Capítulo III. Actuaciones del Ararteko en defensa de los colectivos de atención pública
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
Como ya se hiciera durante los dos años anteriores, se potencia la visibilidad de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2013 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en doce apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1. Familias
Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el art
ículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus art
ículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como “desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad”. La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dicha políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas.
1.Quejas destacadas
1.1. Retrasos en las ayudas por hijos e hijas y para la conciliación de la vida familiar y laboral
Al igual que sucediera ya el año anterior, debemos destacar que el mayor número de quejas recibidas en esta área en 2013 se ha referido al retraso en la tramitación y recepción de las ayudas derivadas de la aplicación tanto del Decreto del Gobierno Vasco 177/2010, sobre ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar, como del Decreto 255/2006, de ayudas por hijos e hijas. Ciertamente, estos expedientes se han resuelto positivamente, una vez que se han activado en el Gobierno los medios necesarios para hacer frente a los pagos, con lo que las personas reclamantes han visto satisfechas en todos estos casos sus expectativas de cobro.
1.2. Incumplimiento formal de requisitos de acceso a las ayudas
Aunque relacionada con la anterior, otra cuestión distinta es la que encontramos en los supuestos de denegación de estas ayudas por incumplimiento de algunos de los requisitos de acceso a las mismas, como la vecindad administrativa en la CAPV para acceder a las ayudas por nacimiento de hijos o hijas. En estos casos, hemos observado una rigidez mayor en la práctica administrativa, en supuestos de cumplimiento material de los requisitos, que sin embargo no se acreditan debidamente en el momento procedimental oportuno junto a la propia solicitud que inicia el procedimiento o, en su defecto, en el posterior trámite de subsanación de 10 días (tiempo que resulta muchas veces excesivamente breve, especialmente cuando se trata de aportar documentación que obra en administraciones de otros países, como sucede en el caso de las personas extranjeras).
Es decir, cuando no se han subsanado debidamente los defectos formales en el trámite correspondiente, la Administración no acepta en el trámite de recurso la aportación documental acreditativa del cumplimiento material de los requisitos. Es evidente que desde una perspectiva legal formal dicha actuación es correcta y encuentra soporte suficiente en el art
ículo 112 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que no permite tomar en consideración la documentación aportada extemporáneamente al expediente.
No obstante, creemos que es importante informar debida y suficientemente a las personas interesadas, desde la propia incoación del procedimiento, de cuál es la documentación concreta que deben aportar, información que –si es preciso– deberá reiterarse con detalle suficiente en el trámite de subsanación, lo que evitaría la enorme frustración que se genera a quienes, cumpliendo plenamente los requisitos de acceso a las ayudas, las ven denegadas por no haberlo acreditado debidamente, siendo en la mayor parte de los casos por puro desconocimiento de la documentación que debían aportar.
En este punto, tenemos que insistir, como lo venimos haciendo en años anteriores, en la conveniencia de automatizar la concesión de las ayudas por nacimiento de hijos e hijas, sin que deban pender de un trámite de solicitud, cada vez más complejo para las personas interesadas, que, sin duda, está excluyendo de la percepción de estas ayudas, en la práctica, a muchas personas potencialmente beneficiarias de las mismas.
1.3. Falta de reconocimiento de ayudas a la conciliación a progenitores no custodios en casos de separación
Se trata de un tema recurrente al que ya aludimos también anteriormente. El Decreto 177/2010 exige, para acceder a las ayudas a la conciliación en casos de separación, ostentar la custodia legal pues, de lo contrario, no cabe ser beneficiario de la ayuda, independientemente del tiempo que materialmente se dedique al cuidado de los hijos e hijas, tiempo que incide en la necesidad de tener que solicitar eventualmente una reducción de jornada laboral que justificaría, en principio, la solicitud de la ayuda. La norma sí admite, en cambio, la posibilidad de solicitar ayudas a la conciliación para aquellos supuestos en que exista custodia compartida así reconocida judicialmente (en ese supuesto ambos progenitores podrían solicitar las referidas ayudas de manera proporcional). En otro caso, no es posible que soliciten dichas ayudas aquellos cónyuges que no ostenten la custodia -por estar formalmente reconocida exclusivamente al otro cónyuge-, por más que el régimen de visitas sea muy amplio para quien pretenda las ayudas a la conciliación.
Ya se ha aludido anteriormente a nuestra demanda, planteada ante el Departamento de Asuntos Sociales, de reforma del Decreto 177/2010 en este punto, con objeto, precisamente, de flexibilizar este requisito atendiendo a la realidad de los tiempos compartidos con los hijos e hijas. Según hemos podido conocer por la propia Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, está prevista la reforma del referido decreto y se estudiarán estas observaciones junto a otras que pudieran surgir en el proceso de reforma. Sin embargo, no hemos obtenido un compromiso de que vaya a modificarse el alcance subjetivo de la norma por lo que se refiere a este concreto aspecto.
1.4. Edad de los hijos e hijas para obtener las ayudas
La cuestión de la edad de los hijos e hijas es también un tema que aparece como causa recurrente de las quejas que recibimos en este ámbito. Por un lado, se pone de manifiesto que los cómputos de edad inducen a veces a la confusión de las personas beneficiarias de estas ayudas. Sucede así, cuando se trata de ayudas por nacimiento de segundo o tercer hijo o hija, con límites expresos a las edades de los niños y niñas, que dependen del momento del año en que hayan nacido, lo que en ocasiones genera expectativas de ayudas que, sin embargo, no se conceden finalmente.
También aparece la edad como un motivo de queja, en supuestos de ayudas a la conciliación, cuando la edad de los hijos o hijas supera los 8 años. En esos casos, se produce una dicotomía entre la regulación de la norma y la realidad, por ejemplo de las empleadas y empleados públicos, quienes pueden disfrutar de reducciones de jornada hasta la edad de 12 años de sus hijos e hijas, porque así se lo reconoce la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Por otro lado, este es justamente un motivo de queja de las trabajadoras y trabajadores del sector privado, que perciben en esta regulación un agravio comparativo, pues ellos no gozan de semejante protección, toda vez que la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores) no garantiza dicho derecho a la conciliación más que hasta la edad de los 8 años del menor.
Desde la institución del Ararteko somos conscientes de la sensación de agravio e incoherencia del sistema jurídico que estas diferencias de regulación, sin sustento material que las justifiquen, generan en las personas trabajadoras. Como es evidente, el impulso de cualquier reforma legal tendente a modificar el actual “status quo” queda fuera de nuestro alcance. Por lo que se refiere a la regulación del Decreto vasco 177/2010, sobre ayudas a la conciliación, por la que se estipula la edad límite de los hijos e hijas de los beneficiarios que quieran acceder a estas ayudas en 8 años, resulta coherente con el límite legal fijado para la conciliación de quienes trabajan en el sector privado, pero no da respuesta a quienes trabajan en el sector público.
Es preciso que estas diferencias se eliminen definitivamente, abordando políticas que apuesten por la conciliación como un objetivo esencial de sostenibilidad de nuestro modelo económico. Al alcance de esta apuesta nos referimos de nuevo en la valoración de los derechos ciudadanos que hacemos al finalizar este apartado sobre familias.
1.5. Reconocimiento de realidad de las familias monoparentales
Continuamos todos los años recibiendo quejas que plantean las dificultades de las familias monoparentales para ver reconocido su status de familia y acceder a las bonificaciones correspondientes por hijos e hijas teniendo en cuenta las dificultades añadidas que se derivan de la atención y educación de los hijos e hijas por un solo titular de la familia. Observamos grandes diferencias de reconocimiento de estas familias en nuestras distintas administraciones locales (especialmente en el ámbito de los polideportivos municipales), que en algunos casos reconocen y atienden plenamente a la singularidad de las familias monoparentales y en otros desconocen por completo esta realidad, con el perjuicio evidente que ello comporta para esta clase de familias. Todo ello nos induce a considerar necesaria una regulación de detalle –en desarrollo de la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias– de las distintas categorías de familias que deben obtener un reconocimiento de la totalidad de las administraciones públicas vascas por igual, sin que puedan continuar produciéndose diferencias injustificables en el trato a estas familias, que perjudican notablemente a aquellas que están en una situación de mayor debilidad o vulnerabilidad.
1.6. Reconocimiento de parejas de hecho no inscritas, en el acceso a vivienda protegida
Finalmente, queremos referirnos a un caso de una adjudicataria de una vivienda protegida que vio inicialmente denegado el visado para la compra de la referida vivienda por considerarse que no cumplía con el requisito de no tenencia de vivienda en el plazo de dos años anterior a la solicitud de vivienda protegida. Esta ciudadana había tenido que vender su vivienda común tras la ruptura de su unión anterior en una pareja estable que, sin embargo, no se había inscrito en el correspondiente Registro de Parejas de Hecho. Dicha falta de inscripción llevó inicialmente a la Administración a considerar que no se encontraba subsumida en el supuesto de venta de vivienda común por ruptura de pareja estable, que justifica el incumplimiento y opera como excepción al requisito de no tenencia de vivienda con carácter previo. Por esa razón, denegó el visado necesario para perfeccionar el contrato de compraventa de la vivienda protegida. Tras nuestra intervención, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco ha corregido este criterio interpretativo para este caso y ha resuelto flexibilizar en el futuro el reconocimiento de las parejas de hecho, en lo que respecta al ámbito de la vivienda protegida. Habida cuenta de la importancia de este cambio interpretativo, reproducimos literalmente los términos de la decisión, tal y como han sido comunicados a esta institución: “Este Departamento ha estimado conveniente modificar el criterio de interpretación que venía aplicándose del concepto de pareja de hecho en relación al requisito de necesidad de vivienda, entendiendo que si consta probada dicha relación por cualquier prueba admitida en derecho, no sólo la inscripción en el Registro de Parejas de Hecho, debe aplicarse la excepción de referencia”. Nos referimos con más detalle a este asunto en el apartado de este informe correspondiente al área de vivienda.
2.Contexto normativo y social
En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar. Finalmente, esta normativa se completa con el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar, establece, en desarrollo del art
ículo 6 de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias, sistemas de estandarización de la renta familiar que permitan dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares y que serán aplicables a todas aquellas ayudas económicas o servicios de apoyo a las familias en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe, bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía de la prestación o de la cuantía de la participación económica en el pago del servicio. Estos sistemas de estandarización de las rentas familiares consisten en sistemas de equivalencias capaces de ponderar la renta en función, no sólo del número de miembros de la unidad familiar, sino también de la composición de esta unidad, partiendo de considerar que un mismo nivel de ingresos no ofrece la misma capacidad económica, en términos de poder adquisitivo y de nivel de vida, a unidades familiares con diferente composición.
Además, las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia y al que le sucedió el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, programado para el periodo de 2006 hasta 2010, cuya vigencia se prorrogó un año más.
El año 2013 ha sido el segundo año de vigencia del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), aprobado por el Consejo de Gobierno Vasco, el 27 de diciembre de 2011. Dicho plan establece el marco de estrategias y objetivos, en los que se incardinarán las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años.
La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, como órgano competente en Euskadi para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias, ha acordado, en el año 2013, generar un proceso de trabajo para priorizar ámbitos de actuación y acciones estratégicas, adaptando así el referido III Plan Interinstitucional a las nuevas necesidades y realidades que se vayan detectando por el Observatorio Vasco de Familias. Se han seleccionado para la legislatura 2013-2016, 16 acciones estratégicas que responden a 32 medidas incluidas en el plan, y se han incluido acciones transversales, como la creación de una mesa de trabajo interinstitucional (Gobierno Vasco, diputaciones forales y EUDEL), así como la elaboración de un informe de desarrollo y evaluación de las acciones priorizadas. Los temas más destacables de los ámbitos que pretenden impulsarse prioritariamente son los siguientes:
Conciliación de la vida familiar, personal y laboral:
– Medidas dirigidas al empleo en el sector privado.
– Medidas dirigidas al empleo en el sector público.
– Medidas experimentales.
– Medidas para el reconocimiento social.
Parentalidad positiva.
Solidaridad intergeneracional.
Ayudas económicas.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2013, reseñamos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo con ello de relieve cuáles han sido para el Ararteko los principales focos temáticos en materia de atención a las familias:
3.1. Informe extraordinario sobre la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi
A lo largo del año 2013 se ha llevado a cabo la elaboración del informe extraordinario sobre situación de las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi, de cuyo inicio ya dábamos cuenta en el pasado informe anual al Parlamento Vasco. Estamos ya en la fase final del referido estudio extraordinario, que será presentado ante el Parlamento Vasco en 2014. Con el mismo pretendemos llegar a un diagnóstico comparativo de las políticas familiares de la CAPV respecto a las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno más próximo. Propondremos así una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar el sistema de apoyo a las familias, para que los poderes públicos vascos puedan dar una respuesta más adecuada a las demandas y necesidades de las familias en Euskadi.
Como ya avanzamos anteriormente, hemos partido de un enfoque amplio del concepto de familia, entendida como marco de convivencia humano que sirve de soporte no sólo a la infancia, sino también a las personas mayores y a las personas con discapacidad, dependencia y enfermedad. Dicho enfoque integral o no reduccionista nos permitirá tener en cuenta una diversidad de situaciones familiares que se aproxime mejor a la realidad de las familias vascas y que nos ofrezca un cuadro completo de los ámbitos de mejora que deben afrontarse desde las políticas públicas en Euskadi para ayudar a las familias.
3.2. Reunión con asociación de familias numerosas
Un año más nos hemos reunido con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide. Esta asociación, con la que anualmente celebra encuentros esta institución, desde que se creara el área de familias, nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y sus demandas a los poderes públicos, que el Ararteko ha recogido con objeto de estudiarlas y trasladarlas, en su caso, a las distintas administraciones concernidas. La asociación Hirukide, como otras asociaciones de familias, ha participado activamente en el trabajo de campo y recogida de información que se ha realizado en el marco del informe extraordinario sobre la situación de las familias en Euskadi que estamos elaborando, al que nos referimos en el apartado anterior. Desde esta institución nos hemos comprometido considerar y atender –en el marco del referido informe– a la especial situación de las familias numerosas.
Con todo, también hemos convenido en que muchas de las demandas de las familias numerosas son comunes al resto de familias con hijos e hijas, aunque el hecho de tener un número mayor de hijos o hijas evidencie con más intensidad la falta de apoyos o la insuficiencia de soporte público en algunos ámbitos.
En cualquier caso, hemos expresado a esta asociación que en el informe que presentaremos públicamente en el año 2014 tendremos en cuenta algunas de sus demandas que consideramos justas y razonables, habida cuenta además de que estas afectan a muchas familias y deben, por tanto, en muchas ocasiones, ser planteadas ante los poderes públicos como necesidades de las familias con hijos e hijas. En ese contexto, podemos avanzar que lograr que nuestros niveles de protección de las familias con hijos e hijas alcancen los estándares de aquellos países europeos que han desarrollado fuertes políticas de protección de las familias es un objetivo que consideramos necesario, y que abordamos expresamente y trasladaremos a los poderes públicos en el informe de próxima publicación.
3.3. Otros contactos y encuentros con el tejido asociativo
Con motivo de la elaboración del informe extraordinario precitado hemos celebrado, a lo largo del año 2013, distintos contactos y encuentros con un amplio espectro de asociaciones de familias con distintas circunstancias de especial vulnerabilidad o con demandas específicas (asociaciones de familiares de personas con distintas enfermedades físicas o mentales, de familias de personas inmigradas, de familias gitanas, de familias de personas con distintas discapacidades, de familias con víctimas de violencia de género, de familias numerosas, de familias homoparentales, de familias adoptantes, de padres y madres separados, de familias monoparentales, de familias de acogida, etc.). La generosa colaboración brindada por estas asociaciones a esta institución ha resultado de enorme valor y utilidad, contribuyendo con su visión a la conformación de un diagnóstico más certero de cuál es la situación de las familias vascas en la actualidad.
3.4. Reunión con la Viceconsejería de Asuntos Sociales del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
En 2013, además de otros encuentros entre responsables y personal técnico de la dirección competente del Gobierno Vasco en materia de familias y la institución del Ararteko, hemos mantenido una reunión con responsables de la Viceconsejería de Asuntos Sociales del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, con presencia de sus dos direcciones, una de las cuales es precisamente la Dirección de Política Familiar y Comunitaria, responsable (junto con otras materias) del área que nos ocupa. En dicha reunión hemos abordado y contrastado de manera sistemática los asuntos que preocupan a esta institución, concernientes a las competencias de la referida dirección. También hemos intercambiado información general sobre el trabajo de ambas instituciones en materia de atención a las familias. Los asuntos más destacados tratados han sido los siguientes:
Retrasos en los pagos de las ayudas reconocidas en las normas de apoyo a las familias con hijos e hijas y de ayudas a la conciliación, el Decreto 255/2006 y el Decreto de ayudas a la conciliación 177/2010, respectivamente. Nos indican que todos los pagos se han actualizado y que no se producirán más retrasos.
Necesidad de ampliar el ámbito de beneficiarios del Decreto 177/2010, de ayudas a la conciliación, incluyendo a los progenitores no custodios cuando asumen tiempos de cuidado equiparables a los exigibles con carácter general a los progenitores custodios para ser beneficiarios de las referidas ayudas. No pueden comprometer ninguna modificación de la aplicación de esta norma, y nos remiten a un futuro proceso de reforma de ambos decretos, señalando que, con ocasión de su revisión se tendrán en cuenta todas las propuestas y valoraciones que podamos hacerles.
Implementación del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias: nos indican que se ha visto necesario fijar unas áreas de trabajo prioritarias para abordar con realismo el desarrollo del plan en el futuro inmediato. Nos referimos a dichas áreas líneas atrás, bajo el epígrafe sobre contexto normativo y social. Valoramos positivamente la centralidad que, con esta priorización, quiere darse a la cuestión de la conciliación, aunque también mostramos nuestra preocupación por una eventual limitación de las ayudas económicas a las familias, que pudiera eventualmente derivarse de la prevista reforma de la normativa sobre ayudas por hijos e hijas y ayudas a la conciliación.
3.5. Participación en foros y jornadas
Desde la institución del Ararteko, hemos participado en distintos foros y jornadas, relacionados con asuntos que atañen directamente a las familias. Así, debemos destacar en particular, en el año 2013, nuestra participación en distintas jornadas sobre la custodia compartida (jornada organizada por Emakunde en Bilbao, el 7 de octubre de 2013, en el marco del X Foro para la Igualdad de Mujeres y Hombres, “Estado de la cuestión, visiones y posicionamientos en torno a la custodia compartida”; y jornadas organizadas por Kidetza, los días 4 y 5 de octubre en Bilbao, las Jornadas de corresponsabilidad parental), tema en torno al que se ha suscitado una cierta controversia social por causa de una iniciativa legislativa sobre el tema ante el Parlamento Vasco durante el año 2013.
Precisamente, en diciembre de 2013, con motivo de dicha iniciativa y a petición de la Comisión de Instituciones, Seguridad y Justicia del Parlamento Vasco, el Ararteko ha tenido ocasión de volver a expresar en una comparecencia parlamentaria cuál es nuestra posición institucional respecto a esta cuestión. La Recomendación general del Ararteko 1/2010 ya recoge extensamente la postura de esta institución al respecto, que en síntesis viene a decir que, al regular el régimen de custodia de los hijos e hijas tras la ruptura de la pareja, resulta esencial asegurar un procedimiento que permita, en caso de desacuerdo, desvelar objetivamente las condiciones reales que vive la pareja por lo que respecta al cuidado y educación de sus hijos e hijas, antes, durante y después de la ruptura. Se trata con ello de establecer, sin apriorismos, aquel régimen de custodia que mejor permita conciliar el interés superior del menor con el objetivo de la igualdad y corresponsabilidad de ambos progenitores, que –no debe olvidarse– también contribuye esencialmente al mejor desarrollo de las condiciones de vida de los hijos e hijas.
En ese sentido, nos decantamos por una regulación legal que, más allá del acuerdo de las partes (que evidentemente primaría en caso de existir), deje abierta al órgano judicial también la posibilidad de decretar, en su caso, la custodia compartida, cuando después de ponderar suficientemente todas las circunstancias de la concreta situación familiar, se estime que será mejor para el interés de los y las menores a cargo, para su estabilidad afectiva y material y, en definitiva, para su derecho a disfrutar igualmente de ambos progenitores.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Ante la evidencia de que apoyar públicamente a las familias significa apoyar a las personas en su desarrollo humano, en la consecución plena de sus derechos individuales y sociales, protegiendo además especialmente a quienes más lo necesitan (menores, mayores, personas con enfermedad o dependencia), esta institución considera que el apoyo a las familias es una estrategia pública ineludible para el mantenimiento del Estado social, lo que significa que, en el contexto de crisis, más que nunca, las políticas familiares constituyen la mejor inversión pública para garantizar la cohesión social y prevenir la pobreza y la desestructuración social, que tanto amenaza en estos tiempos. Queremos recordar que actuar en materia de familias no sólo significa llevar a cabo políticas de ayudas públicas o subvenciones (particularmente en relación con la tenencia de hijos e hijas, o personas dependientes, así como de apoyo a la conciliación de la vida laboral y familiar…), sino que supone también, y cada vez más, impulsar cambios culturales, sociales y económicos profundos, que abran nuevas perspectivas a la integración plena de las necesidades de las familias en nuestra actividad económica. Los poderes públicos están llamados a liderar procesos de cambio de mentalidad, orientados a reconocer el espacio necesario, obligado –así como el valor central– del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas, de otras formas de participación social voluntaria o no remunerada.
Los principales problemas y ámbitos de mejora detectados en esta área son los siguientes:
Automatización de las ayudas por hijos e hijas
Venimos observando a través de las quejas recibidas la existencia de problemas en la gestión de estas ayudas, muchos de ellos relacionados con las propias dificultades que la solicitud de las mismas y los trámites de aportación de documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos de acceso entrañan para las personas interesadas. Consideramos que, si estas ayudas se conciben como un soporte económico universal para las familias con hijos e hijas, se debería tender hacia un sistema automatizado para su concesión e incoado de oficio, recurriendo para ello a los datos y documentación que obra en poder de las distintas administraciones vascas. Para ello sería deseable que se promueva un nuevo procedimiento de ayudas que prime la automaticidad de las mismas en el momento en que nazcan o se adopte a los hijos o hijas, y que no traslade a las progenitoras y progenitores, como actualmente, la carga de tener que solicitar en tiempo y forma dichas ayudas.
Por otro lado, consideramos también que el sistema fiscal debería convertirse en una útil herramienta para art
icular el apoyo público a las distintas situaciones familiares, y así lo expondremos con más detalle en el informe extraordinario sobre la situación de las familias en Euskadi, que se hará público durante el año 2014.
Definición de determinadas categorías de familias, en especial las familias monoparentales
Aunque la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo, nuestra legislación, a diferencia, por ejemplo, de la catalana, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, por lo que surgen dudas a la hora de aplicar los beneficios existentes. Este problema se ha planteado en distintos ámbitos, como el acceso a las tarifas bonificadas, creadas para las familias, en instalaciones deportivas municipales. Las entidades locales se suelen mostrar, en general, favorables a ampliar la cobertura, pero subsisten distintos enfoques que dan lugar a desigualdades de trato según el territorio o municipio. Además, recibimos sistemáticamente quejas de progenitores o progenitoras monoparentales que manifiestan su perplejidad ante la falta de apoyos especiales a esta clase de familias, que pueden estar en situaciones de mayores dificultades, no solo económicas sino también en el ámbito de la conciliación.
Por esas razones, consideramos que las familias monoparentales deberían gozar de un reconocimiento claro que asegure su igual consideración por parte de todas las administraciones públicas vascas. Tal reconocimiento debería derivarse de una regulación de detalle –en desarrollo de la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias– de las distintas categorías de familias, de manera que se fije un parámetro de actuación para la totalidad de las administraciones públicas vascas por igual, sin que puedan continuar produciéndose diferencias injustificables en el trato, que perjudican significativamente a aquellas familias que están en una situación de mayor debilidad o vulnerabilidad.
Conciliación de la vida familiar, personal y laboral
Las ayudas económicas que apoyan la situación de quienes reducen sus jornadas, o solicitan excedencias para dedicar más tiempo al cuidado de las personas a su cargo, no son más que medidas de alivio parcial para quienes las reciben. Nuestra valoración de las quejas recibidas y de nuestros contactos con el tejido asociativo de las familias nos induce a sostener –como hemos expresado ya desde hace algún tiempo– que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida familiar y laboral constituye no sólo una preocupación central para las familias, sino, en general, una tema de gran calado para el éxito de la organización social y económica en su conjunto.
Resulta cada vez más necesario, especialmente en tiempos de crisis, poner el acento en nuevos planteamientos globales de organización de los tiempos, que cuestionen la centralidad del trabajo en nuestras vidas y permitan sostener una vida laboral, atendiendo al mismo tiempo suficientemente las necesidades personales y familiares.
Además, la corresponsabilidad en el cuidado y en la atención a las personas es un imperativo del principio de igualdad entre los sexos, que únicamente será viable si desarrollamos intensamente las bases para una sociedad conciliadora. De lo contrario, estaremos construyendo un modelo de sociedad que, al no dejar espacio para la atención y el cuidado de las personas, no puede ser humanamente viable.
Concierne, por ello, a todos los poderes públicos abordar políticas que apuesten por la conciliación como un objetivo esencial de sostenibilidad de nuestro modelo económico, también desde luego a los poderes del Estado que, desde su ámbito competencial, enmarcan y condicionan legalmente el alcance de algunas de las medidas de conciliación que puedan promoverse desde nuestro ámbito autonómico.
En lo que concierne a las administraciones públicas vascas, ciertamente resulta necesario, con ese objeto, liderar un discurso novedoso y más arriesgado en materia de conciliación, que cuestione de raíz un modelo que cada vez se hace más insostenible para las vidas de las personas y que tiene un impacto evidente en la demografía de nuestras sociedades y en el deterioro de nuestra calidad de vida. Ello supone, no sólo trabajar en la sensibilización social de los agentes más concernidos por esta cuestión, como son las empresas, sino también conseguir que se incorpore esta cuestión como tema prioritario en las agendas políticas de las distintas instancias del poder público.
Resulta alentador que el Gobierno Vasco haya querido dotar de centralidad a las políticas de impulso a la conciliación, cuando ha seleccionado esta área como ámbito de actuación prioritaria para el desarrollo del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la presente legislatura. No obstante, esta es una apuesta que debe distinguirse por su carácter transversal, y no puede quedarse únicamente en medidas de sensibilización social o de ayudas económicas puntuales a la conciliación. Es preciso impregnar todo nuestro sistema económico y político de un nuevo discurso de racionalización de los tiempos, de revalorización del cuidado, que sitúe a las personas y no a la producción en el centro de nuestra atención.
2. Igualdad e integridad de las mujeres
Antecedentes
La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de defender y asegurar el cumplimiento del principio constitucional de igualdad de mujeres y hombres (artículo 14 CE), exigiendo, además, a todos los poderes públicos vascos que art
iculen las medidas necesarias para que dicho principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo no se limite a ser un postulado formal, sino que se materialice de manera real y efectiva, removiendo activamente para ello los obstáculos que dificulten dicho objetivo (artículo 9.2 CE).
Las funciones del Ararteko en el área de igualdad se centran esencialmente en controlar las actuaciones, o en su caso la inactividad, de las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier conculcación del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, tanto desde una perspectiva formal como material. En ese ámbito, cada vez adquiere más relevancia la exigencia a las distintas administraciones de la puesta en marcha de acciones positivas, específicamente encaminadas al logro de la igualdad material, conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados por la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres y por la Ley Orgánica 3/2007, para la Igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
La violencia de género constituye también una preocupación central para esta institución y ocupa, en consecuencia, buena parte del trabajo que realizamos en esta área. Dentro de nuestras funciones adquieren así una relevancia absolutamente prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a su erradicación, conscientes de que la causa de la violencia contra las mujeres está en la desigualdad estructural entre hombres y mujeres.
La actividad de esta área también se proyecta hacia la promoción y el impulso de iniciativas que apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los varones.
1.Quejas destacadas
1.1. Discriminación de las mujeres en el ámbito cultural y deportivo
Un año más la cuestión de la igualdad de las mujeres en los espacios culturales ha suscitado la intervención de esta institución. Concretamente, los asuntos que han sido objeto de reclamación relacionados con este tema son los siguientes:
Por un lado, el problema de la participación de las mujeres en los alardes ha dado lugar, una vez más, a nuestra intervención. Esta vez ha sido con motivo de una consulta formulada por una asociación local de mujeres, sometiendo a nuestro examen un borrador de ordenanza municipal del Ayuntamiento de Irun cuyo objeto era la regulación detallada del régimen autorizatorio relativo a las denominadas actividades eventuales, entre las cuales se citaba expresamente la organización de los alardes. La principal preocupación que este borrador de ordenanza ha suscitado en nuestra institución es la posible indiferencia de trato respecto a una y otra forma de organizar el alarde que el Ayuntamiento de Irun expresa mediante esta iniciativa normativa. Dicha indiferencia puede efectivamente no resultar inocua y debe analizarse, en todo caso, a la luz del ordenamiento jurídico, y en particular, de las normas jurídicas que regulan la igualdad por razón del sexo de las personas. Así, desde la perspectiva de la obligada promoción de la igualdad de mujeres y hombres que directamente concierne al Ayuntamiento de Irun, tanto en aplicación del art
ículo 9.2 de la Constitución, como –de manera más precisa– en cumplimiento de las concretas obligaciones que impone a las distintas administraciones públicas vascas la Ley vasca de Igualdad, debemos incidir en la importancia que tiene la asunción de un papel proactivo, tanto por parte del Ayuntamiento de Irun, como por cualquier otra administración pública concernida de una u otra manera por la celebración de los alardes (así, en especial, el Gobierno Vasco desde la perspectiva de la seguridad ciudadana –artículo 17 de la Constitución– y como garante del libre ejercicio del derecho de reunión y manifestación de quienes en esto se amparan a la hora de organizar un alarde igualitario –en aplicación del art
ículo 21 de la Constitución–). En ese sentido, y especialmente si tenemos en cuenta que solamente el alarde igualitario de Irun asegura un espacio de participación plena a hombres y mujeres en la principal manifestación festiva de dicha localidad, consideramos que resultanplenamente operativas para dicho Ayuntamiento las disposiciones de la Ley vasca de Igualdad que tienen como objeto la concreción de dicha obligación constitucional de asegurar la igualdad material y efectiva, a través del establecimiento de medidas de acción positiva que remuevan activamente los obstáculos existentes para que se dé una situación de igualdad plena en la ciudad y en sus fiestas. Así se lo hemos trasladado a la asociación consultante en esta fase preliminar del procedimiento de aprobación del proyecto de ordenanza, sin perjuicio de una ulterior intervención de esta institución, si el devenir de este procedimiento así lo requiriese.
Finalmente, por lo que se refiere a la participación igualitaria por razón de sexo en el deporte, también resultan reseñables las intervenciones seguidas por esta institución con motivo de dos quejas relacionadas con esta cuestión, planteadas con motivo de la participación de niñas en edad escolar en modalidades deportivas tradicionalmente practicadas de manera predominante por varones o niños. Como resultado de nuestra intervención se han dictado sendas recomendaciones: la Resolución del Ararteko, de 22 de abril de 2013, al Departamento de Cultura, Juventud y Deporte de la Diputación Foral de Gipuzkoa, por la que se recomiendan medidas ante la inexistencia de una liga femenina “de rendimiento” para deportistas de categoría alevín en el Programa de Deporte Escolar, y la Resolución del Ararteko de 19 de junio de 2013, por la que se recomienda a la Diputación Foral de Gipuzkoa y al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián
la adopción de medidas para que, en los espacios públicos para la práctica del fútbol y, en especial, en la playa de La Concha, se disputen competiciones masculinas y femeninas con criterios de igualdad.
1.2. Acciones positivas y principio de igualdad en el acceso al empleo público
Al igual que en el periodo anterior, durante el año 2013, hemos continuado recibiendo diversas consultas relacionadas con la legitimidad de las acciones positivas que pretenden favorecer el acceso de las mujeres a puestos de trabajo en ámbitos en los que las mujeres están infrarrepresentadas. Dichas consultas proceden de particulares, pero también de administraciones locales con voluntad de promover la igualdad en el acceso a ciertos empleos públicos, pero que buscan consejo en torno a cómo activar medidas de acción positiva sin vulnerar el principio de igualdad. Hemos tratado de resolver estas cuestiones siguiendo los parámetros sentados por la doctrina del Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que establecen, en líneas generales, el principio de igualdad de méritos, como requisito previo para aplicar las medidas de acción positiva. En cualquier caso, estas demandas son indicativas de una necesidad de orientación en esta materia que debe ser debidamente cubierta por nuestro sistema público.
1.3. Estructura y organización administrativa en materia de violencia de género
En relación con el tema enunciado, recibimos una queja de una asociación de mujeres víctimas de violencia de género que, con motivo de la supresión de la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género llevada a cabo tras el cambio de gobierno en Euskadi, en diciembre de 2012, denunciaba la posible falta de cobertura de algunos de los servicios prestados con anterioridad por la referida dirección que su supresión podría generar. Las promotoras de la queja planteaban, concretamente, su preocupación por la posibilidad de que ciertos servicios de asistencia que se venían prestando por dicha dirección pudieran desaparecer, perjudicando con ello, a su entender, la mejoras y avances que se habían producido en la atención a las mujeres víctimas de violencia de género.
Como resultado de nuestra intervención en este asunto, dictamos la Resolución del Ararteko de 19 de septiembre de 2013, por la que se concluye su actuación en una queja en la que se denunciaba el estado de la atención y asistencia a las mujeres víctimas de violencia de género tras la desaparición de la DAVVG (Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género). La conclusión a la que llegamos en dicha resolución, tras examinar el asunto planteado, fue que la nueva opción organizativa seguida por el Gobierno Vasco, estaba suficientemente contrastada y avalada por las instituciones firmantes del II Acuerdo Interinstitucional, y no tenía por qué comportar una merma en la protección y asistencia debida a las víctimas de violencia de género. En cualquier caso, consideramos también oportuno emplazar a Emakunde, a que, en adelante, desde su posición de presidencia de la Comisión del II Acuerdo Interinstitucional y como organismo con funciones de coordinación en materia de violencia de género, vigile y evalúe el impacto de la puesta en marcha de la nueva fórmula organizativa para la integración de las funciones de la anterior DAVVG, con la se ha querido dar respuesta a la atención a las mujeres víctimas de violencia de género en Euskadi.
1.4. Actuación policial en materia de violencia de género
Con motivo de dos violentas agresiones con resultado muerte perpetradas por sus ex parejas contra dos mujeres, fallecidas como víctimas de la violencia de género en Euskadi en 2010 y 2011 respectivamente, la institución del Ararteko inició sendas intervenciones de oficio orientadas a esclarecer los hechos acontecidos antes del fatal desenlace de ambos casos, para detectar posibles ámbitos de mejora en las actuaciones públicas seguidas en estos casos y fortalecer la prevención de resultados semejantes en el futuro.
En atención a los hechos examinados y a las consideraciones ya realizadas con carácter previo, se dictó en 2013 la Resolución del Ararteko de 4 de marzo de 2013,por la que se concluyen dos expedientes de oficio iniciados con motivo de las actuaciones de atención policial seguidas en el caso de dos mujeres víctimas de violencia de género, fallecidas como resultado de la violenta agresión perpetrada por sus ex parejas, en la que se recogen los posibles ámbitos de mejora en esta materia.
1.5. Requisitos de acceso de mujeres víctimas de violencia de género a vivienda protegida
Desde la institución del Ararteko venimos demandando la reforma de la norma que regula desde el año 2006 el acceso de las mujeres víctimas de violencia de género a la vivienda protegida, la Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales de 4 de octubre de 2006. Entre otras cosas, consideramos esencial que se flexibilicen ciertos requisitos de acceso regulados en esta orden, en concreto, ampliando el alcance subjetivo de la misma a las mujeres víctimas de violencia perpetrada no sólo por su pareja o ex pareja, sino también por otros miembros de la unidad familiar (como padres, hijos o hermanos), habida cuenta de que el problema de necesidad de cambio de vivienda que se genera para las mujeres es idéntico en unos y otros casos.
En relación con esta cuestión, hemos tramitado una queja de una mujer que vio denegada su solicitud para acogerse a la referida norma de medidas de acción positiva en materia de vivienda para mujeres víctimas de violencia de género, por ostentar parte de la titularidad de una vivienda, que sin embargo resultaba inhabitable para ella, al estar dicha vivienda ocupada por su hijo y agresor, a quien la propia mujer había cedido el uso de la vivienda. Pese a la conformidad a Derecho de la respuesta de la Administración Pública, en este supuesto, consideramos esencial que por un lado se dote normativamente a las administraciones competentes de medios para flexibilizar la aplicación de las medidas de protección de las mujeres víctimas de violencia, atendiendo a su situación individualizada, y por otro lado, que se tenga en cuenta la necesidad de estudiar y orientar estos casos hacia los servicios especializados para dar asistencia y apoyo a las mujeres que, como la promotora de esta queja, viven situaciones humanamente muy difíciles de gestionar. En ese sentido, hemos remitido a la reclamante a los servicios de la Diputación Foral correspondientes a su territorio de residencia, Bizkaia. Nos referimos también a este caso con más detalle en el apartado de este informe correspondiente al área de vivienda.
2.Contexto normativo y social
La única reforma destacable en materia de igualdad de género en el ámbito de la CAPV, durante el año 2013, ha sido la llevada a cabo a finales de año por el Decreto 34/2013, de 2 de diciembre, del Lehendakari, de segunda modificación del Decreto de creación, supresión y modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos,que ha materializado la reformas relativas a las funciones y medios atribuidos a Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, en materia de víctimas de violencia contra las mujeres, manteniendo la dirección y coordinación de las políticas sobre esta materia en Emakunde, pero diseñando un modelo de atención, a través de los servicios ya existentes, que conlleva una reasignación de los medios personales y materiales, tras constatar que las funciones de atención directa a las víctimas y de gestión pueden llevarse a cabo con mayor eficacia desde unidades departamentales de atención ciudadana, debido a su cercanía y especialidad.
Debemos referirnos, asimismo, al nuevo VI Plan de Igualdad de Mujeres y Hombres de la CAPV, cuya elaboración ha culminado en diciembre de 2013 y que sienta las líneas directrices para el trabajo por la igualdad de todas las administraciones públicas vascas a lo largo de la vigente legislatura. El VI plan apuesta por trabajar el cambio de valores en todos los ámbitos de la vida económica, política, social y cultural, como vía para promover la transformación social hacia la igualdad, al tiempo que indica los retos para avanzar en la consecución de la igualdad, mediante una serie de objetivos que servirán de directriz a las administraciones públicas de la CAPV. Los objetivos contemplados por el VI Plan para la igualdad plantean retos, tanto de cambio organizacional y/o de funcionamiento interno de la administración como retos de carácter social para promover el cambio de valores, el empoderamiento de las mujeres, la organización social corresponsable y la erradicación de la violencia contra las mujeres. Unos y otros objetivos conforman, respectivamente, los dos grandes temas en torno a los cuales pivota la estructura del VI plan: las medidas para mejorar la gobernanza a favor de la igualdad (integrar el principio de igualdad en la propia organización y en el funcionamiento de los poderes públicos vascos) y la intervención en materia de igualdad, dirigida a promover el necesario cambio de valores y el empoderamiento personal, colectivo y social de las mujeres, a avanzar en la organización social corresponsable, y a erradicar la violencia contra las mujeres.
Finalmente, es preciso mencionar que el Departamento de Educación, de Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco ha aprobado en el año 2013 el Plan Director para la coeducación y la prevención de la violencia de género en el sistema educativo, que pretende avanzar en la transformación de un modelo de escuela mixta a un modelo de escuela coeducativa basado en el desarrollo integral de las personas al margen de los estereotipos y roles en función del sexo, que contribuya a prevenir la violencia de género. Esta institución se felicita por esta iniciativa, que persigue lograr relaciones igualitarias entre alumnas y alumnos en el aula, educar en el rechazo de toda forma de discriminación y de violencia de género, y posibilitar una orientación académica y profesional sin sesgo de género.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2013 en el Ararteko, reseñaremos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
3.1. Reuniones con asociaciones
Tenemos que destacar las siguientes reuniones realizadas con asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres.
3.1.1. Asociación en defensa de la promoción de la visibilidad de las mujeres en el art
e
Un colectivo de mujeres en defensa de la visibilidad de las mujeres en el art
e, denominado Plataforma con A, solicitó un encuentro con el ararteko con objeto de denunciar la invisibilidad de las obras art
ísticas de las mujeres en los museos vascos, que a su juicio continúan en una inercia de trabajo androcéntrica y no ponen los medios necesarios para posibilitar el acceso de las obras realizadas por mujeres a sus exposiciones y muestras. Con motivo de dicha denuncia se ha iniciado un expediente de queja, actualmente en tramitación, en el que se plantea al Departamento de Educación, política lingüística y cultura del Gobierno Vasco la necesidad de que se incorpore la perspectiva de género a todas las actividades que se promueven desde las entidades que componen el sistema vasco de museos. También emplazamos a dicho colectivo a participar en el proceso de elaboración del VI Plan de Igualdad de la CAPV, incorporando expresamente esta demanda tan necesaria a los objetivos del plan.
3.1.2. Asociaciones en defensa de la participación de las mujeres en los alardes
Como en años anteriores, hemos celebrado diversas reuniones, atendiendo a la solicitud de los distintos colectivos de defensa de la participación de las mujeres en los alardes, para tratar sobre el conflicto que viven las localidades de Irun y Hondarribia con este motivo. En ellas hemos abordado, de un lado, aspectos concretos relativos a las distintas intervenciones institucionales (ayuntamientos de ambas localidades y Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco) que se desencadenan con motivo de la anual celebración de los alardes, y de otro, cuestiones de orden más estratégico, orientadas a conseguir el apoyo social e institucional necesarios para avanzar en la incorporación plena de las mujeres a ambos alardes.
En nuestras reuniones con estos colectivos la institución del Ararteko ha expresado una vez más su firme compromiso para continuar trabajando, como venimos haciéndolo desde que se iniciara este conflicto, y poniendo todos los medios a nuestro alcance para defender la plena integración igualitaria de las mujeres en las fiestas de Irun y Hondarribia.
