4. Seguridad
1.El área en cifras
El área de Seguridad ha recibido 124 quejas escritas en 2013, lo que supone un 4,63% del total de las que el Ararteko ha registrado en este periodo. Atendiendo a las administraciones públicas y a las subáreas a las que han afectado, su distribución ha sido:
Por administraciones:
– Administración local 64
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 51
Por subáreas:
– Tráfico 70
– Derechos ciudadanos 30
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 17
– Juegos y espectáculos 4
– Seguridad ciudadana 2
– Otros aspectos 1
A la fecha de cierre del informe, las quejas tramitadas este año se encontraban en la siguiente situación:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
215 | 130 | 78 | 48 | 29 | 1 | 7 |
2.Quejas destacadas
2.1. Derechos ciudadanos
Las quejas que hemos recibido en 2013 han vuelto a plantear cuestiones recurrentes, como el uso de la fuerza y su control interno, la investigación interna de las actuaciones supuestamente incorrectas, el control de los atestados en cuanto a los hechos que los motivan, la identificación y el cacheo en la vía pública, el registro corporal durante la detención, la detención por hechos que la jurisdicción penal califica desde el primer momento como falta o respecto de los cuales no llega siquiera a apreciar una infracción penal, el abuso de autoridad y la negativa de los agentes a facilitar su número de identificación profesional.
Algunas de las cuestiones señaladas, como el control del contenido de los atestados y la investigación, han sido analizadas en la Resolución del Ararteko de 7 de octubre de 2013, relativa a un expediente de queja que hemos finalizado este año.
Ha vuelto a ser objeto de queja el desalojo de edificios abandonados en los que habitan personas de origen extranjero sin hogar. En alguna de las intervenciones policiales que se han sometido a nuestra consideración este año la Policía Nacional detuvo y trasladó a sus dependencias a las personas desalojadas que no disponían de permiso de residencia, a efectos de controlar el cumplimiento de la normativa de extranjería. Los desalojos que hemos conocido afectan a personas que no tienen una vivienda y que viven en situación de marginalidad y de exclusión social grave, lo que refleja un problema humanitario y social de primer orden que no puede abordarse únicamente desde la óptica policial. En la valoración de estas quejas hemos manifestado que los desalojos tienen que estar precedidos de una planificación previa que contemple la dimensión social del problema, ser acordes con las políticas públicas de integración de esas personas y disponer de autorización judicial, salvo que se trate de un caso de flagrante delito o medie el consentimiento de las personas afectadas. Hemos señalado, asimismo, que las razones de seguridad ciudadana que se invocan habitualmente como justificación de estas operaciones no pueden aceptarse si no se basan en hechos concretos y objetivos, que estén suficientemente acreditados, y hemos alertado sobre el riesgo de estigmatización del colectivo de personas extranjeras que se produce cuando las intervenciones policiales afectan en exclusiva a ese colectivo y no están suficientemente fundamentadas. Hemos recomendado, en fin, que se establezcan las medidas necesarias para que se cumplan las garantías indicadas. Las resoluciones del Ararteko de 24 de abril de 2013 y de 11 de diciembre de 2013 recogen dos pronunciamientos que hemos realizado este año sobre otras tantas intervenciones policiales. En ambos casos hemos entendido que no se respetaron las garantías citadas.
También ha sido nuevamente motivo de queja un control generalizado de identificación de personas inmigrantes en el barrio de San Francisco (Bilbao), realizado por la Policía Municipal en colaboración con la Policía Nacional. En la queja se señalaba que se había cerrado un tramo de la vía pública y la entrada a todos los negocios ubicados en ese tramo regentados o frecuentados por personas de origen extranjero, y que se había retenido a la clientela de origen extranjero que se encontraba en su interior. Esta institución rechaza que puedan producirse controles masivos e indiscriminados de identificación de personas inmigrantes basados en únicamente en la apariencia externa de estas personas, por su carácter discriminatorio, la estigmatización que entrañan de todo el colectivo de personas inmigrantes y de los barrios en los que viven, el impacto que tienen sobre la población en general y la afectación generalizada de derechos que conllevan. Tenemos que insistir en que el establecimiento de controles policiales en vías, lugares y establecimientos públicos para la identificación de las personas que transitan o se encuentran en ellos exige que se haya producido previamente un acto delictivo concreto causante de grave alarma social y que el control tenga como fin descubrir a los supuestos autores de ese concreto acto (art. 19.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana). Reiteramos que los controles no pueden justificarse en motivaciones genéricas como la “seguridad ciudadana” si no se explican las razones concretas y específicas que justifican la actuación policial con cada una de las personas afectadas, y que no pueden basarse tampoco en estereotipos o en determinadas características externas de las personas. Tenemos que reiterar, asimismo, la importancia de que se establezcan los mecanismos que propusimos en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, sobre “El sistema de garantías en las actuaciones y prácticas policiales”, para evitar y descubrir actuaciones discriminatorias en este ámbito (apartado VI.1). Es oportuno recordar que la defensora del pueblo ha formulado este año nuevas recomendaciones a la Policía Nacional para que no se realicen controles de identificación basados en perfiles raciales, que se suman a las que ya formuló en 2012.
