y beneficiarios que trabajan, tienen derecho a salir de la CAE 30 días al año, independientemente del número de viajes, previa comunicación en Lanbide. Los que no trabajan tienen derecho a salir de la CAE por un periodo máximo de 15 días. Si se supera el periodo máximo autorizado a criterio de Lanbide se pierde la residencia efectiva.
El asunto resulta más grave aún si tenemos en cuenta que Lanbide toma en consideración a estos efectos, incluso las salidas realizadas con anterioridad a la solicitud de la RGI.
Además, ese criterio de los días máximos anuales de salida, carece de base legal. En principio, salvo prueba en contrario, la inscripción en el padrón conlleva la residencia efectiva. La acreditación específica de esta última, cuando existe el padrón, sólo tiene sentido cuando la Administración tiene dudas razonadas sobre su incumplimiento, pero de ninguna manera puede exigirse con carácter general.
La normativa actual no tiene ninguna previsión con relación a esta cuestión, cuando está dando lugar a consecuencias tan graves. En nuestra opinión, un criterio de Lanbide no puede servir para modificar un dato de carácter objetivo, como es la residencia efectiva, de manera totalmente arbitraria; es decir, que el hecho de desplazarse temporalmente a un lugar fuera de la CAE sin desplazar por ello el domicilio (para unas vacaciones o visita a familiares, por ejemplo), no implica, de ninguna manera, la pérdida de la residencia efectiva. Entendemos que estas salidas pueden ser consideradas como un incumplimiento de la obligación de destinar la RGI a los fines para los que fue reconocida, lo que podría conllevar la suspensión del abono de prestaciones durante el periodo en el que se esté fuera, pero de ningún modo estas salidas pueden ser interpretadas, con carácter general, como un desplazamiento de domicilio (que es lo que, en definitiva, significa la pérdida de residencia efectiva).
Sería, por tanto, necesario que este asunto estuviera regulado, fijando sus límites temporales así como la obligación de informar del viaje a Lanbide con anterioridad a su realización y las consecuencias del incumplimiento de lo estipulado. Además, las personas titulares de la RGI deberían tener claro conocimiento de todo ello.
2.2.b) Reagrupamiento familiar
El último párrafo del art. 5.1.a) del Decreto 147/2010, trata de la constitución como unidad económica de convivencia independiente de personas inmigrantes que viven solas y cuyo cónyuge o persona con la que mantengan una forma de relación permanente análoga a la conyugal no resida en territorio estatal.
Este tratamiento excepcional se extiende por un máximo de dos años, al término de los cuales si no se ha producido el reagrupamiento familiar, Lanbide extingue el derecho.
Estas personas, en su gran mayoría, han salido de sus países de origen huyendo de situaciones de violencia, aunque no tengan reconocida la condición de refugiadas, por razones de supervivencia o con un proyecto migratorio.
La normativa que rige la entrada y residencia en España obliga a las personas extranjeras a solicitar a la Administración General del Estado autorización para entrar, residir, trabajar, o reagrupar al cónyuge que vive en el país de origen.
La posibilidad de reagrupación familiar del cónyuge que reside en el país de origen depende del cumplimiento de unos requisitos legales y de la concesión de la autorización para reagruparse por parte de Administración General del Estado.
Estos requisitos son difíciles de cumplir, por lo que muchos cónyuges que han solicitado la autorización para reagrupar al otro cónyuge no la han obtenido. En la práctica, si las personas que solicitan la reagrupación familiar se encuentran en situación de desempleo o son titulares de ayudas, no cumplen los requisitos para reagruparse, en este último caso porque no se computan los ingresos provenientes del sistema de atención social.
Lanbide, a sugerencia del Ararteko, nos trasladó su parecer en relación con la posibilidad de hacer una interpretación favorable de la previsión normativa recogida en el citado art. 5.1 a) del Decreto 147/2010, en el sentido de que no se denegara o extinguiera la RGI en los casos en que la Administración General del Estado hubiera denegado la autorización administrativa para reagrupar al cónyuge y la persona cumpla todos los demás requisitos para ser beneficiaria de la prestación. También en los casos de personas refugiadas.