3.2. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
3.2.1. Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual
Como ya hemos hecho constar en informes anteriores, desde el año 2011 la institución del Ararteko participa en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual –con presencia tanto en la comisión, como en el grupo técnico interinstitucional–, con objeto de aportar nuestro punto de vista institucional, dirigido a poner de manifiesto posibles deficiencias o problemas que se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género, y a hacer propuestas de mejora al respecto.
En el año 2013 la institución del Ararteko ha participado en todas las reuniones de dicha comisión y del grupo técnico interinstitucional creado en su seno. A lo largo de las diferentes reuniones de trabajo hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando.
En dichas reuniones institucionales se han consensuado una serie de prioridades sobre las que se está trabajando actualmente, para sentar las bases que permitan impulsar desde el Acuerdo Interinstitucional los cambios correspondientes en los distintos servicios y administraciones concernidos por estas prioridades, entre las que destacan: la necesidad de revisar la terminología relativa a esta materia, con las implicaciones sociales y jurídicas que ello pueda comportar; la necesidad de ampliar la detección de las situaciones de violencia de género; la atención a menores, hijos e hijas de víctimas de violencia de género; la urgente necesidad de formación en género de las distintas personas y profesionales que atienden a las mujeres que sufren violencia; la necesidad de mejorar las distintas condiciones de acceso y de paso de las mujeres víctimas de violencia de género por la justicia, orientando la intervención pública a apoyar a las mujeres a lo largo de los procesos judiciales; la necesidad de continuar intensificando la coordinación entre los diferentes agentes públicos con capacidad de intervención en esta materia. Desde el GTI se está impulsando la puesta en marcha de distintas medidas (planes o programas) que concreten la materialización de las referidas prioridades.
3.2.2. Colaboración interinstitucional con Emakunde y con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa en defensa de la igualdad de las mujeres en los alardes
A lo largo de este año hemos establecido, mediante la celebración de reuniones regulares, una colaboración de carácter permanente y estable con Emakunde y la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa. El objeto de dicha colaboración es crear las bases para lograr una alianza interinstitucional decididamente orientada a lograr la igualdad de mujeres y hombres en los alardes de Irun y Hondarribia. Esta institución considera –y así lo hemos manifestado ya en numerosas ocasiones– que la perpetuación de un conflicto que pone abiertamente en cuestión el principio y el derecho de igualdad de las mujeres lastra y debilita seriamente nuestro sistema democrático y debe ser abordado desde los poderes públicos vascos con decisión. Para ello, hemos comenzado una andadura con las referidas instituciones (ambas directamente concernidas por este asunto), que nos ha permitido detectar la necesidad de estrategias interinstitucionales conjuntas, así como la posibilidad de concitar nuevos consensos sociales e institucionales en torno a las posibles vías para encauzar el referido conflicto de los alardes. Sin perjuicio de que será necesario ahondar en el trabajo emprendido para ver resultados más concretos, valoramos muy positivamente desde el Ararteko esta iniciativa, que en tanto que abre una vía inédita hasta el presente, merece, sin duda, todo nuestro apoyo.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres
Como en años anteriores, no son muchas las quejas ciudadanas que plantean problemas de discriminación por razón de sexo, ni especiales dificultades en materia de igualdad en la relación ciudadana con las administraciones públicas vascas, lo que da muestra, de una lado, de la correcta práctica administrativa en lo que respecta al respeto de la igualdad formal, pero no nos permite concluir, sin embargo, que las administraciones públicas estén poniendo todos los medios a su alcance para hacer que dicha igualdad formal sea también real y efectiva.
Mujeres y participación en la cultura
Buena muestra de esta constatación la dan aquellas quejas y denuncias ciudadanas que reclaman más actuaciones de los poderes públicos para materializar de manera efectiva esa igualdad formalmente proclamada. Un ejemplo de ello son las quejas que denuncian las dificultades de participación y la falta de visibilidad de las mujeres en el ámbito de la cultura y en el deporte. Se trata de ámbitos en los que aún resulta notoria la falta de presencia y visibilidad de las mujeres, como el art
e, o en los que el acceso a ciertos niveles de participación y reconocimiento sigue restringido para las mujeres, como ciertas prácticas deportivas.
En ese contexto, venimos señalando ya en los últimos años que las administraciones públicas se enfrentan actualmente al desafío de poner en marcha medidas de acción positiva que abran vías de participación y visibilización de las mujeres en aquellos ámbitos en los que han estado históricamente menos presentes o menos visibles. Ello comporta obligadamente un esfuerzo institucional para actuar con perspectiva de género, con una voluntad expresa y una mirada orientada a detectar esa infrarrepresentación y a hacer frente de manera consciente a la inercia social que lleva a perpetuar situaciones de desigualdad material para las mujeres, que ya no resultan admisibles en un sistema que proclama la igualdad plena entre los sexos.
Participación igualitaria en los alardes
Tampoco podemos dejar de recordar en este informe, un año más, que todavía continúan irresueltos ciertos conflictos generados con motivo de la voluntad de participación de las mujeres en actos festivos, conflictos ya de largo alcance en el tiempo, como los que se producen anualmente en torno a la participación de las mujeres en los alardes de Irun y Hondarribia. Con ello se pone lamentablemente de manifiesto la persistencia de ámbitos y espacios en los que, al amparo de un cierto respaldo social, subsisten desigualdades o discriminación hacia las mujeres, sin que las instituciones públicas concernidas, amparadas en la privacidad de dichas conductas, actúen con la determinación necesaria para poner fin a las referidas situaciones, inaceptables en nuestro sistema democrático. Es nuestro deber institucional insistir en que no cesaremos en nuestro empeño por que los poderes públicos vascos, cada uno en la medida de sus competencias, cumplan con su obligación de levantar el velo en todos estos casos y actúen proactivamente, favoreciendo con medidas de acción positiva las iniciativas de defensa del derecho de igualdad de las mujeres en estos ámbitos, y negando cualquier tipo de cobertura o amparo, directo o indirecto, a estas conductas. Es preciso además que todas las instituciones vascas actúen promoviendo especialmente la sensibilización y la concienciación ciudadana, con objeto de desterrar definitivamente de nuestra cultura, y de nuestras fiestas y tradiciones, conductas de exclusión de las mujeres de cualquier espacio.
Feminización de la pobreza
Por otro lado, nos vemos en la obligación de remarcar la especial incidencia que la situación de empobrecimiento de ciertas capas de la población tiene en las mujeres, a cuyo cargo se encuentran la mayor parte de las personas mayores, dependientes, niños y niñas. Las mujeres, especialmente las titulares de familias monoparentales, se erigen así en un colectivo especialmente vulnerable a la situación de crisis, agudizándose un proceso ya detectado desde hace tiempo, también en nuestro entorno, que es el de la feminización de la pobreza. A juicio de esta institución, es preciso que los poderes públicos vascos reconozcan este proceso de feminización de la pobreza y actúen consecuentemente, explorando y activando nuevas medidas encaminadas a empoderar a las mujeres –económica, cultural y socialmente–, para que puedan erigirse en agentes sociales estratégicos para hacer frente a las situaciones de empobrecimiento y exclusión social. Las mujeres en situaciones de especial vulnerabilidad, como son las mujeres inmigrantes o las mujeres con discapacidad, demandan la puesta en marcha de acciones positivas singulares y especialmente intensas para lograr mayores cotas de igualdad material y prevenir su exclusión social.
Violencia de género
Finalmente, tenemos que constatar que en materia de violencia de género, si bien existen avances reseñables, que indican una voluntad de mejora permanente en la atención a las mujeres, como sucede singularmente en el ámbito de la atención policial, subsisten todavía enormes dificultades para las mujeres que pasan por el infierno de la violencia y toman la determinación de ponerle fin. Esas dificultades se generan especialmente en el marco de los procesos judiciales, en materia de vivienda y en el acceso al trabajo. Con todo, tenemos que reconocer también que el intenso trabajo interinstitucional que se realiza en Euskadi en este ámbito resulta indispensable para detectar esas dificultades y habilitar los medios más adecuados para apoyar a las mujeres en ese difícil proceso de salida de la violencia. La nueva reestructuración institucional que se ha dado con la coordinación de esta materia por Emakunde, y dejando la asistencia y atención directa a las mujeres en manos de los servicios más cercanos a ellas, resulta coherente en su formulación y deberá ser permanentemente evaluada en el próximo periodo de tiempo.
3. Personas con discapacidad
1.Contexto normativo y social
Como en años precedentes, desde este apartado, a través de una visión transversal de los diferentes ámbitos de actuación de esta institución, tratamos de abordar todas aquellas cuestiones que nos han sido planteadas en el ejercicio del año 2013 en defensa de los derechos de las personas con discapacidad.
La institución del Ararteko, en el ejercicio de su función primordial de la defensa de los derechos de todas las personas, ha puesto siempre un especial énfasis, si cabe, en la defensa de aquellas personas con mayores dificultades para ejercer sus derechos en igualdad de condiciones y oportunidades.
En este sentido, dice la Ley 3/1985, de 27 de febrero por la que se crea y regula la Institución del Ararteko, que “El Ararteko es el alto comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución garantizándolos de acuerdo con la Ley, velando porque se cumplan los principios generales del orden democrático contenidos en el art
ículo 9 del Estatuto de Autonomía”. Para ello, es labor de esta institución investigar, a instancias de la ciudadanía o por iniciativa propia, la actuación de las administraciones públicas a través de expedientes de queja, pero también ha de evaluar las políticas públicas y el sistema de protección de los derechos de las personas dirigiendo recomendaciones a los poderes públicos o promoviendo la producción de informes, análisis o ideas que tengan por objeto reforzar la cultura de respeto de los derechos de las personas o el sistema de protección de los mismos.
Antes de entrar en detalle sobre la tramitación de las quejas y actuaciones seguidas a lo largo de este ejercicio, hemos de referirnos a la publicación, el día 3 de diciembre de 2013, fecha que coincide con la celebración del Día Internacional de las Personas con discapacidad, del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.
Mediante esta Ley se refunden tres leyes representativas referidas a los derechos de las personas con discapacidad:
Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad.
Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades.
Esta norma, además de unificar en un único texto las tres leyes citadas introduce aspectos novedosos que conviene subrayar. Así, podemos comprobar la revisión que se realiza sobre los principios que informan la Ley de acuerdo con lo previsto en la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), ratificada por el Estado español el 3 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 3 de mayo de 2006. En este sentido la norma se informa sobre los principios de respecto a la dignidad, a la no discriminación el respecto a la diversidad, a la vida independiente, la igualdad de oportunidades, la accesibilidad universal, la normalización, la participación e inclusión plenas y efectivas, el diálogo civil, el respecto a la personalidad y la transversalidad de las políticas públicas.
Por otra parte, hemos de señalar que la norma establece de una manera novedosa la discriminación por asociación, que se produce cuando una persona o grupo en que se integra recibe un trato discriminatorio debido a su relación con otra por motivo de discapacidad. También, se acentúa la protección especial sobre la discriminación múltiple, para garantizar los derechos de las personas que pueden ser víctimas por más de una razón o motivo.
En materia de trabajo y empleo, es preciso señalar que por primera vez se determinan y concretan de manera sistemática las modalidades de empleo conforme a las cuáles las personas con discapacidad pueden ejercer su derecho al trabajo. Así se establecen: el empleo ordinario, en el que se incluye el empleo con apoyo, el empleo protegido, que también incluye los centros especiales de empleo como los enclaves laborales, y el empleo autónomo.
En el capítulo V de la ley, titulado “Derecho a la vida independiente”, se regulan de una manera sistemática las condiciones de accesibilidad que deben reunir los distintos ámbitos protegidos por la ley para garantizar unos mismos niveles de igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos con discapacidad, así como las medidas de acción positiva dirigidas a apoyar el ejercicio del derecho a la vida independiente
Por último, hemos de significar que a tenor de lo dispuesto en la Disposición Cuarta de la Ley, el Gobierno debe aprobar en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la misma, el Plan Nacional de Accesibilidad para un periodo de nueve años. El plan debe desarrollarse a través de fases de actuación trienal y debe contar en su elaboración con la participación de las entidades o asociaciones más representativas en el ámbito estatal de las personas con discapacidad.
Por otra parte, queremos señalar que a raíz del trabajo realizado desde el Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia, junto con la Federación de personas con discapacidad física y/u orgánica de Bizkaia (FEKOOR), se ha aprobado una nueva regulación de la prestación económica para la asistencia personal, mediante el Decreto Foral 103/2013, de 23 de julio, por la que se regula la prestación económica de asistencia personal.
La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, para la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia regula esta figura en su catálogo de prestaciones, pero limitándola a los grandes dependientes y únicamente para trabajar o seguir estudiando en la enseñanza reglada. Esta nueva regulación foral supera estas restricciones y establece la posibilidad de contemplar otras situaciones, claves en el desarrollo de un proyecto personal de vida con plena capacidad de decisión, participación social y desde un modelo de vida independiente.
Así, el art
ículo 2 del citado decreto foral define y establece las condiciones de la prestación económica de asistencia personal en los siguientes términos:
“La prestación económica de asistencia personal, está destinada a contribuir a la cobertura de los gastos derivados de la contratación de una asistencia personal, durante un número mínimo de horas semanales según grado de dependencia, que facilite a la persona beneficiaria el acceso a la educación, al trabajo, o a una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria.
El número mínimo de horas semanales que se deberá contratar a una persona en calidad de asistente personal dependerá del grado de dependencia, siendo de 5 horas semanales para los grados III, 4 horas/semanales para los grados II y 3 horas semanales para los grados I.
La prestación económica de asistencia personal, tendrá carácter periódico y se reconocerá en función del grado y puntos de dependencia.
La persona encargada de la asistencia; asistente personal, prestará sus servicios mediante contrato con empresa prestadora de estos servicios o directamente mediante contrato laboral o de prestación de servicios, en el que se incluirán las condiciones y directrices para la prestación del servicio propuestas por la persona beneficiaria, y en su caso, la cláusula de confidencialidad que se establezca”.
Este es un recurso que ya venía planteándose en dichos términos en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, que ahora se extiende en Bizkaia, y resulta clave para garantizar la vida independiente y la promoción de la autonomía de las personas con discapacidad en igualdad de oportunidades.
2.Quejas destacadas
2.1. Accesibilidad urbanística y movilidad en el transporte
Como en años anteriores en el presente ejercicio debemos señalar que las quejas en este ámbito se refieren principalmente a incumplimientos de la normativa de accesibilidad en la implantación de nuevas instalaciones o en edificaciones existentes. Así, a modo de ejemplo, podemos referirnos a una denuncia formulada por los problemas de accesibilidad que existen para acceder al Centro de Salud Mental, ubicado en el nº 9 de la calle Novia de Salcedo de Bilbao. Este Centro se encuentra en un primer piso y para acceder a él, es necesario subir 30 escalones.
En el ejercicio correspondiente al año 2011, Osakidetza se comprometió a la instalación de un aparato elevador con cargo a los presupuestos del año 2012, una vez habían llegado a un acuerdo con la Comunidad de propietarios, cuyas conversaciones se habían iniciado en el año 2008. No obstante, en mayo del presente año recibimos un nuevo escrito, en el que se venía a indicar que a pesar de que se hubiera dispuesto la posible ejecución de la instalación en el año 2012, transcurrido dicho ejercicio no se había realizado obra alguna en el edificio. Por dicho motivo, nos dirigimos de nuevo a Osakidetza solicitando información suficiente sobre los motivos del retraso en abordar dichas obras.
En respuesta a nuestra petición, nos informan que en el año 2012 se había programado realizar a lo largo del 2013 la instalación de un ascensor y que, a tal efecto, se habían solicitado presupuestos a varias empresas. A su vez, se nos indicaba que la Dirección de la Red de Salud Mental se había puesto en contacto con el administrador de la finca para solicitar la toma en consideración y posterior votación de los propietarios para la instalación del ascensor. En la propuesta que se había remitido se hacía referencia a la necesidad de eliminar las barreras arquitectónicas existentes, haciendo referencia, asimismo, a la recomendación formulada por este Ararteko en el año 2011.
El inconveniente para abordar el comienzo de las obras se debía a que no se disponía de asignación presupuestaria en concepto de inversiones para todo el ejercicio de 2013, debido a la situación de restricciones de los presupuestos públicos para acometer inversiones. En todo caso, mientras no se ponía solución a las barreras físicas existentes, el Director General de Osakidetza venía a señalar que estaban valorando la derivación de pacientes con problemas de movilidad a centros que no presentan estas barreras en tanto en cuento no se disponga de una solución definitiva con la instalación del ascensor. Pudimos constatar posteriormente la consignación presupuestaria para el ejercicio del año 2014 para la ejecución de la instalación del ascensor para garantizar el acceso a las personas con movilidad reducida al Centro de Salud Mental de Bilbao.
Por otra parte, dentro de las condiciones de prestación de los servicios públicos locales, hemos dirigido una recomendación al Ayuntamiento de Lasarte-Oria para que priorice la redacción del proyecto de obras necesario para adecuar el polideportivo municipal a la legalidad vigente en materia de accesibilidad y no discriminación de las personas usuarias, con el fin de disponer de una cuantificación económica precisa que permita incluir esta remodelación en la debida programación para su ejecución. También le instábamos a revisar, actualizar y completar el Plan de Accesibilidad del municipio, de conformidad con el contenido previsto en la Ley/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de la Accesibilidad, con especial referencia al orden de prioridades y al calendario de ejecución de las adaptaciones precisas en los edificios públicos (Resolución del Ararteko de 13 de noviembre de 2013).
Por otro lado, hemos de destacar aquellos problemas que inciden de manera especial en las personas con movilidad reducida, quienes, todavía hoy, disponen de una oferta de transporte adaptado bastante más limitada que el resto de la ciudadanía.
Los problemas de accesibilidad que se venían observando tras la puesta en marcha de las nuevas unidades de tren por parte de la empresa pública Euskotren en el año 2012 y, que apuntábamos en el informe del ejercicio anterior, se siguen produciendo, aún cuando las medidas adoptadas por Euskal Trenbide Sarea, reduciendo las distancias existentes entre la vía y el andén, así como por Euskotren, en el propio diseño de los vagones, han permitido una mejor utilización del transporte por las personas con movilidad reducida.
2.2. Hacienda
La normativa tributaria recoge algunos beneficios fiscales (exenciones, bonificaciones, reducciones…), con los que se pretende, de alguna manera, compensar a las familias en cuyo seno hay una persona con discapacidad y al mismo tiempo, atender a la menor capacidad económica que afecta a estas familias.
Se tiene que tener presente que las personas con discapacidad deben afrontar importantes gastos suplementarios en la adquisición de bienes y servicios generales, además de gastos en bienes y servicios específicamente relacionados con la discapacidad que padecen (ayudas técnicas, asistencia personal, tratamientos médicos, terapéuticos, habilitadores y rehabilitadores, fármacos). Recientes investigaciones han calculado que el ingreso medio anual de los hogares en los que residen personas con discapacidad es aproximadamente un 25% inferior al del resto.
A pesar de ello, hasta la fecha, la aplicación de beneficios fiscales a las personas con discapacidad está siendo muy limitada y su aplicación no está resultando exenta de desacuerdo.
El Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica (en adelante, IVTM) recoge una exención para las personas con discapacidad, cuya modificación a finales de 2009 continúa siendo objeto de alguna queja, pues se vive por las personas afectadas como un recorte en los beneficios que les habían sido reconocidos.
En cuanto al Impuesto de la Renta de Personas Físicas (en adelante, IRPF), hemos de señalar que una persona acudió a esta institución cuestionando la necesidad de acreditación de la discapacidad a efectos de dicho impuesto la primera vez que se aplica los beneficios fiscales vinculados a la discapacidad.
La Oficina Gestora del IRPF de la Diputación Foral de Bizkaia remitió a la persona interesada una liquidación provisional en la que rechazaba la aplicación de la deducción por discapacidad que se había practicado el reclamante. Tras aportar en vía de recurso el reconocimiento expedido por el Instituto Foral de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava que acreditaba la situación de discapacidad del interesado, se procede devolver al afectado la cantidad ingresada hasta la fecha junto con los intereses de demora generados.
Por último en lo que a esta materia se refiere, hemos de referirnos a dos quejas recibidas sobre la aplicación de la tasa de basura sobre viviendas vacías por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. A este respecto queremos señalar que resulta contrario a la función social que impone a la propiedad el art
. 33.2 de la CE, que se grave particularmente a las personas, por el sólo hecho de que la vivienda de su titularidad no estaba arrendada u ocupada el día 1 de enero de 2012, cuando, como es el caso de la supuestos de queja tramitados, se podía acreditar que sus titulares habían residido en ese inmueble, salvo un período de tiempo absolutamente justificable.
La atención a las persona dependientes no puede entrar en colisión con la aplicación de una tasa de basuras y dar lugar a que se grave más a quien asume la carga de atender en su entorno a un familiar dependiente.
2.3. Interior
En este ámbito hemos de referirnos a los problemas que se han planteado sobre el control de la prohibición de acceso rodado a una zona peatonal y el impacto que el incumplimiento de la prohibición y la falta de medidas adecuadas para garantizar que se respete la peatonalización tiene en la movilidad de las personas con discapacidad visual.
En la mayoría de estas quejas en las que se había producido una actuación incorrecta, las administraciones afectadas la han rectificado. En este grupo pueden destacarse dos quejas referidas a sendas sanciones impuestas a los titulares de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad por haber aparcado en una plaza reservada para dichas personas con tarjeta no válida. En uno de los casos se había considerado que la tarjeta estaba manipulada, lo que no era cierto, mientras que en el otro se había negado validez a la tarjeta porque figuraba expedida con carácter definitivo, en lugar de por un periodo de 5 años, como exige el Decreto 256/2000, de 5 de diciembre, pero ese defecto no era atribuible a su titular sino a la Administración que la había expedido, que no era la que había sancionado.
2.4. Sanidad
Dentro de este apartado, se nos ha planteado la situación de la renovación de componentes externos del implante coclear, cuando éste no se ha realizado en el sistema público. En concreto, el asunto que se ha sometido a nuestra consideración no tiene que ver con el implante propiamente dicho sino con la renovación de sus componentes, situación que a tenor de lo previsto por la Directriz 2/2011, de la Dirección de Aseguramiento y Contratación, sobre renovación de los componentes externos, queda fuera de la financiación pública.
Aceptar su financiación puede llevar a pensar que se abre la puerta a una discriminación, en tanto que se favorecería a quien puede pagar una intervención en un centro privado, consiguiendo así más rapidez en su atención, aunque ésta no sea mejor. Si bien, son menores este tipo de diagnosticados en Osakidetza, tal discriminación sería evidente si de lo que se tratara es de plantear un reintegro de gastos del implante. Pero dado que lo que se solicita es no cerrar la puerta a la posibilidad de una renovación de sus componentes en el sistema público, nos parece que el supuesto puede ser abordado de manera diferente.
Al plantear esa posibilidad ante Osakidetza hemos tenido en cuenta que la situación económica de los interesados e interesadas pueda cambiar, es decir, que pudiera ser distinta a la del momento en que se realizó el implante, de manera que habiéndolo podido financiar éste en un momento, no estuvieran en condiciones de hacerlo en otro posterior, cuando se requiere la renovación de sus componentes. Es un factor a tener en cuenta, habida cuenta que son elementos a renovar años después.
También es preciso tener en cuenta que el diagnóstico del implante ha sido realizado en el sistema público, aunque luego su implantación se realizó en un centro privado, y a su vez técnicamente resultaba compatible en cuanto a que el implante realizado de manera privada sería igual al que se hubiera realizado en el sistema público. Ambos elementos nos parecen importantes, principalmente el primero, en tanto que desde la perspectiva de las prestaciones públicas se trata de una prestación que fue indicada por un facultativo del sistema público.
En su respuesta, el Departamento de Salud nos ha informado que se va a propiciar el análisis de la conveniencia o no de revisar el actual criterio que no sólo afecta a este tipo de prestación ortoprotésica, sino a todas ellas.
Por otra parte, hemos de recordar en el informe del pasado ejercicio hacíamos referencia a la situación expuesta por los padres de una persona con discapacidad intelectual ante la denegación de ayuda para una intervención odontológica, en la que plantearon un eventual trato diferente entre áreas de salud, y la adecuación de las actuales previsiones a las necesidades de estas personas.
A pesar de nuestra insistencia, el apartado de esta queja relativo al eventual trato desigual en la ayuda para los empastes, ortodoncias u otras intervenciones a personas con discapacidad, ha quedado sin respuesta, desconociendo, por tanto, si será abordado en el proyecto de decreto sobre asistencia dental en el que se trabaja. Confiamos en que tras su revisión, las personas con discapacidad intelectual de la CAPV puedan recibir ayuda para superar sus dificultades.
2.5. Vivienda
En relación con los colectivos que tienen una especial necesidad de vivienda, este año hemos examinado varias reclamaciones ciudadanas en las que se ponía de manifiesto la dificultad que en las actuales condiciones del mercado inmobiliario están teniendo las personas propietarias de una vivienda que no reúne condiciones de accesibilidad para adquirir la vivienda adaptada que les ha sido adjudicada.
Dos familias, en las que uno de sus miembros era una persona discapacitada con movilidad reducida permanente, nos planteaban que, como el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco había declinado el ofrecimiento de venta de la vivienda de su propiedad y ante la imposibilidad de enajenarla en el mercado libre, no disponían de medios económicos para poder comprar la vivienda adaptada asignada y que precisaban urgentemente por las limitaciones de movilidad que tenían en la vivienda de su propiedad.
En ambos supuestos reclamamos a las administraciones concernidas, el Departamento de Empleo y Políticas Sociales y el Ayuntamiento de Bilbao, la búsqueda de una solución que hiciera posible el disfrute de la vivienda protegida adaptada a las familias adjudicatarias (mediante su cesión en régimen de alquiler hasta la venta de la vivienda de su propiedad) o, subsidiariamente, demandamos la cesión de otra vivienda de protección oficial adaptada en arrendamiento.
Tanto el Departamento de Empleo y Políticas Sociales como la entidad Viviendas Municipales de Bilbao respondieron favorablemente a nuestra petición y ofrecieron una alternativa habitacional adecuada a estas familias que, por circunstancias ajenas a su voluntad, carecían de recursos económicos para adquirir la vivienda protegida asignada.
2.6. Servicios sociales
Eneste apartado hemos de referirnos a una queja tramitada sobre la extinción de una pensión no contributiva a una persona con discapacidad por parte de la Diputación Foral de Bizkaia. La persona que solicitaba nuestra intervención señalaba que había recibido una donación económica de sus padres y que la había destinado íntegramente a la adquisición de una vivienda adaptada de protección oficial. El Departamento de Acción Social computó dicha cantidad como renta o ingreso de esa persona y entendió que, con ello, excedía del límite establecido ese año para tener derecho a la pensión que venía percibiendo.
La disconformidad por parte de institución con la actuación foral en este asunto, ha motivado la Resolución del Ararteko de 13 de marzo de 2013, por la que se recomienda al Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia que la donación económica recibida por una persona para la adquisición de su vivienda habitual no se compute como renta o ingreso, a efectos de la pensión no contributiva. En consecuencia, se pedía que se dejara sin efecto la resolución de extinción y se restituyera a la persona afectada en su derecho. Esta recomendación no fue aceptada.
3.Otras intervencionesen el marco del plan de actuación
3.1. Recomendaciones de carácter general
Recomendación General del Ararteko 2/2013, de 5 de febrero, sobre la necesidad de garantizar la accesibilidad universal en aquellos edificios residenciales colectivos que dispongan de barreras arquitectónicas, en especial mediante la instalación de ascensores.
La accesibilidad referida a las edificaciones residenciales existentes que no disponen de ascensor ha sido recurrente en esta institución. A estos efectos, hemos abordado este problema en torno a dos cuestiones principales: por un lado, tratando de determinar si es posible establecer por parte de los poderes públicos la obligación a las comunidades de propietarios de eliminar estas barreras arquitectónicas y, por otro, planteando de cuál debería ser el criterio de las administraciones en el caso de que la instalación de un ascensor o la eliminación de las barreras arquitectónicas implican problemas para la seguridad o habitabilidad de las edificaciones.
En segundo lugar, hemos de referirnos a la Recomendación General del Ararteko 4/2013, de 4 de marzo, sobre el establecimiento, en las normas reguladoras de las bolsas de contratación temporal, de medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
Las normas reguladoras de las bolsas de empleo temporal, con carácter general, refieren el orden de sus integrantes únicamente conforme a dos criterios: según las calificaciones obtenidas en los procesos selectivos derivados de las ofertas públicas de empleo y, conforme a los servicios prestados en la Administración. No obstante, consideramos que siempre y cuando se garantice la capacidad de los aspirantes para el desarrollo de los puestos de trabajo que conforme a la Constitución Española debe regir el acceso a la función pública, no existen motivos que impidan la búsqueda de otras fórmulas que garanticen de manera efectiva el acceso al empleo temporal del colectivo de personas con discapacidad, bien estableciendo cuotas de reserva especiales, bien reservando determinados puestos de trabajo a las mismas o, bien arbitrando cualquier otra medida que facilite la consecución del fin que con su adopción se pretende conseguir.
3.2. Encuentros con organizaciones sociales
En este apartado, también queremos referirnos a los encuentros que se han mantenido por parte esta institución con las asociaciones que trabajan en este ámbito en la CAV. Siempre hemos considerado que la labor que desempeñan estas entidades enriquece nuestro que hacer actuando como antenas transmisoras de la realidad del colectivo, por lo que nos resulta obligado agradecer la colaboración permanente que han mostrado hacia esta institución. En este sentido, podemos significar que a lo largo del presente ejercicio hemos mantenido contactos con las asociaciones FEVAPAS, EUSKAL GORRAK, ELKARTU, FEKOOR, AGI, EGINAREN EGINEZ, con el objetivo de tratar de vehicular quejas, reclamaciones o problemas que como colectivo de personas con discapacidad se les plantean y que conciernen a la administración pública vasca o bien.
Con este ánimo de colaboración y participación con el movimiento asociativo, el Ararteko tuvo la oportunidad de participar en la jornada que bajo el título “Juicio a las políticas de austeridad: impacto en los derechos y la calidad de vida de las personas con discapacidad. Hacia un nuevo modelo de bienestar sostenible” y con el desmantelamiento del Estado de Bienestar como telón de fondo, FEKOOR celebró el pasado 15 de noviembre en el Palacio Euskalduna de Bilbao. Una jornada mediante la que se pretendía visibilizar y denunciar la realidad de los efectos y el impacto de las políticas de recortes sociales sobre la dignidad, la calidad de vida y los derechos de las personas con discapacidad.
El Ararteko fue el encargado de abrir el debate abordando las consecuencias de las políticas de austeridad y de la crisis para los colectivos en riesgo de inclusión desde la perspectiva de los derechos humanos.
3.3. Seguimiento del informe extraordinario sobre la accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV
En la reunión celebrada el día 21 de mayo 2013 con miembros de Eusko Trenbide Sarea, nos presentaron el informe sobre la accesibilidad en las líneas explotadas por dicha entidad teniendo en cuenta las modificaciones que habían ido introduciendo desde que presentamos en el año 2011 el informe extraordinario “Diagnóstico de accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV”. En el informe facilitado por ETS se realiza una valoración sobre los datos que aportábamos en nuestro diagnóstico referidos a las 82 estaciones que conforman la red de ETS en sus cuatro líneas de explotación, así como sobre la información que sobre dichos recursos se facilita a través de la herramienta Ararteko Mapak.
A partir de ese estudio, se describen las actuaciones que se han seguido en cada una de las líneas y, en concreto, en cada uno de los recursos que conforman las 4 líneas con el objeto de dar cumplimiento a las recomendaciones formuladas en nuestro informe extraordinario. Es preciso destacar que se ha abordado la accesibilidad de una manera integral en todas aquellas instalaciones donde técnicamente ha resultado posible. Ello ha permitido avanzar, no sólo en la mejora de las condiciones de accesibilidad para la eliminación de las barreras de los accesos y de la movilidad en el interior de los equipamientos, sino también en la adopción de las condiciones de accesibilidad referidas a los sistemas de comunicación. De esta manera se garantiza el acceso a la información que para las personas con discapacidad visual y auditiva resulta determinante para un adecuado uso del sistema de transporte.
Las carencias que habíamos detectado en el estado de accesibilidad de las redes ferroviarias se producían en todas las etapas claves de accesibilidad. Así, señalábamos las siguientes deficiencias:
Entre las actuaciones realizadas por ETS para subsanar las carencias señaladas, podemos destacar las siguientes obras y acciones que con carácter general se han llevado a cabo en los distintos recursos:
Con mayor concreción, podemos señalar que en obra nueva entre el año 2010 y 2012, se han puesto en servicio con los siguientes costes las nuevas estaciones que se adjuntan en la tabla siguiente:
Durango | 24.983.085,00 € |
Traña | 2.050.000,00 € |
Ardantza | 1.458.761,28 € |
Azitain | 798.000,00 € |
Aia-Orio | 2.490.336,91 € |
Intxaurrondo | 20.674.010,00 € |
Herrera | 11.172.000,00 € |
Fanderia | 2.136.510,92 € |
Oiartzun | 2.247.404,83 € |
Estaciones que han sido rehabilitadas:
Amorebieta apeadero | 133.928,02 € |
Usánsolo | 141.976,00 € |
Eibar | 2.122.975,00 € |
Irun Colón | 116.108,72 € |
Actuaciones puntuales:
ACTUACIONES REALIZADAS | COSTE |
Rebaje andenes Amara (8), Galtzaraborda (2), Pasaia (2), Lasarte (2), Amorebieta (3), Atxuri (3), Lemoa (3), Ermua (1) | 349.064,39 € |
Adecuación rampas recrecido Gaintzurizketa (4). Recrecido andenes Ariz (2), Zuhatzu impar, Zarautz par, Usurbil (2). Adecuación andenes Gaintzurizketa (2), Irun (2). Adecuación rampa de acceso Usurbil, Berriz (ambos andenes), Amara (2) | |
Barandillas adaptadas rampas Berriz (4), Amara (4), Irun Bentak (2) | |
Colocación pedestrail paso entre andenes Larrondo, Ciudad Jardín, Ariz (2), Berriz, Elgoibar, Mendaro, Zarautz, Errenteria, Irun Bentak, Zugastieta, Gernika | 154.886,89 € |
Diseño, pintado de señalización horizontal y vertical de zona de acceso a tren para PMR, rótulos señalización zona PMR andén (Bilbao-Donostia y Lasarte-Hendaia), pintado de línea de seguridad de borde de andén (todas las líneas) | 96.685,50 € |
Paneles de información exteriores 4 cuerpos Lasarte, Errekalde, Añorga, Lugaritz, Amara, Anoeta, Loiola, Intxaurrondo, Herrera, Pasaia, Galtzaraborda, Errenteria, Oiartzun, Fanderia, Gaintzurizketa, Bentak, Belaskoenea, Irun Ficoba, Hendaia | 97.350,68 € |
Instalación puertas automáticas acceso hall Amorebieta y Pasaia | 22.710,00 € |
Instalación teleindicadores Derio y Amara | 88.400,00 € |
WC módulo exterior o encastrado adaptado PMR Sondika, Ariz, Lemoa, Amorebieta, Euba, Eibar, Elgoibar, Zumaia, Anoeta (2), Galtzaraborda, Errenteria, Bentak, Gernika (2) e Itsasbegi. Convencional adaptado Berriz y Ermua | 906.631,14 € |
A la vista de todas las intervenciones realizadas por ETS en los corredores ferroviarios apuntados, resulta preciso actualizar o revisar las herramientas que fueron utilizadas en nuestro informe diagnóstico para la explotación de los datos obtenidos sobre las características de accesibilidad.
Así, en la evaluación comparada de dichos datos fueron utilizados dos instrumentos, la matriz de carencias y el diagrama de Accesibilidad. Para la realización de dicha actualización, Euskal Trenbide Sarea ha optado por utilizar la herramienta de la matriz de carencias porque permite un análisis de carácter cuantitativo y ofrece la información de una manera integral y comparada sobre las características de la accesibilidad de la cadena de desplazamiento para el sistema de trasporte considerado.
Brevemente, queremos apuntar que las matrices de carencias parten de la creación de un indicador sintético denominado Índice de Accesibilidad (IA) que, con base en el análisis y valoración de una serie de parámetros uniformes por cada equipamiento de transporte (en el caso que nos ocupa la estación de ferrocarril), permite cuantificar y comparar objetivamente el grado de accesibilidad del entorno peatonal y de las instalaciones. El análisis se efectúa desde la óptica de la seguridad y autonomía (funcionalidad) del desplazamiento en todas las etapas de la cadena. Con la valoración de cada uno de estos parámetros, denominados aspectos de accesibilidad, y con los índices de accesibilidad resultantes por cada equipamiento, se construye la Matriz de Carencias, que permite visualizar el estado de accesibilidad de toda la cadena de desplazamiento (entorno-equipamiento-material móvil). Para una mayor concreción de la metodología utilizada en la formulación de las matrices de carencias, nos remitimos al informe extraordinario Diagnóstico de accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV.
Hay que tener en cuenta que la caracterización y clasificación previa, conforme a los parámetros establecidos de las instalaciones favoreció, en el informe diagnóstico elaborado por el Ararteko, la jerarquización de las recomendaciones posteriores que se formularon, estableciendo las necesidades de intervención prioritarias en determinados equipamientos.
Actualizadas dichas matrices por parte de Euskal Trenbide Sarea, podemos comprobar que las variaciones que se han producido en las líneas intervenidas han sido importantes, reduciéndose notablemente el número de estaciones que se consideraban críticas.
A continuación mostramos las matrices de los cuatro ramales actualizados en el presente ejercicio 2013, junto con las facilitadas en nuestro informe extraordinario del año 2011, que permite constatar la mejora de las condiciones de accesibilidad y seguridad de las instalaciones que dependen de la intervención de ETS.
LÍNEA BILBAO-DONOSTIA
LÍNEA LASARTE-HENDAIA
LÍNEA AMOREBIETA-BERMEO
LÍNEA CASCO VIEJO-LEZAMA
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Es preciso que todos los poderes públicos adopten el concepto de accesibilidad universal generando un entorno que responda a la diversidad de las necesidades del conjunto de la ciudadanía, adoptando las medidas necesarias para garantizarla en edificios, establecimientos e instalaciones de concurrencia pública, instrumentos de ordenación del territorio, planes urbanísticos y proyectos de urbanización.
Para lograr esta accesibilidad universal es importante que las Administraciones Públicas desarrollen actuaciones de sensibilización, promoción y formación dirigidas a la transformación cultural del conjunto de la sociedad en clave de igualdad de oportunidades y no discriminación y a posibilitar su mayor conocimiento sobre esta realidad, sus causas y consecuencias.
Somos conscientes de que el logro de la accesibilidad plena y la supresión de las múltiples barreras existentes precisa la movilización y asignación de recursos ingentes.
Reconocemos, por ello, que las dificultades económicas actuales obstaculizan el logro del objetivo de accesibilidad universal a corto plazo. No obstante, y considerando que los medios económicos y técnicos de las administraciones en general son especialmente escasos, resulta precisa la cooperación técnica y económica de la Administración autonómica y local.
La situación de reducción presupuestaria de las administraciones no debería traducirse en la anulación de la financiación pública dirigida a la supresión de barreras. Es conveniente, pues, un esfuerzo económico de las administraciones públicas para acometer esta labor, teniendo en cuenta que en muchos casos las obras de adaptación debieron iniciarse y concluirse con anterioridad a la actual situación de recesión.
La accesibilidad en el ámbito del transporte exige la prestación de este servicio público con vocación universal, favoreciendo el desenvolvimiento autónomo y en condiciones de igualdad de todas las personas.
Aunque son importantes los avances que se vienen produciendo en la adopción de condiciones de accesibilidad en este ámbito, subsisten en la actualidad carencias evidentes que condicionan el uso del servicio de manera universal.
Para ello será necesario seguir realizando los esfuerzos precisos para la adaptación de los modos de transporte al objetivo de accesibilidad universal, tanto en lo relativo a las nuevas infraestructuras y material móvil como a la adaptación de los ya existentes y de esta manera, y también garantizar la correcta conservación de los elementos que existan para facilitar el acceso y descenso de los modos de transporte, asegurando en todo momento que su uso resulte operativo. En este sentido, resulta necesaria la incorporación de los avances técnicos que favorezcan la accesibilidad y fácil utilización de los elementos de transporte.
4.2. Teniendo en cuenta el sobreesfuerzo que deben realizar las personas con discapacidad y sus familias para atender a las necesidades derivadas de esa discapacidad, en nuestra opinión, en una coyuntura como la que nos encontramos de crisis económica los poderes públicos deben avanzar en el tratamiento de los beneficios fiscales existentes como medida de protección que ayude a disminuir situaciones de desigualdad.
4.3. La gratuidad de los medicamentos para las personas con discapacidad constituye una medida de apoyo a un colectivo especialmente dependiente de la prestación farmacéutica, que no debe quedar sometida al juego de reenvíos entre diversas normas y cuyo mantenimiento y general aplicación responden a elementales exigencias de equidad. En sentido, el Defensor del Pueblo ha dirigido al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad una Recomendación para que promueva, en coordinación con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la reforma legal adecuada que permita, a las personas con discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento y con independencia del momento en el que la adquirieron, la exención de aportación en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud.
A su vez, la actualización ágil y frecuente del catálogo de prestaciones ortoprotésicas debiera constituir una prioridad para la mejora de la vida diaria de personas con discapacidad y que precisan de estas prestaciones.
4.4. Las administraciones públicas deben continuar con la adopción de medidas de discriminación positiva para alcanzar la igualdad material de las personas con discapacidad respecto del empleo. Para ello es necesario propiciar una mayor sensibilización social sobre sus posibilidades laborales, más allá de los mecanismos destinados específicamente para las personas con discapacidad e, igualmente, es importante avanzar en la adaptación de los lugares y puestos de trabajo, así como favorecer una línea estable de incentivos y subvenciones a tal fin. Como aportación a este respecto, debemos citar la Recomendación General del Ararteko 4/2013, de 4 de marzo, sobre el establecimiento, en las normas reguladoras de las bolsas de contratación temporal, de medidas de discriminación positiva que faciliten el acceso de las personas con discapacidad a aquellos puestos de trabajo que sean adecuados a sus características.
