3. Hacienda
1.El área en cifras
Este año se han recibido un total de 206 expedientes de queja en el área de Hacienda, lo que supone un 7,7% del total de las tramitadas en la institución. Su distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
– Administración local 100
– Administración foral 33
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 4
En función de las materias o subáreas que se abordan en ellas se pueden clasificar de esta manera:
– Tasas 73
– Impuestos locales 68
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 27
– Impuestos forales 27
– Precios públicos 10
– Otros aspectos 1
La información estadística de las quejas gestionadas en el área al cierre del ejercicio, en diciembre de 2013, es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
202 | 124 | 46 | 8 | 30 | 8 | 32 |
2.Quejas destacadas
En este apartado se han de abordar las principales cuestiones que las y los ciudadanos han planteado en la institución del Ararteko. Se ha de mencionar, en primer lugar, el incremento que han experimentado las reclamaciones vinculadas a la tributación local, en concreto, las relativas al cobro de la tasa de agua y de basuras. Asimismo, se ha recibido un número importante de reclamaciones en las que se cuestiona el cobro de un recargo de hasta el 150% de la cuota líquida en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
Resulta complicado destacar unas actuaciones sobre otras. A pesar de ello, vamos a reseñar dos cuestiones: la regularización en el IRPF de las liquidaciones confeccionadas por los propios servicios de las haciendas forales o sobre la base de la información tributaria proporcionada por éstas y las dilaciones indebidas en el ejercicio de la potestad sancionadora.
El primero de los problemas planteados es recurrente e indistintamente afecta a los tres territorios históricos. Todos los ejercicios se recibe alguna reclamación en la que se nos traslada el desacuerdo y el desconcierto ciudadano, porque las Haciendas Forales han procedido a la regularización de las declaraciones de la renta que ellas mismas confeccionaron. La persona afectada suele aceptar que ese proceso de revisión se materialice en la emisión de una nueva liquidación por la cuota diferencial no ingresada, pero se indigna con el cobro de intereses de demora.
Compartimos con estos ciudadanos que la intervención de las Haciendas Forales en los resultados de esas declaraciones que posteriormente son revisadas y regularizadas debería ser tomada en consideración.
Sin embargo, se ha de reconocer que la aceptación de las propuestas de autoliquidación que remiten o confeccionan las haciendas forales no comporta un traslado de responsabilidad del contribuyente al órgano que, en realidad, declara y liquida, por lo que las consecuencias de los eventuales errores o irregularidades que pudieran acompañar a este proceso corren a cargo del contribuyente, como si éste hubiera actuado en todo momento por su cuenta.
Asimismo, en el actual marco tributario, el devengo de intereses de demora se formula como un principio general, de manera que todo ingreso fuera de plazo devenga el pago de intereses de demora a favor de la administración.
Se ha de tener presente que, si bien, el abono de intereses de demora, en teoría, tiene una naturaleza estrictamente indemnizatoria, con la que se pretende compensar a la administración por el retraso en el pago de la deuda. La realidad está poniendo en evidencia un hecho paradójico, porque el interés legal del dinero en los últimos años se está situando por debajo del interés de demora.
En el año 2003 esta institución elevó una Recomendación de carácter general, titulada Las modernas fórmulas de gestión tributaria y el necesario reconocimiento normativo de sus particularidades, para que las administraciones forales llevasen a cabo un desarrollo normativo de estos procesos de confección de las declaraciones, más acorde con su verdadera naturaleza, y en la que se precisara con criterios de igualdad la posición jurídica de cada una de las partes implicadas (administración tributaria y contribuyente), respetando los principios y garantías reconocidos por el ordenamiento jurídico a favor de la persona contribuyente, en particular, los principios de buena fe y de seguridad jurídica, que, a nuestro juicio, contaban con un respaldo insuficiente.
La normativa aprobada desde ese año ha dado carta de naturaleza a todos estos procedimientos, consolidando las prácticas de la administración tributaria. En consecuencia, estas liquidaciones provisionales pueden ser modificadas de oficio o a instancia del interesado dentro del plazo de prescripción o caducidad.
La administración participa como sujeto activo en la confección de esas declaraciones y, sin embargo, a efectos legales, es casi como si no hubiese intervenido, porque, la propuesta suscrita o confirmada por el contribuyente tiene a todos los efectos, la consideración de una autoliquidación que ha sido presentada por el propio contribuyente. Con una precisión, se exonerar al contribuyente de la responsabilidad en su confección, a los solos efectos de que esos errores no van a dar lugar a la tramitación de un expediente sancionador contra él.