Sin embargo, el problema radica en que muchas veces no hay denegación formal del reagrupamiento porque no se ha recogido siquiera la solicitud al no cumplir el requisito de ingresos. Cuando, tras dos años, Lanbide extingue la prestación, estas personas se quedan sin ninguna protección. Entre las situaciones más dramáticas que hemos visto se incluyen las de las familias monoparentales con menores a cargo. En estos casos otra posibilidad sería aplicar el art. 5.2 c) del Decreto 147/2010 con carácter prioritario. Nos parece importante que se haga una reflexión sobre los efectos que está teniendo esta previsión legal en la situación de las personas inmigrantes, especialmente cuando hay menores implicados.
2.2.c)
Control de la naturaleza de los gastos de la unidad de convivencia
Durante el año 2013 un número importante de quejas han tenido que ver con la suspensión e incluso la extinción de la RGI por “no destinar la prestación a la cobertura de necesidades básicas”. Ha afectado a personas en cuyos movimientos bancarios figuraban determinados gastos que Lanbide ha considerado superfluos o no incluidos en el concepto de “necesidades básicas”. A este respecto hay que indicar que existe una habilitación normativa para que Lanbide pueda solicitar cualquier dato que permita comprobar el cumplimiento de las obligaciones y en concreto el destino de la prestación a la finalidad legalmente asignada (art. 19.1 Ley 18/2008), que se materializa en la obligación del titular de aportar los movimientos de cuenta de un periodo determinado.
El tipo de estos gastos evidenciados ha sido muy diverso, tanto en su concepto (telefonía móvil, hostelería, ocio y viajes, seguros médicos privados, etc.) como en su cuantía. Nuevamente nos encontramos con la ausencia en la normativa de una delimitación de conceptos y cuantías que puedan tener cabida en la RGI.
En cualquier caso, Lanbide tiene que definir los límites relativos a los gastos, tanto cualitativos como cuantitativos, indicando a las personas afectadas qué se considera como un gasto superfluo, y cuánto de lo percibido en concepto de prestación puede ser gastado libremente, comunicando estos criterios objetivos a estas personas.
2.2.d) Obligación de estar de alta como demandante de empleo
De la redacción, tanto de la Ley 18/2008 como del Decreto 147/2010, se deriva que el grado de exigencia en relación con la disponibilidad para trabajar es diferente. En el caso de la RGI Básica para la Inclusión y la Protección Social supondría el alta como demandante de empleo (artículo 19.2b) de la Ley 18/2008), y en el caso de la RGI complementaria de los ingresos de trabajo una obligación más genérica de mantener el empleo (no darse de baja voluntariamente, ni acogerse a excedencia o reducción de jornada, artículo 19.3 de la Ley 18/2008), cuyo contenido se determinará por un convenio de inclusión activa.
En todo caso interesa clarificar el criterio aplicado por Lanbide porque hemos recibido alguna queja de suspensión de la RGI complementaria de ingresos de trabajo por no figurar como demandante de empleo, obligación que no sería exigible a la luz de la normativa citada.
Si quien cobra la RGI como complemento a los ingresos de trabajo debe seguir inscrito como demandante de empleo (por si le surge un empleo mejor, o a jornada completa, si sólo tiene un contrato a tiempo parcial) Lanbide debería informar claramente de ello a las personas afectadas, entendemos que mediante el propio convenio de inclusión activa, que sería la vía por la que se generaría la obligación de mantenerse de alta como demandante de empleo, pues, insistimos, la normativa en vigor no especifica la necesidad de cumplir esta obligación en estos supuestos.
2.2.e) Presunción de relación de hecho de personas que conviven
En la tramitación de las quejas se percibe una tendencia de Lanbide a considerar que cuando dos personas de distinto sexo residen en la misma vivienda existe una relación afectiva entre ambas.
Se plantea que quizás el criterio más objetivo para entender si existe o no relación análoga a la matrimonial es la constancia en los registros públicos correspondientes, con los consiguientes derechos y obligaciones que derivan de ello. En sentido contrario, de no existir tal declaración pública la carga de la prueba correspondería a Lanbide.
Cabe también la posibilidad de que los solicitantes aporten una declaración jurada de que no mantienen relación sentimental alguna con las personas que conviven en el domicilio, entendiendo que su exigencia tendría un efecto disuasorio para quienes pretendan ofrecer una información que no se corresponda con la realidad.
3.Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe nos referimos a algunos cambios normativos que han entrado en vigor durante el año y a actuaciones públicas que afectan al área.