4.5. Por último, hemos de incidir en los importantes recortes que se vienen produciendo en estos últimos años en las políticas públicas de subvención dirigidas a las asociaciones del colectivo. Este hecho está repercutiendo en los servicios que las mismas prestan a sus usuarios y usuarias y que parece no van a ser asumidos por las propias administraciones públicas. Es preciso señalar que estas organizaciones realizan labores de orientación y de apoyo a nivel individualizado fundamentales para las personas con discapacidad; sirven de fuente documental y de información sobre los recursos comunitarios y específicos existentes y, a su vez, suponen una garantía en la visibilización del colectivo en los distintos ámbitos de la actividad social. Al respecto, esta institución debe insistir y defender una vez de que en tiempos de crisis, más que nunca los poderes públicos han de guiarse por los principios de derechos humanos en el diseño de sus políticas públicas
4. Personas con enfermedades crónicas
Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas que ineludiblemente deben ser atendidas por las administraciones públicas vascas. Al tratarse de enfermedades de larga duración y, por lo general, de progresión lenta, demandan mayoritariamente una atención basada en tratamientos o cuidados distintos de los curativos propiamente dichos, centrados más bien en una perspectiva sociosanitaria que garantice la calidad de vida de estas personas, mediante el fomento de su autonomía y cuidado, la prevención del deterioro y la igualdad de trato y de oportunidades.
1.Quejas destacadas
1.1. La falta de dispensación de un medicamento a una persona afectada por un síndrome seco de carácter grave, secundario a síndrome de Lyell, por encontrarse dicho medicamento excluido de la financiación pública –salvo para alivio de sequedad ocular en pacientes afectados de síndrome Sjögren– motivaba nuestro pronunciamiento mediante la Resolución del Ararteko de 25 de septiembre de 2013, por la que se recomienda al Departamento de Salud que revise la denegación de financiación de un medicamento a una paciente que sufre la misma necesidad real que la contemplada en otra patología distinta para la que sí se financia.
Un breve análisis de esta resolución, la respuesta de la administración sanitaria a nuestra recomendación y las medidas adoptadas por esta institución, en consecuencia, se recogen en el apartado 2.1 del capítulo II.12 de este informe, relativo al área de Sanidad.
1.2. La tramitación de una queja ciudadanaponía de manifiesto, una vez más, la insuficiencia de recursos especializados para personas afectadas por daño cerebral.
1.3. Algunas de las quejas relativas a las nuevas aportaciones previstas para prestaciones farmacéuticas como consecuencia de la aplicación del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones incidían en el coste que las personas afectadas por enfermedades crónicas y pensionistas, entre otras, deberían soportar. Por su precaria situación económica, en determinadas situaciones, podría darse una dificultad efectiva que llegara a condicionar su acceso a dichas prestaciones farmacéuticas.
Entendemos que esta situación se verá corregida mediante la aplicación Decreto 447/2013, de 19 de noviembre, por el que se regulan las ayudas destinadas a facilitar la adherencia a los tratamientos médicos prescritos por personal del Sistema Sanitario de Euskadi y la Orden de 23 de diciembre de 2013, del Consejero de Salud, por la que se convocan dichas ayudas para los ejercicios 2013 y 2014, instrumentos ambos que materializan uno de los principales objetivos fijados en los planes de salud de que se viene dotando nuestra administración sanitaria: la mejora de la salud de las personas más desfavorecidas y la disminución de las desigualdades sociales en este ámbito.
1.4. Este año recibíamos una queja relativa a la disconformidad con el resultado de la valoración de dependencia realizada a un menor con Síndrome de Dravet, patología a la que hacíamos referencia en el apartado 3.2.2 del capítulo III.4 del informe del pasado año. La preocupación de esta institución ante los resultados que arroja la aplicación del actual baremo de valoración y la percepción –manifestada por las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la red pública, con los que tenemos oportunidad de contrastar nuestra información– sobre gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas, se aborda de manera más extensa en el capítulo III.11. de este informe relativo a las personas mayores y personas en situación de dependencia.
1.5. Resolución del Ararteko, de 19 de febrero de 2013, por la que se recomienda al Departamento de Medio Ambiente de la Diputación Foral de Álava que valore el interés público de una edificación para el tratamiento temporal de una persona afectada por el síndrome de la Sensibilidad Química Múltiple en un terreno clasificado como suelo no urbanizable. El análisis de la reclamación que dio origen a dicha resolución se realiza en el apartado 2.1. del capítulo II.15 relativo al área de urbanismo.
2.Contexto normativo y social
2.1. Las principales novedades normativas se han dado
en el ámbito general de la sanidad pública (Decreto 447/2013, de 19 de noviembre, por el que se regulan las ayudas destinadas a facilitar la adherencia a los tratamientos médicos prescritos por personal del Sistema Sanitario de Euskadi, la Orden de 23 de diciembre de 2013, del Consejero de Salud, por la que se convocan dichas ayudas para los ejercicios 2013 y 2014, y la Orden de 4 de julio de 2013 del Consejero de Salud, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la asistencia sanitaria en la Comunidad Autónoma de Euskadi a las personas que no tienen la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, y se regula el documento identificativo y el procedimiento para su emisión) por lo que su análisis se realiza en el apartado 3 del capítulo II.12. relativo al área de Sanidad.
2.2. Decreto 473/2013, de 30 de diciembre, de creación y funcionamiento del Registro de Enfermedades Raras de la Comunidad Autónoma de Euskadi. La creación de este registro constituía uno de los objetivos del Plan de Acción de la Estrategia de Enfermedades Raras en la CAPV (conjunto de medidas orientadas al mejor conocimiento, atención y coordinación en enfermedades raras (EERR) de la CAPV y basado en el Plan de Trabajo 2011/2012 presentado por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad con relación a la Estrategia en Enfermedades Raras del Sistema Nacional de Salud).
2.3. Continúa vigente el sistema Historial Dosimétricoconsistente en un registro de exposiciones a las radiaciones ionizantes (y, por tanto, no inocuas) que determinadas pruebas diagnósticas conllevan, el cual permite arbitrar medidas de prevención y evitación de exposiciones innecesarias.
2.4. A pesar de la proyectada inclusión de cinco nuevas enfermedades –Homoscitinuria, Enfermedad de Jarabe de Arce (MSUD), Aciduria Glutámica tipo 1 (GAI), aciduria isovalérica y la Deficiencia de Acil COA deshidrogenada de ácidos grasos de cadena larga (LCHADD)– en el Programa de Cribado Neonatal de Osakidetza, a partir de enero de 2013, esta inclusión no se ha materializado en la práctica. El departamento nos informa que se encuentra prevista para febrero de 2014.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
A continuación describiremos las principales actuaciones desarrolladas por la institución durante el año 2013:
3.1. Seguimiento de la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi
Como venimos informando desde 2010, este instrumento impulsado por nuestra administración sanitaria pretende mejorar la atención ofrecida a estas personas mediante sus 14 proyectos estratégicos. La evolución de estos proyectos correspondiente al período 2010-2012 se recoge en el documento Compartiendo el avance de la estrategia de cronicidad.
En 2013 nos hemos interesado ante el Departamento de Salud por los avances registrados en las siguientes áreas:
3.1.1. Ayudas dirigidas a entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro que desarrollen sus actividades en el País Vasco y que estén orientadas a la mejora de la calidad de vida de colectivos de personas enfermas y sus familias.
Continúa convocándose esta línea de ayudas (este año mediante la Orden de 3 de julio de 2013) que resulta de extraordinaria importancia por cuanto que favorece el apoyo a los colectivos de personas afectadas por alguna enfermedad, en el desarrollo de habilidades y recursos para el autocuidado y la autonomía; la atención a sus necesidades sociosanitarias y el conocimiento e información sobre la enfermedad, sus factores de riesgo y los hábitos de vida más adecuados, por parte de las personas afectadas y sus familias.
La dotación presupuestaria se mantiene este año en 300.000 euros. Mediante la Resolución de 12 de noviembre de 2013, se conceden ayudas a 99 proyectos presentados por 62 asociaciones.
3.1.2. Logros alcanzados con relación a las medidas adoptadas para favorecer la responsabilidad y autonomía del/a paciente.
El Departamento de Salud del Gobierno Vasco, en colaboración con Osakidetza, ha creado en 2013 Osasun Eskola(OE). Se trata de un servicio que ofrece información y formación a pacientes, personas cuidadoras y ciudadanía, con el fin de lograr una actitud de corresponsabilidad en torno a la salud y la enfermedad.
El Departamento nos informa de que en la actualidad el Programa Paziente Bizia-Paciente Activo cuenta con 20 profesionales y 1 paciente capacitados/as en la “metodología Stanford”, así como 103 formadores (profesionales y pacientes) para impartir los cursos. El programa pretende informar y formar en habilidades sobre autocuidados y manejo de la enfermedad. Mediante los talleres que se organizan se persigue que el/a paciente crónico/a comprenda mejor su enfermedad y se haga responsable de su salud. Los cursos son impartidos por personas con enfermedades crónicas o cuidadoras, que han vivido las mismas experiencias y dificultades que el resto del grupo desde el punto de vista físico, psicológico y social. A 31 de diciembre de 2013 se nos señala que se han realizado 123 cursos activando a 1.501 pacientes.
Por lo que se refiere a la formación continua de las y los profesionales de Osakidetza sobre técnicas para educar a las y los pacientes en el manejo de su enfermedad y en la toma de decisiones compartidas, el Departamento nos da cuenta de las 162 actividades formativas en las que han participado 7.943 profesionales.
También nos reseña las 120 actividades de salud comunitaria relacionadas con la educación grupal (deshabituación tabáquica, diabetes, etc.) realizadas, así como la relevancia de los planes de cuidados al alta mediante los que se pretende informar y formar al/a paciente y la familia sobre los signos de alarma, las medidas que han de adoptarse en primera instancia y hábitos recomendables (alimentarios, higiénicos, de actividad física, posturales, etc.).
3.1.3. Principales avances en la garantía del continuo asistencial para la persona con enfermedad crónica.
El Departamento nos informa que, en el ámbito de las actuaciones estructurales dirigidas a tal fin, se están creando las Organizaciones Sanitarias Integradas (OSI) que suponen la agrupación de diferentes organizaciones asistenciales (hospital junto con sus centros de referencia de atención primaria) en una única organización sanitaria. Cinco de ellas se encuentran ya en marcha: OSI Bidasoa, OSI Alto Deba, OSI Bajo Deba y OSI Goierri Urola; 3 comenzarán a funcionar en enero de 2014: OSI San Eloy Baracaldo-Sestao, OSI Barrualde y OSI Bilbao Basurto; 3 comenzarán su proceso de integración en 2014: OSI Tolosaldea, OSI Gipuzkoa y OSI Araba y 2 lo harán en 2015: OSI Ezkerraldea y OSI Uribe.
Por lo que se refiere a las actuaciones asistenciales encaminadas a garantizar la continuidad asistencial, de acuerdo con la información facilitada por la administración sanitaria, destacamos:
Creación de cuatro rutas asistenciales: paciente pluripatológico (PPP); diabetes; enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC); e insuficiencia cardiaca (IC) en las que se describen la secuencia de los actos, los agentes que los ejecutan y las responsabilidades de cada actuación.
Incorporación de nuevas competencias profesionales: médico/a especialista de referencia, enfermera de práctica avanzada (EPA) y enfermera de enlace hospitalario.
La coordinación sociosanitaria integrada por médicos/as y enfermeras/os de atención primaria y trabajadores/as sociales provenientes tanto del entorno de Osakidetza como del ámbito social.
Osarean, como elemento tecnológico que aporta la asistencia no presencial complementaria a la actividad presencial (seguimiento de la medicación, realizando preguntas de confort, controlando y gestionando las alertas que se producen en los pacientes crónicos complejos monitorizados en su domicilio, etc.).
Osabide global (historia clínica unificada) que permite acceder a toda la información clínica del/a paciente y las consultas no presenciales entre el/la profesional de Atención Primaria y el/la médico/a de referencia en el ámbito hospitalario, entre otras funcionalidades.
Planes de Continuidad Asistencial con la correspondiente valoración integral del/a paciente hospitalizado, un plan de tratamiento y de cuidados al alta y la formación de pacientes y familiares que favorezca la autogestión de la enfermedad.
Se nos informa que se está trabajando otras rutas concernientes a diferentes especialidades, como las relativas a cuidados paliativos, enfermedad renal, neurológica, digestiva, patología oncológica, dolor crónico y patología mental.
3.1.4. Valoración del programa Kronikoen Sarea, impacto y logros alcanzados.
En nuestro informe anual de 2011 describíamos este proyecto de red social que incluye a las personas que viven con una enfermedad crónica, y a las que las acompañan y cuidan, con el propósito de mejorar la calidad de vida de todas ellas. Indicábamos que se proponía constituir un modo sencillo y rápido de participación que favoreciera el empoderamiento, el aprendizaje mutuo, la gestión de las emociones y la interacción basada en la afinidad.
El Departamento de Salud nos indica que a fecha 31/12/2013 cuenta con 1.637 personas usuarias registradas, con una continua pero lenta tendencia de crecimiento.
Su impacto en calidad de vida y capacidad de afrontamiento de la enfermedad ha sido evaluado por Deusto Research y BIOEF: la valoración que hacen las personas usuarias es positiva, el 81% la recomendarían a otras personas; el perfil de persona usuaria es más joven (edad media 45 años) y de mayor formación que la media de pacientes crónicos/as en Euskadi; el 67,2% de las personas usuarias son mujeres; las personas participantes valoran especialmente la capacidad de apoyar y de recibir apoyo mediante esta red, así como de gestionar la privacidad en la misma.
El Departamento considera que cumple el objetivo para el cual fue creado y admite la existencia de áreas de mejora: “conseguir un mayor número de usuarios, involucrar de forma más activa a los existentes (como en otras redes sociales, en KS hay un importante número de usuarios pasivos), enfocar las conversaciones de la red al ámbito de la salud, continuar la evaluación de la misma en base a conceptos como el empoderamiento o activación de pacientes y la generación de capital social relacional”.
3.1.5. Desarrollo de las nuevas competencias avanzadas de enfermería.
En el apartado II.1 del capítulo III.4 del informe anual de 2011 hacíamos referencia al inicio del pilotaje de tres nuevos roles de enfermería enfocados hacia la atención integrada de la cronicidad y describíamos los objetivos que perseguía cada uno de ellos: enfermera gestora de competencias avanzadas (EGCA), enfermera gestora de continuidad (EGC) y enfermera gestora de enlace hospitalario (EGEH).
A pesar del planteamiento inicial –formación de un total de 300 enfermeras hasta 2013– la situación actual es la siguiente:
42 profesionales realizan las competencias de EGEH en el conjunto hospitales de Osakidetza.
78 profesionales desempeñan las competencias de EGC en el ámbito de la Atención Primaria.
59 profesionales con competencias EGCA en el ámbito de atención primaria.
3.2. Seguimiento del informe extraordinario Atención sociosanitaria: una aproximación al marco conceptual y a los avances internacionales y autonómicos
Este año nos hemos interesado ante el Departamento de Salud por los principales avances registrados en torno a la materialización del Documento Marco para la Elaboración de las Directrices de la Atención Sociosanitaria en la CAPV, aprobado por el Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria el 28 de febrero de 2011.
Se nos informa que este Consejo aprobó el 3 de julio de 2013, las cinco líneas estratégicas en atención sociosanitaria de la CAPV:
Definición de una Cartera de Servicios Sociosanitarios.
Implantación de un Sistema de Información y Comunicación Sociosanitario.
Formalización de Acuerdos Sociosanitarios entre Sectores.
Plan de Desarrollo en Colectivos Diana.
Impulso de la Formación, Innovación y Transferencia de Conocimiento.
En el plano institucional, el Departamento nos indica que, en 2013, se ha puesto en marcha la comisión de trabajo para la redacción de la cartera de servicios sociosanitarios; la que elaborará los mapas sociosanitarios de cada territorio y de la CAPV y la correspondiente a la implantación de una estructura común para los planes operativos territoriales. Nos señala también que el expediente de aprobación del Decreto de Intervención Integral en Atención Temprana se encuentra en una fase muy avanzada.
Alude a los ámbitos en los que actualmente el desarrollo de la atención sociosanitaria se hace patente para la ciudadanía:
Actuaciones coordinadas entre los espacios social y sanitario, ya formalizadas en los diversos protocolos de coordinación sociosanitaria entre atención primaria de salud, servicios sociales municipales de base y servicios sociales forales, entre los que destaca los Protocolos de Comarca Donostialdea, Ayuntamiento de Donostia y Diputación Foral de Gipuzkoa; Comarca Araba y Ayuntamiento de Vitoria; Comarca Uribe, 27 municipios de la Comarca Uribe y Diputación foral de Bizkaia. Según se nos informa “estos protocolos, sitúan el sector de personas mayores y dependientes, tanto los que viven en su casa como en residencias, en el punto de mira”.
La implantación progresiva del modelo de atención temprana de los 0 a los 6 años para niños y niñas con necesidades especiales (Proceso de atención integral a niños y niñas con necesidades especiales, PAINNE, entre Hospital de Basurto y Comarca Bilbao, Departamento de Educación, Diputación Foral de Bizkaia y Ayuntamiento de Bilbao).
Primeros pasos para introducir la historia clínica informatizada de Osakidetza en los centros residenciales de personas mayores. Nos indica que se está trabajando “en la interoperabilidad de ambos contextos a través del desarrollo y validación de un instrumento común de valoración integral para la planificación de cuidados sociosanitarios de la población diana, que permita el acceso equitativo a todos los recursos sociosanitarios y defina la ruta sociosanitaria a seguir”. En este sentido, añade que actualmente se está desplegando la fase piloto que incluye la formación y la utilización de la herramienta por parte de 50 profesionales del ámbito sanitario y social.
Define como colectivos diana “las personas con trastorno mental, las personas en situación de dependencia, las personas con discapacidad, las personas en situación o riesgo de exclusión, las personas en situación o riesgo de desprotección, los niños y niñas con necesidades especiales o colectivos pequeños pero sensibles como las personas con enfermedades raras”.
Nos informa que en la reunión celebrada por el Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria el 26 de diciembre de 2013 se presentó una información actualizada de los avances producidos en el 2013. Dado que en el momento de redacción de este informe el acta de dicha reunión no se encuentra aprobada, su análisis habrá de realizarse en 2014.
3.3. Seguimiento de la atención prestada a personas afectadas de linfedemas primarios y secundarios
Para contextualizar las actuaciones del Ararteko en este ámbito conviene remitirnos al contenido del apartado IV.2 del capítulo III.4 del informe al Parlamento de 2010, apartado III.1 del capítulo III.4 del informe de 2011 y apartado 3.1.1 del capítulo III.4 de informe de 2012.
Este año hemos insistido ante el Departamento de Salud sobre la necesidad de tener en cuenta las propuestas que realizaba el colectivo de personas afectadas, con el fin de prevenir esta condición progresiva y crónica, cuyo grado más avanzado y grave se conoce como elefantiasis, así como la conveniencia de observar la guía de práctica clínica europea Best Practice Guide for the Managemente of Lyphedema, utilizada en la actualidad por los distintos países de nuestro entorno.
El colectivo nos ha trasladado que registra avances significativos en la atención al linfedema secundario, no así en la dispensada al linfedema primario. Subraya la necesidad de sufragar desde el sistema público de salud las medias y dediles precisos en cantidad superior a la actualmente ofrecida, incrementar el número de sesiones de drenaje linfático efectuado por profesionales cualificados y garantizar el seguimiento y tratamiento en los casos de linfedema primario.
3.4. Seguimiento de la atención prestada a personas con enfermedades de sensibilización central: fibromialgia (FBM), fatiga crónica (FC), sensibilidad química múltiple (SQM) y electrohipersensibilidad (EHS)
3.4.1. Para contextualizar las actuaciones del Ararteko en este ámbito conviene remitirnos al contenido del apartado III.5 del capítulo III.4, del informe al Parlamento Vasco de 2011 y a los apartados 3.1.2 y 3.2.1 del capítulo III.4, del informe al Parlamento Vasco de 2012.
3.4.2. El pasado año aludíamos a los avances registrados con relación a la atención a las personas con fibromialgia y la fatiga crónica, fundamentalmente en aspectos relativos a la aplicación de protocolos de actuación, formación de profesionales y participación de pacientes.
A pesar de ello, a finales de año hemos conocido ciertas circunstancias relativas a la deriva que pudiera estar tomando la formación que se está dando a las y los profesionales sanitarios que, de confirmarse, exigirían actuaciones urgentes por parte del Departamento. De acuerdo con las informaciones recabadas por parte del tejido asociativo y diversas personas afectadas, la formación que se está impartiendo no sería coherente con la estrategia de la cronicidad adoptada por la administración sanitaria vasca ni con las directrices establecidas en la Guía sobre Fibromialgia del Ministerio de Sanidad, Políticas Sociales e Igualdad, publicada en 2011. El expediente de queja iniciado con tal motivo se encuentra en fase de tramitación al momento de redactar esta memoria.
Precisamente, el fomento de la formación de las y los profesionales sanitarios junto a la profundización en el diseño y difusión de guías clínicas, la necesaria coordinación entre la atención primaria y la especializada y el apoyo a las asociaciones de personas afectadas por estas enfermedades son las principales cuestiones sobre las que este año ha incidido el Parlamento Vasco en su Proposición no de Ley 120/2013, sobre actuaciones en relación con la fibromialgia y síndrome de fatiga crónica.
3.4.3. Con relación a las personas afectadas de sensibilidad química múltiple (SQM), personas cuyo sistema inmunológico y sistema endocrinológico no permiten la exposición a productos químicos, fragancias, etc., ni en niveles comúnmente tolerados por la mayoría de las personas, bajo riesgo de poner en grave peligro su salud, a la vista de los escasos avances registrados en su atención y considerando su situación como extremadamente preocupante, decidimos trasladar al Departamento de Salud una serie de consideraciones que exponemos a continuación.
Las personas afectadas de SQM, al igual que las personas afectadas por otras patologías, tienen garantizado el acceso a las prestaciones definidas en la normativa vigente que establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud (SNS) y el procedimiento para su actualización, siendo los recursos con los que se facilitan estas prestaciones competencia de las Comunidades Autónomas.
Esa normativa define ampliamente el contenido de dicha cartera de servicios comunes, con el fin de garantizar la atención integral y la continuidad de la asistencia prestada a la persona usuaria independientemente del nivel asistencial en el que se le atienda, junto con una mayor coordinación entre la atención primaria y la especializada. Ello es un aspecto fundamental para una mayor eficacia en el abordaje de patologías que por sus características, necesitan de la concurrencia de ambos niveles, como es el caso de la SQM.
Tras la constitución por parte del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad de un grupo de trabajo experto sobre SQM, liderado por la Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud, representantes de dicho Ministerio; Instituto de Salud Carlos III, dependiente del Ministerio de Ciencia e Innovación; sociedades científicas y personas expertas, han trabajado de forma conjunta, y en función de la mejor evidencia científica disponible, para entre otros objetivos, elaborar un “documento de consenso” sobre atención sanitaria a las personas con Sensibilidad Química Múltiple, como instrumento de mejora de la calidad y equidad en la atención de esta patología dentro del SNS, acorde con los planteamientos estratégicos que establece el Plan de Calidad del SNS.
El documento aborda los conocimientos actuales sobre el comportamiento epidemiológico de esta enfermedad, sus manifestaciones clínicas y fisiológicas, diagnóstico y abordaje terapéutico, así como su impacto físico, psicológico y social, proponiendo medidas de prevención y cuidados, tanto por parte de profesionales de los servicios sanitarios como de las personas que lo sufren, con el fin de favorecer el control sobre su salud y la mejora de su calidad de vida.
El análisis que venimos realizando desde 2011 con relación a la atención dispensada en la CAPV a las personas afectadas por SQM y las políticas de salud pública implantadas, nos permite señalar una serie de lagunas y sus correspondientes áreas de mejora:
3.4.4. En 2013, las actuaciones relativas a la atención de las personas con electrohipersensibilidad se han situado en el ámbito de la protección del medio ambiente frente a la contaminación electromagnética proveniente de antenas de telefonía móvil y redes wifi. Hemos incidido en la necesidad de gestionar el riesgo que genera para la salud pública la exposición a los diferentes campos electromagnéticos y la conveniencia de aplicar el principio de precaución. Así, podemos destacar:
El pronunciamiento emitido por esta institución en el marco de la polémica en torno a los campos electromagnéticos producidos por las conexiones inalámbricas mediante wifi de los ordenadores utilizados por el programa Eskola 2.0 del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco (Resolución del Ararteko de 4 de abril de 2013).
La Resolución del Ararteko de 12 de diciembre de 2013, sobre el control municipal de varias instalaciones de estaciones bases de telefonía móvil en el término municipal de Donostia-San Sebastián.
El ararteko compareció ante la Comisión de Medio Ambiente y Política Territorial del Parlamento Vasco, para exponer su opinión sobre la contaminación electromagnética derivada de las estaciones de telefonía móvil y sobre la propuesta de un marco regulador propio. En opinión de esta institución las administraciones públicas vascas disponen de competencias para intervenir en torno a las instalaciones de telefonía móvil con base a sus competencias de ordenación del territorio y protección del medio ambiente.
El análisis de estas cuestiones se realiza de manera más detallada en el capítulo II.6 relativo al área de medio ambiente.
4.Reuniones con administraciones e instituciones
4.1. Viceconsejería de Salud y Coordinación Sociosanitaria del Departamento de Salud (Gobierno Vasco)
Los asuntos que se abordaron tuvieron que ver con la atención a personas afectadas de linfedemas primarios y secundarios y personas con sensibilidad química múltiple.
La actitud del Departamento ha sido receptiva, mostrado su disponibilidad para el análisis de las cuestiones planteadas.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Las medidas adoptadas por el Departamento de Salud, destinadas a facilitar la adherencia a los tratamientos, tienen una incidencia positiva en el acceso a las prestaciones farmacéuticas por parte de las y los pacientes crónicos, lo que contribuye a la disminución de las desigualdades sociales en el ámbito de la salud.
5.2. Resulta necesario que los poderes públicos vascos, en un ejercicio de colaboración interinstitucional, adopten medidas urgentes para hacer frente a posibles situaciones de desatención sociosanitaria de pacientes crónicos, como consecuencia de la aplicación del Baremo de Valoración de la Dependencia establecido en el ámbito estatal, cuya entrada en vigor tuvo lugar en febrero de 2012.
5.3. La materialización de las previsiones relativas a la necesaria ampliación del programa de cribado neonatal está registrando una cierta ralentización que ha de ser superada.
5.4. Es preciso intensificar el apoyo institucional a las entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro que persiguen la mejora de la calidad de vida de las personas con enfermedad crónica y sus familias, por su demostrada eficacia en la promoción del autocuidado, la autonomía y el empoderamiento de las personas afectadas y su entorno familiar y social, así como por la labor de formación, información y apoyo psicológico que desarrollan. Junto a la toma en consideración de sus propuestas, el apoyo a sus iniciativas y el incremento de las dotaciones presupuestarias, la estabilidad y continuidad de los servicios y programas que lideran ha de verse garantizada mediante la publicación y resolución de las convocatorias en los primeros meses del año, así como mediante el impulso de vías de ayuda y colaboración que superen el reducido marco temporal del año presupuestario y ofrezcan una mayor seguridad (créditos de compromiso plurianual, convenios a medio plazo, etc.).
5.5. La elaboración de planes de cuidados al alta y programas como Osasun Eskola (OE) o Paziente Bizia-Paciente Activocontribuyen a favorecer el manejo de la enfermedad en pacientes crónicos/as.
5.6. Registramos avances en la garantía del continuo asistencial mediante la creación de las Organizaciones Sanitarias Integradas, la elaboración de rutas asistenciales, la incorporación de nuevas competencias profesionales y la utilización de planes de continuidad asistencial.
Consideramos necesario intensificar la labor de formación del personal sanitario en los nuevos roles de enfermería enfocados hacia la atención integrada de la cronicidad: enfermera gestora de competencias avanzadas (EGCA), enfermera gestora de continuidad (EGC) y enfermera gestora de enlace hospitalario (EGEH).
5.7. Pese al tímido impacto del Programa Kronikoen Sarea es de reseñar que sus personas usuarias lo valoran de manera positiva, fundamentalmente por la posibilidad de ofrecer y recibir apoyo, y sus características de privacidad.
5.8. Las personas con daño cerebral adquirido se enfrentan a una insuficiencia de recursos que exige, por parte de nuestras administraciones públicas, la puesta en marcha de nuevos dispositivos y la estabilidad y continuidad de los existentes.
5.9. Es preciso incidir en la necesidad de adoptar medidas con relación a la atención de las personas con sensibilidad química múltiple. Se trata de miembros de pleno derecho de la comunidad a la que pertenecen, lo que obliga a los poderes públicos a garantizar las condiciones que posibiliten un efectivo ejercicio de los derechos de los que son titulares.
Su problemática –grave, incapacitante en muchos casos e injustificadamente desconocida– ha de aflorar para generar espacios de reflexión y adopción de las medidas oportunas.
Es preciso que las administraciones concernidas ofrezcan una atención integral en los ámbitos sanitario y social; favorezcan la adquisición de productos de apoyo; garanticen la formación de las y los profesionales de los servicios públicos de atención directa; favorezcan la prevención; investiguen sobre su etiología y tratamiento; favorezcan la protección y mejora del medio ambiente, así como la creación de espacios blancos y contemplen en sus actuaciones los principios de precaución, transparencia e información ambiental, entre otras medidas.
5.10. Aun cuando hemos de reconocer que se han dado importantes pasos en el desarrollo del espacio sociosanitario, concluimos que debe abordarse de manera urgente la homogeneización del desarrollo de los recursos sociosanitarios en los tres territorios históricos, la coordinación sociosanitaria en Atención Primaria mediante equipos interdisciplinares, la generación de un marco normativo común y la implantación de un sistema de información compartida.
5. Personas con enfermedad mental o trastornos mentales
Antecedentes
Las personas con enfermedad mental o trastornos mentales, por su especial vulnerabilidad, constituyen un colectivo al que el Ararteko dedica una atención singular.
Nuestro trabajo en esta área se fundamenta en la visión de la persona con enfermedad mental o trastorno mental como ciudadana de derechos. Ello nos lleva a poner el acento en su empoderamiento, inclusión social, rehabilitación psicosocial y participación real y efectiva.
Consideramos que la promoción de la autonomía personal y erradicación del estigma, la continuidad de los cuidados, la equidad, responsabilidad, coordinación, integración, eficiencia, así como el impulso de foros participativos y del asociacionismo de familiares y pacientes han de ser principios que inspiren el actuar de nuestras administraciones públicas, especialmente las del ámbito sanitario, social, educativo, de empleo, justicia y vivienda.
La misión del Ararteko es velar porque las actuaciones de dichas administraciones sean fiel reflejo de esos principios y contribuir a ello desde nuestra posición como defensoría.
1.Quejas destacadas
1.1. Resolución del Ararteko, de 11 de junio de 2013, por la que concluye la actuación relativa a la queja promovida por la Asociación Módulo de Asistencia Psicosocial de Cruces y tres personas usuarias, con motivo de la no renovación del Convenio de Colaboración suscrito por la Administración sanitaria vasca con dicha asociación, lo cual podría suponer el cierre del módulo, y se recomienda al Departamento de Salud el impulso de una serie de medidas de mejora.
En esta resolución, el Ararteko concluye fundamentalmente que la no renovación del convenio referido responde a criterios de organización que son consecuencia de la asunción del servicio por parte de la Red de Salud Mental de Bizkaia.
A su vez, reconoce la excelente trayectoria del Módulo en la atención de las personas con necesidades de atención psicosocial durante los más de 30 años de colaboración con la administración sanitaria, así como el compromiso y profesionalidad de su equipo, por lo que recomienda al Departamento de Salud art
icular alguna suerte de continuidad de aquel, con el fin de complementar la atención ofrecida desde la red pública. Para ello remite al Departamento al estudio elaborado por esta institución Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades en el que se señalan las áreas necesitadas de mejora y las lagunas en la atención que actualmente se ofrece por parte de nuestras administraciones.
La tramitación de las quejas que dieron lugar a esta resolución propició una serie de compromisos asumidos por el Departamento de Salud, entre los que destacan los relativos a la atención de personas con ludopatías y víctimas de violencia de género. Recientemente el Departamento nos ha informado que respecto a la relación de coordinación con la Asociación Ekintza-Aluviz (atención a las ludopatías) se están siguiendo las recomendaciones de coordinación y derivación emitidas por el Ararteko en dicha resolución.
En cuanto a la recomendación quinta, que versa sobre la necesidad de recuperar y habilitar cauces de participación, comunicación e información con la asociación, la ciudadanía, la comunidad de pacientes y la corporación municipal de Barakaldo, el Departamento de Salud nos ha informado que dichos cauces se han recuperado, especificándonos las diversas reuniones y comunicaciones que se han llevado a cabo.
Con relación a la sexta recomendación de la resolución, el Departamento nos indica a este respecto que se ha producido una adecuada y casi completa incorporación de la población “con una frecuentación de más del 90% sobre la prevista para sus características poblacionales”.
En fechas cercanas al cierre de este informe, la representación de la asociación del Módulo nos ha informado que se ha acordado incorporar una partida para el Módulo en los presupuestos generales de la CAE de 2014 y que este ha obtenido por parte del Gobierno Vasco la financiación para llevar adelante su programa de atención a mujeres víctimas de violencia de género.
1.2. Resolución del Ararteko de fecha 16 de octubre de 2013, por la que concluye su actuación en el expediente de queja 1541/2012/39 en el que una ciudadana denunciaba la posible vulneración de sus derechos con ocasión de su ingreso no voluntario y se recomienda a la administración sanitaria la adopción de una serie de medidas.
A continuación, destacamos resumidamente las medidas de carácter general recomendadas en dicha resolución, a la vista de los déficits detectados en la actuación de la administración sanitaria:
Garantizar la concurrencia de los requisitos exigibles para la adopción de la medida de ingreso no voluntario (el Ararteko se pronuncia en esta resolución sobre cuáles deben ser esos requisitos).
Documentar debidamente y recoger de manera inequívoca las razones de urgencia que motivan la adopción de este tipo de medidas tan restrictivas de la libertad personal.
Garantizar un conocimiento real y efectivo por parte de las y los pacientes, de los derechos que les asisten en estas situaciones de ingreso no voluntario, así como del contenido de los autos judiciales (esta cuestión se aborda en el apartado 4.3 de este capítulo).
Incidir en el carácter absolutamente excepcional y de último recurso de la medida de contención mecánica.
Favorecer la coordinación necesaria que asegure la presencia del/a paciente en el momento de la visita de la Comisión Judicial.
Elaborar un nuevo protocolo sobre ingreso no voluntario que aborde con detalle el marco legal de esta medida así como otra serie de contenidos de trascendencia que se detallan en la resolución.
Documentar debidamente el consentimiento para continuar con un ingreso, en origen, de carácter no voluntario.
Efectuar con la mayor brevedad posible la comunicación del ingreso a la autoridad judicial, una vez se disponga del diagnóstico que justifique el ingreso, sin necesidad de agotar el plazo máximo de 24 horas establecido legalmente.
Comunicar el alta con inmediatez a la autoridad judicial.
2.Contexto normativo y social
2.1. Las principales novedades normativas se han dado en el ámbito general de la sanidad pública (Decreto 447/2013, de 19 de noviembre, por el que se regulan las ayudas destinadas a facilitar la adherencia a los tratamientos médicos prescritos por personal del Sistema Sanitario de Euskadi, la Orden de 23 de diciembre de 2013, del Consejero de Salud, por la que se convocan dichas ayudas para los ejercicios 2013 y 2014, y la Orden de 4 de julio de 2013 del Consejero de Salud, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la asistencia sanitaria en la Comunidad Autónoma de Euskadi a las personas que no tienen la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, y se regula el documento identificativo y el procedimiento para su emisión) por lo que su análisis se realiza en el apartado 3 del capítulo II.12. relativo al área de Sanidad.
2.2. El Proyecto de Real Decreto por el que se regula la troncalidad y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en ciencias de la salud, contempla la inclusión de la especialidad de Psiquiatría del Niño y del Adolescente, lo que venía siendo una constante reivindicación entre los colectivos profesionales, sociedades científicas y entidades del Tercer Sector.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Seguimiento de la Resolución del Ararteko, de 23 de noviembre de 2012, por la que se recomienda a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud la adopción de una serie de medidas generales relativas a la atención de las personas con trastornos graves de la personalidad y otras medidas particulares con relación a la atención de un joven afectado
En respuesta a la Resolución del Ararteko de 23 de noviembre de 2012, Osakidetza se comprometía a valorar “las propuestas de creación de Unidades de Día para adolescentes con problemas de personalidad” y aseguraba que “es previsible que, en un periodo de un año, puedan ponerse en marcha”.
El Departamento de Salud nos ha indicado recientemente que el Hospital Universitario de Basurto, en su área de investigación y desarrollo de nuevas líneas de intervención, ha puesto en marcha una serie de programas que dan cabida total o parcialmente a los trastornos de personalidad, en su faceta de tratamiento y seguimiento, como son la unidad de día de adolecentes, la realización por parte de un grupo de 8 clínicos de dicho hospital y la Red de Salud Mental de Bizkaia, de psicoterapia focalizada en la transferencia con supervisión de O. Kemberg, y los grupos estables de habilidades en terapia dialéctica conductual. Asegura que con ello dan atención a una parte importante de los trastornos de personalidad en el área del gran Bilbao.
La Dirección de Asistencia Sanitaria estimaba que en unos meses “todos los hospitales contarán con un folleto informativo para pacientes y familiares basado en la información del Hospital de Basurto y adaptado a cada Territorio Histórico”.
Recientemente se nos informa que ha habido una trasmisión del protocolo elaborado por el Servicio de psiquiatría de Basurto hacia los otros servicios. Según nos señala, “este protocolo aborda las cuestiones referidas en las recomendaciones: información sobre la patología, abordaje, tratamientos disponibles, eventualidades en la presentación de conflictos relacionados con la propia patología y resolución razonada de los mismos. En los servicios consultados ha habido una incorporación y adaptación de los protocolos a las características propias. Se obtiene como impresión la mejora en los problemas de relación detectados previamente por la mejor delimitación de las cuestiones conflictivas y la implicación del paciente desde un primer momento”.
Osakidetza, aseguraba, además, que en la formación a los profesionales sobre la materia “se van a unificar, en todos los Hospitales generales con Servicios de Psiquiatría y en los Hospitales Psiquiátricos de Osakidetza, los motivos de alta médica por incumplimiento de normas, con fines terapéuticos. De este modo, quedará recogido que los pacientes mantienen todos sus derechos asistenciales a nivel ambulatorio y que podrán ser atendidos, tanto por patologías urgentes en cualquier momento, como por la patología que motivó el ingreso, en un plazo que deberá ser definido por todos los centros implicados en el tratamiento de los pacientes”.
3.2. Seguimiento del estudio Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades
Como señalábamos el pasado año, en este estudio se reconocía el notable esfuerzo que las administraciones públicas vascas han desarrollado en los últimos años en materia de atención y protección de la salud mental de estos colectivos especialmente vulnerables, y a su vez, se ponía la atención en aquellas cuestiones que requieren de nuevas iniciativas, mayor desarrollo o mejora, emitiendo las correspondientes recomendaciones.
Dado el amplio número de recomendaciones que esta institución emitió en este estudio, hemos centrado nuestra atención en el grado de cumplimiento de la Recomendación 12.1.4, relativa a la necesidad de que se materializaran
ciertas previsiones contenidas en la Estrategia en Salud Mental de la CAPV(ESM-2010).
Así, en cuanto a la elaboración de una guía general, referida a las buenas prácticas, sobre aspectos éticos y legales de la práctica asistencial de cualquier modalidad de intervención, en contra de la voluntad (Objetivo específico 4.14.), la administración sanitaria nos informa que esta herramienta no se ha generado por la “falta de consenso atribuible a las distintas ubicaciones de los comités (de ética asistencial) distribuidos en el ámbito social y sanitario”. En su opinión “propuestas como la actualmente contemplada en las líneas estratégicas sociosanitarias del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria sobre el enfoque ético asistencial en el ámbito sociosanitario pasan por esa organización y la propuesta de un órgano asesor conjunto de todas las administraciones y ámbitos asistenciales. Esta propuesta deberá llevar consigo la redacción de este tipo de guías que ofrezcan una visión lo suficientemente consensuada de estos aspectos”.
Con relación al resto de medidas, la administración sanitaria, en su respuesta, nos remite al contenido del documento Informe sobre la Estrategia de Salud Mental de la CAPV. Podemos destacar que la materialización de aquellas acciones relacionadas con la promoción de la salud mental resulta insuficiente.
3.3. Recomendaciones generales
Como indicábamos el pasado año, la tramitación de diversos expedientes de queja en los que la persona interesada había sido internada en contra de su voluntad motivó, en febrero de 2012, la apertura de un expediente de oficio relativo al análisis del cumplimiento de las medidas previstas en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) para estas situaciones.
Como resultado de ese análisis el Ararteko emitió la Recomendación General 3/2013, de 15 de febrero, sobre la necesidad de adoptar medidas que garanticen el conocimiento efectivo de los derechos que asisten a la persona con problemas de salud mental cuando se encuentra en situación de ingreso involuntario.
En ella se refleja que más allá del mero trámite que puede suponer una comunicación formal, la administración sanitaria ha de adoptar una serie de medidas que garanticen un conocimiento real y efectivo por parte de las y los pacientes, de los derechos que, conforme a la LEC, les asisten en estas situaciones de ingreso no voluntario, por cuanto que una falta de información completa y veraz con carácter previo a la intervención judicial sobre tales derechos puede vaciarlos de su contenido.
Así pues, se recomienda a la administración sanitaria contar con un documento escrito de información al paciente en el que se hagan constar de manera clara y sencilla, entre otros contenidos, los plazos para la comunicación al Juzgado y la ratificación judicial y los derechos que le asisten (ser oído/a y examinado/a por la autoridad judicial; solicitar a esta que una tercera persona cuya comparecencia considere necesaria sea oída por dicha autoridad; comparecer en el proceso con su propia defensa –derecho a la asistencia letrada– y representación; la posibilidad de recurrir la decisión que el tribunal adopte con relación al ingreso, etc.), así como habilitar un cauce que permita dejar constancia de que tales derechos han sido comprendidos adecuadamente por la persona afectada.