En 2013 hemos concluido algunos expedientes de queja de años anteriores en los que se cuestionaba la respuesta policial ante supuestas limitaciones discriminatorias en la admisión de personas de origen extranjero en establecimientos abiertos al público. Partiendo de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado VI.2), y de la nueva Recomendación General 6/2013, de 27 de junio, hemos subrayado las dificultades que presenta en estos supuestos la prueba de que el derecho de admisión se ha ejercido de una forma discriminatoria y hemos reiterado la importancia que tiene la actuación de los cuerpos policiales en estas denuncias de cara a la obtención de pruebas y a la persecución de prácticas discriminatorias. También hemos reiterado la necesidad de que se establezcan protocolos de actuación que determinen cómo debe ser esa respuesta y hemos insistido en que los informes y atestados policiales tienen que ser adecuados a la infracción administrativa o delito denunciado. En la Resolución del Ararteko de 7 de noviembre de 2013 se analiza desde la perspectiva señalada una actuación policial y su relación con un procedimiento sancionador por un supuesto ejercicio discriminatorio del derecho de admisión.
Las quejas que hemos tramitado en 2013 muestran que siguen sin cumplirse muchos de los mecanismos preventivos y de control que esta institución ha propuesto para evitar extralimitaciones y poder descubrirlas en el caso de que se produzcan, recogidos en la actualidad principalmente en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre. En el apartado 4.3 siguiente reseñamos algunas de esas carencias.
2.2. Juego y espectáculos
Las quejas han estado motivadas por el incumplimiento del aforo y de las medidas de seguridad en la celebración de espectáculos, así como por el incumplimiento de los horarios en establecimientos de hostelería. Nuestra intervención ha propiciado que algunas de estas quejas se hayan solucionado o que se hayan dispuesto medidas para solucionarlas.
2.3. Seguridad ciudadana
Las quejas han planteado mayoritariamente cuestiones relacionadas con el régimen sancionador, en particular con la valoración de la prueba. En varias de estas quejas, nuestra intervención ha dado como resultado que se dejasen sin efecto las sanciones que las habían originado.
2.4. Tráfico
Como en años precedentes, la mayoría de las quejas que hemos recibido se han referido al régimen sancionador y han suscitado cuestiones que afectan al procedimiento, respecto del que se han planteado problemas similares a los de otros años, como el modo de realizar las notificaciones, la prueba de las infracciones y la utilización de fórmulas estandarizadas. Hemos vuelto a recordar la importancia que tiene desde el punto de vista del derecho de defensa la notificación en el acto de las denuncias obligatorias, especialmente cuando se refieren a infracciones en las que, al resultar prácticamente imposible recabar otras pruebas que no sean las versiones enfrentadas de denunciante y denunciado, la presunción de veracidad que tienen legalmente atribuidos los hechos denunciados se erige en prueba de cargo única e irrefutable.
Fuera del régimen sancionador se han planteado otros problemas, como el control de la prohibición de acceso rodado a una zona peatonal y el impacto que el incumplimiento de la prohibición y la falta de medidas adecuadas para garantizar que se respete la peatonalización tiene en la movilidad de las personas ciegas.
En la mayoría de estas quejas en las que se había producido una actuación incorrecta, las administraciones afectadas la han rectificado. En este grupo pueden destacarse dos quejas referidas a sendas sanciones impuestas a los titulares de latarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad por haber aparcado en una plaza reservada para dichas personas con tarjeta no válida. En uno de los casos se había considerado que la tarjeta estaba manipulada, lo que no era cierto, mientras que en el otro se había negado validez a la tarjeta porque figuraba expedida con carácter definitivo, en lugar de por un periodo de 5 años, como exige el Decreto 256/2000, de 5 de diciembre, pero ese defecto no era atribuible a su titular sino a la Administración que la había expedido, que no era la que había sancionado.