Como ya adelantamos en el Informe anual 2012, la importante modificación de la Ley 18/2008, introducida por la Ley 4/2011, requiere la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI, de la PCV y las AES, (en la actualidad Decreto 147/2010, Decreto 2/2010 y Decreto 4/2011 respectivamente), que aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Final Primera de la Ley 4/2011, de modificación de la Ley 18/2008.
Las cuestiones apuntadas en el epígrafe anterior y otras muchas se verían solventadas con la plasmación de criterios claros que no dejen lugar a la arbitrariedad y redunden en una mayor seguridad jurídica para los titulares de éstos derechos.
La Orden de 27 de marzo de 2013, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por la que se establecen, para el año 2013, las cuantías máximas para cada uno de los gastos específicos contemplados en las Ayudas de Emergencia Social, acoge plenamente lo recomendado por el Ararteko en la Resolución de 4 de diciembre de 2012, y que básicamente implicaba la imposibilidad de modificar mediante una Orden del Departamento de Asuntos Sociales los requisitos de la Ley 18/2008 para obtener una AES, por ser contrario al principio de jerarquía normativa.
El Decreto Foral de Gipuzkoa 31/2012, que también citábamos el pasado año, ha sido modificado mediante el Decreto Foral 35/2013, de 15 de octubre. En el nuevo texto, destaca el requerimiento de documentos, complementarios al del padrón, que sirvan para acreditar la residencia efectiva en el territorio, tales como correspondencia, recibos, facturas, justificantes u otros documentos que acrediten una presencia estable en Gipuzkoa durante el periodo establecido.
El Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa ha aprobado la Orden Foral 577/2013, de 6 de mayo, de determinación de los centros y alojamientos de acogida temporal a efectos de la Renta de Garantía de Ingresos. Se refiere a la consideración de vivienda o alojamiento que se recoge en el art. 6.2.b) del Decreto 147/2010.
El Gobierno Vasco ha aprobado el Instrumento de Valoración de la Exclusión, mediante el Decreto 385/2013, de 16 de julio. Se enmarca en el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales, cuyo art. 20 indica que las administraciones públicas vascas aplicarán instrumentos comunes de valoración y diagnóstico, que garanticen criterios homogéneos de aplicación. El texto aprobado es, pues, un instrumento técnico que contiene diversos indicadores de valoración y será de gran utilidad a los servicios sociales municipales y forales para detectar las situaciones de exclusión o riesgo de ella.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
Durante 2013 hemos realizado las siguientes actuaciones de oficio referidas al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco:
Expte. 357/2013 relativo a los límites de gasto de RGI, así como de la naturaleza de dichos gastos, con el fin de considerar que la prestación se utiliza para los fines previstos.
Expte. 540/2013. Su objeto lo constituyó la elaboración del Informe-diagnóstico sobre el funcionamiento de Lanbide.
Expte. 2945/2013. sobre información a la ciudadanía acerca de las formas válidas de aportación de documentos y sobre la implantación de registros de aceptación de documentos en las oficinas. A esto nos referimos en el apartado 2.2 c) de este capítulo.
4.2. Actos y jornadas
Durante el año 2013 han sido varias las intervenciones del titular de la Institución, Iñigo Lamarca, en distintos medios de comunicación para hablar de la gestión de la RGI y de los principales problemas abordados en la tramitación de las quejas.
Así mismo participó en las Jornadas: “Nadie sin hogar ¿Es posible en Euskadi?” Celebradas el 14/06/2013 y organizadas por la Plataforma BesteBi en el Centro Cívico la Bolsa de Bilbao, con la problemática de las personas sin hogar como tema central.
El 16 de diciembre la Institución participó en la Jornada organizada por Sartu en Donostia, inauguradas por el alcalde y el Diputado Foral de Acción Social de Gipuzkoa, sobre ciudadanía e inclusión social, en la que hubo constantes referencias al trabajo del Ararteko en este campo.
4.3. Reuniones
Hemos mantenido a lo largo del año cuatro reuniones con el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en concreto con responsables de Lanbide, en las que se han tratado los problemas registrados en la tramitación de las quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y al procedimiento de solicitud, suspensión, extinción, reanudación y renovación de prestaciones.