Resulta procedente también que las medidas de limitación de acceso a la información obrante en la historia clínica del/a paciente y relativa a su ingreso involuntario, adoptadas por la administración sanitaria, garanticen adecuadamente la protección de estos datos especialmente sensibles.
La falta de competencia de esta institución del Ararteko sobre las posibles demoras en la ratificación judicial del ingreso psiquiátrico no voluntario en el preceptivo plazo de 72 horas, motivó el traslado de la cuestión a la Fiscalía Superior de la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, a los efectos oportunos. La primera ha decretado que “los fiscales procurarán que los centros de internamiento así como los juzgados y tribunales competentes para autorizar o ratificar los internamientos psiquiátricos cumplan los plazos previstos en la ley, ejercitando las acciones necesarias e interponiendo los recursos procedentes en derecho, pues afecta al derecho fundamental a la libertad personal”; y la segunda nos ha comunicado haber procedido a la corrección de este tipo de anomalías, de modo que los plazos legales sean respetados en todos los casos.
La recomendación general ha sido aceptada por el Departamento de Salud, el cual recientemente nos ha informado de los pasos dados para alcanzar su cumplimiento:
Traslado de la Recomendación General 3/2013 a todos los servicios de psiquiatría en los que se producen ingresos involuntarios.
Posterior contacto con dichos servicios para evaluar el grado de implantación de la recomendación “observándose una sistemática de comunicación verbal de las condiciones del ingreso, reflejada en los respectivos protocolos de ingreso involuntario, que contempla los puntos señalados en las recomendaciones”.
Se ha instado a estos servicios a que la comunicación verbal sea asistida por una documentación escrita, tal y como refleja la Recomendación General 3/2013.
Asimismo nos informa que “en los servicios de psiquiatría más grandes, la presencia de la comisiones judiciales es frecuente (2 veces por semana) y los plazos legales y la comunicación pormenorizada de las condiciones de ingreso son hechas sistemática y correctamente por parte de las mismas”.
3.4. Seguimiento del informe extraordinario Atención comunitaria de la enfermedad mental
3.4.1.
Situación de los recursos de la red sanitaria en materia de salud mental a finales de 2013
Los datos ofrecidos por la administración sanitaria se han basado en los recogidos en el Atlas de Salud Mental de Gipuzkoa y Bizkaia y las memorias del Hospital Universitario de Araba y de la Red de Salud Mental de Araba de 2012.
Son los siguientes:
2013 | Nº de dispositivos | Nº de plazas |
CSM (1) Centros de Salud Mental de personas adultas |
42 | |
CSMIJ (1) Centros de Salud Mental Infanto-juvenil |
15 | |
UHB Unidades de Hospitalización Breve, tanto de Hospital General como en Hospital Psiquiátrico |
6 | 234 |
UHBIJ Unidades de Hospitalización Breve Infanto-Juveniles |
3 | 19 |
HDHospitales de Día de personas adultas | 23 | 600 |
HDIJ Hospitales de Día infanto-juveniles |
5 | 50 |
UME (2) Unidades de Media Estancia y de Subagudos |
6 | 296 |
UPR Unidad de Psicosis Refractarias |
1 | 14 |
UR Unidades de Rehabilitación |
7 | 263 |
UL (3) Unidades de Larga estancia |
5 | 778 |
PG (4) Psicogeriátricos |
1 | 109 |
Fuente: Servicio Vasco de Salud-Osakidetza.
(1) CSM y CSMIJ en los que se engloban además las toxicomanías, los equipos que atienden específicamente a Trastornos de la Conducta Alimentaria y los que atienden a los Primeros Episodios Psicóticos.
(2) En el caso de Gipuzkoa son concertadas.
(3) Con diferentes denominaciones. En el caso de Gipuzkoa son concertadas.
(4) En el caso de Gipuzkoa son concertadas.
El hecho de tratarse, en algunos casos, de datos del 2012 y la circunstancia de que las fuentes empleadas por la Administración no coincidan con las utilizadas en años anteriores, impide un análisis comparativo adecuado de la evolución de los dispositivos y número de plazas.
Ello revela la necesidad de que la administración sanitaria se dote de una herramienta fiable, de ámbito autonómico, que permita analizar la evolución de sus recursos (número de dispositivos y plazas) de manera rigurosa.
A pesar de ello podemos señalar que el número de plazas psicogeriátricas no ha variado y que este año el de unidades de larga estancia incluye el dato de las plazas concertadas existentes en Gipuzkoa lo que nos permite conocer la situación real del proceso de desinstitucionalización.
Con relación a la atención de drogodependencias, incluida en la relación de CSM por lo que se refiere a su enfoque ambulatorio, se ha producido en 2013 la concentración en el territorio de Álava de dos centros para dar lugar a la formación de un nuevo centro de orientación y tratamiento de adicciones (COTA); se mantienen las 10 camas en la Unidad de desintoxicación del Servicios de Psiquiatría del Hospital de Galdakao.
Existen siete comunidades terapéuticas en el ámbito de la CAPV donde se producen ingresos (2 en Bizkaia, 4 en Gipuzkoa y una en Álava).
3.4.2. En cuanto al proceso de desinstitucionalización, se nos informa que en Bizkaia, en 2013, la Delegación Territorial de Salud y la Red de Salud Mental de Bizkaia han preparado “las condiciones para la ampliación de las plazas disponibles en minirresidencias orientadas al trastorno mental grave, en colaboración con la (…) Diputación Foral de Bizkaia, así como proseguir en las plazas de transinstitucionalización”. Se nos avanza que estas plazas –que se prevén entre las 20 y 35–, llevarán consigo la restructuración de camas de larga estancia en los hospitales psiquiátricos de Bizkaia y se ocuparán en el año 2014.
En Álava y en Gipuzkoa no ha habido aumento de plazas orientadas a la desinstitucionalización.
3.4.3. Por lo que se refiere a las estructuras residenciales no hospitalarias, de acuerdo con la información facilitada por Osakidetza en 2011, el número total de plazas en pisos tutelados y pisos supervisados se situaba en 468. En 2012 el dato ofrecido fue de 332 plazas. En 2011 se cifraba en 90 el número de plazas en minirresidencias; en 2012 se registraban 136 plazas. En 2011 se nos indicaba que el número de plazas en comunidades terapéuticas ascendía a 30. En 2012 nos aportaban el dato de 449 plazas en comunidades y hospitales de día sin desglosar.
Este año se nos ofrecen los datos desglosados por territorios, un total de 674 plazas correspondientes a pisos tutelados, minirresidencias, residencias de pequeño tamaño y pensiones.
Resulta complicado realizar una rigurosa valoración de la evolución de este tipo de estructuras residenciales no hospitalarias atendiendo al carácter incompleto y la diferente terminología con que se nos vienen ofreciendo estos datos anualmente. Sin embargo, del aproximado análisis que hemos realizado y el contraste con las asociaciones y responsables de la red podemos concluir que se observa un aumento paulatino de este tipo de recursos.
3.4.4. En cuanto a las intervenciones dirigidas a erradicar el estigma, la administración sanitaria alude a la organización de visitas guiadas al Hospital Psiquiátrico de Álava y al COTA, así como a medidas de integración de la salud mental en estructuras normalizadas que vienen siendo habituales en todas las organizaciones. Se señala también la colaboración con FEDEAFES, ASASAM, ASAFES, AVIFES y AGIFES en diversas actividades relacionadas con la erradicación del estigma; admite que por parte de las instituciones públicas no ha habido una línea planificada de intervención en el estigma.
3.4.5. Respecto a las actuaciones llevadas a cabo con el fin de favorecer la creación de un espacio verde de dimensiones óptimas y al aire libre en el Hospital Psiquiátrico de Araba/Álava, Osakidetza nos indicaba el pasado año que proyectada la obra y tramitada la solicitud de licencia de esta, se encontraba en disposición para ser comenzada.
Se nos informa que durante el año 2013 se han reacondicionado 1.400 m cuadrados en la parte trasera, con la instalación de un espacio verde de esparcimiento que cuenta con gimnasio al aire libre y huerta ecológica; esta remodelación ha supuesto la ampliación de los terrenos del hospital y la reorganización de la circulación de vehículos de modo que el espacio antes destinando a aparcamiento, sea para disfrute de las personas usuarias del Hospital.
3.5. Reuniones con asociaciones
3.5.1. Este año hemos iniciado una dinámica de colaboración con ACABE BIZKAIA. Asociación contra la Anorexia y la Bulimia de Bizkaia.
Nos trasladan que las y los profesionales de los centros de salud mental del sistema de salud muestran una gran implicación con la problemática y que la relación y coordinación con ACABE es fluida.
Están percibiendo que las personas con trastorno de la conducta alimentaria, fundamentalmente mujeres, cada vez responden a un perfil de menor edad.
En su opinión, la atención que se está ofreciendo desde los centros de salud mental infanto-juvenil y los centros de salud mental para población adulta resulta, en general, adecuada. Señalan, sin embargo una serie de áreas de mejora y algunos aspectos en los que la atención resulta insuficiente:
Imposibilidad de atender adecuadamente en el sistema vasco de salud los casos de mayor gravedad mediante hospitalización.
Ausencia de acuerdo con el Institut de Trastorns Alimentaris por parte del Departamento de Salud, cauce necesario, en su opinión, para garantizar una atención adecuada (cuentan con ingreso hospitalario y red de pisos tutelados con diferente grado de supervisión, de acuerdo con la fase en la que se encuentra la paciente). Estos acuerdos son práctica extendida en el resto de CCAA.
Disminución de la calidad de la atención cuando se produce el paso a la edad adulta.
Necesidad de intensificar el trabajo terapéutico con las familias.
El servicio de comedor (para el aprendizaje de las pautas necesarias para hacer frente al trastorno) carece de profesionales psicólogos/as. Consideran que este perfil profesional para garantizar la psicoterapia es indispensable en el servicio de comedor. El horario de Gadakao, hasta las 15:00 horas, resulta escaso. En Cruces el horario finaliza a las 17:00 horas, en su opinión, más adecuado.
El control de la medicación y el papel de los y las profesionales de la psiquiatría es, sin duda importante, y eso es lo que fundamentalmente ofrece el sistema vasco. Sin embargo, el trabajo terapéutico con el apoyo de profesionales psicólogos/as consideran que es insuficiente, sería preciso intensificarlo.
Reciben apoyo institucional pero consideran que es insuficiente para hacer frente a las tareas que desarrollan.
Solicitan la creación de una unidad especializada.
Dada la frecuente comorbilidad de los trastornos de la conducta alimentaria y los trastornos de la personalidad consideran que la puesta en marcha del hospital de día recomendada por el Ararteko en su Resolución de 23 de noviembre sería un paso importante en el abordaje de ambos trastornos.
3.5.2. Este año también hemos iniciado una dinámica de colaboración con AVATI- Asociación Vasca para personas afectadas de trastornos de la personalidad y sus familias. La función de la asociación es psicosocial, psicoeducativa y de autoapoyo. Atiende a 40 familias socias y más de 120 familias que solicitan información y asesoramiento.
Refieren que el sistema público vasco cuenta con excelentes profesionales que manejan los trastornos de la personalidad (TP) pero que su número es muy reducido. La falta de formación del resto de los profesionales provoca dificultades para la adecuada diagnosis.
Reclaman una mayor implicación de las y los profesionales en la atención de las situaciones de crisis. Alertan del peligro real de que las personas afectadas cometan actos de relevancia penal en situaciones de crisis, así como conductas autolíticas (el índice de suicidios en la población afectada es 50 veces mayor que en la población que no padece dichos trastornos; son muy numerosos también los casos de exposición a situaciones tremendamente peligrosas), por lo que demandan una atención/contención mayor en esos momentos de crisis (que no tienen, por lo general una duración superior a uno o dos días). Por lo general se trata de situaciones de despersonalización que generan extraordinaria angustia.
Constatan que en el entorno penitenciario el grado de sufrimiento padecido por estas personas es muy elevado como consecuencia del trato recibido por el resto de internos/as. Es por tanto un entorno nada propicio y deben ser implementadas las medidas dirigidas a impedir los ingresos (medidas de seguridad, contención adecuada en momentos de crisis, recursos de cumplimiento adecuados al perfil de las personas afectadas, etc.).
Detectan una insuficiencia de recursos de psicoterapia. En su opinión “la farmacología ayuda a no ahogarse pero no a nadar”.
Creen imprescindible que se adopte una decisión desde el sistema sobre el modelo o paradigma en el abordaje (dialéctica-conductual, analítica funcional, etc.) para formar a las y los profesionales, poniendo fin a las disquisiciones metodológicas.
Necesidad de contar con un Protocolo en la Sanidad Pública para riesgo de suicidio en trastorno límite de la personalidad.
Quieren manifestar su enorme preocupación por una realidad emergente de jóvenes con TP que permanecen aislados en sus casas ante el ordenador y que de pronto sorpresivamente salen al exterior y generan situaciones dramáticas. Subrayan la importancia de la implicación de los servicios sociales de base y educadores/as de calle como instrumentos fundamentales de alerta.
Necesidad de fomentar la atención temprana y la formación en el ámbito educativo mediante la actuación de los berritzegunes.
Consideran imprescindible que el Protocolo de crisis incorpore una serie de medidas:
–
Durante la crisis, contención. Dependiendo de la calidad humana del residente el grado de sufrimiento de la persona afectada varía. Es preciso incidir en este aspecto.
–
En los casos en los que sea precisa la intervención de la policía, personación de los agentes no uniformados. Contar con enfermeros/as para acompañar en estas intervenciones.
Valoran de manera muy positiva la Resolución del Ararteko de 23 de noviembre y coinciden con la institución en las consideraciones y recomendaciones vertidas en ella, especialmente por lo que se refiere a la necesidad del hospital de día. Incluso consideran que sería precisa la puesta en marcha de una unidad de estas características en cada uno de los tres territorios.
A la vista de estas cuestiones, planteadas con anterioridad a los pasos iniciados por el Departamento de Salud y Osakidetza en cumplimiento de la Resolución referida, será preciso realizar un nuevo contraste con la asociación.
3.6. Reuniones con administraciones e instituciones
3.6.1. Viceconsejería de Salud y Coordinación Sociosanitaria del Departamento de Salud (Gobierno Vasco)
Los asuntos que se abordaron tuvieron que ver con la valoración de las recomendaciones incluidas en el estudio referido en el apartado 4.2 y en las últimas resoluciones emitidas por el Ararteko; la problemática que surge en el encuentro clínico con personas pertenecientes a culturas diferentes a la propia; la insuficiencia de hospitales de día en el ámbito infantojuvenil, especialmente en Araba y la necesidad de impulsar más recursos intermedios de carácter sociosanitario.
Sobre este último punto, entienden que la reciente creación y puesta en marcha de la comisión sociosanitaria (equipo de cinco personas que representan al ámbito social foral y al sanitario autonómico) favorecerá dicho impulso.
Hemos de destacar la receptividad y total disponibilidad para el impulso de las cuestiones planteadas por esta institución.
3.6.2. Gerencia de la Red de Salud Mental de Araba y Dirección del Hospital Psiquiátrico de Araba
Entre las diversas cuestiones abordadas hemos de destacar la relativa a la insuficiencia de recursos de día en el ámbito infanto-juvenil en Araba. Compartían nuestra apreciación y nos indicaban que se estaba reflexionando sobre el tema para buscar una solución.
3.7. Otras actuaciones
3.7.1. El Ararteko participó, el 18 de junio, en el curso de verano Atención a personas con enfermedad mental en riesgo de desamparo, organizado por la Fundación HURKOA y celebrado en el palacio Miramar de Donostia con la ponenciaLa atención de la salud mental en la CAPV: retos y oportunidades.
3.7.2. El ararteko, junto al presidente de la Sociedad Española de Patología Dual, clausuró el 5 de diciembre, en Bilbao, las IV Jornadas sobre Patología Dual de Euskadi.
En su ponencia, tras realizar una descripción de las actuaciones de la institución con relación al tema objeto de las jornadas, subraya la dificultad de abordaje de la patología dual y la necesidad de programar abordajes terapéuticos integrados y favorecer la formación de profesionales sanitarios/as expertos/as en la atención de esta patología. Señala también que dicha patología se presenta como un reto para el sistema sanitario que habrá de ofrecer una adecuada atención a pacientes complejos, con patologías médicas, psiquiátricas y adictivas, que transitan diferentes recursos sanitarios; para el sistema de servicios sociales, el de vivienda y el de empleo que habrán de garantizar la integración real y efectiva de las personas que padecen dicha patología y para la coordinación sociosanitaria, imprescindible en su abordaje.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. La especial vulnerabilidad y mayor dificultad para el acceso a los recursos públicos que presentan las personas con enfermedad mental y su carácter de miembros de pleno derecho de la comunidad a la que pertenecen, obliga a los poderes públicos a garantizar las condiciones que posibiliten un efectivo ejercicio de los derechos de los que son titulares. Esto exige impulsar todas aquellas actuaciones que permitan su efectiva integración en la comunidad: alojamiento, educación, empleo, suficiencia económica, eliminación del estigma, participación, etc.
La actual situación de grave crisis y su repercusión en el acceso, nivel y calidad de las prestaciones sanitarias y sociales, cuya responsabilidad y gestión competen a las administraciones públicas, exigen priorizar en las políticas públicas vascas la protección de las personas con enfermedad mental.
4.2. Los problemas de acceso a servicios y prestaciones de carácter social y sociosanitario, motivados por cuestiones relativas a la valoración de dependencia de las personas con enfermedad mental, exigen medidas positivas que deberán reflejarse en el Decreto de Cartera de Servicios Sociales, cuya aprobación se prevé para 2014.
4.3. En situaciones de ingreso no voluntario en el ámbito psiquiátrico, la protección del derecho fundamental a la libertad personal y a la tutela judicial efectiva (artículos 17 y 24.1 de la CE, art
ículos 5.1 e) y 5.4 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y art
ículo 14 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad) exige de nuestra administración sanitaria, junto a un escrupuloso cumplimiento de la legalidad vigente, la adopción de medidas tendentes a garantizar la concurrencia de los requisitos exigibles para la adopción de la medida restrictiva, el conocimiento efectivo de los derechos que asisten al/a paciente en dichas situaciones y la materialización de los principios de proporcionalidad y documentación.
4.4. A pesar de los avances registrados, seguimos observando una insuficiencia de estructuras intermedias de rehabilitación en el ámbito de la salud mental (hospitales/centros de día, recursos de alojamiento con distinto grado de supervisión, centros ocupacionales, comunidades terapéuticas, clubes sociales y recursos de rehabilitación psicosocial).
Estas estructuras son indispensables para complementar las intervenciones realizadas en los centros de salud mental o en unidades de hospitalización de corta estancia; para garantizar la correcta implementación de programas de atención psiquiátrica (como los dirigidos a personas sin hogar, por ejemplo) o para el desarrollo de procesos de desinstitucionalización que permitan hacer realidad el modelo comunitario de atención.
No se observan avances en los procesos de desinstitucionalización correspondientes a los territorios de Álava y Gipuzkoa.
Resulta necesario reforzar la puesta en marcha de iniciativas que favorezcan los acuerdos entre las diferentes administraciones concernidas (administración sanitaria, de servicios sociales y de vivienda) con la consiguiente implicación de los niveles autonómico, foral y municipal para favorecer el acceso de personas con trastorno mental grave a vivienda normalizada de alquiler social.
Se observa una insuficiencia de hospitales de día en el ámbito infanto-juvenil, especialmente en el territorio alavés.
4.5. Se observan ciertos avances en el cumplimiento de la Estrategia de Salud Mental de 2010. Sin embargo, hemos de insistir en los siguientes aspectos:
La necesidad de que los comités de ética asistencial del ámbito social y sanitario confluyan para generar la elaboración de una guía general, referida a las buenas prácticas, sobre aspectos éticos y legales de la práctica asistencial de cualquier modalidad de intervención, en contra de la voluntad (objetivo específico 4.14.).
Es preciso poner en marcha una efectiva política pública dirigida a la erradicación del estigma, liderada por la administración sanitaria, más allá del apoyo ya existente a las iniciativas impulsadas por el tejido social (línea estratégica tercera).
Necesidad de favorecer los programas de tratamiento asertivo comunitario e incrementar la dotación de sus equipos (línea estratégica cuarta).
La materialización de las acciones relacionadas con la promoción de la salud mental resulta insuficiente (línea estratégica primera).
4.6. En cuanto a la atención de las personas con trastornos de la personalidad, a pesar de que efectivamente se han adoptado medidas y se han dado pasos importantes (creación de la unidad de adolescentes, programas especiales, etc.), continuamos mostrando preocupación por las limitaciones de nuestro sistema sanitario para el abordaje de estos trastornos en el ámbito autonómico. Por ello, insistimos en la necesidad de la puesta en marcha de un hospital de día con las características del que se encontraba ya proyectado desde 2009, tal y como indicábamos en la Resolución del Ararteko, de 23 de noviembre de 2012.
En tanto ello no se materialice resulta imprescindible contemplar y aplicar vías como la derivación, concertación y reintegro de gastos.
6. Personas en prisión
Antecedentes
Nuestra población penitenciaria ha aumentado de manera alarmante en las pasadas dos décadas, como consecuencia de un progresivo endurecimiento del sistema penal acompañado, en el último cuarto del período, por las políticas de revisión del estado del bienestar impuestas con ocasión de la crisis económica. La combinación de ambos factores viene redefiniendo las funciones de la prisión hasta reducirlas, casi exclusivamente, a las que acaso nunca dejaron de ser las esenciales: el castigo y la prevención del delito; y no de todo delito, sino de aquellos que son objeto de una persecución penal altamente selectiva.
En ese contexto, la intervención del Ararteko surge de la contradicción entre las funciones resocializadoras que la ley asigna a la pena privativa de libertad y la desocialización que, de hecho, produce el alejamiento de la persona presa de sus referencias familiares, sociales y laborales; las mismas cuya falta provoca la exclusión social, la pobreza, la marginación en la que surge, y no por casualidad, el tipo de delincuencia que mayoritariamente puebla nuestras cárceles.
Así, el perfil mayoritario de la población penitenciaria española está constituido por hombres (representan el 92%, frente al 8% de mujeres), de entre 31 a 40 años, que han vivido en ambientes deprimidos o proceden de sistemas familiares en situación de exclusión social, tienen escasa formación y no poseen cualificación profesional.
Destaca su deteriorado estado de salud tanto física (V.I.H., hepatitis…), como mental, cuestión a la que hemos dedicado este año un informe especial.
Las personas extranjeras representan el 32 % de la población penitenciaria. Se trata mayoritariamente de personas sin autorización de residencia en el país, en muchos casos con dificultades con el idioma y con ausencia de apoyos en el exterior, de manera que padecen una situación de especial vulnerabilidad.
También las mujeres constituyen uno de los colectivos más vulnerables, dado que su reducido número condiciona la intervención con las mismas y favorece su exclusión: los recursos humanos y materiales destinados al tratamiento de las mujeres privadas de libertad son residuales (En Bizkaia, por ejemplo, no existe un módulo de mujeres en la prisión de Basauri). Se ubican en los módulos más pequeños y peor dotados de los establecimientos penitenciarios de hombres.
En estas condiciones, como institución que tiene entre sus fines principales el de impulsar la atención institucional a los colectivos sociales desfavorecidos, al Ararteko no puede resultarle indiferente el hecho de que la ejecución penal, lejos de paliar su exclusión, la cronifique. La defensa de los derechos de las personas presas se convierte, de esta manera, en una lucha contra su desocialización.
Al finalizar el año del que damos cuenta, 1430 personas se encontraban presas en los centros penitenciarios de la Comunidad Autónoma de Euskadi:
Durante 2013 hemos intervenido en relación con diversos servicios que prestan las administraciones vascas en el ámbito penitenciario, básicamente en materia de sanidad e inserción sociolaboral. Sin embargo, la mayor parte de las quejas recibidas en el área han seguido refiriéndose a materias aún no transferidas al Gobierno Vasco, como traslados, sanciones, destinos, regresiones de grado, denegación de beneficios penitenciarios y visitas de familiares.
El consiguiente obstáculo competencial nos ha impedido tramitarlas formalmente, por lo que no hemos creído relevante incluir un apartado estadístico de este tipo de reclamaciones. Es criterio de esta Defensoría, no obstante, que siempre que comprobemos su fundamento debemos proporcionar a quienes las plantean toda la ayuda que esté en nuestra mano. Así lo hemos hecho también este año, por medio de gestiones de buena voluntad que hemos llevado a cabo, principalmente, a dos niveles:
También hemos contado con la colaboración del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y con la de la Audiencia Provincial de Gipuzkoa, para solucionar problemas relativos al cálculo de liquidaciones de condena y cumplimientos de medidas de seguridad.
1.Quejas destacadas
Sirvan los casos que a continuación presentamos como muestra de nuestra intervención a todos los niveles que hemos mencionado:
1.1. Traslado fuera de la Comunidad Autónoma Vasca de una persona presa aquejada de enfermedad mental
Queja recibida: La presidenta de la Federación de Euskadi de Asociaciones de familiares y personas con enfermedad mental (FEDEAFES) acudió ante esta institución, solicitando su ayuda para un interno de la cárcel de Araba-Álava que, a pesar de padecer un grave problema de enfermedad mental, había sido trasladado a la prisión de Mansilla de las Mulas (León) a raíz de un incidente violento que había protagonizado. Basaba su reclamación en la negativa incidencia que tendría sobre sus posibilidades de reinserción, condicionadas por su enfermedad, el hecho de encontrarse alejado de su ámbito de referencia sociofamiliar.
Intervención del Ararteko: Trasladamos la queja a la Dirección del Centro, a la que hicimos llegar nuestro criterio de que resultaban atendibles los razonamientos que exponía la reclamante, en el sentido de que si la lejanía de su entorno familiar de apoyo y referencia resulta perjudicial para la reinserción de todo interno, el problema se agrava en el caso de las personas con enfermedad mental. Para esta institución resultaba cuestionable, en todo caso, que la prisión representara una solución adecuada a los delitos que éstas puedan cometer, sin perjuicio de reconocer la necesidad de no pasar por alto incidentes inadmisibles como el que había protagonizado este interno. Concluíamos de todo ello la conveniencia de que se hiciera lo necesario para que esta persona, mientras debiera permanecer en prisión, fuera trasladada a un centro cercano al lugar donde residía su familia.
La Dirección de la Prisión respondió remitiéndonos los criterios por los que se rige la adopción de medidas cuando este tipo de situaciones afectan a internos incluidos en el Programa de Atención Integral a Enfermos Mentales (PAIEM). Nos indicó asimismo que la Junta de Tratamiento, antes de realizar la propuesta de clasificación, había valorado todas las circunstancias concurrentes. Nos emplazó, no obstante, al momento de la revisión de grado, en que el Equipo de tratamiento tendría en cuenta su solicitud de cambio de centro de cumplimiento.
Resultado: Señalamos a la Dirección del Centro que aunque el interno, por causa de su enfermedad y la lejanía de su entorno, se encontrara limitado para presentar una solicitud en tal sentido, a nuestro juicio el escrito de FEDEAFES habría de ser tenida en cuenta a tales efectos, como efectivamente sucedió, en vista de la especial importancia que adquiría la vinculación sociofamiliar, a la luz de los criterios de actuación de los que se nos dio cuenta.
1.2. Limitación de las horas de salida al patio en el Centro Penitenciario de Araba-Álava
Queja recibida: Una letrada nos hizo llegar la queja de un cliente preso en la cárcel de Teixeiro, que unas semanas antes había estado en la de Zaballa para asistir al funeral de su madre. Según exponía esta persona, tanto él como el resto de internos que se encontraban en el módulo de ingresos vieron limitadas durante algunos de aquellos días sus 4 horas diarias de patio, sin que los funcionarios que así lo dispusieron les dieran razón alguna para ello.
Añadía el interno que dichas limitaciones hacían que tampoco se les permitiera llamar por teléfono, toda vez que para ello era necesario estar en el patio. Señalaba asimismo que había vivido una situación similar tres semanas antes, con ocasión de otro traslado a Zaballa para poder despedirse de su madre.
Intervención del Ararteko: No quisimos dejar de llevar a cabo gestiones de buena voluntad en torno a los hechos denunciados, con el fin de contribuir a que fueran adoptadas las medidas preventivas necesarias para asegurar, en el futuro al menos, el cumplimiento de los horarios reglamentarios de patio en todos los turnos y módulos.
La Dirección del Centro Penitenciario nos respondió reconociendo que, dada la escasez de personal del Centro, no se había podido abrir todavía el módulo destinado, entre otros, a los internos clasificados en primer grado y régimen cerrado, por lo cual ocupan celda en el departamento de Ingresos. Se nos señaló asimismo que la concentración en determinados días de un gran número de conducciones conlleva la necesidad de adoptar, durante su desarrollo, medidas extraordinarias de seguridad en el módulo de Ingresos. Por este motivo, según se nos informaba, de forma excepcional y mientras duran las conducciones, la salida al patio de Ingresos sólo se permite en cuanto no afecte a la seguridad y el buen orden regimental del centro.
Ello pudiera alterar el horario normal de salida el patio, no así, según se nos decía, el número de horas de salida que corresponde a cada interno, ni su posibilidad de realizar llamadas telefónicas durante las mismas. Se nos indicó, en todo caso, que se había puesto en funcionamiento un sistema de control de acceso al patio, tanto para poder comprobar que efectivamente se produce la salida, como a efectos de detectar cualquier incidencia que pueda producirse en este sentido.
Resultado: De la respuesta recibida inferimos que la Dirección del Centro había adoptado medidas para que la situación del módulo de ingresos, a pesar de la escasez de personal que la motivaba, en ningún caso afectase al número de horas de patio que corresponden a los internos que en él se encuentren, sino a su distribución. Entendemos asimismo que el nuevo sistema de control de acceso al patio contribuirá a reforzar las garantías de que la actuación del personal de vigilancia se ajuste en todo momento a estos criterios.
1.3. Atención a los problemas de salud de una persona presa
Queja recibida: La esposa de un interno del Centro Penitenciario de Araba/Álava acudió al Ararteko para exponer la situación en que se encontraba su marido, aquejado, según refería, de un trastorno esquizoafectivo con alucinaciones y crecientes dificultades en el habla. Nos indicaba que presentaba un deterioro cognitivo irreversible, así como que en prisión se encontraba en todo momento acompañado por una persona de apoyo, asignada como parte del protocolo para prevenir el suicidio, en consideración a su historial de intentos autolíticos.
Aportaba documentación relativa al estado de salud de este interno, que manifestaba haber presentado al Centro, a pesar de lo cual no contaba aún con un diagnóstico por parte de los servicios sanitarios penitenciarios, que limitaban su intervención a un tratamiento sintomático. Y aún así los síntomas no remitían, nos decía, porque las visitas que recibía del psiquiatra eran demasiado escasas para que su prescripción farmacológica resultase, en cada momento, la más adecuada a la fase anímica en la que se encontrara el paciente. Entendía que una falta de atención suficiente, combinada con variaciones en su medicación sin prescripción psiquiátrica previa, había provocado el agravamiento de su enfermedad, hasta el punto de considerar que su vida, habida cuenta de su historial y de lo que el paciente venía manifestando en sus comunicaciones, se encontraba en peligro.
Intervención del Ararteko: Solicitamos la colaboración tanto de la Dirección del Centro como del Servicio Vasco de Salud-Osakidetza, que en su respuesta inicial negó que la atención fuera insuficiente y manifestó su discrepancia con el diagnóstico referido por la reclamante, afirmando que ésta no había contactado con el psiquiatra asignado al interno, ni aportado información alguna sobre su estado. Hicimos llegar a Osakidetza copia de los informes y las certificaciones médicas que la familia había venido aportando a las autoridades penitenciarias, algunas de las cuales habían sido elaboradas por sus propios servicios. Teniendo en cuenta que en el año 2013 el Centro Penitenciario era ya también un Centro de Salud de nuestra red sanitaria, manifestamos a Osakidetza que dicha documentación debería formar parte del historial de esta persona, y le requerimos para asegurar que la atención efectiva que recibiera, incluyendo toda variación en su medicación, estuviera en todo momento basada en las pruebas clínicamente indicadas para determinar el tipo de trastorno que padecía.
Resultado: Tras este segundo requerimiento, los servicios de asistencia psiquiátrica y salud mental de Osakidetza informaron cumplidamente al Ararteko sobre las incidencias que habían afectado a la atención dispensada a este interno, así como sobre los aspectos diagnósticos y de seguimiento por los que nos interesamos. Poco tiempo después, la reclamante volvió a dirigirse a esta institución manifestando haber constatado una mejora en la atención dispensada a su marido, agradeciendo expresamente la disponibilidad del psiquiatra asignado para con la familia y con su psicóloga de confianza. Nos trasladó asimismo su reconocimiento por la atención que el interno recibió en los servicios de cardiología del hospital de Txagorritxu, al que hubo de ser trasladado por causa de la insuficiencia aórtica que se le había detectado.
En el marco de las actuaciones referidas a la integración de la sanidad penitenciaria en la comunitaria, hemos mantenido un seguimiento del caso con el fin de asegurar, en este supuesto como en cualquier otro, que las exigencias regimentales no condicionen el contenido de la atención psiquiátrica que Osakidetza ha de dispensar a sus pacientes en prisión, tanto por lo que se refiere a su libertad para establecer la frecuencia de las visitas, como al tratamiento y medicación que considere más adecuados en función de su diagnóstico. De ello nos ocupamos, asimismo, en el informe extraordinario que este año haremos público en materia de atención a la salud mental en el ámbito penitenciario.
2.Contexto normativo y social
Los dos aspectos que a continuación reseñamos contribuyen a una mejor comprensión del sentido que ha adquirido, a lo largo del año del que damos cuenta, la intervención del Ararteko en este ámbito de su actividad.
2.1. Realidad penitenciaria y política criminal
Por imperativo constitucional, nuestro sistema de ejecución de penas basa su legitimidad en su función limitadora del poder punitivo del Estado, adecuándolo a los principios del programa ilustrado del Derecho Penal y la Criminología: el de legalidad, el de humanidad de las penas, el de responsabilidad proporcional al daño que causa a la sociedad lo que uno hace, y no lo que piensa o las ideas que expresa, el principio de que el derecho penal es tan sólo la última herramienta –y no por cierto la más efectiva– para salvaguardar los valores y condiciones materiales que hacen posible la convivencia, y el principio de que el sentido de las penas no ha de ser la venganza, sino su utilidad social de cara a la prevención de delitos y la reinserción.
Todos estos principios ven limitado su alcance efectivo, sin embargo, como consecuencia del populismo punitivo que preside nuestra política criminal, y que actúa en un doble sentido:
Por un lado, aumentando el recurso a la pena de prisión, a pesar de que la mayor conflictividad social no haya traído consigo un aumento de los ataques a los valores esenciales de la convivencia. Como resultado, y con una ratio de 153 reclusos por 100.000 habitantes, España dobla la media europea y se sitúa por delante de países como Francia, Italia, Reino Unido y Alemania, mientras que su tasa de criminalidad, en torno a los 45 delitos por cada 1000 habitantes (40’53 en Euskadi), presente una línea globalmente descendente desde hace 20 años y resulta ser la tercera más baja de Europa1.
Por otro lado, como justificación ideológica de un cambio en nuestra percepción de la persona sobre la que recae el peso de la ley penal, hasta acabar viendo en ella alguien ajeno a la sociedad. Alguien a quien no tienen por qué serle respetados los derechos que ésta reserva a sus miembros, ni los recursos que destina a luchar contra la exclusión por medio de la inserción sociolaboral, unos recursos cuya demanda, en un contexto de creciente desigualdad social, proviene de sectores de la población cada vez más amplios.
En tales condiciones, la buena salud de la que goza la prisión como mecanismo de control social es compatible, por más que pueda resultar paradójico, con la falta de virtualidad para la reinserción que reflejan datos como los que hizo públicos en 2013 la Fundación Atenea: dos de cada tres personas presas vuelve a cometer un delito cuando sale de la cárcel, y el 13% de los presos había estaba en un centro de internamiento para menores: de hecho, ocho de cada diez personas que han pisado una celda con 20 años lo volverá a hacer como mínimo cuatro veces más a lo largo de su vida.
2.2. Luces y sombras en el apoyo institucional a la red de recursos sociales para la reinserción
Como desde hace años venimos poniendo de manifiesto, el tejido asociativo vasco lleva a cabo una impagable labor en el ámbito de la inserción sociolaboral, y en particular la de las personas cuya exclusión social resulta ser, a la vez, causa y consecuencia de su entrada en prisión. A través de recursos propios, complementados con subvenciones para determinados programas, sus entidades aportan a las personas privadas de libertad un seguimiento y apoyo personalizados que el sistema penitenciario, al menos en nuestra experiencia, no es capaz de ofrecerles.
Por eso hemos venido advirtiendo de las consecuencias del recorte de la financiación pública de dichos programas, tanto en términos de justicia como de saturación y atasco de expedientes y procesos judiciales, aumento de la población penitenciara y agravamiento de la situación de las personas penadas y presas.
A lo largo del año, nuestra intervención ha dado lugar a diversos acuerdos de colaboración entre distintos departamentos del Gobierno Vasco, o entre éste y las administraciones general, foral y local, que han mantenido han evitado el cierre de algunos de estos recursos y programas, tanto residenciales como no residenciales. Han sido varios, sin embargo, los que han debido cerrar por falta de financiación, lo que además de redundar en perjuicio de sus usuarios y usuarias, ha privado a los centros penitenciarios, así como a los juzgados vascos, de algunos de los soportes materiales y humanos que les posibilitaban la aplicación de las fórmulas que la ley prevé en materia de tratamiento y cumplimiento alternativo a la prisión.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones.
3.2. Reuniones con la Administración
Ha sido constante durante el año el contacto mantenido con la Viceconsejería de Justicia, de la que dependen los servicios de ejecución penal del gobierno vasco, en torno a cuestiones relacionadas con los itinerarios de inserción sociolaboral.
También hemos tenido ocasión de reunirnos con responsables de Osakidetza, cuya colaboración ha sido determinante para la resolución de cuantos expedientes se han planteado en materia de sanidad penitenciaria. En particular debemos agradecer la aportación de su Jefatura de Asistencia Psiquiátrica y Salud Mental, tanto por lo que respecta a los expedientes particulares como al informe especial que hemos elaborado en esta materia.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. Desde el inicio de la crisis, hemos venido alertando de las consecuencias que el desmantelamiento del estado del bienestar está teniendo para los sectores más necesitados, y entre ellas la relevancia que cobra la prisión, en una sociedad cada vez más desestructurada y menos igualitaria, como forma de gestionar la consiguiente conflictividad de la convivencia.
Por tal motivo vemos con preocupación algunas de las modificaciones normativas que se anuncian en materia de ejecución penal, con sanciones potencialmente perpetuas, como la prisión permanente revisable o la custodia de seguridad; o el exagerado protagonismo otorgado a la peligrosidad de los delincuentes, con la introducción de medidas de seguridad tras el cumplimiento de la pena, la ampliación de la libertad vigilada, o la omnipresente elevación de las penas de prisión.
Es éste el contexto en el que sostenemos que la asunción de las competencias penitenciarias, repetidamente solicitada por el Gobierno Vasco, debe ir acompañada de un proceso de concienciación social en el que no solo importe el qué, sino también el cómo, y sobre todo el para qué. En ninguno de estos sentidos hemos observado avances significativos a lo largo del año del que informamos, por lo que esta institución considera su deber insistir en todo ello.
4.2. A este respecto, entendemos preciso que el proceso priorice la habilitación de la Administración Vasca para adoptar decisiones en dos grandes ámbitos, que a nuestro juicio condicionan las posibilidades de desarrollar de forma autónoma una política coherente en esta materia:
Por un lado, el que afecta a clasificaciones, destinos y régimen interno de las prisiones. A pesar de no tener un carácter asistencial, la experiencia demuestra que su incidencia es determinante en el itinerario de la persona presa a lo largo del cumplimiento de su condena, así como en las posibilidades de que reciba un apoyo efectivo en su proceso de inserción socio-laboral, materias en las que la mayor parte de la intervención, tanto pública como privada, se lleva ya a cabo desde Euskadi.
Por otro, el que se refiere al marco de colaboración entre tres instancias cuyo apoyo resulta fundamental para el éxito de ese proceso: las iniciativas que desde la sociedad civil colaboran con el mismo, los servicios sociales penitenciarios y los servicios del Gobierno Vasco.
4.3. En cuanto al sentido que sería deseable adquiriera el proceso, las previsiones estatutarias al respecto son para esta institución algo más que un título para demandar las transferencias en esta materia: representan también una oportunidad para hacer que la sociedad vasca se responsabilice del uso que se hace en su nombre de la intervención penal, que conozca sus consecuencias y, en la medida en que no le parezcan asumibles desde parámetros de justicia social, promueva el diseño y gestión de un modelo penitenciario propio, un sistema de ejecución penal que no aumente la marginación, ni cronifique los factores que llevan a delinquir a la mayor parte de las personas que pueblan nuestras prisiones.
Año tras año, nuestros informes generales al Parlamento recogen las características que entendemos debiera reunir tal modelo. Al hilo de lo acontecido a lo largo del año del que informamos, en esta ocasión debemos llamar la atención sobre la reactivación del proyecto de Zubieta. Según se hizo público en el mes de septiembre, prevé una cárcel más pequeña que la contemplada inicialmente, y prescinde del centro de inserción social (CIS) que se pensaba construir en Gipuzkoa, así como de los proyectados en Bizkaia y Araba. A juicio de esta institución, las limitaciones presupuestarias que han provocado ese redimensionamiento deberían representar una oportunidad para atender a la sociedad civil que, por medio de las entidades que trabajan en este ámbito, demanda un cambio de modelo: asumir que en la Comunidad Autónoma del País Vasco basta con una prisión “cerrada” o de “cumplimiento” (la de Araba-Álava), y que en Bizkaia y en Gipuzkoa son necesarios sendos CIS para atender a las personas privadas de libertad que vayan progresando en sus itinerarios de inserción socio-laboral. Para los internos e internas con residencia en Álava, serían suficientes con pisos de acogida ubicados en Vitoria-Gasteiz.