3.Contexto normativo
El Gobierno del Estado aprobó el día 29 de noviembre el anteproyecto de una nueva ley orgánica de protección de la seguridad ciudadana, que tiene la vocación de sustituir a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, cuyo contenido ha resultado controvertido en algunos aspectos, principalmente por la afectación que pudiera producir en derechos fundamentales, como el de reunión y la libertad de expresión. Al finalizar el año, la elaboración de la norma se encontraba aún en un estadio muy embrionario y estaba pendiente de importantes informes técnicos previos a su remisión a las Cortes Generales, cuya finalidad, entre otras, es precisamente la de depurar las posibles tachas de constitucionalidad que el anteproyecto pueda presentar. Cabe esperar que esos informes y la propia tramitación parlamentaria garanticen que el texto que definitivamente se apruebe sea respetuoso con los derechos fundamentales a los que afecta.
Durante este año se han tramitado también otras dos iniciativas legislativas dirigidas respectivamente a modificar el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada. Dichas iniciativas se encontraban a la fecha de cierre del informe en el trámite parlamentario.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Expedientes de oficio
Como en años precedentes, en 2013 hemos realizado varias actuaciones de oficio dirigidas a verificar la situación de los centros de detención y las prácticas relacionadas con la detención.
Hemos tramitado también sendos expedientes de oficio con el Ayuntamiento de Bergara y el Departamento de Seguridaddel Gobierno Vasco a raíz de una queja anónima, en la que se denunciaba la celebración de una macrofiesta en una discoteca, que supuestamente iba a cuadruplicar el aforo que el establecimiento tenía autorizado. Tras las diversas gestiones que realizamos con ambas administraciones, el evento se trasladó finalmente a otro establecimiento.
4.2. Seguimiento de informes extraordinarios
Las visitas a los centros de detención y la tramitación de las quejas nos han permitido realizar elseguimiento de los dos informes extraordinariosvinculados a esta área: “Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza” (1991) e “Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao)” (informe anual de 1998, capítulo I.1, apartado 1.6.).
Nuestra valoración del cumplimiento del informe “Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza” está resumida en el apartado 4.4 siguiente.
En cuanto al informe “Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao)”, continuamos apreciando incumplimientos en algunos aspectos relacionados con la realización de actuaciones discriminatorias basadas en estereotipos o en determinadas características externas, el trato que deben dar los agentes a las personas con las que se relacionan, el modo de abordarlas, la falta de motivación de las intervenciones, la actitud ante la presencia de testigos, la negativa a facilitar el número de identificación profesional y la reacción ante las expresiones de discrepancia [recomendaciones específicas 8ª a), b) y e)].
4.3. Seguimiento de recomendaciones generales
Las quejas que hemos tramitado este año y las visitas a los centros de detención nos han permitido realizar el seguimiento de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, donde se encuentran recopiladas la mayor parte de las recomendaciones que el Ararteko ha formulado en el área de Seguridad, algunas de las cuales tienen su origen en otras recomendaciones anteriores y en el propio informe “Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao)”.
Seguimos constatando carencias importantes en las investigaciones internas de las actuaciones policiales (apartado II.1.1). La insuficiencia de la investigación y la falta de investigación amparada en la tramitación de una causa penal relacionada con la propia actuación policial son algunos de los problemas que persisten. También constatamos que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
Continúa sin cumplirse por completo la recomendación que hemos formulado para que los funcionarios policiales muestren en el uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V). Tenemos que insistir en que el número tiene que ser visible sin ninguna duda desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes. Reiteramos que, en nuestra opinión, esa exigencia no se cumple en la Ertzaintza, ya que el número identificativo que se ha incorporado a los uniformes resulta prácticamente imposible de distinguir incluso desde una distancia próxima a los agentes, por su minúsculo tamaño y su ubicación.
Se producen, asimismo, situaciones de incumplimiento respecto al establecimiento de mecanismos preventivos y de control, principalmente en lo que concierne al uso de la fuerza, las detenciones por ilícitos penales calificados desde el primer momento en la vía judicial como faltas o respecto de los cuales la jurisdicción penal no llega a apreciar siquiera en ese momento la existencia de una falta, el contenido de los atestados para que reflejen con fidelidad los hechos que los motivan, las quejas que reciben los agentes y las actuaciones discriminatorias con personas de origen extranjero (apartados II.2, II.1.2 y VI).
Las visitas a los centros de detención nos han permitido, igualmente, realizar un seguimiento del apartado III de la recomendación general citada, así como de algunas de las recomendaciones contenidas en el “Estudio sobre el sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora” (informe anual de 2010), y de las que formulamos en la Recomendación General “Ladiligencia de registro personal en las dependencias policiales” (informe anual de 2001). En el epígrafe 4.4 recogemos sintéticamente el resultado de ese seguimiento.