Igualmente, hemos mantenido reuniones con asociaciones del tercer sector que trabajan en el ámbito de la inclusión social, en defensa de los derechos de las personas que sufren procesos de exclusión social. En una de esas reuniones, a primeros de año, nos trasladaron las dificultades que están teniendo muchas personas para acceder al Sistema de Garantía de Ingresos y/o para mantenerse en el mismo. Han sido abundantes las quejas relativas a las disfunciones en la atención a la ciudadanía por parte de Lanbide y en la tramitación de los procedimientos, como las mencionadas en este informe.
5.Valoración del estado de los derechos de la ciudadanía
1ª La persistencia de la crisis económica que atravesamos ha provocado que el número de beneficiarios de la RGI y la PCV haya seguido aumentando durante el año 2013 hasta alcanzar un record histórico en el sistema de garantía de ingresos.
Como consecuencia de ese incremento, el perfil de perceptores va siendo cada vez más diverso.
2ª Este sistema de garantía de ingresos es un importante elemento de cohesión social y contribuye a mantener las tasas de pobreza y exclusión de la CAE por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa.
3ª Se han percibido a lo largo de 2013 mejoras notables en la gestión del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e inclusión social, en particular, de la RGI y de la PCV. Lanbide ha ganado en agilidad en cuanto al plazo de resolución, la eliminación de las listas de espera y el otorgamiento del trámite de audiencia. No obstante, queda por avanzar en aspectos importantes, como la motivación adecuada. Asimismo, han de mejorarse los recursos materiales, en particular las aplicaciones informáticas, así como los recursos humanos, en todas y cada una de las oficinas de Lanbide. Estas dotaciones deben incrementarse para garantizar una mayor eficiencia del servicio que se presta.
4ª Se hace preciso que Lanbide cumpla las garantías procedimentales previstas, tanto en la normativa específica de garantía de ingresos, como en la general que deriva de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en particular en los supuestos de denegación, suspensión y extinción de las prestaciones. La delicada naturaleza de estas prestaciones, dirigidas a evitar que un colectivo cada vez más amplio de personas cruce el umbral de la exclusión social, fundamentalmente por desigualdades sociales y económicas, justifica el esfuerzo para una atención cada vez de mayor calidad.
5ª Resulta urgente y necesario el desarrollo reglamentario de la Ley 18/2008, de Garantía de ingresos y para la inclusión social, tras su modificación por la Ley 4/2011, mediante la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI, la PCV y las AES, (en la actualidad D.147/2010 , D. 2/2010 y
D. 4/2011 respectivamente), que, como hemos indicado, aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Final Primera de la citada Ley 4/2011, de reforma de la Ley 18/2008.
En este desarrollo, deberían abordarse aspectos no previstos actualmente (entre otros, las salidas de la CAV, la posibilidad de reagrupamiento, los límites de gasto permitido que no vulnere la obligación de destinar la prestación a las necesidades básicas, ciertos ingresos atípicos, etc.) y que requieren concreción. Igualmente, se deberían regular con claridad la suspensión –como consecuencia del incumplimiento de obligaciones– y la extinción –consecuencia de la pérdida de los requisitos de acceso–. Asimismo, es importante desarrollar el procedimiento sancionador, ya previsto en la Ley 18/2008 (título VII), porque permite graduar las infracciones y las sanciones.
6ª Las entidades sociales que trabajan en materia de exclusión social están sufriendo problemas de financiación debido a los recortes en las ayudas y subvenciones lo cual está haciendo peligrar su continuidad. La función que desarrollan es muy necesaria para nuestra sociedad porque ofrecen cercanía y flexibilidad a la ciudadanía y atienden a personas que no se acercan a las Administraciones Públicas o que no cumplen los requisitos que establecen las mismas, por lo que estas entidades cubren un espacio que en otro caso quedaría desatendido. El apoyo a su labor es fundamental para la cohesión social y la lucha contra las desigualdades. Para ello las partidas presupuestarias deben contemplar las dotaciones adecuadas para dar respuesta a las necesidades de las personas más desfavorecidas. Estas partidas presupuestarias deben ser prioritarias en momentos de crisis en los que aumentan las dificultades de las personas más vulnerables.
7ª Sigue resultando un objetivo prioritario y urgente que las personas sin hogar tengan cubiertas sus necesidades básicas (manutención, alojamiento- especialmente en periodo invernal, higiene y vestido adecuado).