Entendemos que el diseño de un sistema integral de este tipo debería tener como referencia, con las actualizaciones que resulten necesarias, el estudio sobre Líneas Generales de Política de Ejecución Penal y Penitenciaria que elaboró en su día, por encargo del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, la Universidad del País Vasco.
La elección de uno u otro modelo corresponde al debate político que, a nuestro juicio, debería propiciar el proceso de asunción competencial en esta materia. En cualquier caso, entendemos que toda discusión responsable al respecto debería ponderar los costes respectivos de las distintas opciones: ante todo en términos sociales y de justicia; pero también en atención al gasto económico que implican las infraestructuras y el personal que cada una de ellas requiere para su viabilidad.
4.4. Euskadi sigue contando con un gran activo en este terreno: las iniciativas civiles que promueven y canalizan la solidaridad de la sociedad para con quienes, por estar en prisión, sufren en mayor grado la exclusión del sistema. Este año, junto al reconocimiento de esta esencial aportación, debemos poner en valor el apoyo institucional que han recibido, en un contexto presupuestario particularmente difícil, fundamentalmente del Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales. Su implicación no ha alcanzado, en todo caso, para impedir la desaparición de importantes recursos que venían siendo referenciales en materia de reinserción.
Así sucedió con el programa desarrollado en las instalaciones de la Fundación Ametzagaña dependiente de la prisión de Martutene. Había representado durante veinte años un exitoso modelo alternativo a la cárcel para presos jóvenes, cada uno de los cuales tenía un programa individualizado de formación. Su recuperación y potenciación, recomendadas por las Juntas Generales de Gipuzkoa, deben constituir una prioridad en este sentido para los poderes públicos, y hacerse extensivas a todos los recursos y programas de inserción que a lo largo del año han dejado de existir por falta de financiación. Para ello, y en todo caso, es preciso tener presente que se ubican en espacios socio-sanitarios, socio-jurídicos y socio-laborales diversos, lo que hace necesaria una planificación integral y coordinada en la medida en que dependen de instituciones encargadas de Acción social, Empleo, Asuntos sociales, Sanidad, Justicia, Igualdad e incluso Paz y Convivencia. Es preciso un trabajo conjunto de todas estas instancias, con el fin de arbitrar convenios y compromisos plurianuales para el desarrollo de programas y servicios. De lo contrario, y como hemos tenido ocasión de comprobar a lo largo del periodo del que informamos, los recursos se encuentran abocados al cierre, o bien a una dinámica de funcionamiento limitada al corto plazo, que impide un mínimo de estabilidad y planificación.
Sirva como ejemplo de esta colaboración la que han establecido la Audiencia Provincial de Gipuzkoa, la Dirección de Salud Mental de Gipuzkoa y el Hospital Aita Menni. Su resultado ha sido la apertura en 2013 de un servicio psiquiátrico de alto interés social, destinado a pacientes con graves patologías mentales que, además de los servicios de psiquiatría habituales, precisan grandes medidas de seguridad, y cuyo destino, de otra forma, hubiera sido la prisión por tener causas penales pendientes de cumplir.
4.5. En cuanto ala situación de cada uno de los centros penitenciarios de nuestra Comunidad, resulta a nuestro juicio revelador que a lo largo de 2013 las entidades de iniciativa social hayan incidido, básicamente, en los mismos motivos de queja que hicieron llegar al Ararteko el año pasado, con una significativa excepción: el ámbito sanitario, en el que la integración en Osakidetza, más allá de disfunciones puntuales, es valorada unánimemente como factor que ha mejorado la atención. Ello da cuenta del éxito del nuevo modelo asistencial penitenciario en materia de salud, que define el recurso sanitario en prisión como una parte más de la estructura global de asistencia sanitaria pública. Persisten en todo caso disfunciones puntuales, así como inercias que será necesario superar, para lo que debemos agradecer la colaboración que en todo momento hemos recibido por parte del Servicio Vasco de Salud.
4.6. Presentamos a continuación los ámbitos más significativos que, en cada centro, son motivo de queja ante esta institución:
En la prisión de Araba-Álava, transcurrido un año desde su entrada en funcionamiento, las siete entidades no gubernamentales con las que nos hemos entrevistado coinciden en continuar denunciando las siguientes carencias:
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Relación de presos y entidades con el funcionariado: mayor distancia y dureza de la que existía en Nanclares. Contacto distante e impersonal. Más control y dificultades para el acceso de las entidades que trabajan en la reinserción. Falta de concienciación entre la mayor parte del personal penitenciario sobre la necesidad que tiene la prisión del trabajo de estas entidades.
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No deja de estar relacionado con el punto anterior el problema de escasez de personal, cuyos representantes sindicales denuncian que la plantilla está al 55% de las necesidades del Centro. Como consecuencia, varios módulos permanecen cerrados.
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Aislamiento de las personas presas. Quienes no asisten a los talleres no salen en todo el día de su módulo, cada uno de los cuales tiene su propio patio, más pequeño que en Nanclares –y más aún en el caso de los módulos de enfermería y mujeres.
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Transporte y accesibilidad: al estar el centro más aislado, y al carecer de transporte público si no es mediante taxi “a demanda”, tanto las salidas de las personas presas como las visitas de entidades y familiares son más difíciles que en la anterior situación.
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Desatención de las personas clasificadas en tercer grado que continúan en las antiguas instalaciones de Nanclares. Todas las entidades continúan denunciando las deficientes condiciones de salubridad en que se encuentran, además de carecer en ella de atención médica y del resto de servicios que debe ofrecer un centro penitenciario.
En las prisiones de Martutene y Basauri, desaparición de los programas de tratamiento de las drogodependencias que, desde 1990, venían desarrollándose por entidades sociales, y que pasan a ser asumidos por Osakidetza. Ello ha supuesto una merma en el tratamiento psicológico y la educación sobre consumos que venían recibiendo las personas que presentan patologías duales, lo que hace que su salida a la calle, una vez cumplida la pena, se produzca en peores condiciones.
En Martutene, las quejas se centran sobre todo en las condiciones materiales del edificio, desde su humedad y oscuridad hasta la deficiente comunicación en los locutorios. La sección abierta sufre especialmente esta falta de adecuación de las infraestructuras, agravada por la superpoblación provocada por la carencia de un CIS, en un momento en que muchas personas internas que, por su clasificación, podrían hacer vida en semilibertad, se ven obligadas sin embargo a permanecer en ella, ya sea por causa de sanción, o por no contar en el exterior con actividades laborales, formativas o de inserción social.
En Basauri, además de los problemas ya mencionados en otras partes de este informe, existen dos ámbitos de queja específicos:
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los procesos individuales de inserción se ven truncados por traslados a prisiones fuera de Euskadi (fundamentalmente, Dueñas, El Dueso, Villabona, Burgos y Teixeiro) en que no existen los recursos aquí disponibles. Se echa en falta, en este sentido, una mayor vinculación de los destinos a los procesos de tratamiento, así como que éstos constituyan la columna vertebral de las decisiones que se adopten en materia de permisos, salidas y participación en actividades formativas.
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Por primera vez desde la constitución del turno de asistencia jurídica penitenciaria, las entidades sociales nos han trasladado una disminución en su nivel de calidad, achacable a una falta formación específica en derecho penitenciario. Estamos abordando la cuestión con el Colegio de Abogados, en el marco de las exigencias formativas para el acceso a turnos especializados.
Las asociaciones que trabajan con personas presas de origen extranjero nos han dado cuenta de una serie de quejas específicas, que serán tratadas en la parte de este informe dedicado a las personas inmigrantes.
4.7. A lo largo del año del que informamos, el Ararteko ha continuado manifestando, a través de art
ículos de opinión, declaraciones públicas y participación en foros especializados, su criterio favorable a un cambio en el tratamiento penal y penitenciario de los delitos de terrorismo. Teniendo en cuenta que el año no ha registrado avances al respecto, esta institución considera su deber reiterar la demanda de que todas las personas presas cumplan su condena en cárceles próximas a sus lugares de origen para satisfacer un triple objetivo: favorecer su reinserción social, tal como exige el ordenamiento jurídico; evitar el desarraigo social de los penados, favoreciendo sus vínculos sociales; y acabar con los efectos negativos, costes y riesgos que el alejamiento comporta para familiares y amigos, que no son justificables de ningún modo y que son perfectamente evitables en la actual situación. Por otra parte, venimos pidiendo que la Administración penitenciaria facilite la aplicación de las normas legales que prevén la excarcelación, con las cautelas que sean necesarias, de los internos que padezcan enfermedades graves e incurables. Y debemos también reiterar la petición de que se eliminen las disposiciones especiales relativas a grupos y delitos terroristas que impiden la concesión del régimen de tercer grado y el acceso a la libertad condicional.
4.8. A efectos de valorar el estado de los derechos de las personas privadas de libertad, resulta ineludible referirse a los pronunciamientos que, a lo largo del año, hayan hecho públicos las instituciones internacionales encargadas de velar por su respeto y garantía. De los dictados en 2013 con relación a España, debemos reseñar los tres siguientes, tanto por su extraordinaria relevancia como porque abordan situaciones y problemas que habían sido denunciados en su día ante el Ararteko, y sobre los que éste había mostrado su preocupación ante el Parlamento:
En el mes de marzo, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó un dictamen en relación con la denuncia de torturas presentada por una ciudadana vizcaína, detenida bajo una acusación de terrorismo de la que resultó absuelta. El Comité declaraba que los hechos ponían de manifiesto una violación del derecho de esta señora a no sufrir torturas, recogido en el art
. 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Declaraba asimismo que el Estado no había proporcionado a la víctima, y debía hacerlo cuanto antes, una investigación imparcial, efectiva y completa de los hechos, el procesamiento y castigo de sus responsables, y una reparación íntegra por el daño causado, incluyendo medidas de asistencia médica especializada.
Un mes después, fue publicado el Informe sobre la visita a España realizada por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes (CPT), llevada a cabo del 30 de mayo hasta el 13 de junio de 2011 Sus recomendaciones coinciden con las que esta institución viene formulando al respecto: abolición de la incomunicación y, mientras eso no suceda, mayor proactividad para garantizar de forma efectiva los derechos de la persona a la que se aplique, tanto por lo que se refiere al control judicial de la detención, como a los exámenes forenses, materia en que un año más constatamos que el Instituto Vasco de Medicina Legal representa una referencia a emular.
En octubre publicó suinforme el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, quien señala, entre otros preocupantes aspectos, que los malos tratos infligidos por los miembros de los organismos encargados de hacer cumplir la ley y la impunidad de la que dichos miembros gozan es una cuestión de derechos humanos sumamente inquietante y de larga data en España. Exhorta a las autoridades a que erradiquen la práctica de la detención incomunicada, y recomienda las mismas medidas que el CPT.
Esta institución considera que todo ello debe representar una buena ocasión para que los poderes públicos vascos se muestren activos ante realidades cuya vigencia, año tras año, sigue siendo evidenciada por los más altos órganos internacionales de garantía de derechos: que el régimen de incomunicación posibilita la práctica de la tortura y el maltrato, y debe por ello ser abolido; que en España la lucha contra la tortura y el maltrato se enfrenta a importantes carencias estructurales, tanto en materia de prevención como de investigación y reparación; y que lo que convierte a una persona en víctima de la tortura es el hecho de haberla sufrido, con independencia de que se haya producido en un contexto dictatorial o, como aquí sucedía, en el de la lucha antiterrorista desarrollada por un Estado de Derecho.
4.9. En prisión cumple condena privativa de libertad un porcentaje muy elevado de personas con enfermedad mental que, en atención a sus patologías y necesidades, no deberían estar en un centro penitenciario, sino asistidas y acogidas en recursos adecuados de la comunidad, con apoyos sociales y terapéuticos suficientes. El Ararteko ha venido elaborando un informe especial en esta materia, que al deber integrar el proceso de incorporación a Osakidetza de la sanidad penitenciaria, exigía contar con una perspectiva temporal mínima a partir del traspaso competencial, ocurrido en agosto de 2011. El tiempo transcurrido desde entonces nos ha permitido este año valorar el proceso, así como formular recomendaciones en el marco del citado informe específico, que esperamos contribuya al diseño de un modelo propio de intervención penitenciaria para Euskadi.
7. Inclusión social
Antecedentes
En este apartado abordamos las actuaciones que afectan a las personas que se encuentran en situación o en riesgo de exclusión social y cuyas causas son fundamentalmente las desigualdades sociales y económicas.
Si en el Informe correspondiente a 2012 ya citábamos la destrucción del empleo como factor favorecedor del aumento en el número de personas en riesgo de exclusión social, los datos relativos a 2013 son muy similares.
Al finalizar el año 2013 en las oficinas de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo se cuentan 167.3744 parados demandantes de empleo, con un índice de paro administrativo (IPA) del 16,1%, 1 décima por encima del año anterior.
En el Estado esta tasa de desempleo es del 22,3%, 6,2 puntos por encima de la tasa vasca, con un total de 4.701.338 desempleados. En Álava es del 15,8%, en Bizkaia del 17,6% y en Gipuzkoa del 13,8%.
Como bien sabemos, la crisis económica afecta de manera especial a las clases más vulnerables, y ha provocado un aumento de las dificultades de los hogares para hacer frente a sus obligaciones y gastos habituales. Esta insuficiencia de ingresos produce, a su vez, un mayor riesgo de pobreza y precariedad, asociadas a las situaciones de exclusión social o riesgo de ella.
Según datos ofrecidos por Lanbide, el año 2013 ha finalizado con 62.817 titulares de RGI, pero el número de personas destinatarias a quienes beneficia esta prestación es sustancialmente mayor, debido a que esta prestación va dirigida a la unidad de convivencia, la cual, frecuentemente, está constituida por varias personas que forman la familia. La distribución por territorios es la siguiente: el 63,66% de perceptores se encuentran en Bizkaia; el 22,4 en Gipuzkoa y el 14,34% en Álava.
De la cifra total, seis de cada diez son mujeres, de las cuales un 13% constituyen familias monoparentales con menores a cargo. Por su parte, el 28,06% de los titulares son pensionistas (de distintas modalidades) a quienes la RGI complementa su pensión hasta alcanzar la cuantía del salario mínimo interprofesional. De este último colectivo, la gran mayoría (71%) son mujeres y, de ellas, el 67,63% son mayores de 65 años. Esto nos da idea del importe de ciertas pensiones (de viudedad, SOVI, PNC, etc.) que perciben muchas mujeres mayores. En cuanto al nivel de formación de quienes perciben la RGI, un elevado porcentaje (que excede del 60 %) carece de estudios o no supera el nivel obligatorio y en un 17% no consta este dato. Si bien hay más de 2.200 personas con titulación superior, la formación se presenta como un elemento clave en la búsqueda de empleo.
Ya tuvimos oportunidad de señalar en el informe del año pasado el impacto positivo que tiene en nuestra sociedad el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social. Gracias al efecto de las prestaciones económicas que integran ese sistema –la Renta de Garantía de Ingresos, la Prestación complementaria de Vivienda y las Ayudas de Emergencia Social (RGI/PCV/AES) – las tasas de pobreza y exclusión de nuestra Comunidad Autónoma se mantienen por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa. En este aspecto, la CAE se distancia notablemente de la situación que caracteriza al resto del Estado.
La RGI es la prestación más importante, por su cuantía, por el número de personas a las que alcanza y por el presupuesto que se destina a ello. Esa prestación con frecuencia va unida a la PCV y ambas las gestiona Lanbide. De ahí la importancia de contar con un modelo de gestión del sistema ágil, eficiente y con suficientes recursos, tanto humanos como materiales, que garanticen la protección de sus potenciales usuarios.
La percepción de los usuarios del servicio y el punto de vista de esta Institución coinciden en señalar que a lo largo del año 2013 se han ido produciendo, de manera paulatina, diversas mejoras en la gestión de la RGI y PCV, de manera que al finalizar el año puede hablarse de una mejora notable en aspectos como las largas colas para obtener cita previa, las vías de presentación de nuevas solicitudes, el plazo medio de su resolución y algunas cuestiones procedimentales, como el trámite de audiencia. Sin embargo, han persistido otras disfunciones de carácter procedimental y material detectadas en la tramitación cotidiana de quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y a sus actuaciones en materia de gestión de las citadas prestaciones económicas.
Abordaremos las principales en este capítulo del Informe.
1.El área en cifras
Un año más, en 2013 el mayor número de quejas que hemos tramitado es el relacionado con la gestión por parte de Lanbide de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV), configuradas ambas prestaciones como derechos subjetivos por la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, para todas aquellas personas que reúnan los requisitos contenidos en la misma.
En su conjunto, durante el año 2013, en el área de Inclusión social se han registrado 883 quejas, distribuidas en las siguientes subáreas:
– Prestaciones económicas derivadas de la Ley para la Garantía de Ingresos (RGI, PCV, AES) 860
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 14
– Prestaciones y servicios destinados a las personas en situación de exclusión social 8
– Derechos ciudadanos 1
TOTAL Nº EXPEDIENTES 883
Estas cifras representan una disminución porcentual en el número de quejas, con respecto al registrado en el año 2012, de tan sólo un 12,6%, lo cual se explica por la estrecha conexión entre el contexto apuntado de la crisis que perdura, con la pérdida de empleo que acarrea y la demanda de dispositivos de lucha contra la exclusión. De todas formas la disminución de quejas puede explicarse por la mejora en la gestión de las citas previas y de los retrasos en las primeras solicitudes de RGI.
Por materias, ya hemos indicado que, al igual que el pasado año, la casi totalidad de las quejas recibidas en 2013 correspondientes a este área tienen que ver con la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y con el funcionamiento de Lanbide, que gestiona dicha prestación.
A la vista de las quejas recibidas en el 2012, detectábamos numerosas deficiencias y manteníamos discrepancias con Lanbide en la interpretación de la normativa de aplicación. Por ello y con el ánimo de colaborar con la Administración en la mejora de un servicio público –en este caso, fundamental para una parte de la ciudadanía en situación de vulnerabilidad– elaboramos un amplio documento en el que se recogía la opinión del Ararteko con relación al funcionamiento de Lanbide, a los procedimientos administrativos que se siguen y a la interpretación de la normativa aplicable, en este caso la Ley 18/2008, de 23 de diciembre para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social y el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos. Denominamos a este documento Informe Diagnóstico Lanbide y se remitió a ese organismo a primeros del mes de febrero.
Este diagnóstico se basa fundamentalmente en las cuestiones planteadas y analizadas en las quejas recibidas, en las visitas de las personas usuarias de Lanbide a las oficinas de atención directa del Ararteko, en las reuniones mantenidas tanto con el propio Lanbide como con las entidades sociales que trabajan en este ámbito y en las visitas realizadas por personal de esta institución a algunas oficinas de Lanbide. Este estudio persigue contribuir a la mejora del servicio y su seguimiento se ha erigido en eje central de nuestra actividad a lo largo de todo el año 2013.
Tras una breve introducción, en el documento se recogen con detalle las disfunciones o problemas detectados en cada una de las distintas fases del procedimiento administrativo y se plasma nuestra opinión al respecto. Igualmente, se manifiestan nuestras discrepancias con la interpretación que de la norma (Ley 18/2008 y los decretos de desarrollo) realiza Lanbide en diversos aspectos. Finalmente, se trasladan una serie de recomendaciones (41 en total) que se corresponden con cada uno de los apartados del informe.
En el seguimiento realizado, se ha observado el cumplimiento de algunas de ellas, pero hay otras deficiencias en el procedimiento que aún perduran. A todo ello nos referiremos a continuación.
Por otro lado, en mayo de este año Lanbide comenzó a aplicar nuevos criterios internos de aplicación de la norma recogidos en un documento-circular. Una vez analizados esos criterios y dado que se mantenían claras discrepancias sobre varios de ellos, se elaboró un documento que trasladamos a Lanbide.
También en las reuniones y contactos mantenidos con responsables de Lanbide se ha tratado sobre la interpretación y aplicación de las normas, y hemos manifestado nuestra opinión al respecto, que en muchos casos ha sido asumida por ese organismo.
Por último, hay que decir que también hemos tramitado algunas quejas relacionadas con prestaciones de las Diputaciones forales, como las pensiones no contributivas o el Subsidio de Garantía de Ingresos Mínimos.
2.Quejas destacadas
2.1. Aspectos procedimentales
De entre todos los problemas formales que han merecido nuestra atención en la tramitación cotidiana de las quejas recibidas merecen ser destacados el de la falta de motivación de las resoluciones de denegación, modificación, suspensión y extinción de las prestaciones y el de la falta de audiencia al interesado. Ambos problemas tanto por separado como unidos, tienen una incidencia determinante en la tutela efectiva de los derechos de las personas beneficiarias, que se traduce en la generación de situaciones de grave indefensión. Además de estas dos, a continuación exponemos otras disfunciones procedimentales significativas.
2.1.a) Falta de motivación suficiente
Respecto del primero de los defectos formales citados, la falta de motivación suficiente de las resoluciones de Lanbide, hemos de remarcar que al margen de no respetar el mandato del legislador en relación con la motivación de las resoluciones limitativas de derechos, hay que tener en cuenta que nos estamos refiriendo a actos que implican a menudo la denegación o pérdida del derecho subjetivo a la RGI, sin que la persona afectada sepa en muchas ocasiones las causas para ello. Es decir, que este proceder de Lanbide ha generado muchas situaciones de indefensión, pues al desconocer los motivos, las personas afectadas se ven en la práctica imposibilidad de presentar unas alegaciones eficaces.
Hemos de destacar el hecho de que muchas de las personas que se acercan al Ararteko tras haber recibido por parte de Lanbide un escrito con una resolución que afecta a su RGI, lo hacen con el simple objeto de obtener una explicación del motivo de dicha resolución, que en demasiadas ocasiones viene expresado en el escrito de manera ininteligible o ambigua.
La obligación de motivar este tipo de resoluciones, viene contemplada, con carácter general, en el art
ículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos (…)”.
Por su parte, la propia normativa específica reguladora de la RGI se refiere a la motivación de las resoluciones, expresada básicamente en los art
ículos 33 y 55.2 del Decreto 147/2010.
La ausencia de motivación suficiente en decisiones que afectan negativamente a la persona interesada impide conocer las causas de la decisión y poder oponerse a ellas, si procede, causando, así, indefensión. Esto se acentúa, quizás, cuando nos referimos a actos que implican a menudo la denegación o la pérdida del derecho subjetivo a la RGI y que afecta a personas en situación de vulnerabilidad.
Las motivaciones de Lanbide en las resoluciones de denegación, suspensión y extinción son muy escuetas en la referencia de hechos y, con carácter general, no se mencionan los fundamentos de derecho. No cumplen, a nuestro juicio, con el mandato legal. Esto hace que se adopten medidas de importancia con un débil sustento jurídico.
2.1.b) La audiencia al interesado
Nos parece de capital importancia respetar este trámite, consistente en permitir defenderse a las personas afectadas, antes de que se adopte una medida que les pueda perjudicar. Es un derecho de la ciudadanía reconocido en nuestro ordenamiento y es, también, una ocasión para que la Administración esclarezca mejor el asunto en cuestión y resuelva con mayores garantías. Incluso, a veces, este trámite puede evitar una decisión incorrecta que luego tarda en corregirse, con el consiguiente perjuicio indebido a la persona o familia afectadas. Hemos conocido muchos casos de suspensión y extinción indebidas sin este trámite.
En muchas de las quejas tramitadas por suspensión de las prestaciones de RGI y PCV los beneficiarios tenían conocimiento de la suspensión cuando comprobaban que no les había sido abonada la nómina del mes correspondiente, debido, generalmente, a que se aplicaba la suspensión cautelar del abono de la prestación de forma generalizada, sin notificación previa y, por tanto, sin posibilitar la presentación de alegaciones que eviten esta interrupción de los abonos.
Ante la insistencia del Ararteko en la necesidad imperiosa de respetar el trámite de audiencia, Lanbide lo ha ido corrigiendo a lo largo de 2013 y podemos decir que ya se concede el trámite de audiencia en los procedimientos de modificación, suspensión y extinción, aunque no en los supuestos de suspensión cautelar de las prestaciones.
2.1.c) Causas y efectos de la suspensión del derecho
La regulación de la suspensión del derecho a la RGI en nuestra opinión es claramente mejorable.
El principal problema es la confusión por parte de Lanbide entre la pérdida de requisitos y el incumplimiento de obligaciones.
Lanbide aborda los distintos supuestos de suspensión del derecho sin hacer ninguna graduación ni diferenciación entre un incumplimiento de una obligación o la pérdida o incumplimiento de requisitos para ser perceptor de la prestación, cuando las consecuencias que derivan de una u otra calificación tienen un tratamiento bien distinto en la ley 18/2008.
En nuestra opinión, el tratamiento actual de la suspensión del derecho a la prestación en el caso de incumplimiento de obligaciones conlleva efectos desproporcionados si la unidad de convivencia continúa cumpliendo todos los requisitos para ser perceptora de la prestación, en cuyo caso sigue careciendo de ingresos para hacer frente a sus necesidades básicas.
En este sentido consideramos más adecuado que no se suspenda la prestación en el caso de que haya un incumplimiento de las obligaciones con carácter general, sino que se inicie un procedimiento sancionador ya que permite graduar las infracciones y las sanciones. El procedimiento sancionador se regula en el título VII de la Ley 18/2008, en los art
. 99 y siguientes pero no se ha aplicado nunca ni ha sido objeto del obligado desarrollo reglamentario.
La duración de la suspensión únicamente se prevé en algunos supuestos, sin que se entienda el motivo o bien la coherencia entre el art
. 45.2, que regula la duración de la suspensión o el art
. 26.3 de la Ley 18/2008 que señala que se tiene que levantar la suspensión cuando decae la causa que la motivó.
2.1.d) Demora en la reanudación
Otra de las disfunciones procedimentales más frecuentes y con efectos más graves para los ciudadanos es que una vez materializada la suspensión de hecho del pago de la prestación, la reanudación, incluso en los supuestos de duración limitada de la suspensión o error manifiesto de Lanbide, se demora en el tiempo.
Durante ese periodo de suspensión, y en tanto se verifica la procedencia o no de la decisión adoptada por Lanbide, los interesados se ven privados totalmente de los únicos ingresos de la unidad de convivencia, y por tanto imposibilitados para hacer frente a los gastos de educación, alimentación y alojamiento de sus miembros.
El hecho de que verificada la improcedencia de la suspensión se reanude el pago de la prestación, con los atrasos correspondientes, no evita los daños irreversibles de aquella decisión, que en ocasiones puede desembocar incluso en el desahucio de la unidad de convivencia por la demora existente.
Al mismo tiempo la reanudación no se produce de oficio, aunque la normativa lo prevé (art. 26.3 de la Ley 18/2008) porque, al parecer, no lo permite el aplicativo informático de Lanbide, sino que se realiza a instancia de parte, incluso en los casos en los que se reconoce que las circunstancias que motivan la suspensión han decaído. No obstante, este asunto ha mejorado, también, ya que cuando Lanbide tiene conocimiento, por comparecencia de la persona interesada, de que el motivo de suspensión se ha solventado, se reanuda la prestación. Queda pendiente la reanudación automática.
A este respecto debemos incidir en nuestra Recomendación General 9/2011, de 29 de noviembre, sobre las consecuencias de la aplicación de la suspensión del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos y a la Prestación Complementaria de Vivienda.
2.1.e) Aportación de documentos y registros en las oficinas de Lanbide
Uno de los problemas que habíamos detectado es la dificultad de la ciudadanía para aportar documentos en Lanbide. Muchas veces, esa aportación ha de realizarse en un plazo y no resulta fácil obtener un número para poder recibir atención. A veces, cuando consiguen ser atendidos, ha vencido el plazo fijado.
Si bien algunas personas utilizan el servicio Zuzenean, del Gobierno Vasco, pensamos que eso debe ser excepcional y que lo que procede es la existencia, en todas las oficinas de Lanbide, de un servicio de Registro de recepción de documentos en el que se facilite un justificante detallado de lo aportado. Así lo planteamos a Lanbide en el documento de diagnóstico precitado.
Se ha recordado a sus responsables la recomendación realizada en torno al establecimiento de registros y la necesidad de informar a la ciudadanía. Nos han indicado que se está en proceso de establecer una atención, con amplitud de horario, que supere la mera recepción de la documentación, con valoración de la misma, y que facilite la posterior tramitación del asunto.
2.1.f) Demoras en la resolución de las solicitudes y de los recursos
La Ley 18/2008, establece el plazo de dos meses para resolver las solicitudes de RGI (art. 62.2), pero este plazo ha sido habitual que se supere con creces, al menos durante la primera mitad del año. Así, aunque se ha ido mejorando en este aspecto, aún el cumplimiento del citado plazo legal no se produce en un número elevado de expedientes.
Por otra parte, la Ley 30/1992, en su art
. 117, señala el plazo de un mes para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición. Lanbide incumple este plazo, pues las resoluciones se demoran durante seis o más meses casi con carácter general.
Cuando el recurso interpuesto por las personas beneficiarias es estimado, lo es a los meros efectos de retrotraer el expediente al momento en que se dictó el acto recurrido, de manera que con carácter general Lanbide inicia un procedimiento al objeto de revisar el cumplimiento de requisitos. Resulta prioritario que este procedimiento de revisión se produzca con la mayor celeridad, o bien que la estimación del recurso implique la reanudación automática del abono de las prestaciones.
2.1.g) Comunicación del deber de renovación
Otro de los defectos procedimentales más frecuentes ya mencionado se produce en la fase de renovación de los derechos. Se incumple sistemáticamente la previsión contenida en el art. 23.1 de la Ley 18/2008, que impone a Lanbide la obligación de remitir un escrito recordando a las personas titulares de RGI el cumplimiento del plazo para el que fue reconocida la prestación con tres meses de antelación a dicha fecha. Como hemos indicado, no conocemos un solo caso en el que este tipo de escrito se haya remitido y desde Lanbide se nos ha confirmado este hecho, lo que implicaría que todas las extinciones de RGI por esta causa estén afectadas por un grave defecto formal, puesto que el art
. 49b del Decreto 147/2010 vincula la extinción de la RGI por esta causa al envío de este requerimiento (así lo califica el precepto mencionado).
2.2. Discrepancias en la interpretación de la normativa de aplicación: Requisitos para ser titular de la RGI y obligaciones que conlleva
La interpretación que Lanbide está realizando del cumplimiento de los requisitos para ser titular de la RGI y de las obligaciones que conlleva esa condición, está dejando a muchas personas sin derecho a la prestación. A continuación abordamos algunos de los principales motivos de queja examinados en 2013.
2.2.a) Pérdida de la residencia efectiva por viajar fuera de la CAPV
La extinción por este motivo ha generado también un destacado número de quejas. Hemos trasladado nuestro desacuerdo a Lanbide y se nos ha indicado que se está revisando este criterio, aunque en el momento de redactar este informe sigue su aplicación.
Según los criterios establecidos por Lanbide, los titulares y beneficiarios que trabajan, tienen derecho a salir de la CAE 30 días al año, independientemente del número de viajes, previa comunicación en Lanbide. Los que no trabajan tienen derecho a salir de la CAE por un periodo máximo de 15 días. Si se supera el periodo máximo autorizado a criterio de Lanbide se pierde la residencia efectiva.
El asunto resulta más grave aún si tenemos en cuenta que Lanbide toma en consideración a estos efectos, incluso las salidas realizadas con anterioridad a la solicitud de la RGI.
Además, ese criterio de los días máximos anuales de salida, carece de base legal. En principio, salvo prueba en contrario, la inscripción en el padrón conlleva la residencia efectiva. La acreditación específica de esta última, cuando existe el padrón, sólo tiene sentido cuando la Administración tiene dudas razonadas sobre su incumplimiento, pero de ninguna manera puede exigirse con carácter general.
La normativa actual no tiene ninguna previsión con relación a esta cuestión, cuando está dando lugar a consecuencias tan graves. En nuestra opinión, un criterio de Lanbide no puede servir para modificar un dato de carácter objetivo, como es la residencia efectiva, de manera totalmente arbitraria; es decir, que el hecho de desplazarse temporalmente a un lugar fuera de la CAE sin desplazar por ello el domicilio (para unas vacaciones o visita a familiares, por ejemplo), no implica, de ninguna manera, la pérdida de la residencia efectiva. Entendemos que estas salidas pueden ser consideradas como un incumplimiento de la obligación de destinar la RGI a los fines para los que fue reconocida, lo que podría conllevar la suspensión del abono de prestaciones durante el periodo en el que se esté fuera, pero de ningún modo estas salidas pueden ser interpretadas, con carácter general, como un desplazamiento de domicilio (que es lo que, en definitiva, significa la pérdida de residencia efectiva).
Sería, por tanto, necesario que este asunto estuviera regulado, fijando sus límites temporales así como la obligación de informar del viaje a Lanbide con anterioridad a su realización y las consecuencias del incumplimiento de lo estipulado. Además, las personas titulares de la RGI deberían tener claro conocimiento de todo ello.
2.2.b) Reagrupamiento familiar
El último párrafo del art
. 5.1.a) del Decreto 147/2010, trata de la constitución como unidad económica de convivencia independiente de personas inmigrantes que viven solas y cuyo cónyuge o persona con la que mantengan una forma de relación permanente análoga a la conyugal no resida en territorio estatal.
Este tratamiento excepcional se extiende por un máximo de dos años, al término de los cuales si no se ha producido el reagrupamiento familiar, Lanbide extingue el derecho.
Estas personas, en su gran mayoría, han salido de sus países de origen huyendo de situaciones de violencia, aunque no tengan reconocida la condición de refugiadas, por razones de supervivencia o con un proyecto migratorio.
La normativa que rige la entrada y residencia en España obliga a las personas extranjeras a solicitar a la Administración General del Estado autorización para entrar, residir, trabajar, o reagrupar al cónyuge que vive en el país de origen.
La posibilidad de reagrupación familiar del cónyuge que reside en el país de origen depende del cumplimiento de unos requisitos legales y de la concesión de la autorización para reagruparse por parte de Administración General del Estado.
Estos requisitos son difíciles de cumplir, por lo que muchos cónyuges que han solicitado la autorización para reagrupar al otro cónyuge no la han obtenido. En la práctica, si las personas que solicitan la reagrupación familiar se encuentran en situación de desempleo o son titulares de ayudas, no cumplen los requisitos para reagruparse, en este último caso porque no se computan los ingresos provenientes del sistema de atención social.
Lanbide, a sugerencia del Ararteko, nos trasladó su parecer en relación con la posibilidad de hacer una interpretación favorable de la previsión normativa recogida en el citado art
. 5.1 a) del Decreto 147/2010, en el sentido de que no se denegara o extinguiera la RGI en los casos en que la Administración General del Estado hubiera denegado la autorización administrativa para reagrupar al cónyuge y la persona cumpla todos los demás requisitos para ser beneficiaria de la prestación. También en los casos de personas refugiadas.
Sin embargo, el problema radica en que muchas veces no hay denegación formal del reagrupamiento porque no se ha recogido siquiera la solicitud al no cumplir el requisito de ingresos. Cuando, tras dos años, Lanbide extingue la prestación, estas personas se quedan sin ninguna protección. Entre las situaciones más dramáticas que hemos visto se incluyen las de las familias monoparentales con menores a cargo. En estos casos otra posibilidad sería aplicar el art
. 5.2 c) del Decreto 147/2010 con carácter prioritario. Nos parece importante que se haga una reflexión sobre los efectos que está teniendo esta previsión legal en la situación de las personas inmigrantes, especialmente cuando hay menores implicados.
2.2.c)
Control de la naturaleza de los gastos de la unidad de convivencia
Durante el año 2013 un número importante de quejas han tenido que ver con la suspensión e incluso la extinción de la RGI por “no destinar la prestación a la cobertura de necesidades básicas”. Ha afectado a personas en cuyos movimientos bancarios figuraban determinados gastos que Lanbide ha considerado superfluos o no incluidos en el concepto de “necesidades básicas”. A este respecto hay que indicar que existe una habilitación normativa para que Lanbide pueda solicitar cualquier dato que permita comprobar el cumplimiento de las obligaciones y en concreto el destino de la prestación a la finalidad legalmente asignada (art. 19.1 Ley 18/2008), que se materializa en la obligación del titular de aportar los movimientos de cuenta de un periodo determinado.
El tipo de estos gastos evidenciados ha sido muy diverso, tanto en su concepto (telefonía móvil, hostelería, ocio y viajes, seguros médicos privados, etc.) como en su cuantía. Nuevamente nos encontramos con la ausencia en la normativa de una delimitación de conceptos y cuantías que puedan tener cabida en la RGI.
En cualquier caso, Lanbide tiene que definir los límites relativos a los gastos, tanto cualitativos como cuantitativos, indicando a las personas afectadas qué se considera como un gasto superfluo, y cuánto de lo percibido en concepto de prestación puede ser gastado libremente, comunicando estos criterios objetivos a estas personas.
2.2.d) Obligación de estar de alta como demandante de empleo
De la redacción, tanto de la Ley 18/2008 como del Decreto 147/2010, se deriva que el grado de exigencia en relación con la disponibilidad para trabajar es diferente. En el caso de la RGI Básica para la Inclusión y la Protección Social supondría el alta como demandante de empleo (artículo 19.2b) de la Ley 18/2008), y en el caso de la RGI complementaria de los ingresos de trabajo una obligación más genérica de mantener el empleo (no darse de baja voluntariamente, ni acogerse a excedencia o reducción de jornada, art
ículo 19.3 de la Ley 18/2008), cuyo contenido se determinará por un convenio de inclusión activa.
En todo caso interesa clarificar el criterio aplicado por Lanbide porque hemos recibido alguna queja de suspensión de la RGI complementaria de ingresos de trabajo por no figurar como demandante de empleo, obligación que no sería exigible a la luz de la normativa citada.
Si quien cobra la RGI como complemento a los ingresos de trabajo debe seguir inscrito como demandante de empleo (por si le surge un empleo mejor, o a jornada completa, si sólo tiene un contrato a tiempo parcial) Lanbide debería informar claramente de ello a las personas afectadas, entendemos que mediante el propio convenio de inclusión activa, que sería la vía por la que se generaría la obligación de mantenerse de alta como demandante de empleo, pues, insistimos, la normativa en vigor no especifica la necesidad de cumplir esta obligación en estos supuestos.
2.2.e) Presunción de relación de hecho de personas que conviven
En la tramitación de las quejas se percibe una tendencia de Lanbide a considerar que cuando dos personas de distinto sexo residen en la misma vivienda existe una relación afectiva entre ambas.
Se plantea que quizás el criterio más objetivo para entender si existe o no relación análoga a la matrimonial es la constancia en los registros públicos correspondientes, con los consiguientes derechos y obligaciones que derivan de ello. En sentido contrario, de no existir tal declaración pública la carga de la prueba correspondería a Lanbide.
Cabe también la posibilidad de que los solicitantes aporten una declaración jurada de que no mantienen relación sentimental alguna con las personas que conviven en el domicilio, entendiendo que su exigencia tendría un efecto disuasorio para quienes pretendan ofrecer una información que no se corresponda con la realidad.
3.Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe nos referimos a algunos cambios normativos que han entrado en vigor durante el año y a actuaciones públicas que afectan al área.
Como ya adelantamos en el Informe anual 2012, la importante modificación de la Ley 18/2008, introducida por la Ley 4/2011, requiere la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI, de la PCV y las AES, (en la actualidad Decreto 147/2010, Decreto 2/2010 y Decreto 4/2011 respectivamente), que aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Final Primera de la Ley 4/2011, de modificación de la Ley 18/2008.
Las cuestiones apuntadas en el epígrafe anterior y otras muchas se verían solventadas con la plasmación de criterios claros que no dejen lugar a la arbitrariedad y redunden en una mayor seguridad jurídica para los titulares de éstos derechos.
La Orden de 27 de marzo de 2013, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por la que se establecen, para el año 2013, las cuantías máximas para cada uno de los gastos específicos contemplados en las Ayudas de Emergencia Social, acoge plenamente lo recomendado por el Ararteko en la Resolución de 4 de diciembre de 2012, y que básicamente implicaba la imposibilidad de modificar mediante una Orden del Departamento de Asuntos Sociales los requisitos de la Ley 18/2008 para obtener una AES, por ser contrario al principio de jerarquía normativa.
El Decreto Foral de Gipuzkoa 31/2012, que también citábamos el pasado año, ha sido modificado mediante el Decreto Foral 35/2013, de 15 de octubre. En el nuevo texto, destaca el requerimiento de documentos, complementarios al del padrón, que sirvan para acreditar la residencia efectiva en el territorio, tales como correspondencia, recibos, facturas, justificantes u otros documentos que acrediten una presencia estable en Gipuzkoa durante el periodo establecido.
El Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa ha aprobado la Orden Foral 577/2013, de 6 de mayo, de determinación de los centros y alojamientos de acogida temporal a efectos de la Renta de Garantía de Ingresos. Se refiere a la consideración de vivienda o alojamiento que se recoge en el art
. 6.2.b) del Decreto 147/2010.
El Gobierno Vasco ha aprobado el Instrumento de Valoración de la Exclusión, mediante el Decreto 385/2013, de 16 de julio. Se enmarca en el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales, cuyo art
. 20 indica que las administraciones públicas vascas aplicarán instrumentos comunes de valoración y diagnóstico, que garanticen criterios homogéneos de aplicación. El texto aprobado es, pues, un instrumento técnico que contiene diversos indicadores de valoración y será de gran utilidad a los servicios sociales municipales y forales para detectar las situaciones de exclusión o riesgo de ella.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Actuaciones de oficio
Durante 2013 hemos realizado las siguientes actuaciones de oficio referidas al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco:
Expte. 357/2013 relativo a los límites de gasto de RGI, así como de la naturaleza de dichos gastos, con el fin de considerar que la prestación se utiliza para los fines previstos.
Expte. 540/2013. Su objeto lo constituyó la elaboración del Informe-diagnóstico sobre el funcionamiento de Lanbide.
Expte. 2945/2013. sobre información a la ciudadanía acerca de las formas válidas de aportación de documentos y sobre la implantación de registros de aceptación de documentos en las oficinas. A esto nos referimos en el apartado 2.2 c) de este capítulo.
4.2. Actos y jornadas
Durante el año 2013 han sido varias las intervenciones del titular de la Institución, Iñigo Lamarca, en distintos medios de comunicación para hablar de la gestión de la RGI y de los principales problemas abordados en la tramitación de las quejas.