La administración tributaria no toma en consideración que la mayoría de las personas que se sirven de la oferta de servicios que ponen a su disposición las haciendas forales, lo hacen porque desconocen en mayor o menor grado la normativa tributaria, así como los mecanismos de liquidación del impuesto y por ello, se ponen en manos de personas supuestamente expertas, en cuyo buen hacer confían, para cumplimentar sus obligaciones fiscales.
En relación con el ejercicio de la potestad sancionadora, se ha de precisar que en materia tributaria conviven tipos sancionadores en los que está presente el ánimo de defraudar, con otros en los que se sanciona la mera inobservancia de una obligación formal. Así, las normas forales generales tributarias tipifican infracciones tributarias por no presentar en plazo autoliquidaciones o declaraciones, sin que ello produzca un perjuicio económico para la Hacienda Foral.
El plazo de prescripción de las infracciones tributarias es de 4 años. Desde un punto de vista de estricta legalidad, poco se puede objetar, más allá de poner de manifiesto una dilación indebida, a la administración tributaria que, cuando se encuentra avanzado dicho período, inicia la tramitación de los expedientes sancionadores por la comisión de las cuantas infracciones se han sucedido durante el período de prescripción.
Sin embargo, una buena práctica administrativa reclama la proximidad en el tiempo entre la comisión de la infracción y el inicio del procedimiento sancionador, pues sólo esta cercanía entre la actuación incorrecta del contribuyente y la reacción de la administración sirve de aprendizaje y actúa como elemento disuasorio de cara a futuras actuaciones.
Este problema se ha detectado en Bizkaia, en el marco de varios procedimientos sancionadores contra una empresa que no ejercía actividad desde el año 2000 y que presentaba las liquidaciones del impuesto sobre sociedades, fuera de plazo, tras recibir el requerimiento de esa Hacienda Foral.
Por último, entendemos oportuno realizar una somera referencia, a las recomendaciones que se han elevado en 2013 en materia de tributación local. En ellas se ha abordado, cuestiones tan diversas como la ausencia de una prestación real y efectiva a favor del sujeto pasivo en la tasa 01.a) cementerio de Azkoitia, la no adecuación a derecho de la actuación seguida por el Ayuntamiento de Lazkao, al exaccionar los ejercicios no prescritos en el IVTM en relación con unos vehículos cuyos datos habían sido corregidos por obsoletos en los Registros de Tráfico, o la tributación de las furgonetas en el IVTM en el municipio de Areatza.
3.Contexto social y normativo
La normativa tributaria es muy dinámica, por lo que en cada ejercicio se producen revisiones y actualizaciones que inciden en la regulación de los tributos tanto a nivel foral como municipal.
Las modificaciones generales de la normativa foral, con efectos 2013, se produjeron con ocasión de la aprobación en el Territorio Histórico de Álava de la Norma Foral 13/2013, de 15 abril, de medidas tributarias para el año 2013, la Norma Foral 18/2013, de 3 de junio de 2013, de principios básicos y medidas de lucha contra el fraude fiscal en el Territorio Histórico de Álava y otras medidas tributarias y de la Norma Foral 9/2013, de 11 de marzo, del Impuesto sobre el Patrimonio; en Bizkaia, con la Norma Foral 1/2012, de 29 de febrero, por la que se aprueban medidas transitorias para 2012 y 2013 y otras medidas tributarias, que se complementó con la aprobación de la Norma Foral 3/2013, de 27 febrero, por la que se aprueban medidas adicionales para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y otras modificaciones tributarias. En este territorio también se ha aprobado la Norma Foral 2/2013, de 27 de febrero, del Impuesto sobre el Patrimonio. En Gipuzkoa, la actualización normativa ha tenido lugar con la Norma Foral 13/2012, de 27 de diciembre, por la que se aprueban determinadas modificaciones tributarias y la Norma Foral 10/2012, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre la riqueza y las grandes fortunas.
El Impuesto sobre el Patrimonio se recuperó, inicialmente, con carácter transitorio para los años 2011 y 2012. El fin de la vigencia de las normas forales que lo restablecieron y la necesidad de superar la actual situación económica han exigido que se mantenga en el tiempo el esfuerzo de solidaridad de los contribuyentes que disponen de un patrimonio más elevado.
Asimismo, se ha de mencionar que en el Territorio Histórico de Álava se ha elevado de cuatro a cinco años el plazo de prescripción, en virtud de la Norma Foral 8/2013, de 11 de marzo.
El contenido de estas normas evidencia las dificultades que se encontraron y no se lograron superar, para alcanzar consensos sobre los que cimentar y avanzar, de una manera más coordinada, en el objetivo común de luchar contra el fraude y la elusión fiscal así como en una reforma más estructural del actual sistema tributario.