En la subárea de Tráfico seguimos constatando que la motivación que se recoge en los procedimientos sancionadores no cumple siempre las exigencias que señalamos en la recomendación “La tramitación conforme a modelos preestablecidos de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial: algunos problemas relacionados con el derecho de defensa” (informe anual de 2003).
4.4 Visitas de inspección
En 2013 hemos visitadolos centros de detención de la Ertzaintza de Bilbao y de la Policía Local de Vitoria-Gasteiz. Las instalaciones de ambos centros continúan siendo, en general, apropiadas para su cometido. No obstante, el centro de la Policía Local carece de dependencias específicas para la custodia de menores, como exige la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero (art. 17.3). La alimentación que se proporciona a los detenidos es también adecuada.
Los dos centros cuentan con un sistema de videograbación de la detención. En la Ertzaintza el sistema parece responder básicamente al modelo que analizamos en el informe anual de 2006 (capítulo I, apartado 7.1), entendiendo que no cumplía todas las condiciones que, a nuestro modo de ver, tiene que poseer este mecanismo para ser eficaz, en los términos que señalamos en la Recomendación 81/1999, de 6 de octubre (informe anual de 1999, capítulo II, apartado 7.2.A). El centro de la Policía Local tampoco se adecúa por completo a la recomendación. Ninguno de los centros ha incorporado, en general, las nuevas propuestas sobre la videograbación de las detenciones, que hemos recogido en el “Estudio sobre el sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora” (informe anual de 2010) y en la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre (apartado III.8). Tampoco garantizan la conservación del material grabado durante el límite máximo de prescripción de las posibles responsabilidades administrativas y penales que pudieran derivarse de las actuaciones grabadas, ni tienen en cuenta a estos efectos el plazo de intervención de instituciones de garantía de derechos humanos, como la del Ararteko, lo que se aparta de los criterios que propugnamos y limita el carácter garantista de este mecanismo.
Las detenciones que verificamos en los dos centros estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables. No obstante, las actas de información de derechos que consultamos no cumplían las exigencias del artículo 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, ya que informaban de la calificación jurídica de los hechos que habían motivado la detención, no de los propios hechos, lo que en los centros de detención de la Ertzaintza es una práctica sobre la que venimos llamando la atención cada año, que sigue sin corregirse.
En los registros de las detenciones que consultamos en la Policía Local no se había dejado constancia de la comunicación al juzgado, lo que, al parecer, obedece, a que la comunicación se realiza una vez al día y afecta a todas las detenciones que hay en ese momento. A nuestro modo de ver, esa forma de proceder no se adecúa a la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre, según la cual la comunicación tiene que hacerse con la máxima inmediatez posible y quedar documentada en los registros citados (apartados III.4 y III.6).
La comparecencia en el atestado de los agentes que practican la detención se realiza en el centro de la Policía Local de Vitoria-Gasteiz de forma conjunta y no individual, lo que se aparta de la recomendación mencionada (apartado II.2.3).
En ninguno de los dos centros se proporciona a la persona detenida en el mismo acto de la detención un documento que recoja la información que se le proporciona verbalmente en ese momento sobre sus derechos, ni se le facilita una copia del acta de información de derechos. Tampoco se proporciona asistencia letrada a la persona detenida desde el primer momento de la detención (apartados III.1 y III.2 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre).
En el centro de la Ertzaintza el registro corporal que se realiza a la persona detenida al entrar en los calabozos consiste siempre, como norma general, en retirarpor partes toda su vestimenta, incluida la ropa interior, sin ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso ni realizar un juicio previo e individualizado de proporcionalidad de la medida. En este centro solo se deja constancia con carácter general del tipo de registro corporal que se ha realizado, sin detallar en qué ha consistido exactamente y los motivos por los que se ha efectuado de esa forma. En el caso de la Policía Local no se deja constancia de cómo se ha realizado ni de los motivos por los que se ha practicado de una u otra forma. Ambas formas de proceder se apartan de nuestras recomendaciones (apartado III.5 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre y“La diligencia de registro personal en las dependencias policiales”).
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Al igual que en años precedentes, las administraciones que más quejas han recibido han sido el Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao. Las administraciones han corregido su actuación en muchas de las quejas en las que ha habido una actuación incorrecta, principalmente en las subáreas de Seguridad ciudadana, Juego y espectáculos, y Tráfico. Aun cuando las administraciones han cumplido, en general, de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko, seguimos encontrando dificultades para desarrollar adecuadamente nuestras funciones, sobre todo en el ámbito policial. Los problemas más frecuentes continúan siendo la demora en informarnos y la falta de respuesta a las concretas cuestiones por las que nos interesamos.