Así mismo participó en las Jornadas: “Nadie sin hogar ¿Es posible en Euskadi?” Celebradas el 14/06/2013 y organizadas por la Plataforma BesteBi en el Centro Cívico la Bolsa de Bilbao, con la problemática de las personas sin hogar como tema central.
El 16 de diciembre la Institución participó en la Jornada organizada por Sartu en Donostia, inauguradas por el alcalde y el Diputado Foral de Acción Social de Gipuzkoa, sobre ciudadanía e inclusión social, en la que hubo constantes referencias al trabajo del Ararteko en este campo.
4.3. Reuniones
Hemos mantenido a lo largo del año cuatro reuniones con el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en concreto con responsables de Lanbide, en las que se han tratado los problemas registrados en la tramitación de las quejas que afectan al funcionamiento de Lanbide y al procedimiento de solicitud, suspensión, extinción, reanudación y renovación de prestaciones.
Igualmente, hemos mantenido reuniones con asociaciones del tercer sector que trabajan en el ámbito de la inclusión social, en defensa de los derechos de las personas que sufren procesos de exclusión social. En una de esas reuniones, a primeros de año, nos trasladaron las dificultades que están teniendo muchas personas para acceder al Sistema de Garantía de Ingresos y/o para mantenerse en el mismo. Han sido abundantes las quejas relativas a las disfunciones en la atención a la ciudadanía por parte de Lanbide y en la tramitación de los procedimientos, como las mencionadas en este informe.
5.Valoración del estado de los derechos de la ciudadanía
1ª La persistencia de la crisis económica que atravesamos ha provocado que el número de beneficiarios de la RGI y la PCV haya seguido aumentando durante el año 2013 hasta alcanzar un record histórico en el sistema de garantía de ingresos.
Como consecuencia de ese incremento, el perfil de perceptores va siendo cada vez más diverso.
2ª Este sistema de garantía de ingresos es un importante elemento de cohesión social y contribuye a mantener las tasas de pobreza y exclusión de la CAE por debajo de las cifras medias de la Unión Europea, consolidando a Euskadi como una de las sociedades con menor nivel de desigualdad en Europa.
3ª Se han percibido a lo largo de 2013 mejoras notables en la gestión del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e inclusión social, en particular, de la RGI y de la PCV. Lanbide ha ganado en agilidad en cuanto al plazo de resolución, la eliminación de las listas de espera y el otorgamiento del trámite de audiencia. No obstante, queda por avanzar en aspectos importantes, como la motivación adecuada. Asimismo, han de mejorarse los recursos materiales, en particular las aplicaciones informáticas, así como los recursos humanos, en todas y cada una de las oficinas de Lanbide. Estas dotaciones deben incrementarse para garantizar una mayor eficiencia del servicio que se presta.
4ª Se hace preciso que Lanbide cumpla las garantías procedimentales previstas, tanto en la normativa específica de garantía de ingresos, como en la general que deriva de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en particular en los supuestos de denegación, suspensión y extinción de las prestaciones. La delicada naturaleza de estas prestaciones, dirigidas a evitar que un colectivo cada vez más amplio de personas cruce el umbral de la exclusión social, fundamentalmente por desigualdades sociales y económicas, justifica el esfuerzo para una atención cada vez de mayor calidad.
5ª Resulta urgente y necesario el desarrollo reglamentario de la Ley 18/2008, de Garantía de ingresos y para la inclusión social, tras su modificación por la Ley 4/2011, mediante la adecuación de los reglamentos reguladores de la RGI, la PCV y las AES, (en la actualidad D.147/2010 , D. 2/2010 y
D. 4/2011 respectivamente), que, como hemos indicado, aún a día de hoy sigue sin acometerse, pese a que ha transcurrido el plazo de un año previsto en la Disposición Final Primera de la citada Ley 4/2011, de reforma de la Ley 18/2008.
En este desarrollo, deberían abordarse aspectos no previstos actualmente (entre otros, las salidas de la CAV, la posibilidad de reagrupamiento, los límites de gasto permitido que no vulnere la obligación de destinar la prestación a las necesidades básicas, ciertos ingresos atípicos, etc.) y que requieren concreción. Igualmente, se deberían regular con claridad la suspensión –como consecuencia del incumplimiento de obligaciones– y la extinción –consecuencia de la pérdida de los requisitos de acceso–. Asimismo, es importante desarrollar el procedimiento sancionador, ya previsto en la Ley 18/2008 (título VII), porque permite graduar las infracciones y las sanciones.
6ª Las entidades sociales que trabajan en materia de exclusión social están sufriendo problemas de financiación debido a los recortes en las ayudas y subvenciones lo cual está haciendo peligrar su continuidad. La función que desarrollan es muy necesaria para nuestra sociedad porque ofrecen cercanía y flexibilidad a la ciudadanía y atienden a personas que no se acercan a las Administraciones Públicas o que no cumplen los requisitos que establecen las mismas, por lo que estas entidades cubren un espacio que en otro caso quedaría desatendido. El apoyo a su labor es fundamental para la cohesión social y la lucha contra las desigualdades. Para ello las partidas presupuestarias deben contemplar las dotaciones adecuadas para dar respuesta a las necesidades de las personas más desfavorecidas. Estas partidas presupuestarias deben ser prioritarias en momentos de crisis en los que aumentan las dificultades de las personas más vulnerables.
7ª Sigue resultando un objetivo prioritario y urgente que las personas sin hogar tengan cubiertas sus necesidades básicas (manutención, alojamiento- especialmente en periodo invernal, higiene y vestido adecuado).
8. Personas gitanas y otras minorías culturales
Antecedentes
A pesar de llevar siglos en territorio europeo y constituir la minoría más numerosa de la Unión Europea, el pueblo gitano sigue siendo víctima de prejuicios, intolerancia, discriminación y exclusión.
Resulta ineludible, por ello, tomar todas las medidas necesarias para garantizar que sus derechos humanos, consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, así como en la legislación de la Unión Europea, sean respetados, protegidos y promovidos.
Se precisa de políticas públicas que impulsen su inclusión social y laboral, que apuesten por la mejora educativa de su población infantil y juvenil, y que posibiliten el acceso a una vivienda en condiciones adecuadas. El reconocimiento como minoría cultural también implica la protección y promoción de su cultura y su participación social y política.
Existen instrumentos de planificación estratégica, tanto en el ámbito europeo como en el estatal o autonómico, válidos para la consecución de todos estos objetivos pero resulta imprescindible una voluntad decidida y firme, por parte de los agentes públicos, que ponga en marcha de manera efectiva las medidas programadas y destine la financiación necesaria que permita su materialización.
Todo ello debe ir acompañado de una actitud proactiva de los poderes públicos y la sociedad en general a favor de la erradicación del estigma que sufre el pueblo gitano.
1.Quejas destacadas
1.1. En un supuesto de denegación de Padrón a una familia gitana en el domicilio en el que residían en Basauri, la intervención del Ararteko propició que finalmente se diera de alta a todos sus miembros, aunque en un domicilio distinto al inicialmente solicitado. Se trata de la Resolución del Ararteko de 27 de noviembre. En ella se concluye que el Ayuntamiento de Basauri, en los expedientes de baja de oficio del padrón de habitantes, debería incluir un trámite para que tanto la policía municipal como los servicios sociales puedan contrastar los datos sobre el domicilio de algunas de las personas incluidas en la propuesta para dar de baja, a los efectos de la posible iniciación de un expediente de altas de oficio y en el marco de alcanzar la concordancia del padrón municipal con la realidad.
1.2. En lo que respecta al servicio de comedor escolar, el año 2013 algunos agentes educativos nos han mostrado su preocupación por la situación de algunos menores cuyas familias no pueden hacer frente al abono de las cuotas de comedor, aun cuando esperan ser beneficiarios de las ayudas de comedor que anualmente se convocan en el marco de la convocatoria general de becas, ya que las instrucciones relativas al funcionamiento de este servicio establecen que el impago reiterado de las cuotas podrá dar lugar a la pérdida de la plaza de comedor.
Como consecuencia de nuestra intervención, además de alcanzarse la resolución de casos puntuales, la Administración educativa ha asumido el compromiso de remitir a todos los centros educativos una instrucción, con el fin de evitar en lo posible que se puedan dar este tipo de situaciones.
1.3. Seguimos registrando quejas relativas a extinciones, suspensiones y no renovaciones de prestaciones sociales de contenido económico que afectan a personas gitanas.
En un caso en el que Lanbide no renovaba la prestación de Renta de Garantía de Ingresos por “no hacer valer la interesada sus derechos de contenido económico”, trasladábamos a la Administración que la actuación de la interesada no generaba una modificación del patrimonio de la unidad de convivencia. Lanbide hacía suyas nuestras consideraciones y corregía su actuación concediéndole la prestación, así como las cuantías correspondientes en concepto de atrasos.
Sin embargo, hemos de manifestar nuestra preocupación por los graves efectos que este tipo de denegaciones generan en la vida de las personas afectadas y sus familias –en muchos casos, con menores a su cargo– por cuanto que, aun teniendo derecho al reconocimiento de las prestaciones, la demora injustificada de los expedientes de recurso, arroja períodos de tiempo inaceptables, en los cuales no pueden hacer frente a las necesidades básicas, situándolas en escenarios de verdadera exclusión social.
El análisis general de estas quejas se aborda en el área de inclusión social.
2.Contexto normativo y social
2.1. Este año el Parlamento Europeo ha aprobado dos Resoluciones enfocadas a lograr la inclusión de la población gitana en Europa: la Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2013, sobre los progresos en la aplicación de las estrategias nacionales de integración de la población romaní y la Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de diciembre de 2013, sobre los aspectos relacionados con el género del Marco Europeo de Estrategias Nacionales de Inclusión de las Personas Gitanas.
2.2. En 2013 se ha publicado el informe realizado dentro de la convocatoria de la OSF (Open Society Foundations) Análisis de enfoques, programas y políticas que utilizan los fondos de la Unión Europea para la inclusión de la población gitana, que, en el caso de España, analiza el programa Acceder, gestionado por la Fundación Secretariado Gitano desde el año 2000, en el marco del Programa Operativo Lucha contra la Discriminación del Fondo Social Europeo, cuyo objetivo principal es promover el acceso de la población gitana al mercado laboral. En él se destaca la capacidad de adaptación del programa y las estrategias de cambio puestas en marcha para funcionar en un contexto de crisis, diferente al inicial.
2.3. El Consejo de la Unión Europea ha adoptado la Recomendación de 9 de diciembre de 2013, relativa a la adopción de medidas eficaces de integración de las personas gitanas en los Estados miembros. En ella el Consejo da orientaciones especificas a los Estados miembros para otorgar un mayor impulso a sus actuaciones en este ámbito, y para reforzar el marco de la Unión Europea para las estrategias nacionales de integración de las personas gitanas, acordado por todos los Estados miembros en 2011.
2.4. Como en años anteriores, también en 2013 se convocaba a entidades sin ánimo de lucro que desearan colaborar con el Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura, en el desarrollo, en el ámbito escolar, de actividades educativas dirigidas al alumnado gitano (Orden de 18 de septiembre de 2013). La dotación económica se ha visto mermada con relación al año anterior si bien en el seno del Consejo para la promoción integral y la participación social del pueblo gitano se manifestaba por parte del Departamento la voluntad de incrementar esta partida.
2.5. Este año, Fundación Secretariado Gitano ha publicado un estudio titulado El impacto de la crisis en la población gitanaque nos alerta de la grave situación que padece la comunidad gitana por razón de la actual crisis económica: incremento de su tasa de pobreza, de desempleo (que se sitúa en el 42% de la población gitana), de la infravivienda, el hacinamiento y el chabolismo, así como un preocupante aumento de problemas de nutrición en niños y niñas gitanas y de seguimiento de las enfermedades crónicas en mayores, entre otros perjuicios.
3.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Asentamientos de personas gitanas de origen comunitario
En nuestra Comunidad Autónoma, desde el año 2004, se han conocido asentamientos de personas gitanas de origen comunitario. La institución del Ararteko en sus resoluciones de 2005 relativas a Ortuella y Portugalete, así como en la
Recomendación general 3/2011, de 5 de octubre, ha planteado la necesidad de desarrollar protocolos de actuación que garanticen el acceso de estas personas a los derechos sociales (educación, empleo, formación profesional, sanidad, protección social y vivienda), el cumplimiento de sus obligaciones y el derecho a la inviolabilidad del domicilio, así como de mejorar la acogida de estas personas.
La situación de los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario en la CAPV se ha venido caracterizando por una insuficiente cobertura de sus necesidades básicas (no paliada por el sistema de protección social), falta de continuidad en la atención sanitaria, ausencia de condiciones higiénico-sanitarias, nivel de empleabilidad muy bajo, discriminación en el acceso a la vivienda o al trabajo, ausencia de inscripción en el padrón, escasa relación con la sociedad mayoritaria, marginación, pobreza, exclusión y el rechazo social hacia su presencia.
Los servicios sociales de nuestra comunidad han venido interviniendo de manera puntual y esporádica, por entender prioritaria la atención social y su función comunitaria. Sin embargo, nuestras administraciones, con mayor frecuencia, han adoptado medidas de orden público, tales como desalojos o sanciones, que no permiten alcanzar el objetivo de la inclusión social ni evitar la perpetuación de la problemática que se plantea, la cual únicamente se desplaza a otra área geográfica. De ahí que la medida más eficaz y adecuada sea ofrecer desde el primer momento una atención integral y evitar que se agrave el proceso de exclusión y que los esfuerzos se dispersen o se repitan.
Intervenciones como las que en Astigarraga y Hernani se vienen dando desde el pasado año, impulsadas por las administraciones local, foral y autonómica constituyen un ejemplo de buenas prácticas que debe servir como modelo para otros asentamientos: fijación de itinerarios de inclusión, empadronamiento, promoción social, sanitaria y educativa, exigencia de compromisos de cumplimiento de normas de convivencia y establecimiento de las consecuencias de su incumplimiento, así como creación de comisiones de seguimiento del asentamiento en las que participan diferentes agentes públicos y sociales.
Estas intervenciones cumplen con las estrategias, planes y medidas establecidas por la Unión Europea para la promoción e inclusión de las personas gitanas.
Consideramos que la noticia conocida, en 2013, sobre el posible riesgo de inundación en la zona en la que se encuentra el asentamiento de Ergobia (Astigarraga) es un elemento para la reflexión y para la coordinación entre las administraciones públicas que han intervenido en este proceso.
Con carácter general hay que impulsar las medidas necesarias que reduzcan y eviten los riesgos para la seguridad de todas las personas que ocupen estas zonas en todos los ríos de nuestra comunidad autónoma. Sin menoscabar esas exigencias de seguridad, necesarias también en asentamientos como los descritos, esta situación debe hacernos reflexionar precisamente sobre la necesidad de apoyar, profundizar y agilizar iniciativas de procesos de inclusión social como las puestas en marcha en Gipuzkoa. Para ello las personas que habitan en estos asentamientos deben alcanzar mayores cotas de integración en nuestros pueblos en condiciones de seguridad y con el pleno desarrollo de sus derechos sociales.
3.2. Seguimiento de la planificación estratégica vasca para la promoción integral y participación social del pueblo gitano
Como informábamos el pasado año, el Consejo para la promoción integral y la participación social del pueblo gitano, adscrito al Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno vasco, había acordado la prórroga del periodo de vigencia del II Plan para la promoción integral y participación social del pueblo gitanopor un periodo adicional de dos años (2012-2013).
De acuerdo con la información facilitada por la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario, tras la última reunión celebrada en abril de 2012, el 20 de noviembre de 2013 se celebró el Pleno del Consejo. En este marco, el consejero de empleo y políticas sociales manifestó “la voluntad de su Departamento de mantener una línea de acción que contemple a la comunidad gitana como una realidad diferenciada con identidad propia, revisando las previsiones de acción heredadas del II Plan prorrogado, simplificándolas en sus enunciados, al tiempo que se les dota de mayor consistencia y soporte institucional”, conformando a partir de ahí lo que viene en denominar Estrategia Vasca con el Pueblo Gitanopara la legislatura actual. Recalcó el valor que su Departamento y él personalmente otorgaban al Consejo como espacio de colaboración, “invitando nuevamente a las asociaciones gitanas a que sientan cercano al Gobierno y a que se dispongan a trabajar juntos”.
Presentó, en dicho foro, la Estrategia Vasca con el Pueblo Gitano. Calificó este instrumento como “un documento dinámico que orienta y enmarca las líneas de acción con el Pueblo Gitano, abierto a aportaciones que lo desarrollen”. Se mantienen las tres líneas estratégicas trazadas en el II Plan y reduce las líneas de acción hasta 15 del siguiente modo:
I. Mejora de la calidad de vida de las personas gitanas
1. Mejora de la escolarización del alumnado gitano en el marco de una escuela inclusiva.
2. Prevención y atención a eventuales situaciones de violencia de género sufridas por mujeres gitanas.
3. Afianzamiento de la red de servicios destinados a mejorar la empleabilidad y el acceso al mercado laboral de las y los adultos gitanos, estableciendo mecanismos de coordinación con el servicio público de empleo Lanbide.
4. Diseño, desarrollo y evaluación de un programa de promoción de la salud que contemple la creación de la figura de agente comunitario de salud.
5. Sistema de acceso a viviendas de titularidad pública que permitan dar respuesta a situaciones extraordinarias de necesidad.
6. Colaboración con la administración de justicia cuando claves culturales puedan ser consideradas en las causas y/o intervenciones que así se considere.
7. Aproximar al conjunto de profesionales de servicios de responsabilidad pública que trabajan con personas gitanas a la realidad actual y la cultura gitana con objeto de avanzar en la superación de prejuicios y estereotipos, y la mejora de su relación con ellas y, por ende, de la calidad en los servicios.
8. En colaboración con los agentes vinculados al Consejo y Plan Gitanos establecer procedimientos de seguimiento y difusión de las actuaciones desarrolladas en la CAPV en relación con esta Estrategia, buenas prácticas de interés y cualquier otra información adicional significativa que contribuya a una mejora del conocimiento y la práctica.
II. Participación social de las personas gitanas
9. Promoción y asistencia técnica para la participación de las ONG gitanas y progitanas en espacios consultivos y colaborativos (foros y redes) donde se abordan materias que conciernen a la comunidad gitana.
10. Mejora de la capacitación de las y los profesionales y personas voluntarias de las organizaciones gitanas y progitanas, elaborando conjuntamente un diagnóstico de necesidades de formación y un plan de formación al efecto.
11. Contribución a la visibilización y reconocimiento de las mujeres gitanas y su contribución como motor de cambio propio y al desarrollo de su comunidad.
III. Mejora de la convivencia y conocimiento de la cultura gitana
12. Conmemoración del 16 de noviembre, Día del Pueblo Gitano en Euskadi.
13. Colaboración con los medios y profesionales de los medios de comunicación para la definición de fórmulas de sensibilización y colaboración, y de reclamación y denuncia cuando proceda.
14. Fomento del uso de las TIC y redes sociales como herramienta de sensibilización y divulgación de información relevante con relación a la comunidad gitana en la CAPV y otra temática afín.
15. Diseño e implementación de procedimientos e instrumentos de actuación en materia de discriminación, prevención y garantía de igualdad de trato, sistemas de respuesta ante situaciones concretas de discriminación.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
4.1. El Pueblo Gitano, reconocido como minoría cultural, ha sufrido durante siglos persecución, rechazo, marginación y exclusión. Los daños infligidos a este pueblo lo sitúan en la actualidad en una situación de clara desventaja social. Esta perspectiva no puede obviarse en el trazado de las políticas públicas.
La demostrada insuficiencia de dichas políticas para hacer frente a las necesidades sociales, de vivienda, empleo, salud, educación, formación y convivencia pacífica de las personas gitanas obligan a nuestros poderes públicos a priorizar todas aquellas medidas de acción positiva dirigidas a garantizar su plena integración y el ejercicio real y efectivo de sus derechos.
4.2. Seguimos registrando denegaciones injustificadas de inscripción en el Padrón con relación a personas gitanas. Resulta ineludible superar estas situaciones por cuanto que el empadronamiento, en la actualidad, constituye un requisito indispensable para el acceso a los sistemas de protección social, sanitario y educativo, en definitiva, para la garantía de los derechos sociales.
4.3. El escenario de destrucción de empleo y de limitaciones en el acceso, nivel y calidad de las prestaciones sanitarias y sociales en que nos encontramos inmersos, con motivo de la grave crisis económica actual, afecta de manera especial a quienes, como las personas gitanas, parten de situaciones de mayor desigualdad y desventaja social. En este contexto, el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos se torna clave para la lucha contra la exclusión social de estas personas.
De ahí que la mejora de la gestión de Lanbide, el cumplimiento por su parte de las garantías procedimentales previstas en la normativa y la toma en consideración de las desigualdades de las que parten las personas gitanas, sus necesidades y peculiaridades, en sus actuaciones, resulte indispensable para garantizar su acceso a las prestaciones y su activación laboral.
4.4. Junto a la adopción de medidas generales que reduzcan y eviten los riesgos para la seguridad de las personas que ocupen zonas limítrofes a todos los ríos de nuestra comunidad autónoma, hemos de incidir en la necesidad de apoyar, profundizar y agilizar iniciativas de procesos de inclusión social como las puestas en marcha en Gipuzkoa, con relación a los asentamientos de personas gitanas. Se trata de buenas prácticas dirigidas a la efectiva garantía de los derechos sociales de estas personas. Además, mediante la consiguiente asunción de compromisos, estas iniciativas permiten una convivencia vecinal adecuada. Ello requiere de una voluntad firme por parte de nuestras administraciones públicas.
4.5. La elaboración de instrumentos de planificación estratégica que tengan en cuenta la singularidad y las necesidades del pueblo gitano se revela como una herramienta imprescindible para la participación y promoción de la inclusión social, laboral y educativa de las personas gitanas. Contamos con estos planes pero se hace precisa una apuesta decidida por garantizar su ejecución. Para ello consideramos preciso incluir en dichos planes, con claridad, los programas proyectados, los plazos de ejecución, la dotación presupuestaria y consiguiente asunción de compromisos institucionales, la adecuada metodología y los indicadores de evaluación que van a ser utilizados, así como promover fórmulas que garanticen su efectivo cumplimiento.
Consideramos necesario dotar de continuidad a las medidas proyectadas y no ejecutadas en el II Plan para la promoción integral y participación social del pueblo gitano, previa realización de la correspondiente evaluación sobre su grado de cumplimiento.
4.6. La labor institucional tendente a la erradicación del estigma que sufre el pueblo gitano resulta insuficiente por lo que se hace preciso favorecer programas y actuaciones institucionales dirigidas a tal fin.
9. Personas inmigrantes
Antecedentes
La emigración coloca a menudo a las personas en situación de vulnerabilidad, como consecuencia del desarraigo cultural, el empleo inexistente o precario, la inseguridad de su situación administrativa y la escasez de canales de socialización fuera de su propia comunidad de origen. Un factor este último agravado por actitudes xenófobas que, si bien son minoritarias en nuestra sociedad, no dejan de manifestarse al calor de una crisis que no solo es económica, sino también institucional y de valores. En tales circunstancias, los derechos que la ley otorga a las y los inmigrantes no serán totalmente efectivos mientras no se creen, por medio de políticas públicas integradoras, las condiciones materiales y sociales para ejercerlos en pie de igualdad con el resto de la ciudadanía.
Los presupuestos destinados a sostenerlas se han visto recortados con ocasión de la crisis económica, lo que sumado a las dificultades para encontrar empleo ha hecho que, a lo largo del año del que informamos, la población extranjera haya descendido en la Comunidad Autónoma Vasca en 3.729 personas, habiendo pasado de representar el 6,9 al 6,8% del total de sus habitantes. Con ello se rompe, por primera vez, la tendencia ascendente registrada desde 1998.
De esta forma, Euskadi sigue siendo una de las comunidades autónomas con menor porcentaje de población extranjera en el Estado, que con una media del 11,70% presenta porcentajes como el 17,21 de la Comunidad Valenciana, 16,45 de Madrid o el 15,73 de Cataluña.
De acuerdo con los datos (provisionales) publicados por el Observatorio Vasco de la Inmigración al cierre del período del que informamos, se trataba de un colectivo de 148.165 personas, el 51% de las cuales eran hombres y el 49% mujeres. La mitad se concentraban en Bizkaia, un 30% en Gipuzkoa y un 20% en Araba. Las de origen marroquí representan el 12,2%, siendo la nacionalidad más numerosa por delante de la rumana, que con un 11,7% es la mayoritaria, sin embargo, entre las mujeres inmigrantes.
Muchas de las políticas a las que nos referimos son competencia de las administraciones vascas. No así las relativas a la entrada, residencia y trabajo en España de las personas extranjeras, que lo son de la Administración General del Estado. Aunque por tal motivo las quejas que recibimos contra estas últimas deben ser derivadas a la oficina del Defensor del Pueblo, no es posible disociar unas de otras, pues la defensa de los derechos de la persona exige, para ser efectiva, considerar a ésta en su integralidad. Por ello el Ararteko trata de llevar a cabo, en colaboración con nuestra homóloga estatal, cuantas gestiones están en su mano para hacer que nuestros poderes públicos, siguiendo el mandato constitucional, promuevan las condiciones para que la igualdad y la libertad de la ciudadanía vasca, cualquiera que sea su origen, sean reales y efectivas.
1.El área en cifras
En la medida en que las personas inmigrantes se relacionan con las distintas administraciones públicas al igual que el resto de la ciudadanía, las quejas que interponen afectan a todos los ámbitos de la actividad del Ararteko. Las que recoge esta área son, específicamente, las que guardan una relación más directa con situaciones de vulnerabilidad causadas por su condición de extranjeras.
Han sido un total de 17 en 2013, distribuidas de la siguiente manera:
– Derechos ciudadanos 7
– Empadronamiento de personas extranjeras 6
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 4
De las que tramitamos en otras áreas y que también afectan a personas inmigrantes, han seguido siendo cuantitativamente relevantes las quejas motivadas por la denegación, suspensión y extinción de prestaciones sociales de carácter económico, toda vez que las personas de origen extranjero se han encontrado sobrerrepresentadas, un año más, entre las afectadas por los errores y disfunciones que hemos podido comprobar en este ámbito (ver el apartado de Inclusión social). Cabe también destacar las tramitadas en el área de Justicia, en relación con la actuación de los Registros Civiles en materia de nacionalidad. En el área de Seguridad han sido varios los expedientes tramitados con relación al trato de la Ertzaintza y policía local a la población extranjera, y en el área de Sanidad con relación al acceso a la atención sanitaria. Así mismo, han sido varios los expedientes abiertos con motivo de quejas relacionadas con la gestión del padrón municipal (ver el área de Régimen jurídico, bienes y servicios de las administraciones públicas) y al parque público de viviendas en alquiler (ver al área de Vivienda). Por último, las quejas y actuaciones que afectan a los menores inmigrantes y a jóvenes en proceso de emancipación se pueden consultar en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia.
Sin perjuicio de remitirnos a dichos apartados del informe para conocer con más detalle el contenido de las actuaciones, sirvan los casos que a continuación presentamos como muestra de nuestra intervención a todos los niveles que hemos mencionado.
2.Quejas destacadas
2.1. Imposibilidad de reagrupación familiar por falta de actualización de los datos del padrón a efectos de informe de adecuación de vivienda
Queja recibida: Se dirigió a esta institución una vecina de Vitoria-Gasteiz, exponiendo que no podía reagrupar con el resto de su familia a una de sus hijas, menor de edad, que se encontraba provisionalmente en su vivienda, pero sin permiso de residencia. Dicha posibilidad existía mientras la menor no alcanzara la mayoría de edad, lo que tendría lugar en diciembre de 2013. La joven reunía todos los requisitos exigidos para obtener por esta vía la autorización de residencia, salvo uno: que el domicilio en que fuera a vivir con su madre contara con informe favorable a tales efectos, emitido por la Dirección de Vivienda del Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco. Dicho informe había sido denegado, sin embargo, porque si bien la vivienda reunía las condiciones adecuadas, su número oficial de habitantes resultaba excesivo para sus dimensiones. La razón era que aún constaban empadronadas en ella los anteriores inquilinos, quienes tras salir de la casa enemistados con la dueña, no habían cursado la correspondiente solicitud de baja en el padrón.
Intervención del Ararteko: El Ararteko se dirigió al Padrón Municipal exponiendo el perjuicio que producía a esta familia el desfase entre los datos que en él constaban y la realidad, problemática que a lo largo del año fue expuesta ante esta institución por varias familias en situación similar a la de la reclamante. También al Departamento de Empleo y Políticas sociales, sugiriendo arbitrar vías alternativas para la comprobación, a los efectos expuestos, del número real de personas que habitan una vivienda.
Resultado: El Ayuntamiento respondió mediante un extenso informe suscrito por la Jefa de la Unidad del Padrón, quien mostró la máxima diligencia en tramitar la baja de oficio de los anteriores inquilinos, si bien señalando que debían respetarse los trámites y plazos que la ley dispone para garantizar los derechos de todas las personas concernidas.
Por su parte, el citado Departamento del Gobierno Vasco respondió por medio de un escrito de su Director de Vivienda, que concluía en los siguientes términos: “A la vista de todo lo que antecede y en aras de ofrecer nuestra máxima colaboración y para los casos en que estén involucrados menores –estamos de acuerdo en que el interés de los menores es prioritario–, he dado instrucciones para que sean quienes realizan este cometido de inspección de la vivienda quienes a su criterio eleven informe de forma excepcional salvando el nuevo certificado de empadronamiento y así lo hagan constar en las observaciones de su informe. Asimismo con posterioridad y en un plazo de tiempo suficiente, para cuando conste el nuevo certificado de empadronamiento, se efectuará una nueva visita de inspección al efecto de recabar el nuevo certificado, para que conste en el expediente y realizar la correspondiente comprobación definitiva”.
Tanto esta familia como el resto de las que se encontraban en similar situación pudieron de esta manera regularizar su situación, por lo que volvieron a dirigirse al Ararteko para mostrar su agradecimiento, que hicimos llegar al personal y cargos responsables del Padrón Municipal de Vitoria-Gasteiz y de la Dirección de Vivienda del Gobierno Vasco.
2.2. Retrasos en la tramitación de expedientes de nacionalidad ante el Registro Civil
Quejas recibidas: Durante el primer semestre del año, fueron numerosas las reclamaciones por causa del retraso acumulado en los Registros Civiles de nuestra Comunidad para tramitar los expedientes de adquisición de la nacionalidad española. Las interponían personas que, después de haber visto retrasada más allá de lo razonable su concesión, y a pesar de haberla obtenido, se encontraban indocumentadas y sin poder, en consecuencia, ejercer sus derechos.
Intervención del Ararteko: Esta institución comprobó que las personas que habían presentado queja por tal motivo no eran sino una pequeña parte de las afectadas por una situación que, en mayor o menor medida, venía produciéndose en todos nuestros Registros Civiles. La causa era que el Ministerio de Justicia, con el fin de aligerar el retraso de hasta tres años que acumulaba en esta materia, había asignado en noviembre de 2012 a los registradores de la propiedad la encomienda de comprobar si las personas solicitantes de la nacionalidad española cumplían los requisitos que la Ley establece para adquirirla.
Ello había contribuido, efectivamente, a aliviar el cúmulo de expedientes que permanecían sin resolver. A partir de ahí, sin embargo, y tras la publicación de las correspondientes resoluciones en la página web del Ministerio, las tramitaciones debían continuar ante los Registros Civiles donde se iniciaron. Al no contar éstos con los medios para asumir en condiciones este súbito aumento de su carga de trabajo, acabaron acumulando el retraso anteriormente existente en el Ministerio. Para aliviarlo era preciso hacer frente a dos órdenes de problemas, y ante ambos intervino el Ararteko:
En un primer momento, comprobamos que los Registros Civiles no podían siquiera recibir los expedientes, ya que para ello era preciso que sus aplicativos informáticos resultaran compatibles con los de los registradores de la propiedad, lo que al parecer no era el caso. Evidentemente, no cabía atribuir la responsabilidad de esta disfunción a la Administración Vasca, sino a la imprevisión que supuso asignar estas funciones a un nuevo operador sin asegurarse, con carácter previo, de la compatibilidad entre sus herramientas informáticas y las de los Juzgados con los que la Ley les exige colaborar. En todo caso la provisión de medios es tarea del Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco, por lo que solicitamos su colaboración. El Departamento referido respondió informando al Ararteko de las gestiones realizadas al respecto por el personal de su Dirección de Administración de Justicia en los Registros Civiles de las tres capitales, a resultas de las cuales el problema quedó resuelto desde mediados del mes de agosto.
Persistían, sin embargo, los problemas relacionados con el expediente derivado de la jura de fidelidad a la Constitución efectuada ante notario, por causa de retrasos en las juras, errores en la aplicación de protocolos en situaciones de renuncia de nacionalidad en los países sin acuerdo, así como en materia de soporte técnico. Todo ello venía a sumarse a los retrasos debidos a que los medios materiales y de personal de nuestros Registros Civiles, según indicaron sus Secretarías en los informes que expresamente elaboraron en torno a esta problemática a mediados de año, resultaban insuficientes para asumir la acumulación de trabajo que en esta materia les había sobrevenido. Algunos de estos informes llegaban a hablar de riesgo de colapso del servicio por este motivo.
Si bien no era parte del problema, entendimos que la Administración Vasca debía ser parte de su solución, en la medida en que le corresponde competencialmente la dotación de los medios materiales que la Justicia precisa para desarrollar sus funciones. Consiguientemente, le requerimos para que actuara coordinadamente con el resto de instancias afectadas –Registros Civiles, Dirección General de los Registros y el Notariado, otros órganos del Ministerio de Justicia, Registradores de la Propiedad…– con el fin de solucionar la situación con rapidez y eficacia.
Resultado: Sin perjuicio de que la citada incompatibilidad de aplicativos informáticos quedara finalmente resuelta, consideramos que eran necesarias medidas coyunturales de refuerzo de los medios al servicio de nuestros Registros Civiles, en tanto persistieran las circunstancias extraordinarias de sobrecarga de trabajo a las que nos hemos referido. Emitimos en este sentido la Resolución del Ararteko de 2 de enero de 2014, por la que se recomienda al Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco que adopte las medidas necesarias con el fin de que los registros civiles vascos cuenten con los medios suficientes para hacer frente a la sobrecarga de trabajo que, coyunturalmente, soportan en materia de concesión de nacionalidad.
3.Contexto normativo y social
3.1. En el año del que informamos, la intervención del Ararteko en este ámbito de su actividad ha coincidido con un punto de inflexión en la dinámica migratoria de la CAPV, donde la población inmigrante, de acuerdo con las fuentes estadísticas a las que nos hemos referido en la introducción, se ha reducido por primera vez desde 1998 no solo en números absolutos, sino también en porcentaje del total de habitantes.
Los efectos de la crisis económica, tanto sobre el empleo como sobre las políticas de integración, han resultado determinantes en este sentido, prefigurando un panorama en el que cabe prever una estabilización o leve bajada de la población extranjera, en la que el colectivo latinoamericano irá disminuyendo con relación al proveniente de África y Asia.
Todo ello ha de ser tenido en cuenta a la hora de evaluar y reformular las políticas públicas en la materia, cuestión a la que haremos referencia en el apartado de conclusiones.
3.2. Por medio de su sentencia 17/2013, de 31 de enero de 2013, el Tribunal Constitucional resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Letrado del Parlamento Vasco contra, entre otros preceptos, los art
ículos 58.6, 62 quinquies y 66 y las disposiciones adicionales 3ª, 4ª y 5ª de la contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX), así como contra el art
. 16.3 y la nueva disposición adicional séptima de la Ley de Bases de Régimen Local.
Con ello el TC vino a convalidar, en contra del criterio expresado por el Letrado del Parlamento Vasco, una regulación que afecta de forma directa a los derechos de las personas extranjeras, con dos matizaciones:
Por un lado, deja sin efecto el inciso del apartado 6º del art
. 58 LOEX, que disponía que toda devolución acordada en aplicación del párrafo b) del mismo apartado llevaría consigo la prohibición de entrada en territorio español por un plazo máximo de tres años. El Alto Tribunal entiende que ello resulta contrario a la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa se adopte a través de un procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el art
ículo 24 CE.
Por otra parte señala una serie de garantías que, en todo caso, han de ser respetadas al aplicar la disposición adicional séptima de la Ley de Bases de régimen local, introducida por el art
ículo 3.5 de la Ley Orgánica 14/2003 sobre el acceso a los datos del padrón, la cual habilita a la Policía para acceder a los datos de inscripción padronal de los extranjeros existentes en los Padrones Municipales, preferentemente por vía telemática: El acceso solamente será posible cuando el concreto dato en cuestión resulte pertinente y necesario en relación con la finalidad que ha justificado el acceso, quedando garantizada la posibilidad de analizar si, en cada caso concreto, el acceso tenía amparo en lo establecido en la Ley pues, en caso contrario, no resultará posible su uso.
3.3. De entre los efectos negativos de los recortes impuestos con ocasión de la crisis económica, pocos tan relevantes para las personas inmigrantes como los que han limitado el carácter universal de la asistencia sanitaria, y cuya plasmación normativa se refleja en el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril. Euskadi ha seguido en este punto una línea propia, marcada por el Decreto 114/2012, de 26 de junio,sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que no hace depender el acceso a dicha prestación de situación administrativa de la persona. Nuestro último informe general al Parlamento valoró este aspecto de manera muy positiva, por afectar a la garantía del derecho a la vida y a la integridad de las personas extranjeras y a su dignidad. Como resultado del conflicto positivo de competencias interpuesto por el Estado, la vigencia de esta normativa quedó suspendida cautelarmente.
El contexto normativo en esta materia vino completado, desde principios de año, por las expectativas que abrió el Auto del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2012, al exceptuar de dicha suspensión determinados art
ículos referentes a la ampliación del ámbito subjetivo del derecho a acceder a la asistencia pública. Al margen de la decisión en sí, juzgamos especialmente interesantes las consideraciones expresadas en él por el Alto Tribunal cuando, haciendo suyos los argumentos del Gobierno Vasco en torno al significado de la salud y la integridad física de las personas como bienes constitucionales particularmente sensibles, entendía que su relevancia no puede ser desvirtuada por objetivos de ahorro económico. A juicio de esta institución, ello permitía normalizar el acceso a la salud de los colectivos que no son asegurados o beneficiarios de la Salud pública, y en particular los que no cumplen un requisito que afecta de forma directa a la población inmigrante: el de estar empadronadas en cualquiera de los municipios de la Comunidad Autónoma de Euskadi por un periodo continuado de, al menos, un año inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud de reconocimiento de la asistencia sanitaria.
Por ello sorprendió que dicho requisito se mantuviera en la Orden de 4 de julio de 2013 del Consejero de Salud, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la asistencia sanitaria en la Comunidad Autónoma de Euskadi a las personas que no tienen la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, y se regula el documento identificativo y el procedimiento para su emisión.
Todo ello movió a esta institución a emitir su Recomendación General 8/2013, de 24 de setiembre. Su contenido, del que damos cuenta más detallada en la parte de este informe dedicada a la actividad del Ararteko en materia de Sanidad, se ha visto ratificado por el Consejo de Europa, cuyo Comité Europeo de Derechos Sociales publicó, al finalizar el período del que informamos, sus Conclusiones correspondientes al año 2013 sobre el nivel de cumplimiento en España de determinados preceptos de la Carta Social Europea, y en concreto del art
ículo 13.1 relativo al derecho a la asistencia apropiada para toda persona en estado de necesidad.
El Comité ha pedido a España que modifique la normativa que excluye a los extranjeros en situación irregular de la asistencia sanitaria. Considera asimismo que constituye un trato discriminatorio la “duración excesiva de los requisitos de residencia antes de poder recibir asistencia”, aunque en algunos casos la discriminación llega a producirse a consecuencia de la retirada automática del estatus de residencia para extranjeros en necesidad de asistencia social.
En todo caso, y de acuerdo con las citadas Conclusiones, España no es el único país del Consejo que incumple ese punto de la Carta, pues también lo hacen, en distintas medidas, Francia, Dinamarca, Austria, Bélgica, Finlandia, Lituania, Letonia, República Checa, Bulgaria y Macedonia.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Colaboración del Ararteko con la sociedad civil organizada
Como es habitual, esta institución ha desarrollado este ámbito de su actividad en permanente contacto con las entidades de iniciativa social dedicadas a la integración social de las personas inmigrantes. Al margen del reflejo que ello ha tenido en la tramitación de las quejas recibidas en el área, cabe destacar una serie de ámbitos en los que dicha colaboración ha resultado especialmente relevante:
La expulsión de las personas extranjeras privadas de libertad.
Abusos por motivos racistas o xenófobos en el ejercicio del derecho de admisión en locales de ocio.
Situación de las personas inmigrantes en materia de atención sanitaria.
Desalojo de instalaciones y edificios abandonados habitados por personas sin hogar.
La vulnerabilidad de la inmigración como factor de riesgo para las personas que ejercen la prostitución en la calle, a raíz de los asesinatos de dos mujeres en Bilbao.
Problemática relacionada con la contratación de colectivos de baja empleabilidad.
Falta de control judicial efectivo de la situación de las personas recluidas en los Centros de internamiento de Extranjeros, una cuestión de la que ya nos ocupábamos en nuestro informe general del año pasado. La situación, lejos de mejorar, empeoró desde entonces, como reflejaba el completo informe publicado en el mes de marzo. Ello nos llevó a plantear la cuestión ante la vocal para Euskadi del Consejo General del Poder Judicial, cuya diligente colaboración propició la adopción de medidas al respecto por parte del Consejo.
4.2. Recomendaciones generales
Además de la que ha sido citada anteriormente en materia de atención sanitaria, en el periodo del que informamos el Ararteko ha emitido dos recomendaciones generales relacionadas con la defensa de los derechos de las personas inmigrantes:
Recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio, sobre las garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados.