A finales de 2013 se han logrado unas bases de consenso entre las fuerzas políticas, para acometer ese proceso de reforma del sistema tributario que, a fecha de cierre de este informe, ha afectado a los territorios históricos de Álava y de Bizkaia. Estos acuerdos se han materializado en la aprobación de las nuevas normas forales que van a regular a partir del 1 de enero de 2014 los grandes impuestos forales.
El impacto más visible de esta reforma se dejará sentir a partir del primer trimestre de 2015, momento en el que se empezará a liquidar, de acuerdo con su nueva regulación el IRPF y posteriormente, se percibirá la incidencia del nuevo Impuesto sobre Sociedades. Será entonces cuando se puedan comprobar los puntos fuertes y débiles de esta reforma, así como su grado de aceptación ciudadana.
En materia de tributación local, se ha de destacar que, en el Territorio Histórico de Gipuzkoa la Norma Foral 4/2012, de 4 julio, por la que se introducen determinadas modificaciones en la tributación local habilitó a las entidades locales para que, a través de sus ordenanzas, pudiesen exigir un recargo de hasta el 150% de la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en relación con los bienes inmuebles de uso residencial que no constituyeran la residencia habitual del sujeto pasivo o de terceros por arrendamiento o cesión de su uso, a fecha 1 de enero de 2013.
El establecimiento de este recargo no ha tenido una incidencia homogénea en todo el territorio histórico, algunos municipios guipuzcoanos no lo han incorporado en sus ordenanzas fiscales de 2013. Sin embargo, la liquidación de este recargo sí ha concitado un amplio desacuerdo y contestación entre los titulares de los inmuebles afectados, que se sienten injustamente penalizados, a pesar de haber invertido en el desarrollo económico de esos municipios.
Un porcentaje de estos inmuebles, en particular los situados en localidades costeras, no conforman propiamente un patrimonio ocioso de viviendas desocupadas, sino que constituyen las segundas residencias de sus titulares.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
La actividad fundamental que se desarrolla en el área de hacienda se circunscribe al estudio y resolución de las quejas individuales que nos traslada la ciudadanía. Si bien, también adquiere relevancia en el área la elaboración y el seguimiento de recomendaciones generales, así como la promoción de actuaciones de oficio, cuya finalidad está dirigida a favorecer tanto cambios normativos como la implantación de prácticas administrativas más favorables a la ciudadanía.
Estamos atravesando una grave crisis económica cuya incidencia inmediata en las economías familiares está padeciendo un porcentaje muy elevado de la sociedad vasca y que se está manifestando en una pérdida significativa de capacidad adquisitiva en amplios sectores de la población. El desempleo, la precariedad laboral, una actividad económica más ralentizada, el alto nivel de endeudamiento previo que se arrastra... están provocando un acusado deterioro de los recursos disponibles en las familias y con ello, la reducción de la recaudación.
Particularmente dramática resulta la situación de las personas que han sufrido el desahucio de su vivienda habitual.
Ante este terrible problema, la institución del Ararteko elevó en 2011 una recomendación general, con el fin de que se modificasen las normas forales y posteriormente, las ordenanzas municipales que regulaban el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, para que se declarase exenta de tributación las transmisiones de los terrenos derivadas de ejecuciones hipotecarias sobre la vivienda habitual.
En la primavera del año 2012 entró en vigor la modificación de las tres normas forales que regulan este impuesto. A partir de ese momento, se ha trasladado el abono de la cuota tributaria al adquirente de la vivienda habitual objeto de ejecución, sobre la base de que el adquirente de ese inmueble ha pasado a ser considerado sujeto pasivo sustituto del contribuyente. Tras la modificación normativa, el adquirente, además, no puede exigir del transmitente el importe de la obligación tributaria satisfecha.
De esta manera, al menos, se solventaba el problema hacia el futuro, pero quedaban pendientes las liquidaciones emitidas con anterioridad a la entrada en vigor de la modificación de estas normas forales. La cuota de esas liquidaciones incide en la maltrecha economía de muchas personas y de muchas familias, que, en el mejor de los casos, han conseguido que los municipios de imposición les aprueben un fraccionamiento de pago, para poder hacer frente al abono de esa deuda tributaria de una forma menos gravosa.
En este sentido, se ha de destacar, por conocida, una buena práctica del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Esta entidad local creó en julio de 2013 una línea de ayudas para aminorar las liquidaciones del impuesto de plusvalíapendiente de abono y cuyo hecho imponible deriva de ejecuciones hipotecarias sobre la vivienda habitual llevadas a cabo antes de la modificación de la norma foral.