5.2. Las quejas sobre el ejercicio de la función policial han vuelto a plantear cuestiones recurrentes, como el uso de la fuerza y su control interno, la investigación interna de las actuaciones supuestamente incorrectas, el control de los atestados en cuanto a los hechos que los motivan, la identificación y el cacheo en la vía pública, el registro corporal durante la detención, la detención por hechos que la jurisdicción penal califica desde el primer momento como falta o respecto de los cuales no llega siquiera a apreciar una infracción penal, el abuso de autoridad y la negativa de los agentes a facilitar su número de identificación profesional. En la Resolución del Ararteko de 7 de octubre de 2013, se analizan algunas de esas cuestiones.
5.3. Siguen sin establecerse los mecanismos que hemos recomendado para supervisar el uso de la fuerza y el contenido de los atestados. En general, continúan también sin establecerse la mayor parte de los mecanismos de supervisión de las prácticas policiales que hemos recomendado (apartado II de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre). En el caso particular de la investigación persisten las carencias que hemos observado otros años. La insuficiencia de su contenido y la falta de investigación amparada en la tramitación de una causa penal relacionada con la propia actuación policial continúan siendo algunos de los problemas que detectamos. También constatamos que siguen sin establecerse protocolos de actuación claros y precisos en este ámbito.
5.4. Ha sido nuevamente motivo de queja este año el desalojo de edificios abandonados en los que habitan personas extranjeras sin hogar. Las resoluciones del Ararteko de 24 de abril de 2013 y de 11 de diciembre de 2013 recogen dos pronunciamientos que hemos realizado este año sobre otras tantas intervenciones policiales de desalojo y las garantías que, a nuestro modo de ver, deben cumplirse. En ambos casos hemos entendido que no se respetaron las garantías citadas y que resultó afectado el derecho a la inviolabilidad del domicilio.
5.5. Ha sido objeto de queja nuevamente un control generalizado de identificación de personas inmigrantes. Siguen sin establecerse, no obstante, los mecanismos preventivos que hemos recomendado para evitar actuaciones discriminatorias en ese ámbito (apartado VI.1 de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre).
5.6. Las quejas relativas a juego y espectáculos han planteado sobre todo cuestiones relacionadas con el incumplimiento del aforo y de las medidas de seguridad en la celebración de eventos.
5.7. Las quejas sobre seguridad ciudadana y tráfico han afectado mayoritariamente al régimen sancionador. En tráfico, donde las quejas han seguido poniendo de manifiesto algunos problemas relacionados con las notificaciones, la prueba de las infracciones y la utilización de fórmulas estandarizadas, hemos vuelto a recordar la importancia que tiene la notificación en el acto de las denuncias obligatorias desde la perspectiva del derecho de defensa.
5.8. No se está cumpliendo adecuadamente la recomendación que hemos efectuado para que los funcionarios policiales muestren en un lugar visible del uniforme policial un número o referencia que los identifique (apartado V de la Recomendación General 7/2011, de 28 de octubre). En la Ertzaintza el número que se exhibe resulta prácticamente imposible de distinguir desde la distancia a la que la ciudadanía se relaciona normalmente con los agentes.
5.9. Los centros de detención de la Ertzaintza de Bilbao y de la Policía Local de Vitoria-Gasteiz que hemos visitado este año siguen siendo, en general, apropiados para su cometido, aunque el de la Policía Local carece de dependencias específicas para menores.
5.10. El plazo de conservación de las grabaciones de las detenciones en ambos centros es insuficiente para que este mecanismo sea eficaz. Tampoco se han adoptado otras medidas que esta institución ha propuesto, lo que limita su carácter garantista.
5.11. Las detenciones que verificamos durante las visitas estaban, en general, debidamente sustanciadas, sus registros correctamente cumplimentados y las diligencias practicadas en tiempos razonables. No obstante, las actas de información de derechos siguen sin dejar constancia de que se ha informado a la persona detenida sobre los hechos que se le imputan. Además, la forma de realizar y documentar el registro corporal no se corresponde tampoco con nuestras recomendaciones y la asistencia letrada no se proporciona desde el primer momento. En la Policía Local la comunicación al juzgado de la detención y su constancia documental se apartan también de nuestras recomendaciones.
5.12. Las nuevas recomendaciones generales 5/2013, de 17 de junio, sobre la atención a los menores extranjeros no acompañados, y 6/2013, de 27 de junio, sobre el derecho de admisión en los establecimientos abiertos al públicos, que se reseñan en el área de Personas inmigrantes, contienen también pautas de actuación que afectan al área de Seguridad.