Recomendación General del Ararteko 6/2013, de 27 de junio, sobre la necesidad de revisar la normativa reguladora del ejercicio del derecho de admisión y de la prohibición de discriminación en el acceso a los establecimientos privados abiertos al público, así como la regulación y aplicación del procedimiento sancionador y del sistema de garantías en la tramitación de las reclamaciones.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. Como cabe observar, dos son las fuentes de las que se nutre esta institución para detectar y dar cuenta de la realidad social a la que deben responder las políticas públicas en esta materia: las quejas que le presenta la ciudadanía y la aportación que le traslada, en forma de estudios de campo y de reflexión compartida, la sociedad civil organizada y la investigación académica. Un ámbito este último que ha producido un análisis particularmente lúcido, que esta institución suscribe, sobre los retos que plantea la gestión de la diversidad a la vista de los cambios producidos en la dinámica migratoria de la CAPV, en los términos expuestos por el Observatorio Vasco de Inmigración:
La inmigración pasa a un segundo plano político: La ralentización de los flujos migratorios está aumentado la percepción social, política y mediática de que el fenómeno migratorio ya no es tan relevante. Sin embargo, los datos muestran cómo el fenómeno sigue ahí y es cada vez más diverso. Si bien de forma limitada, en ocasiones está siendo utilizado como chivo expiatorio en el debate sobre las consecuencias de la crisis y el acceso al estado de bienestar.
Un fuerte reto para la cohesión socioeconómica: El crecimiento de los colectivos africanos supone un importante reto desde el punto de vista de la cohesión socioeconómica. Según los datos de la EPIE 2010, el colectivo magrebí y el de África subsahariana presentan grandes problemas de empleabilidad y una tasa de paro extremadamente elevada, por encima del 50%. El mercado laboral de la CAPV no se caracteriza por grandes nichos laborales “atractivos” para estos colectivos y esto entraña un importante reto para la integración de estos dos grupos.
Aumento de la diversidad: El crecimiento africano y asiático, de mantenerse, supondrá un aumento de la diversidad cultural, religiosa e idiomática en la CAPV, lo que obliga a un refuerzo de las acciones de gestión de la diversidad.
De la acogida a la gestión de la diversidad: Los cambios en las dinámicas migratorias y estas nuevas realidades requieren nuevas herramientas de gestión. El fenómeno migratorio se ha estructurado social, económica y culturalmente en nuestro territorio, por lo tanto, se ve necesario una evolución de las políticas de acogida a unas políticas que hagan hincapié en la gestión de la diversidad y la cohesión social.
5.2. Las políticas con las que los poderes públicos han de hacer frente a estos retos deberán incluir la superación de prejuicios que, si bien con carácter minoritario, se siguen observando entre su propio personal. Sirva como ejemplo el caso que nos expuso el responsable del Área de Promoción de una prestigiosa asociación vizcaína dedicada a la integración sociolaboral de personas en riesgo de exclusión, a través de la cual uno de sus usuarios había sido contratado como trabajador doméstico. La Inspección de Trabajo consideró ficticia la contratación, por lo que propuso sancionar a su empleador. Al margen de que la entidad reclamante entendiera que la propuesta carecía de fundamento en Derecho, cuestión que se dilucidaría en el curso del correspondiente expediente, a los efectos que aquí interesan lo relevante es el razonamiento de la inspectora que la había formulado, cuando sostenía que “causa extrañeza la contratación del citado trabajador, en función de las tareas a realizar –limpieza doméstica– en tanto se trata de un trabajador de nacionalidad marroquí, a quien, por razones culturales, no se presume que tenga, precisamente, cualificación para las tareas a realizar”.
En el ámbito de la atención sanitaria, esta problemática se entremezcla con la falta de suficiente información que, en ocasiones, se ha observado entre el personal administrativo de determinados centros de salud, tanto en relación con las especificidades que en esta materia presenta la CAPV, como a la hora de resolver las incoherencias que ello genera para la gestión de la TIS con el aplicativo del INSS y la Tesorería. Sería deseable, en esa medida, que Osakidetza se asegure de que dicho personal está al tanto y aplica correctamente las directrices que en cada momento estén en vigor al respecto, así como que las mismas sean de conocimiento y manejo público. Particular preocupación suscitan, en este sentido, las personas solicitantes de asilo, cuyo derecho a la asistencia sanitaria debe ser garantizado.
5.3. También en materia de atención sanitaria, y coincidiendo con la publicación de las Conclusiones de 2013 del Comité Europeo de Derechos Sociales, su presidente llegó a declarar que la actual normativa española “debe ser modificada por el Gobierno o el Parlamento, desatendida por las Comunidades Autónomas, no aplicada por los órganos jurisdiccionales nacionales y anulada por el Tribunal Constitucional”, añadiendo que ello no supone “un acto de rebeldía”, sino “de responsabilidad y de coherencia con los compromisos internacionales sobre derechos humanos suscritos por España”.
Ello refuerza la postura adoptada por la Administración Vasca en el sentido de no hacer distinciones a estos efectos según la situación administrativa de la persona extranjera, lo que hemos valorado de manera muy positiva por afectar al derecho a la vida y a la integridad de las personas extranjeras y a su dignidad. Nos anima asimismo a insistir en los criterios que en esa misma línea, y con el fin de garantizar que dicha cobertura sea la propia de un Estado Social de Derecho, ha trasladado a los poderes públicos vascos la Recomendación General del Ararteko de 8/2013, de 24 de setiembre.
5.4. Siguen preocupando a esta institución las expulsiones de personas inmigrantes de los edificios abandonados en que, como consecuencia de su situación precaria, se cobijan a falta de mejor lugar para vivir. Se siguen produciendo aún cuando estas personas no hayan mantenido una conducta que amenazara, hostigara o intimidara al vecindario, una conducta continua que amenazara la sanidad o la seguridad pública o bien una conducta claramente delictiva que amenazara los derechos ajenos, únicos supuestos en los que tales expulsiones estarían justificadas en Derecho. La cuestión ha sido objeto de distintas resoluciones por parte de esta institución, que al respecto tiene señalados una serie de criterios en los que debemos insistir, con particular énfasis en los siguientes:
Las intervenciones policiales que únicamente afectan a personas extranjeras, que no están justificadas en razones objetivas, estigmatizan a todo el colectivo y no casan con las políticas de inmigración y de lucha contra la discriminación que desarrollan las instituciones y administraciones públicas vascas.
El cumplimiento del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio exige que los desalojos cuenten con una autorización judicial.
El derecho humano a una vivienda adecuada implica que se lleven a cabo los desalojos de las personas teniendo en consideración la necesidad de una alternativa residencial o social y evitando el costo humano que conllevan.
Sería necesario que hubiera con antelación una planificación previa al desalojo que tuviera en cuenta las garantías y pautas anteriores, la dimensión social de la actuación, las necesidades básicas de las personas y que se comunique previamente a los afectados.
5.5. Tanto el ámbito penitenciario como el de entraday expulsión de España corresponde competencialmente al Estado, razón por la que debemos remitir a la Defensora del Pueblo las quejas que recibimos en estas materias. Nos referimos en particular a las expulsiones de personas extranjeras en situación regular a las que, según hemos podido observar, se aplica una expulsión administrativa por la vía del art. 57.2 de la LOEX, extinguiéndose el permiso de residencia del que eran titulares y sin tener en cuenta el arraigo del que disfrutaban en España.
Debemos en todo caso trasladar al Parlamento la preocupación que nos suscitan tales situaciones, tanto porque afectan a los derechos más básicos que una defensoría debe defender, como porque interfieren en los procesos de inserción desarrollados por entidades vascas, que así nos lo transmiten en relación, sobre todo, con dos colectivos:
Personas en especial situación de vulnerabilidad:
– Mujeres embarazadas.
– Personas sin garantía de poder continuar tras ser expulsados en el país de origen con tratamientos de salud mental, programas de deshabituación a drogodependencias, alcoholismo o a programas de intervención con adicciones sin substancia, especialmente ludopatía.
– Personas con discapacidad reconocida y valorada.
– Personas enfermas de VIH/Sida u otras enfermedades infecciosas sin que quede acreditada la garantía de poder acceder con normalidad en origen al tratamiento farmacológico.
– Personas con problemática social diversa en origen (colectivo LGTBI, mujeres víctimas de VG/VD, víctimas de persecución en origen, etc. que han sido penadas).
– Personas extranjeras septuagenarias o con problemática de dependencia reconocida.
La expulsión de personas extranjeras con vínculos familiares sólidos en España. Especialmente con pareja e hijos y que ejerzan ese vínculo familiar o parental.
5.6. Los retrasos en la tramitación de expedientes de nacionalidad han constituido un objeto constante de la atención del Ararteko a lo largo del año del que informamos. La raíz del problema ha estado en la falta de planificación que ha rodeado a las medidas adoptadas por el Ministerio de Justicia para aliviar el retraso que acumulaba en esta materia, y que ha sido trasladado a los Registros Civiles, desbordados por causa de su escasez de medios para hacer frente a la sobrecarga de trabajo que por este motivo les ha llegado. La colaboración del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco ha permitido solucionar algunos de los problemas que al respecto planteaban nuestros reclamantes, si bien la situación de nuestros Registros Civiles sigue demandando medidas específicas de refuerzo, cuya adopción ha sido recomendada por esta institución, la cual llevará a cabo un seguimiento puntual de la cuestión.
5.7. Dos sentencias emitidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fechas 7 y 8 de octubre de 2013, reconocen la condición de apátridas a las personas de origen saharaui. Ello permitirá su consideración refugiados, lo que contribuirá a la clarificación de su situación, reclamada por la Defensoría del Pueblo estatal en relación con las solicitudes que puedan presentar para adquirir la nacionalidad española, cuestión sobre la que esta institución tiene abierta una actuación de oficio.
5.8. Debemos hacer mención, un año más, a la necesidad de modificar las políticas públicas en materia de víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual. En este sentido, representa un avance el hecho de que España haya otorgado asilo, por primera vez, a una de estas víctimas y a su hija –consecuencia de una violación– a las que de este modo se concede la protección internacional. Es necesario ampliar este criterio, pues a pesar del claro vínculo existente entre la trata y la persecución por motivo de género, motivo reconocido en la Ley de Asilo, las autoridades españolas siguen denegando las solicitudes de asilo de las mujeres víctimas de las mafias de explotación sexual. La perspectiva para abordar el fenómeno parece estar orientada a primar la eficacia policial en la lucha contra las redes criminales, por encima de la vulnerabilidad de las víctimas y de sus especiales necesidades de protección. Una práctica cuya modificación ha vuelto a solicitar este año la Comisión Española de Ayuda al Refugiado.
5.9. Debemos insistir en la importancia de que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas por parte de la policía cuando haya una denuncia referente a la denegación de acceso a un establecimiento privado abierto al público por motivos discriminatorios. Se trata de una conducta que ha motivado varias intervenciones del Ararteko, quien además de una recomendación general, más arriba reseñada, ha emitido al respecto su Resolución de 7 de noviembre de 2013, pues afecta al derecho a la dignidad que tiene toda persona y al derecho a la igualdad y a no sufrir ninguna discriminación ni trato vejatorio o humillante. Estas actuaciones pueden constituir una infracción administrativa o un delito que requiere de una atención y consideración adecuada a su trascendencia entre las actuaciones policiales que se lleven a efecto. En ese sentido se deberían establecer protocolos de actuación por parte de la policía local y autonómica, que establezcan la manera de actuar frente a las reclamaciones de las personas que denuncian que les han impedido la entrada en los establecimientos privados abiertos al público y con relación al conocimiento de estos hechos y a la investigación de los mismos para evitar que la comisión de los mismos se quede impune.
10. Lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales
Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se fundamenta en el art
ículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad de todas las personas y la prohibición de discriminación, así como en diversos instrumentos internacionales que declaran la igualdad de derechos de las personas LGBT. La orientación sexual o la identidad de género no pueden ser causa de discriminación, y los poderes públicos vascos están obligados a remover los obstáculos que impidan que la igualdad de todas las personas sea real y efectiva. Nuestro trabajo en esta área se orienta a la defensa del ejercicio pleno de todos los derechos ciudadanos por parte de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales, desde una perspectiva de igualdad y no discriminación por razón de su orientación sexual e identidad de género. En ese sentido, pretendemos promover que las administraciones públicas vascas desarrollen las medidas y actuaciones necesarias para que dichos derechos se ejerzan en condiciones de igualdad. La finalidad de todas nuestras actuaciones relacionadas con esta cuestión se resume en estos tres objetivos:
Lograr que las administraciones públicas vascas integren en toda su actividad el pleno respeto a la igualdad y no discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, art
iculando las medidas necesarias para una materialización real y efectiva de estos derechos.
Promover en el conjunto de la sociedad vasca una cultura de no discriminación y pleno respeto a los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
Luchar contra cualquier forma de homofobia o transfobia, difundiendo el conocimiento y la sensibilización hacia la situación de las personas LGBT en Euskadi.
Además de tramitar las quejas relacionadas con este tema, llevamos a cabo también distintas actividades para impulsar y promover la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de las personas que conforman este colectivo.
1.Contexto normativo y social
El marco jurídico que afecta a este colectivo ha sido reformado en los últimos años para instaurar una plena equiparación de los derechos civiles de estas personas, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas transexuales o transgénero al sexo sentido. Así, primero fue en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después la reforma del Código Civil llevada a cabo por la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, y finalmente la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, de modo que este conjunto normativo se ha constituido como base legal para instaurar un nuevo modelo de derechos para el colectivo LGBT. Lasentencia 198/2012 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 6 de noviembre de 2012 ha avalado definitivamente la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código civil en materia de derecho a contraer matrimonio, al declarar la constitucionalidad de la regulación legal del matrimonio entre personas del mismo sexo. Con ello se consolida en el Derecho español la plena legitimidad constitucional del matrimonio entre personas del mismo sexo y se zanja un debate que continuaba abierto desde que fuera impugnada la referida ley.
En el ámbito vasco continúa pendiente el desarrollo de la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, en la que se abordan las cuestiones más importantes que afectan a la atención que desde las instituciones públicas vascas se puede brindar a dicho colectivo.
Debemos destacar la importancia también del contenido de la Declaración Institucional del Parlamento Vasco con motivo del día 17 de mayo de 2013 (Día Internacional contra la Homofobia y la Transfobia), en la que, si bien la cámara legislativa reconoce los avances de las demandas de los colectivos LGBT, en lo que se refiere a su equiparación legal en derechos, sin embargo recuerda que persisten situaciones de violencia a causa de la orientación sexual y la identidad de género, sin que la escuela sea ajena a esa realidad. Por esa razón emplaza al Departamento de Educación Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco y a las comunidades educativas a integrar el enfoque de género y de diversidad sexual en las herramientas de planificación del centro, al profesorado y a las familias a formarse en estos temas y al alumnado a mantener una actitud crítica hacia cualquier forma de homofobia o transfobia.
En consonancia con esta demanda del poder legislativo, el Departamento de Educación Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco ha aprobado en 2013 el Plan Director para la coeducación y la prevención de la violencia de género en el sistema educativo, que pretende avanzar en la transformación de un modelo de escuela mixta a un modelo de escuela coeducativa basado en el desarrollo integral de las personas al margen de los estereotipos y roles en función del sexo. Se trata de una iniciativa que persigue lograr relaciones igualitarias entre alumnas y alumnos en el aula, educar en el rechazo de toda forma de discriminación y de violencia de género, y posibilitar una orientación académica y profesional sin sesgo de género ni discriminación por razón de la orientación sexual. Como más adelante indicamos, consideramos que este es un marco de trabajo adecuado para incorporar al espacio escolar herramientas para lograr el pleno respeto a la diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes.
2.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2013, reseñaremos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGBT:
2.1. Reuniones con asociaciones
Reunión con distintos grupos LGBT que componen la plataforma para el 28 J de Euskadi, sobre derechos de diversidad afectivo-sexual y de identidad de género en el ámbito educativo
Nos hemos reunido con los distintos grupos que componen esta plataforma para recibir su demanda de que es necesario trabajar por los derechos de diversidad afectivo-sexual e identidad de género en el ámbito educativo con menores, una demanda que quisieron hacer llegar con motivo de la celebración del día del orgullo LGBT (28 de junio), a todas las Defensorías del Estado. La referida plataforma nos dio traslado de su preocupación por la desprotección en que consideran que se encuentran muchas veces aquellos niños o niñas que expresan un comportamiento diferente en cuanto a su orientación sexual o identidad de género en el entorno de la escuela. Hemos ofrecido a estos grupos la posibilidad de colaborar con el proyecto europeo en el que está trabajando el Ararteko actualmente, en relación con este tema. Se concluye la necesidad de que el Departamento de Educación asuma una línea política claramente orientada a este objetivo. Planteamos nuestra intervención en este asunto, concretamente a través del proyecto europeo Rainbow Has que contempla herramientas para implicar a las distintas instituciones educativas, así como a familias y profesorado en la consecución de una escuela favorable y respetuosa con los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género.
2.2. Reuniones con administraciones e instituciones
En el año 2013 hemos celebrado diversas reuniones con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, tanto con presencia del titular del Ararteko y del director, como entre el personal técnico del Ararteko y de la referida dirección. En dichas reuniones hemos tratado a lo largo del año diversos temas de interés común para el Gobierno Vasco y el Ararteko, en particular queremos destacar los siguientes:
Formas de colaboración del Gobierno Vasco en el desarrollo del proyecto europeo Rainbow Has sobre derechos LGBT en el ámbito educativo, que lidera el Ararteko, al que nos referimos más adelante. La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco ha manifestado su absoluta disposición para colaborar y apoyar el desarrollo del referido proyecto, en el que participará activamente a lo largo del año 2014.
Cuestiones relativas al seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo y sobre la situación relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida.
Cuestiones relativas al desarrollo de la Ley 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales. La dirección nos ha indicado que están en la tarea de priorizar el desarrollo de algunos contenidos de la ley, fundamentalmente los que atañen al área sanitaria y a la unidad de género. Para ello mantienen contacto con el Departamento de Sanidad y con la propia unidad de género con objeto de coordinar el mejor desarrollo de las disposiciones legales relativas a este ámbito. Nos anuncian también que la Administración General del Estado ha decidido no recurrir la ley ante el Tribunal Constitucional en lo que respecta a la cuestión de la documentación transitoria para quienes no hayan culminado el proceso de cambio legal de la identidad de género en el Registro Civil, aunque las disposiciones relativas a la rectificación de archivos y registros administrativos deben aplicarse estrictamente en el ámbito competencial vasco, quedando reservado al Estado todo lo relativo a los archivos y registros estatales.
Necesidad de reorganización del servicio Berdindu de atención a personas LGBT, en especial en lo que concierne a la atención a menores. Así mismo, se plantea la necesidad de continuar con el trabajo impulsado por esta dirección para trabajar sobre un protocolo de apoyo y acompañamiento a menores, familias y profesorado en los supuestos de situaciones y conductas que atañen a la identidad y los roles de género por parte de menores en los centros educativos. También se valora por el Ararteko el trabajo iniciado para incorporar las especificidades derivadas del acoso homofóbico (o por razón de la diversidad en la orientación afectivo-sexual) al protocolo general existente para actuar ante situaciones de acoso.
2.3. Otras actuaciones de promoción de los derechos LGBT
2.3.1. Participación en proyectos europeos en favor de los derechos de menores LGBT
El pasado año dábamos cuenta ya de la participación del Ararteko en dos diferentes proyectos europeos sobre derechos de diversidad afectivo-sexual en el ámbito educativo (financiados en el marco del programa de acción comunitaria denominado “Derechos fundamentales y ciudadanía” promovido por la Dirección General de Justicia de la Comisión Europea): los proyectos Rainbow (2011-2012)1 y Rainbow Has (2013-2014)2, este último, un proyecto que lidera el Ararteko coordinando a 13 entidades diferentes de 8 países europeos (referencia europea oficial del proyecto: JUST/2012/FRAC/AG/2652).
Durante el año 2013 hemos podido difundir los resultados del primero de estos proyectos, culminado ya el pasado año 2012, tal y como se explica más adelante al referirnos a las actividades de difusión en el apartado III.4.2.
Así mismo, hemos desarrollado en este año 2013 una parte de las actividades previstas en el proyecto Rainbow Has, que culminará a finales del año 2014. Concretamente, hemos podido finalizar la investigación y los estudios de campo realizados en distintos países, sobre los discursos, necesidades y estrategias a seguir, en relación con la existencia de estereotipos y de conductas trans-homofóbicas en el ámbito educativo. Actualmente contamos con diferentes análisis del contexto de los distintos países en los que se ha realizado la investigación (incluida Euskadi), así como con los resultados por países de los estudios de campo, en los que se ha seguido una metodología cualitativa, de entrevistas y grupos de discusión con familias, de asociaciones de familias, y estudios de casos de familias homoparentales y de familias con hijos o hijas que han sufrido acoso homofóbico o transfóbico. Así mismo, se ha elaborado un documento conjunto para la totalidad de los países en los que se ha llevado a cabo esta investigación. Los resultados pueden encontrarse en: (http://goo.gl/1ZkelC). Resulta especialmente interesante para el contexto vasco el documento en el que se resumen los resultados de la investigación y el trabajo de campo llevados a cabo en Euskadi.
Las principales conclusiones del trabajo llevado a cabo hasta la fecha presentan diferencias según las peculiaridades de cada país, pero ponen de manifiesto que el proceso de “salir del armario” resulta siempre difícil, aunque parece que en aquellos países con una legislación que reconozca los derechos de las personas LGBT, con uniones estables o derecho al matrimonio, dicho proceso se acomete con mayor facilidad, lo que apunta a la relevancia de contexto legal en los resultados de la investigación. Los temas relacionados con las personas LGBT y la sexualidad continúan siendo un tabú en el entorno familiar, por lo que se hace necesario que la escuela aborde dichas cuestiones con programas específicos, como los que ya existen en algunos países. En ese sentido, se está realizando una selección de mejores prácticas, con objeto de difundir su conocimiento entre todos los países participantes en el proyecto. Otras cuestiones relevantes en la investigación resultan ser el papel de la religión, la menor visibilidad de la homosexualidad en las niñas, o la relevancia del hecho de la adopción en este ámbito.
En el año 2014 se inicia un nuevo periodo en el proyecto, cuyo objetivo pasa a ser la organización de seminarios con autoridades educativas y sectores sociales concernidos por esta cuestión, con la finalidad de discutir sobre la necesidad de crear una agenda política que aborde este tema.
Así mismo, se organizarán talleres de formación y sensibilización con profesorado, asociaciones de familias o AMPA, y se llevará a cabo la creación de una red europea a partir de estructuras asociativas ya existentes, con objeto de sentar estrategias de influencia mediante la elaboración de una agenda u hoja de ruta para incidir en la concienciación de agentes con responsabilidad en el ámbito educativo (personal político, educativo, medios de comunicación, etc.) para trabajar a favor de los derechos de diversidad afectivo-sexual de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
El desarrollo de este proyecto se funda en el concepto de establecer grandes alianzas sociales para avanzar en los derechos ciudadanos: alianzas entre el mundo asociativo y el mundo institucional y educativo formal, alianzas entre asociaciones que representan intereses mayoritarios (asociaciones de familias o de padres y madres de alumnos/as)
y asociaciones que defienden derechos de las minorías (asociaciones de familias homoparentales y asociaciones en defensa de los derechos LGBT).
A lo largo del año 2013 hemos celebrado dos grandes encuentros entre todos los participantes del proyecto, el primero tuvo lugar los días 21 y 22 de febrero en Donostia-San Sebastián, y el segundo en noviembre, en Londres.
2.3.2.
Participación en distintos foros y jornadas, y otras actividades de divulgación
A lo largo del año 2013, tanto el ararteko como el personal responsable de esta área han participado en distintos foros que organizaban actividades o jornadas relacionadas con los derechos LGBT.
De nuestras intervenciones públicas debemos destacar aquí las distintas presentaciones que hemos organizado en las tres capitales vascas (Bilbao, 28.01.2013 (La Bolsa), Vitoria-Gasteiz, 04.02.2013 (Montehermoso), Donostia-San Sebastián, 11.02.2013 (Koldo Mitxelena), para dar a conocer, difundir y explicar al público en general los resultados del primer proyecto Rainbow, en el que ha participado el Ararteko junto a otras entidades europeas: una herramienta pedagógica para trabajar contra la homofobia y la transfobia en el ámbito educativo, compuesta de un DVD con 8 películas y una guía educativa, un instrumento que hemos enviado a centros educativos y asociaciones de toda Euskadi, a lo largo de todo el año y que, según nos consta, está actualmente siendo utilizado con éxito en numerosos centros.
Así mismo, presentamos también los resultados de dicho proyecto al profesorado vasco, en las VI Jornadas de Convivencia (tituladas “Convivencia y diversidad sexual y de género”), organizadas por el Departamento de Educación, política lingüística y cultura del Gobierno Vasco, que tuvieron lugar en Bilbao los días 10 y 11 de abril de 2013.
También debemos mencionar la participación, como miembro estable, del Ararteko, a través de la Oficina de la Infancia y Adolescencia, en el denominado “Grupo estable por una escuela segura”, foro de trabajo de composición mixta (social-institucional) auspiciado desde la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco y el Servicio Berdindu, para impulsar el respeto y la promoción de los derechos de diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes en la escuela.
Finalmente, debemos referirnos a nuestra participación, en mayo de 2013, en una jornada organizada por la Universidad Carlos III de Madrid, cuyo objeto era la discusión en torno a las posibilidades de las Defensorías para promover e impulsar los derechos ciudadanos. En dicha jornada aportamos una visión de la experiencia de la institución del Ararteko en la promoción de los derechos LGBT durante los últimos años, explicando el trabajo realizado en esta área y el impacto del mismo en los derechos de las personas LGBT.
3.Valoración del estadode los derechos ciudadanos
La práctica ausencia de quejas ciudadanas que imputen vulneración de los derechos denominados LGBT a las administraciones públicas vascas apunta, sin duda, a que la igualdad formal está asegurada en este ámbito en la práctica totalidad de nuestro sistema público, pero ello no implica que socialmente no quede un recorrido por hacer para erradicar las actitudes de rechazo a la diversidad afectivo-sexual y de género, aunque éstas se manifiesten en muchas ocasiones de manera más sutil o latente.
• Derechos relativos a la diversidad afectivo-sexual de menores
En todo caso, ello nos induce a pensar que el avance en materia de derechos de las personas LGBT debe ser impulsado desde las instituciones públicas incidiendo especialmente en la educación de nuestros menores, es decir, promoviendo acciones dirigidas a materializar el respeto de los iguales y el pleno ejercicio de los derechos de diversidad afectivo-sexual y de género desde la infancia.
Venimos constatando (como resultado de las investigaciones realizadas en el marco del proyecto Rainbow, a las que ya aludimos con más detalle en nuestro informe al Parlamento del año 2012) que en el ámbito de la infancia y adolescencia LGBT, existe una carencia notable del sistema educativo para integrar, visibilizar y promover el pleno respeto a los derechos a la diversidad afectivo-sexual y de género. La insuficiencia de planes o programas de formación y sensibilización del profesorado, la falta de abordaje sistemático y organizado de estas cuestiones en las aulas, o la falta de utilización organizada de materiales específicos relativos a la orientación sexual e identidad de género, así como la falta de visibilización de nuevos modelos de convivencia en los materiales didácticos existentes, son buena muestra de ello. También reiteramos las observaciones realizadas en ejercicios anteriores respecto a la inexistencia de mecanismos que específicamente consideren el acoso homofóbico –pese a que cada vez más estudios apuntan a la alta incidencia de esta clase de acoso en el acoso escolar y a sus potenciales graves consecuencias– Todo ello lleva a que el profesorado más consciente perciba un apoyo insuficiente por parte del sistema educativo para abordar debidamente estos temas.
No obstante, podemos afirmar que también se producen reseñables avances en esta cuestión: la administración vasca ha mostrado ya una voluntad expresa para incorporar esta perspectiva al sistema educativo con la reciente aprobación en 2013 del Plan Estratégico para la Coeducación y la Prevención de la Violencia de Género en el Sistema Educativo. Dicho plan se aborda desde una perspectiva amplia del concepto de coeducación, que persigue el desarrollo integral de las personas, eliminando las actitudes estereotipadas y luchando también contra toda discriminación basada en prejuicios relativos al género o a la orientación sexual, habida cuenta de que se constata que un 23,6% del alumnado de ESO afirma haber sido testigo de que algún compañero o compañera ha sido excluido continuamente por ser considerado gay o lesbiana.
En ese contexto de avances, no podemos dejar de mencionar el fundamental papel de la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, como órgano impulsor del debate y la inclusión en la agenda de los agentes educativos de la cuestión de la diversidad afectivo-sexual en la escuela. La creación de un Grupo estable por una Escuela Segura, auspiciada por dicha dirección con el apoyo del servicio Berdindu, expresa el acierto y la voluntad decidida de la referida dirección, para sentar las bases de un trabajo de fondo y a largo plazo que permita abordar adecuadamente la plena integración de la diversidad afectivo-sexual de niños, niñas y adolescentes en el ámbito educativo.
Por otro lado, el desarrollo del proyecto europeo para la educación en el respeto a la diversidad afectivo-sexual, Rainbow Has, en el que participan entidades de 8 países europeos diferentes y que dirige el Ararteko, nos ofrece la oportunidad de un trabajo conjunto con las instituciones educativas vascas dirigido a crear herramientas que aseguren que la escuela sea un lugar seguro para niños y niñas, independientemente de su orientación sexual o identidad de género, donde puedan desarrollarse íntegramente como personas. Dicho trabajo está dirigido a lograr que las instituciones educativas, las familias y el profesorado generen alianzas y estrategias conjuntas, aunando sus esfuerzos para lograr que en Euskadi se pueda garantizar:
La educación desde edades tempranas en valores de respeto, igualdad y libertad, que permitan superar definitivamente los prejuicios hacia la diversidad afectivo-sexual y hacia la puesta en cuestión de los roles e identidades de género.
El apoyo y acompañamiento a niños y niñas, adolescentes y jóvenes que puedan estar sufriendo la marginación o las dificultades que acarrea la diferente orientación sexual o identidad de género para su plena integración social.
La seguridad de niños, niñas y adolescentes en el espacio escolar, como contexto necesario para garantizar su feliz y pleno desarrollo personal, en toda su diversidad.
Las bases para este trabajo conjunto han comenzado a esbozarse ya a lo largo del año 2013 y deberán continuar desarrollándose los próximos años –ese es justamente uno de los objetivos de nuestra implicación en el mencionado proyecto europeo Rainbow Has-, para lo cual el citado Plan de Coeducación del Gobierno Vasco constituye, sin duda, un marco ideal.
• Derechos de gays y lesbianas
En otro orden de cosas, constatamos que quedan pendientes de abordar cuestiones ya reseñadas por esta institución en años anteriores, como son la necesidad de informar de sus derechos a personas mayores gays o lesbianas, para evitar su desprotección en el momento de fallecimiento de la pareja; la necesidad de extender a todas las administraciones la abolición de barreras formales o administrativas para familias homoparentales y parejas o matrimonios del mismo sexo, o la necesidad de clarificar definitivamente la situación de las madres lesbianas respecto al reconocimiento de la filiación de los hijos e hijas en relación con la madre no biológica, y ello mediante una uniformización de las prácticas de los Registros civiles que no perjudique, en lo que respecta al reconocimiento de la filiación no biológica, a los matrimonios de mujeres respecto a los matrimonios heterosexuales.
En ese sentido, es preciso que las administraciones vascas hagan un esfuerzo por mejorar la coordinación administrativa, entre ellas y también respecto a la Administración del Estado, en aras de facilitar que la ciudadanía afectada no tenga que sufrir injustamente consecuencias indeseadas por la propia legislación, que proclama formalmente la igualdad en estos casos.
• Derechos de las personas transexuales
Finalmente, debemos mencionar que la andadura iniciada con la promulgación de la Ley del Parlamento Vasco 14/2012, de 28 de junio, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, debe ser desarrollada y completada aún en diferentes aspectos. Las personas transexuales continúan demandando la mejora en su atención, cuando denuncian los distintos problemas que se derivan de los procesos sanitarios y legales de cambio de sexo para este colectivo.
Por eso, se hace preciso que se lleve a cabo el debido desarrollo reglamentario de la mencionada ley y la correspondiente dotación económica en aquellos ámbitos en que esta se requiera. Con todo, debemos constatar también que la existencia de una unidad sanitaria de referencia en esta materia, cuya cualificación y capacidad se ha incrementado notablemente desde su creación, está resultando esencial para asegurar la debida atención de las necesidades de las personas transexuales. Como ya señalábamos en nuestro informe del pasado año, queda aún pendiente culminar el proceso de traslación transversal de estas previsiones legales a todo el sistema sanitario vasco, particularmente a los servicios de atención primaria, pediatría, endocrinología y salud mental, de manera que se logre integrar plenamente en estos servicios sanitarios el conocimiento especializado y los planteamientos médicos y psicológicos de la unidad de referencia, mediante la elaboración de la guía sanitaria prevista en la legislación vasca sobre personas transexuales, y eventualmente también, mediante la formación específica en esta materia de todo el personal sanitario concernido.
También en lo que respecta al desarrollo de la mencionada ley vasca de atención integral a las personas transexuales, debe abordarse igualmente –aunque ello plantee especiales dificultades de diseño y ejecución, habida cuenta también de las limitaciones competenciales existentes– la materialización de las previsiones legales relativas a la documentación administrativa de reconocimiento en Euskadi de la condición de persona transexual, así como la materialización de las previsiones legales que instan a la administración vasca a facilitar los correspondientes cambios registrales y documentales que adecuen en su integridad la nueva identidad legalmente reconocida a las personas transexuales.
1 Acrónimo que recoge las siglas en inglés del concepto que inspira al proyecto: Rights Against IntoleraNce: Building an Open-minded World (Derechos contra la intolerancia: construyendo un mundo sin prejuicios), y que tiene como finalidad crear y difundir, entre niños y niñas, adolescentes, jóvenes y profesorado, materiales de textos y audiovisuales para luchar contra la homofobia y la transfobia, y promover una cultura de pleno respeto y reconocimiento de los derechos de las personas homosexuales y transexuales en Europa.
2 El título Rainbow Has es un acrónimo compuesto por la siglas en inglés de: Rights through Alliances: Innovating and Networking BOth Within Homes and Schools (Derechos a través de Alianzas: Innovando y Creando Redes en Casa y en la Escuela). Este proyecto pretende incidir en el análisis y la mejora de la situación de los derechos de la infancia y adolescencia a la diversidad afectivo-sexual, en el ámbito educativo en sentido amplio, es decir, dirigiéndose tanto a las instituciones educativas y al profesorado, como a las asociaciones de familias de toda índole, con objeto de lograr las alianzas necesarias para asegurar una educación abierta a la diversidad sexual desde la infancia, que sea capaz de prevenir y combatir cualquier forma de discriminación o acoso por razón de la orientación sexual o la identidad de género. Además de Euskadi, los países que participan en este proyecto a través de distintas entidades (universidades, equipos de investigación sociológica y pedagógica, ayuntamientos, asociaciones de promoción de la educación infantil, asociaciones en favor de los derechos LGBT y asociaciones de familias homoparentales), son Alemania, Bélgica, Bulgaria, Holanda, Italia, Polonia y Reino Unido.
11. Personas mayores y personas en situación de dependencia
Antecedentes
El Ararteko presta una atención especial al heterogéneo y cada vez más numeroso colectivo de personas que superan los 65 años. En torno al 80% de este grupo lo conforman personas que pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma (mayoritariamente menores de 80 años). El otro 20% lo constituyen aquellas personas de edad, en su mayoría mujeres y mayores de 80 años, que precisan de ayuda para realizar las actividades básicas de la vida diaria (ABVD). Sus necesidades dependen fundamentalmente del estado de salud –entendida esta en sentido amplio–, nivel de dependencia y capacidad económica. Los apoyos familiares y sociales con que cuenten y las características del entorno en el que vivan (accesibilidad, etc.) tendrán una incidencia directa en su calidad de vida.
La importante contribución de las personas mayores a la sociedad en diversos campos –transmisión del conocimiento y la experiencia, formación, creatividad, etc.–, así como el papel innegable que desempeñan en el cuidado y el apoyo a familiares deben verse reflejados en el desarrollo de políticas públicas que favorezcan su participación y muestren la vejez como una etapa vital llena de potencialidades; políticas que reconozcan su contribución a la trasformación social y otorguen a las personas mayores el protagonismo y la capacidad de intervención social y de interlocución que merecen.
El grupo de personas mayores que precisan de ayuda para las ABVD (ese 20% de nuestros/as mayores al que aludíamos) supone alrededor del 80% del conjunto de personas en situación de dependencia. El 20% restante lo integran personas con algún tipo de discapacidad. El análisis que venimos realizando de manera monográfica desde que en 2007 entrara en vigor la llamada normativa de dependencia justifica realizar un estudio conjunto de las actuaciones del Ararteko con relación a ambos colectivos en el presente capítulo.
1.El área en cifras
En el año 2013 se han registrado 46 nuevas quejas en el área de personas mayores. Este trabajo de tramitación de quejas se complementa con las actuaciones del área que exponemos en el apartado cuarto de este capítulo relativo al plan de actuación.
2.Quejas destacadas
2.1. El año pasado aludíamos a nuestra preocupación por supuestos de reiterada solicitud por parte de la Administración de documentos que ya obran en poder de esta, en procedimientos de solicitud de servicios y prestaciones para la promoción de la autonomía personal y la atención a la situación de dependencia, porque ello podía suponer una vulneración del derecho de los/as administrados/as a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la administración actuante, retrasos en el procedimiento y un elemento disuasorio para este colectivo especialmente vulnerable en el ejercicio de sus derechos, con motivo del innecesario sobreesfuerzo que tales gestiones pueden suponer para las personas cuidadoras.
Este año no hemos registrado quejas en este sentido. Valoramos de manera positiva que la cuestión se haya incluido en el borrador del Decreto de Cartera de Servicios Sociales, atendiendo a las consideraciones que desde esta institución trasladábamos al Departamento de Empleo y Políticas Sociales.
2.2. Del análisis de diversas quejas recibidas, observamos que las resoluciones de los recursos de reposición contra valoraciones de dependencia emitidas por la Diputación Foral de Bizkaia (DFB) se motivan mediante la remisión a unos informes del Servicio de Valoración y Orientación y del Servicio de Asesoría Jurídica que no se adjuntan, por lo que al desconocer su contenido, la persona interesada no puede art
icular debidamente su defensa. Es cierto que una vez solicitados, estos informes se nos han facilitado o se han trasladado a aquella, pero su aportación o la referencia a su contenido en la resolución resultaría más coherente con el deber de la Administración de motivar suficientemente sus resoluciones. El Departamento de Acción Social de la DFB nos informa que está “estudiando la posibilidad de que sean adjuntados mediante la mejora del proceso informático de notificación”.
2.3. Resolución del Ararteko de fecha 27 de septiembre de 2013, por la que concluye su actuación en el expediente de queja en que una ciudadana denunciaba la falta de diligencia de los servicios de inspección de centros residenciales para personas mayores de la Diputación Foral de Gipuzkoa (en adelante, DFG), y se sugiere a estos la adopción de una serie de medidas. En ella se concluye que existen elementos de juicio suficientes para considerar que la atención sanitaria dispensada en el centro privado fue deficiente y que ello debería haber sido tenido en cuenta por los servicios de inspección a fin de apercibir al centro e iniciar las actuaciones oportunas. Asimismo se sugiere a los servicios de inspección la adopción de ciertas medidas.
2.4. Disminuyen de manera notable las quejas con motivo de retrasos en la valoración de dependencia. Entendemos que las medidas adoptadas por los entes forales en el sentido de la recomendación 11.6 del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV (y que avanzábamos en el apartado 4.2.4 del capítulo III.11 del informe anual de 2012) están contribuyendo a ello.
2.5. Una serie de quejas relativas a la falta de respuesta de la Administración se resolvían tras nuestra intervención. Conviene, no obstante, remarcar que la garantía de la existencia de unos trámites procedimentales y de una respuesta efectiva al ciudadano deriva de la propia Constitución Española (artículos 103.1 y 105) y forma parte del derecho de la ciudadanía a una buena administración que configura el art
ículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, introducida por el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
2.6. Seguimos registrandoquejas relativas a la disconformidad con el resultado de las valoraciones de dependencia y las revisiones a la baja realizadas por la Diputación Foral de Araba/Álava (en adelante, DFA).
El año pasado aludíamos a las consecuencias que, en ciertos casos, se derivaban de tales resultados: imposibilidad para acceder a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (en adelante, PECEF) y devolución de cuantías en concepto de prestaciones indebidamente percibidas.
En cuanto al segundo aspecto, hemos de señalar que la DFA, atendiendo a lo que le recomendábamos (apartado 2.9 del capítulo III.11 del informe anual de 2012), ha adoptado una serie de medidas dirigidas a hacer coincidir las fechas de caducidad de la anterior valoración con la de la nueva resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, de suerte que se evite la generación de indebidos. Esto se ha traducido en una ausencia de las quejas por tal motivo en la segunda mitad del año y una disminución notable de la cuantía de los indebidos generados, en los primeros seis meses de 2013.
Siguiendo la recomendación realizada por esta institución, sobre la conveniencia de tener en cuenta las consecuencias negativas de la nueva gradación a partir de la fecha de la resolución y no de aquella en la que finalizaba la validez de la anterior valoración (motivo que generaba los indebidos en cuantías elevadas), y con el fin de cumplimentar el principio constitucional de seguridad jurídica, la DFA ha modificado la normativa y así, el art
ículo 13.4 del Decreto Foral 24/2013 del Consejo de Diputados, de 23 de julio, que regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, la calificación de discapacidad y el reconocimiento de la existencia de trastornos del desarrollo o del riesgo de padecerlos, el derecho de acceso y el procedimiento de acceso en tales situaciones a los servicios y prestaciones económicas de Servicios Sociales en Álava establece que “la revisión del grado de dependencia (…) generará efectos a partir de la fecha de la resolución correspondiente a dicha revisión”.Dicho decreto se encuentra en vigor desde el 1 de noviembre de 2013.
Sin embargo, el ente foral no ha atendido a nuestro planteamiento sobre la procedencia de revisar de oficio los actos administrativos por los cuales se exigía el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas ya dictados.
La cuestión relativa a la imposibilidad de acceder a la
PECEF en supuestos de disminución de grado o declaración de persona autónoma, unida a la existencia de nuevos casos en los que se ha perdido el acceso a la prestación vinculada al servicio e incluso el acceso al propio servicio ha motivado que, de manera reiterada, traslademos al ente foral nuestra preocupación por ello y que le recordemos la percepción
–manifestada por las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la red pública, con los que tenemos oportunidad de contrastar nuestra información– sobre gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas. El ente venía alegando en todo caso una correcta aplicación del nuevo baremo de valoración de la dependencia (BVD, en vigor desde el 18 de febrero); pese a ello algunas medidas adoptadas y recogidas en la Disposición Transitoria Primera del decreto referido pretenden paliar esta situación, como expondremos en el apartado 4.2.4 de este capítulo).