La subvención comprende un porcentaje de bonificación entre el 50 y el 100% de la deuda pendiente de abono a fecha de la solicitud de la ayuda. En función de los ingresos anuales, de la unidad familiar y su tamaño, la ayuda puede suponer el pago total de la deuda.
La transmisión de la propiedad de la vivienda habitual en una subasta pública, en el marco de un procedimiento de ejecución hipotecaria, puede poner de manifiesto, en algunos casos, una supuesta ganancia patrimonial que tributaba en el IRPF. En el año 2012 la institución del Ararteko tramitó una actuación de oficio con las tres diputaciones forales, para que se declarase exenta de gravamen en renta esa ganancia patrimonial. La propuesta fue acogida por las tres diputaciones forales, si bien los efectos de la exención se limitaron al 1 de enero de 2013 en Bizkaia y al 1 de enero de 2012, en el caso de Gipuzkoa y Álava.
La medida en estos términos se revelaba insuficiente. Para paliar esta situación en el Territorio Histórico de Álava, sus Juntas Generales han aprobado la Norma Foral 28/2013, de 9 de octubre, a través de la que se amplían los efectos de esta exención a todos los ejercicios no prescritos, con el fin de las personas que hayan tributado por esta ganancia patrimonial puedan solicitar su devolución.
En todo caso, dada la excepcionalidad de la medida y por expresa previsión normativa, en la devolución que pudiera proceder no se van a liquidar intereses de demora.
A lo largo de 2013 se han recibido en la institución consultas, que recogen el desacuerdo de algunos ciudadanos y ciudadanas que residen en Donostia-San Sebastián, en las que se cuestiona que el pago de la tasa por recogida de basuras en los domicilios particulares se vincule, a partir de este ejercicio, al consumo de agua habido en la vivienda.
A raíz de estas consultas, se ha iniciado la tramitación de un expediente de oficio, en el que se ha recabado información acerca de cómo se ha preservado y garantizado, el principio de igualdad y el principio de capacidad contributiva, con el tenor otorgado a esta tarifa.
La tarifa 1 regula la tasa anual por recogida de basuras en viviendas y se ha configurado sobre la base de dos elementos: una cuota fija de 71,99 € anuales y una cuota variable que resulta de multiplicar por 0,3402 € el consumo anual de agua en el inmueble. El período anual que se toma en consideración es el comprendido entre el 1 septiembre 2011 y el 31 de agosto de 2012.
El motivo del desacuerdo de estas personas reside en que consideran que se vincula la cuantía de la tasa de basuras a un factor totalmente ajeno a la prestación de este servicio, como es el consumo de agua habido en la vivienda. Asimismo, ponen de manifiesto que esta variable que recoge la tasa no evidencia criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos pasivos que se ven obligados a pagarla, cuando, de acuerdo con el art. 24.4 de la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, reguladora de las Haciendas Locales de Gipuzkoa sólo cabe la posibilidad de que las entidades locales modulen el importe de la tasa sobre la base de estos criterios genéricos de capacidad contributiva
Sobre este particular reconocen que en el consumo de agua en una vivienda inciden múltiples factores: algunos vinculados a usos menos responsables de los recursos hídricos, de los que no se deriva una mayor generación de basuras y otros, como el número de miembros de una unidad familiar o la existencia de fugas y averías en las conducciones particulares, que no ponen de manifiesto criterios genéricos de capacidad económica de las personas que han de abonar la tasa de basura.
A este respecto, inciden en que la legislación de protección a la familia tanto estatal como de la comunidad autónoma vasca, está orientada a limitar y contener la carga tributaria que estas familias soportan. Esta carga, en el caso de las familias numerosas y la tasa de basuras, en el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián no sólo no se neutraliza sino que, según nos manifiestan, se agrava.
Finalmente, se ha sugerido a las tres diputaciones forales y al Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco que adopten las medidas y suscriban, en su caso, entre sí y con las instancias representativas de la abogacía, los convenios de colaboración precisos para que los Servicios de Orientación Jurídica (SOJ) y las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita dispongan, directamente y por medios informáticos, de la información tributaria que precisan para el ejercicio de las funciones que les atribuye la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita. Esta información se ha de ceder a estos solos efectos y contando, en todo caso, con la previa autorización expresa de las personas solicitantes.
Las personas que se han puesto en contacto con la institución incidían en los retrasos en la atención y tramitación del beneficio de justicia gratuita, así como la pérdida de tiempo y la molestia que les suponía tener que comparecer varias veces en el Juzgado hasta completar toda la documentación requerida.
Las haciendas forales estaban llamadas a desempeñar un papel muy relevante, en la medida en que son sus certificaciones las que permiten a las personas solicitantes de justicia gratuita acreditar, en su mayor parte, el cumplimiento de los requisitos que se les exige en materia de patrimonio, actividades económicas desarrolladas y rentas percibidas.
Con el fin de ayudar a garantizar que todas las personas puedan defender sus derechos ante los tribunales con independencia de su capacidad económica, con fecha 7 de agosto, se elevó la Recomendación General 7/2013, de 7 de agosto, de Acceso por parte de los Servicios de Orientación Jurídica de los Colegios de Abogados y de las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita a los datos fiscales de las personas solicitantes del beneficio de Justicia Gratuita.
Esta sugerencia ha sido aceptada por las diputaciones forales, lo que ha dado lugar a la publicación de las siguientes normas, con el fin de hacer efectiva esta cesión de datos. En concreto, se ha aprobado en Álava, el Decreto Normativo de Urgencia Fiscal 4/2013, del Consejo de Diputados de 17 de septiembre, que autoriza la cesión de datos con trascendencia tributaria para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita; En Bizkaia, el Decreto Foral Normativo 4/2013, de 3 de septiembre, por el que se autoriza la cesión de información en materia tributaria para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita y en Gipuzkoa, se ha publicado el Convenio de colaboraciónentre el Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Gipuzkoa, el Consejo General de la Abogacía Española y el Ilustre Colegio de Abogados de Gipuzkoa, de 27 de septiembre de 2013.
El objeto de esta sugerencia se analiza más en profundidad en el área de Justicia.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La Constitución Española estable en su art. 31.1 que: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”
Este deber se encuentra mediatizado por la propia complejidad de la normativa tributaria, que aboca a las personas contribuyentes a que se sirvan de los servicios de confección de las declaraciones de renta que les ofrecen las administraciones. Sin embargo, la utilización de estos servicios no altera la posición jurídica del declarante, por lo que las consecuencias de los posibles errores o de las eventuales irregularidades que se hubieran podido cometer recaen sobre las y los contribuyentes, como si éstos en todo momento hubiesen actuado por su cuenta y riesgo.
La regularización implica no sólo el abono de la cuota diferencial que se ha dejado de ingresar sino también la liquidación de intereses de demora, pues todo ingreso fuera de plazo devenga el pago de intereses de demora a favor de la administración.
En teoría, el abono de intereses de demora, tiene una naturaleza estrictamente indemnizatoria, con la que se pretende compensar a la administración por el retraso en el pago de la deuda. Sin embargo, la realidad está poniendo en evidencia un hecho paradójico, porque el interés legal del dinero en los últimos años está situado un punto porcentual por debajo del interés de demora.
Las haciendas forales han de extremar la diligencia en la confección de las declaraciones de la renta que se realizan en sus oficinas o que se envían como propuestas de autoliquidación a los domicilios de las personas contribuyentes.
Estamos atravesando una profunda crisis económica cuya incidencia inmediata en las economías familiares está padeciendo un porcentaje muy elevado de la sociedad vasca y que se está manifestando en una pérdida significativa de capacidad adquisitiva en amplios sectores de la población. El desempleo, la precariedad laboral, una actividad económica más ralentizada... están provocando un acusado deterioro de los recursos disponibles en las familias y con ello, la reducción de la recaudación.
Esta situación demanda la adopción de medidas de carácter extraordinario, con las que paliar las graves dificultades que padecen muchas familias. Con ello no se pretende que las personas obtengan un enriquecimiento injusto, sino un tratamiento fiscal que les permita su recuperación económica.
En el actual contexto de crisis económica, más que nunca, se han de propiciar acuerdos de aplazamientos y fraccionamientos de pago de deudas, tanto en vía ejecutiva como en voluntaria, que no comprometan la subsistencia de las personas con economías modestas
La falta de una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución de los recursos, continúa siendo una patología del procedimiento contraria al correcto funcionamiento de la administración.
Por último, la administración tributaria ha de esforzarse para lograr la inmediatez entre la comisión de la infracción tributaria y la incoación de los procedimientos sancionadores, pues una de las funciones que está llamada a cumplir la sanción es la función de prevención especial de futuras infracciones, y esta función de la sanción queda neutralizada, cuando no diluida, si se posterga en el tiempo el inicio de la tramitación del expediente sancionador hasta transcurridos varios años desde que tuvo lugar la conducta sancionable.