Por otro lado, insistimos en que al margen de que se facilite copia del expediente íntegro a quien lo solicite, a la vista de las dificultades para art
icular su defensa por parte de las personas afectadas, consideramos conveniente acompañar el dictamen de valoración a la resolución.
Este año comenzábamos a recibir también quejas relativas a la disconformidad con el resultado de las valoraciones realizadas por las otras dos diputaciones. Ambas aludían a la aplicación del nuevo baremo señalado anteriormente. Así, por ejemplo, la DFB nos indicaba que “es cierto que la aplicación del nuevo baremo arroja resultados de grados inferiores al anterior pero, en tanto no se determine otra vía, es la puerta de acceso a la mayoría de los recursos y las prestaciones en el ámbito de los servicios sociales”.
La cuestión, por su trascendencia, ha motivado el traslado de una serie de consideraciones al Departamento de Empleo y Políticas Sociales en el marco de la elaboración del borrador del Decreto de Cartera de Servicios Sociales que abordaremos en el apartado 4.3.
2.7. Diversas consultas de la ciudadanía dan muestra de lo incomprensible que resulta para esta la existencia de desequilibrios territoriales en el ámbito de la promoción de la autonomía personal y la atención a la situación de dependencia a que hacíamos referencia en larecomendación 2 del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV. Consideramos que la próxima aprobación del Decreto de Cartera de Servicios Sociales es una excelente oportunidad para contemplar en la normativa la superación de tales desequilibrios.
2.8. La DFB, a la vista de lo planteado por esta institución, ha adoptado una serie de medidas que han propiciado el acceso de una persona mayor a una plaza residencial que inicialmente se había propuesto denegar con motivo de unas circunstancias económicas que, en nuestra opinión, era preciso reinterpretar.
3.Contexto normativo y social
3.1. Las principales novedades normativas registradas enel ámbito autonómico se recogen en el apartado 4.3 dedicado al desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
3.2. Destacamos, a continuación, algunas de las normas publicadas este año en el ámbito estatal:
3.2.1. Resolución de 23 de abril de 2013, sobre criterios, recomendaciones y condiciones mínimas para la elaboración de los planes de prevención de las situaciones de dependencia y promoción de la autonomía personal; datos básicos del sistema de información del SAAD y catálogo de referencia de servicios sociales.
3.2.2. Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.
3.2.3. Orden SSI/2371/2013, de 17 de diciembre, por la que se regula el Sistema de información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD). Esta orden que entrará en vigor el 1 de enero de 2014 regula un nuevo SISAAD derogando la orden anterior excepto en lo relativo al fichero de datos de carácter personal; establece la obligación de las comunidades autónomas de trasladar al IMSERSO mensualmente las altas, bajas, modificaciones, revisiones y traslados, a través de la acreditación documental que se regula en esta orden y de expedir un certificado que habrá de reflejar la aplicación de los créditos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado para la financiación del mismo, y la aportación de la comunidad autónoma a esta finalidad.
3.2.4. Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de protección establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAAD).
3.2.5. Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del SAAD establecidas en la LAAD.
3.3. Este año la Comisión Europea ha premiado a Euskadi por su labor integral en el envejecimiento activo.
3.4. El Consejo de Personas Mayores de Gipuzkoa ha aprobado un Manifiesto a favor de las Personas Mayores en el que se recoge una serie de principios para mejorar la actitud, la cohesión y la solidaridad social hacia este colectivo. En igual sentido, el Consejo de Personas Mayores de Bizkaia ha publicado su Manifiesto.
3.5. La Comisión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han publicado el estudio ¿Una buena vida en la vejez?. En el que, entre otras, aborda la necesidad de desarrollar instrumentos destinados a garantizar y a medir de forma sistemática la seguridad y eficacia de la normativa que regula la atención de las personas mayores.
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
4.1. Seguimiento de las recomendaciones emitidas por el Ararteko en el estudio Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades
De ello damos cuenta en el apartado 3.2 del capítulo III.5 relativo al área de Personas con enfermedad mental o trastornos mentales.
4.2. Seguimiento del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV
Las dificultades con que nos encontramos a la hora de realizar un análisis cuantitativo fiable en esta materia, a las cuales hemos hecho referencia en años anteriores, revelan la plena vigencia de la recomendación primera sobre la necesidad de favorecer la creación de un sistema integrado de información.
Ello nos lleva, de nuevo, a movernos en el terreno de la imprecisión y a hacer uso, en cada caso, de aquellos datos que pudieran resultar más fiables o que, por el tipo de tratamiento que cada fuente les da, nos permiten emitir conclusiones sobre la evolución que se registra en esta materia.
4.2.1. De acuerdo con los datos facilitados por las diputaciones forales, desde el 1 de enero de 2007 hasta el 1 de noviembre de 2013, se han registrado, en la CAPV, un total de 221.823 solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia. Mostramos, a continuación, la distribución de este dato por territorios:
Araba/Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | Total | |
Solicitudes de reconocimiento de la situación de dependenciadesde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2013 | 36752 | 96299 | 88772 | 221823 |
Fuente: diputaciones forales de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
El número de personas solicitantes de reconocimiento de la situación de dependencia desde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2013 que no han fallecido en Gipuzkoa es de 55.077 y en Araba/Álava 23.497. Bizkaia no dispone de este dato este año. Ello nos impide conocer el número total de personas solicitantes durante el período indicado.
La gradación de las personas valoradas a 1 de noviembre de 2013, que no han fallecido se indica a continuación:
Personas valoradas en Araba/Álava a 01-11- 2013 |
Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0** | 1907 | 3093 | 5000 |
GRADO I | 1429 | 1996 | 3425 |
GRADO II | 1490 | 2294 | 3784 |
GRADO III | 915 | 1845 | 2760 |
TOTAL | 5741 | 9228 | 14969 |
(*)Personas valoradas en Bizkaia a 01-11- 2013 | Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0** | 5643 | 9900 | 15543 |
GRADO I | 7417 | 13340 | 20757 |
GRADO II | 7569 | 12595 | 20164 |
GRADO III | 7471 | 14400 | 21871 |
TOTAL | 28100 | 50235 | 78335 |
Personas valoradas en Guipuzkoa a 01-11- 2013 | Hombres | Mujeres | TOTAL |
GRADO 0** | 2632 | 4015 | 6647 |
GRADO I | 3309 | 5315 | 8624 |
GRADO II | 3435 | 5771 | 9206 |
GRADO III | 2536 | 5196 | 7732 |
TOTAL | 11912 | 20297 | 32209 |
Fuente: diputaciones forales de Araba/Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
(*)
De nuevo este año, los datos ofrecidos por la Diputación de Bizkaia no se corresponden con lo solicitado (personas valoradas) sino que se refieren a valoraciones por grado. Ello nos impide hacer un análisis de conjunto relativo a la CAPV, en cuanto a las personas que se encuentran oficialmente en situación de dependencia y el porcentaje que ello supone de la población vasca, así como una comparativa por territorios.
(**)
El grado 0 corresponde a quienes han sido consideradas autónomas.
Con relación a la población de cada territorio, en Gipuzkoa registramos una tasa de personas cuya situación de dependencia ha sido reconocida (Grados I, II y III) de 36,25 por cada 1.000 habitantes. Esta tasa en Araba/Álava es de 31,03, territorio en el que este porcentaje disminuye de nuevo con relación al año anterior.
Por lo que se refiere al sexo de la persona en situación de dependencia, seguimos registrando, en el conjunto de la CAPV, una mayoría femenina. En Gipuzkoa representan el 63,70%, en Araba/Álava, el 61,54%.
En Álava, el 33,40% de las personas valoradas son declaradas autónomas. En Gipuzkoa este porcentaje es muy inferior (20,63%). Este dato podría explicar que las quejas relativas a la disconformidad con el resultado de la valoración procedan en su mayoría de este territorio.
En cuanto a la gradación de la población dependiente, hemos de señalar que en Gipuzkoa un 30,25% son grandes dependientes (Grado III), un 36,01% presentan dependencia severa (Grado II), y el restante 33,74%, una dependencia moderada (Grado I). En Araba/Álava los porcentajes se sitúan en 27,68%, 37,96% y 34,36% respectivamente. Con relación al pasado año observamos una disminución de la proporción de grandes dependientes, especialmente en Araba/Álava.
Si cruzamos las dos variables, gradación y sexo, concluimos que en el grupo de las mujeres el porcentaje de grandes dependientes –situación de mayor gravedad– es superior en más de seis puntos al registrado en el grupo de los hombres, en Araba/Álava, y en más de cuatro puntos, en el caso de Gipuzkoa.
4.2.2. Los datos ofrecidos por el IMSERSO y el Políticas Sociales del Gobierno Vasco nos permiten emitir algunas conclusiones sobre la evolución registrada con relación a 2011.
Araba/Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | TOTAL CAPV | |
Expedientes | 10625 | 43440 | 30856 | 84921 |
Dictámenes* | 10131 | 42243 | 30311 | 82685 |
Personas con derecho a prestación | 7463 | 21558 | 17508 | 46529 |
Personas beneficiarias (con prestaciones) | 6300 | 19252 | 15622 | 41174 |
Prestaciones asignadas | 8165 | 21006 | 19449 | 48620 |
Ratio de prestaciones por persona beneficiaria | 1,29 | 1,09 | 1,24 | 1,18 |
Fuente: SISAAD (IMSERSO) y Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco.
(*) Pronunciamiento de la Administración sobre la valoración de dependencia de la persona solicitante, bien considerándola autónoma, bien determinando el grado y nivel de dependencia que presenta.
El porcentaje de personas con derecho a prestación que ya tienen asignada alguna prestación experimenta una notable mejoría. Así, el porcentaje de personas con derecho a prestación que se encuentran a la espera de atención en 2013 es del 11,51% (frente al 15,47% del año pasado).
Aumenta el número de expedientes tramitados por cada 1.000 habitantes en Bizkaia (de 32,65 en 2012 a 37,66 en 2013) y disminuye el correspondiente a Gipuzkoa (de 46,61 en 2012 a 43,75 en 2013) y Araba/Álava (de 35,37 en 2012 a 33,07 en 2013). A pesar de ello el territorio guipuzcoano es el que, en proporción a su población, sigue registrando el mayor volumen de trabajo.
Mejora el grado de resolución (proporción de dictámenes sobre el número de expedientes), de un 95,93% en 2012 a un 97,37% de dictámenes emitidos con relación al número de expedientes iniciados, en 2013.
Aumenta, con relación al pasado año, la tasa de personas beneficiarias con prestaciones asignadas por cada 1.000 habitantes.
En el conjunto de la CAPV la ratio de prestaciones por persona beneficiaria que en 2011 había aumentado de 1,15 a 1,19, y en 2012 se había mantenido (1,19), disminuye ligeramente (1,18). Por territorios, Gipuzkoa y Álava mejoran levemente y en Bizkaia se observa una disminución.
4.2.3. En cuanto al tipo de prestaciones y su distribución, los datos recabados presentan contradicciones. Únicamente destacaremos que seguimos registrando una mayor prevalencia de la PECEF (49,99% del conjunto de las prestaciones); que la atención residencial (20,80% de las prestaciones) y la dispensada en centros de día (11,02%) experimentan respectivamente un incremento cercano a los dos puntos con relación a 2012 y que la teleasistencia sigue perdiendo presencia en el conjunto de prestaciones. El resto de valores (SAD, PEVS y PEAP), no experimenta cambios reseñables.
4.2.4. Este año hemos continuado con el análisis del grado de cumplimiento de algunas de las recomendaciones del informe: 6, 7, 8, 11.1, 11.2, 11.3, 11.6 y 11.7 y 11.13. Se trata de aspectos que en el ámbito estatal registran un claro retroceso. Destacamos las principales conclusiones:
La Diputación Foral de Gipuzkoa, en el ejercicio desu potestad para establecerniveles adicionales de protección, ha seguido garantizando en 2013 -y lo seguirá haciendo en 2014- el acceso al sistema de todas las personas que alcanzan 40 puntos en la escala BVD; no ha acordado la disminución de las cuantías propuesta en 2012 en el ámbito estatal (todo ello en cumplimiento con la recomendación séptima). Nos informa que, a pesar de las dificultades presupuestarias, mantiene los recursos sociales y ha creado, en 2013, 36 nuevas plazas en centros residenciales y centros de día (recomendación sexta). A pesar de lo que nos avanzaba el año pasado, finalmente no ha tomado en consideración nuestra recomendación octava con ocasión de la aprobación del Decreto Foral 2/2013, de 22 de enero que modifica el decreto regulador de las prestaciones económicas. De acuerdo con la recomendación 11.7, no ha derogado la retroactividad en el pago de las prestaciones económicas y la prestación se devenga todavía a partir del primer día del mes siguiente a la fecha de presentación de la solicitud. Además, cumple, en la práctica, con el contenido de la recomendación 11.6.
La Diputación Foral de Bizkaia nos informa que, de acuerdo con la recomendación 11.6, está trabajando en refundir en una sola resolución administrativa las tres existentes en la actualidad; asegura que, en la práctica, la valoración, la aprobación del PIA y el reconocimiento de la condición de beneficiario se efectúa en un plazo inferior a tres meses. Alude a la creación, en 2013, de 79 nuevas plazas en centros residenciales y pisos tutelados, así como a la puesta en marcha de nuevos programas de apoyo a la persona cuidadora (recomendación sexta). Ha aprobado el Decreto Foral 103/2013, de 23 de julio, por el que se regula la prestación económica de asistencia personal, incluyendo como personas beneficiarias, además de a quienes alcanzan 40 puntos en la escala BVD, a las que acreditan una discapacidad de, al menos, un 33% (recomendación séptima). Compatibiliza esta prestación con los servicios de centro residencial y centro de día (recomendación octava). Durante 2013 ha garantizado la percepción de la PECEF a quienes alcanzan 40 puntos en la escala BVD. Está previsto que ello se mantenga en 2014. También las personas valoradas en Grado I tienen acceso a centros de día de personas mayores y de personas con discapacidad. Al igual que en 2013, no ha acordado la disminución de las cuantías propuesta en 2012 en el ámbito estatal (recomendación séptima). No aplica la retroactividad al momento de presentación de la solicitud a ninguna prestación, por lo que no cumple con la recomendación 11.7. Con relación al control de la atención prestada por las personas cuidadoras (recomendación 11.13), este año la DFB ha realizado el seguimiento de 2.568 hogares en los que se atiende a personas en situación de dependencia en grado II. Ha detectado un 8% de casos en los que concurría un riesgo grave de claudicación por lo que se ha orientado a otro tipo de recursos o apoyos. En cinco de estos casos se ha considerado que la intervención era urgente.
La Diputación Foral de Álava, a la vista de las consideraciones que le trasladábamos (apartado II.6 de este capítulo) y consciente del posible escenario de desprotección que puede estar acarreando la aplicación del BVD:
Incorpora en su nuevo Decreto Foral 24/2013 del Consejo de Diputados, de 23 de julio, el mantenimiento del derecho de acceso a prestaciones y servicios para personas que, habiendo estado valoradas con grado I (puntuación superior a 40 puntos), Grado II o Grado III, pasen a tener un reconocimiento de Grado I, con menos de 40 puntos, como resultado de una revisión de su situación de dependencia.
Prevé un acceso excepcional a los servicios, a la PEVS o a la PEAP (no así a la PECEF), a personas que, encontrándose en las situaciones de necesidad reguladas en el Título I del citado decreto, no reúnan los requisitos para acceder a aquellos. La DFA nos informa que con ello pretende proporcionar acceso a personas con discapacidad intelectual y/o enfermedad mental crónica que, teniendo la calificación de discapacidad y no habiendo sido valorados como dependientes, no podrían acceder a los servicios y prestaciones ligadas a la situación de dependencia.
En el ejercicio de su potestad para establecer niveles adicionales de protección (recomendación séptima), mantiene la atención a personas con una puntuación superior a 40 puntos en el BVD, así como a personas menores de 3 años valoradas en Grado I, cualquiera que sea su puntuación. Además, permite el acceso a centros ocupacionales y centros de día (de discapacidad intelectual y enfermedad mental) a personas mayores de 3 años, valoradas en Grado I con menos de 40 puntos, con determinadas condiciones. Este año ha incorporado un profesional de la psicología en la Comisión de Valoración de Dependencia (recomendaciones 11.1 y 11.3). Recoge en el art
ículo 47.1, para los Grados II y III el contenido de la recomendación octava. No cumple con la recomendación 11.7. Se aproxima, en la práctica, al cumplimiento del contenido de la recomendación 11.6. Con relación al impulso de medidas de control y seguimiento de la atención prestada por las y los cuidadores no profesionales (recomendación 11.13) nos informa que realiza seguimientos, al menos de forma anual, en los propios domicilios de las personas titulares de la PECEF que además cuentan con SAD, tras lo cual, en ocasiones, se elabora un nuevo plan de cuidados.
4.2.5. Del seguimiento de la Recomendación 12 relativa al desarrollo de Modelo de Atención Temprana de la CAPV se da cuenta en el Informe de la Oficina de la Infancia.
4.2.6. Planteábamos al Departamento de Empleo y Políticas Sociales nuestra consternación ante el cese de la financiación por parte del Estado de las cotizaciones a la Seguridad Social de las personas cuidadoras no profesionales de personas en situación de dependencia, en su mayoría mujeres de edad media y avanzada, y la posibilidad de que adoptara algún tipo de medida para paliar esta grave situación. En su respuesta, coincidía con esta institución en la valoración del hecho como un grave retroceso en la protección social, significando el riesgo para el modelo de cuidados en el domicilio que se desarrolla en Euskadi y la circunstancia de que esa cotización mensual, que ahora corre a cargo de la persona cuidadora, supone, al menos, el 50% de la prestación que percibe la persona en situación de dependencia. Añadía que el 62,80% de las personas mayores en situación de dependencia tienen en el cuidado informal, que proviene de la solidaridad familiar o de amistades, la única fuente de cuidados. En cuanto a las posibles medidas que habrían de adoptarse señalaba que carecía de competencia y no disponía de partidas presupuestarias para hacer frente al coste de esas cotizaciones.
En nuestra opinión, al igual que la administración autonómica, en un ejercicio de responsabilidad y compromiso con los grupos más desfavorecidos, ha adoptado medidas para paliar las consecuencias de determinados recortes sanitarios operados en el ámbito estatal, el establecimiento de líneas de ayuda para hacer frente a estas cotizaciones resulta necesario y urgente para garantizar una efectiva protección de la dependencia e incidir en políticas de género y de generación de empleo adecuadas.
4.3. Seguimiento del desarrollo normativo e implementación de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales (LSS)
4.3.1. Destacamos a continuación los principales avances registrados en 2013:
Entrada en vigor del Decreto 155/2012, de 24 de julio, de Registros de Servicios Sociales. Actualiza y sistematiza la regulación específica de los registros de servicios sociales.
Decreto 353/2013, de 28 de mayo, de Ficha Social del Sistema Vasco de Servicios Sociales y del Instrumento de Diagnóstico Social del Sistema Vasco de Servicios Sociales. En cumplimiento con lo establecido en la LSS, este decreto establece instrumentos técnicos comunes que se utilizarán en el procedimiento básico de intervención.
Decreto 385/2013, de 16 de julio, por el que se aprueba el Instrumento de Valoración de la Exclusión Social.
Decreto 424/2013, de 7 de octubre, sobre la declaración de interés social de las entidades sin ánimo de lucro de servicios sociales. En él se regulan los requisitos y el procedimiento para que las entidades sin ánimo de lucro puedan obtener la declaración de interés social, así como las condiciones de mantenimiento y el procedimiento de revocación de dicha declaración. Los efectos de esta declaración se materializarán, en la práctica, en la preferencia de las entidades declaradas de interés social sobre otras entidades en la concesión de subvenciones y ayudas.
4.3.2. El Departamento de Empleo y Políticas Sociales nos informa que el Decreto de Intervención Integral en Atención Temprana, Decreto de Concertación, Decreto de Centros Residenciales para Personas con Discapacidad, Decreto de Servicios y Centros de Día y Ocupacionales para Personas con Discapacidad y Decreto de Sistema de Información de Servicios Sociales se encuentran en tramitación.
4.3.3. En 2013 se ha elaborado una nueva versión del decreto que regulará la cartera de servicios sociales. En él se recogerá el tipo de servicios a que tiene derecho la ciudadanía, sus características, requisitos de acceso y ámbito competencial. La trascendencia de este documento ha motivado que trasladáramos al Departamento de Empleo y Políticas Sociales una serie de comentarios, dudas, y consideraciones que nos suscitaba el borrador, en aquellas cuestiones que tenían que ver con posicionamientos previos del Ararteko en la tramitación de las quejas ciudadanas, sus resoluciones, recomendaciones, informes anuales e informes extraordinarios.
Algunas de estas consideraciones han sido tenidas en cuenta por parte del Departamento. Entre ellas destacamos la adaptación del texto al contenido de la Recomendación 11.11 del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV, relativo a la titularidad del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia; la inclusión en el texto del deber de atender, en la elaboración del PAP, a otros planes en curso con la persona, que operan en el marco de otros sistemas de atención, en línea con la necesidad de impulsar la coordinación del sistema social y el sanitario recogida en la Recomendación 4 de dicho informe; la obligación de comunicar la resolución dictada por la administración autonómica o la foral, en todo caso, a los servicios sociales municipales, en línea con lo establecido en la Recomendación 3 de dicho informe, relativa a la indispensable coordinación interinstitucional de las administraciones concernidas; la inclusión en el texto, de manera explícita, del derecho de la persona a ser oída en trámite de audiencia en todos los procedimientos de suspensión y extinción del derecho a servicios y prestaciones económicas, así como la incorporación de la consigna entre las prestaciones complementarias de los servicios de atención diurna.
Otras consideraciones –en nuestra opinión, de gran calado–, no han sido atendidas:
Necesidad de dotarnos de una herramienta propia para la valoración del riesgo de dependencia (previsión contemplada en el art
ículo 20 de la LSS) o, en su defecto, situar dicho riesgo en valores muy inferiores a los 23-24 puntos (BVD) actualmente contemplados.
Adaptación del texto al contenido de la Recomendación 11.6 relativa al procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia y adjudicación de servicios y prestaciones; y al de la Recomendación 8 del referido informe, atinente a la compatibilidad entre prestaciones económicas, máxime cuando los entes forales ya han dado pasos en este sentido.
Garantía de la continuidad asistencial en supuestos de traslado, en el seno de la CAPV, de la persona en situación de dependencia, beneficiaria de plaza residencial, mediante el establecimiento de plazos de provisionalidad de la atención en el lugar de origen, en tanto se carezca de plaza en el lugar de destino, y consiguientes acuerdos interinstitucionales que de ello habrán de derivarse.
Lo establecido por la normativa estatal que regula el SAAD ha de tenerse en cuenta como un mínimo infranqueable a la baja, sin perjuicio del establecimiento de niveles adicionales de protección. Esto es algo que los entes forales han interiorizado y vienen aplicando con relación a las cuantías, los supuestos de excepción de los requisitos de parentesco y convivencia, la compatibilidad de los servicios y prestaciones, la efectividad del derecho a las prestaciones, etc. No es admisible un retroceso en todos estos aspectos.
Disconformidad con períodos de empadronamientos suplementarios como requisito de acceso a determinados recursos.
Será preciso en 2014 seguir incidiendo en estas consideraciones y la importancia de que sean atendidas, de cara a garantizar una efectiva protección social por nuestras administraciones públicas.
4.4. Seguimiento del informe extraordinario Atención sociosanitaria: una aproximación al marco conceptual y a los avances internacionales y autonómicos
Como en años anteriores, el análisis de esta cuestión se realiza en el apartado 3.2. del capítulo III.4 relativo a la atención de las personas con enfermedades crónicas. En él se da cuenta de los principales avances registrados en torno a la materialización del Documento Marco para la Elaboración de las Directrices de la Atención Sociosanitaria en la CAPV, aprobado por el Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria el 28 de febrero de 2011.
4.5. Reuniones con asociaciones
Este año hemos iniciado una dinámica de colaboración con HELDUAK ADI! Red Social por un Plan Integral de Participación de las Personas Mayores. Esta asociación agrupa, además de personas asociadas a título individual, a seis asociaciones con presencia en los tres territorios (Forum 50-70 de Vitoria-Gasteiz, GUESKE de Goierri y Urola Garaia de Gipuzkoa, Hartu Emanak de Bizkaia, Helduen Hitza de Donostialdea, SECOT de Gipuzkoa y SSI Servicios Sociales Integrados, de ámbito autonómico).
Sus orígenes se sitúan en la participación de Hartu Emanak en la realización del Libro Verde de las PYMAs (pequeñas y medianas asociaciones) de Personas Mayores en 2006, y posterior diagnóstico, previo debate con las Asociaciones Hartu Emanak, Gueske y Acex-Eske, Hacia un Plan Integral de Participación de las Personas Mayores y Diagnóstico sobre la participación social de las personas mayores en la Comunidad Autónoma Vasca (Síntesis), editado en 2008 por el Gobierno Vasco. En 2009 consolidaron acuerdos para poner en marcha una estrategia de trabajo común con la Dirección de Participación Ciudadana del Gobierno Vasco.
A partir de 2011 han recibido el apoyo del Gobierno Vasco para trabajar en proyectos relacionados con la organización de los cursos de verano de la UPV-EHU; eliminación de estereotipos asociados a las personas mayores; la preparación a la jubilación (mediante cursos en los tres territorios); formación en redes sociales adaptadas a las personas mayores; expansión de la experiencia de los hogares de Urola Costa; Modelo de Gestión para las Asociaciones de Personas Mayores; colaboración con el Programa EPA, para su adecuación al aprendizaje de las personas mayores; colaboración y aportación a la creación de la Escuela Intergeneracional de participación de Parte Hartuz (UPV-EHU).
Como colectivo de personas “jubiladas” pero socialmente activas, pretenden contribuir a la construcción de una sociedad más justa, menos excluyente y más participativa. Así pues, entre sus fines, cabe destacar los siguientes:
Desarrollar el proceso elaboración y aplicación de un Plan Integral de Participación de las Personas Mayores con instituciones y agentes sociales.
Impulsar, en todos los ámbitos, el principio de ciudadanía activa como elemento de transformación social.
Coordinar experiencias y actuaciones de las asociaciones miembros promoviendo el trabajo en red y la realización de proyectos comunes, la interlocución colectiva con instituciones públicas y privadas, otras asociaciones, redes sociales y sociedad en general.
Pretenden suscitar un apoyo institucional equivalente al que actualmente tienen los jóvenes y las mujeres, así como la creación de un Instituto u organismo correspondiente de Personas Mayores que asuma el impulso, materialización y evaluación del Plan Integral que persiguen. Señalan la necesidad de incorporar la “perspectiva de la edad” en el trazado de las políticas públicas y en el análisis de su impacto, al igual que se viene realizando con la “perspectiva de género”. Consideran que su opinión ha de ser tenida en cuenta en el debate sobre la sostenibilidad de los servicios sociales y las decisiones que afectan a las pensiones.
Destacan que los centros culturales para personas mayores impulsados por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz favorecen el empoderamiento de aquellas. Se trata de un nuevo concepto de “Hogar del Jubilado”, con una interesante oferta de formación cultural y actividades que convendría hacer extensivo al resto de territorios.
Apuestan por el aprendizaje cooperativo (frente al individualista y competitivo) y demandan una mayor estabilidad de las iniciativas de aprendizaje (Aulas de la Experiencia, formación permanente, etc.).
Perciben que sería necesario profundizar en el carácter consultivo de los Consejos de Mayores de ámbito local y foral, así como en la participación real y efectiva de las entidades sociales en dichos consejos.
Por último, valoran de manera positiva la actitud de las administraciones con las que hasta el momento han tenido la oportunidad de contactar.
El Ararteko ha dado a conocer a la asociación las conclusiones y recomendaciones del informe extraordinario
E-inclusión y participación ciudadana en las esferas social y pública a través de las TIC en Euskadi relativas al colectivo de personas mayores.
Asimismo, les ha presentado la herramienta Ararteko Mapakcon el fin de favorecer su colaboración, en tanto que personas usuarias, mediante la aportación de información de interés sobre accesibilidad en el proyecto.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
5.1. El colectivo de personas mayores es muy heterogéneo y agrupa un 80% de personas autónomas y un 20% de personas en situación de dependencia. Su contribución a la sociedad es indiscutible y, frente a los estereotipos existentes, son proveedores/as de cuidados en una etapa vital llena de potencialidades. El 80% de la población dependiente supera los 65 años, el 20% restante son personas con algún tipo de discapacidad.
5.2. El paradigma del envejecimiento activo, basado en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas mayores y en los principios de independencia, participación, dignidad, asistencia y autorrealización, debe seguir impulsando el trazado de las políticas públicas con el fin último de que toda persona realice su potencial de bienestar físico, social y psico-afectivo, a lo largo de todo su ciclo vital, y participe en la sociedad de acuerdo con sus necesidades, deseos y capacidades, siendo receptora, cuando lo precise, de protección, seguridad y cuidados adecuados.
Las administraciones públicas vascas deben profundizar en el impulso tanto de acciones dirigidas a garantizar la formación, información y participación de las personas mayores, como de actuaciones tendentes a posibilitar, a aquellas que lo deseen, la aportación de su conocimiento, experiencia y colaboración.
5.3. En el ámbito estatal, continuamos asistiendo, en 2013, a un retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia, del que ya dábamos cuenta en nuestro informe del pasado año, al aludir a las medidas adoptadas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad. Ello se acompaña, además, de una drástica reducción del gasto público estatal en esta materia, con la consiguiente notable disminución de la aportación de la Administración General del Estado al nivel mínimo de protección, todo lo cual genera un grave quebranto económico para las comunidades autónomas.
Las administraciones públicas vascas deben asumir con responsabilidad el reto que ello supone con el fin de materializar el derecho subjetivo a la promoción de la autonomía personal y a la protección de la dependencia, priorizando, en todas sus políticas, la atención a este colectivo especialmente vulnerable.
Para ello, resulta clave, de un lado, continuar ejerciendo la potestad que ostentan, de acuerdo con los art
ículos 7 y 11.2 de la LAAD, de establecer niveles adicionales de protección al colectivo afectado; y de otro, aprovechar la excelente oportunidad que ofrece la aprobación del Decreto de Cartera de Servicios Sociales, para paliar el retroceso apuntado y garantizar una efectiva implantación de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco, clara expresión de la competencia exclusiva en materia de asistencia social atribuida a nuestra Comunidad. Con relación a este segundo aspecto será preciso superar los riesgos de involución que hemos detectado.
El ejercicio, por parte de las diputaciones forales, de la potestad indicada anteriormente ha permitido, en cierta medida, paliar el efecto de las medidas restrictivas adoptadas en el ámbito estatal. Sin embargo, hemos de manifestar que el esfuerzo debe ser aún mayor, en evitación de escenarios de desatención inadmisibles. Así pues, resulta ineludible continuar con la apuesta decidida que venían realizando nuestras administraciones públicas en materia de servicios sociales, e impedir que se interfiera en esa trayectoria de incremento de la atención y mejora continua.
5.4. Desde la entrada en vigor, en febrero de 2012, del nuevo baremo de valoración de la dependencia (BVD), aprobado mediante el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, hemos registrado un notable incremento de las quejas sobre disconformidad con el grado de dependencia reconocido; esta situación persiste en 2013. Las entidades del Tercer Sector también nos han mostrado su preocupación. La aplicación de este baremo está suponiendo la disminución de grado en las revisiones de valoración y gradaciones más bajas que las obtenidas por aplicación del baremo anterior para situaciones similares, en las nuevas valoraciones. En muchos casos, ello ha impedido el acceso a prestaciones económicas, fundamentales en el apoyo a las personas cuidadoras, y en algún caso a los servicios, lo cual nos parece muy grave.
Nos preocupa especialmente que junto a la disconformidad con estas valoraciones mostrada por la ciudadanía, exista una percepción –manifestada por las y los profesionales sanitarios o del trabajo social de la red pública, con los que tenemos oportunidad de contrastar nuestra información– sobre gradaciones difícilmente comprensibles a la vista de las necesidades de apoyo y supervisión de las personas valoradas. Esta problemática tiene una incidencia especial en el colectivo de personas con problemas de salud mental.
En nuestra opinión, sería preciso, con ocasión de la aprobación del Decreto de Cartera de Servicios Sociales, dotarnos de una herramienta propia para la valoración del riesgo de dependencia (previsión contemplada en el art
ículo 20 de la LSS) o, en su defecto, situar dicho riesgo en valores muy inferiores a los 23-24 puntos (BVD) actualmente contemplados, así como favorecer la atención de las personas en riesgo de dependencia mediante la flexibilización de los requisitos de acceso al sistema.
5.5. La supresión de la financiación, por parte del Estado, de las cotizaciones a la Seguridad Social de las personas cuidadoras supone una medida extraordinariamente lesiva que genera exclusión social y desprotección de la dependencia; pone en peligro el modelo comunitario de atención y socava el reconocimiento a la labor de cuidado realizada por la familia y el entorno cercano –en su mayoría mujeres– que suponía la PECEF. Además, implica la pérdida de una oportunidad para invertir en un sector capaz de generar empleo y con retornos fiscales y de ahorro inducido en gasto sanitario y prestaciones por desempleo nada desdeñables.
Por todo ello, el establecimiento de líneas de ayuda por parte del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, para hacer frente a estas cotizaciones, resulta necesario y urgente.
5.6. La preferencia de las personas mayores por afrontar la dependencia en su domicilio es un hecho constatado. Las quejas ciudadanas continúan alertándonos de la necesidad de reforzar todas aquellas medidas encaminadas al mantenimiento de la persona en su hogar: acceso a la PECEF –prestación que continúa incrementando su prevalencia–, ayuda a domicilio, productos de apoyo, adaptación de la vivienda, centros de día, centros ocupacionales, estancias temporales y de fin de semana en residencias y centros de día, programas de apoyo a cuidadores, servicios de promoción de la autonomía personal, etc. Ello exige de los poderes públicos acciones que garanticen su buen funcionamiento, la calidad y adecuación de estos cuidados, la flexibilización de los requisitos de acceso y la corresponsabilidad entre ambos sexos.
5.7. Seguimos registrando algunos déficits en la atención residencial. Se pone de manifiesto la conveniencia de que cuando la situación sanitaria de la persona atendida en el centro residencial exceda de las capacidades de atención de dicho centro, esta circunstancia haya de ser comunicada inmediatamente a la familia con el fin de proceder al traslado de la persona mayor. Los servicios de inspección deben incidir en la necesidad de adoptar estas medidas, en su labor de asesoramiento a las entidades titulares de servicios residenciales de personas mayores, para el desarrollo y mejora de la atención prestada.
Resulta preciso avanzar con la puesta en práctica del modelo de atención gerontológica centrada en la persona en nuestras organizaciones, pues otorga un papel central a la autodeterminación de las personas mayores usuarias de estos servicios. Cada persona y su proyecto vital se constituyen en el centro de la atención y, por tanto, de la organización y de los procesos asistenciales. El respeto a la dignidad de la persona como ser único, a sus derechos, a sus preferencias, y la búsqueda del bienestar personal son valores esenciales en este modelo de atención, aun en situaciones de deterioro cognitivo grave. La aplicación de estos principios demanda sensibilización y formación, además de la formulación de nuevos roles profesionales, la revisión de algunos sistemas organizativos y el diseño de intervenciones acordes con este nuevo modelo.
5.8. Dada la especial vulnerabilidad del colectivo de personas usuarias de los centros residenciales de personas mayores, en su mayoría personas en situación de gran dependencia, ante situaciones de huelga y conflicto laboral en los centros, resulta indispensable, por parte de nuestras administraciones, en tanto que garantes de una adecuada prestación del servicio, realizar los correspondientes seguimientos y adoptar las medidas oportunas con el fin de mantener el justo equilibrio entre el legítimo derecho de huelga de las y los trabajadores y el de las personas mayores en situación de dependencia a recibir una atención adecuada.
12. Personas víctimas de los grupos terroristas
Antecedentes
Afortunadamente, desde que a finales de 2011 la organización terrorista ETA anunciara lo que denominó “cese definitivo de su actividad armada”, no se ha producido ningún asesinato como consecuencia de la actividad terrorista.
La institución del Ararteko, durante muchos años, ha mostrado su condena frontal a las graves vulneraciones de los derechos humanos de muchas personas y en especial a la conculcación del derecho a la vida, a la integridad física y a la libertad, como consecuencia de la actividad terrorista. Resulta una enorme satisfacción que durante 2013 no se haya producido ninguna vulneración de estos derechos.
1.El área en cifras
Durante el año 2013 solo se ha producido una queja en el área de las víctimas de los grupos terroristas.
2.Contexto normativo y social
2.1. Derecho de reparación integral de las víctimas del terrorismo
La aprobación, por unanimidad de ambas cámaras legislativas, de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral de las Víctimas del Terrorismo, supuso un hito muy importante y dio respuesta a algunas de las reivindicaciones de las asociaciones de víctimas del terrorismo.
En su disposición final primera se prevé una habilitación para su desarrollo reglamentario. El Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, supone el cumplimiento de esta previsión legal.
Ese real decreto ha sido también motivo de reivindicación por las víctimas del terrorismo y el propio ararteko solicitó en el pasado informe anual que se aprobara esta norma reglamentaria con cierta inmediatez, lo que va a permitir que se puedan hacer efectivas algunas de las previsiones de la Ley de Víctimas.
Su capítulo I contempla un régimen de resarcimiento por daños personales: fallecimiento, daños físicos o psíquicos, secuestro, abono de la responsabilidad civil fijada en sentencia y ayudas excepcionales por daños sufridos en el extranjero. Prevé también el resarcimiento de daños materiales causados por la actividad terrorista en viviendas; establecimientos mercantiles o industriales; sedes de partidos políticos, sindicatos u organizaciones civiles; así como los producidos en vehículos. Además incluye la previsión de asistencia psicológica y psiquiátrica inmediata; asistencia sanitaria de urgencia; ayudas educativas; ayudas extraordinarias y anticipos en materia de vivienda pública; y derechos laborales. Es de destacar la provisión de ayudas extraordinarias para los amenazados. Se prevé, a tal efecto, procedimientos, requisitos y cuantías. Está prevista la regulación de reconocimientos y condecoraciones.
Incorpora también una novedosa previsión de tutela institucional de las víctimas del terrorismo, por la que el Ministerio del Interior deberá realizar un informe anual sobre la situación del colectivo de víctimas con propuestas de actuación.
Creemos que el mandato legal de realizar este informe puede favorecer, sin duda, una mejor planificación de las políticas públicas en el ámbito de las víctimas del terrorismo.
Es de reseñar la importancia de esta norma reglamentaria que va a permitir hacer efectivas las previsiones de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre.
2.2. Derecho de participación de las víctimas del terrorismo
La Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, prevé en su art
. 6 la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo, que se materializó mediante el Decreto 55/2010, de 23 de febrero, para la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo. Este órgano, constituido de manera paritaria entre representantes de las administraciones públicas y de la sociedad civil, permite debatir cuestiones de interés que afectan a las víctimas del terrorismo.
Consideramos que es muy importante la existencia de este foro que da cumplimiento al derecho de participación reconocido legalmente.
2.3. Derecho a la convivencia en paz y libertad: el interés de las víctimas en la deslegitimación del terrorismo a través de los medios de comunicación y de la educación en la prevención terrorista
En noviembre de 2013 se presentó definitivamente el Plan de Paz y Convivencia 2013-2016, que se subtitula “Un objetivo de encuentro social”. Este Plan fue adelantado en junio y abrió un período de tres meses para la presentación de aportaciones no solo por los grupos parlamentarios, sino también por las organizaciones sociales y la propia ciudadanía. Como consecuencia de este proceso, el documento final tiene un nuevo preámbulo que pretende recoger las propuestas generales recibidas e incorpora algunas aportaciones específicas.
Es precisamente en el planteamiento general y en el diagnóstico de la situación donde se han producido los mayores desencuentros en la percepción de los distintos grupos parlamentarios y las organizaciones sociales, en relación con el contenido del Plan.
Este documento se estructura en tres partes:
Una primera parte en la que se define el proyecto y lo titula “Del malestar al bienestar”, se realiza un diagnóstico de la situación y se establecen las bases del proyecto para los cuatro años de vigencia del Plan.
Una segunda parte que plantea el proceso, con el título “De la desconfianza a la confianza”, y lo sitúa en tres fases temporales: el pasado y la perspectiva ético-social; el presente y la perspectiva sociopolítica; y el futuro y la perspectiva socioeducativa.
Una tercera parte que define el programa, al que titula “Del desencuentro al encuentro”, y lo basa en tres ejes con iniciativas concretas en cada uno de ellos con la gestión del pasado, del presente y del futuro, y su eje transversal de seguimiento y evaluación.
En noviembre de 2013 se presentó conjuntamente por elDepartamento de Educación, Política Lingüística y Cultura y la Secretaría General para la Paz y la Convivencia las bases y proyectos del Plan de Paz y Convivencia 2013-2016 en el ámbito educativo. En este Plan se hace una apuesta decidida por la educación para la convivencia y los derechos humanos, y se somete a los agentes de la comunidad educativa para que en los dos meses siguientes aporten sugerencias y observaciones.
Se plantean cuatro ejes de actuación:
Acuerdo Gizalegez
Quiere propiciar el encuentro cooperativo de la comunidad educativa para conseguir un acuerdo socioeducativo para la educación para la convivencia.
Programa Elkarrekin
Pretende impulsar y dar cobertura a las iniciativas que en materia de educación para la convivencia desarrollen los centros escolares.
Módulo Educativo Adi-adian
Actualiza el programa de víctimas educadoras.
Eskola Bakegune
Renueva y optimiza la web de recursos educativos.
3.Quejas destacadas
Hemos señalado que en 2013 solo se ha recibido una queja relacionada con las víctimas del terrorismo. Esta queja planteaba al desacuerdo con una resolución que denegaba la concesión de ayudas solicitadas por el reclamante en el ámbito del empleo, previsto en la Ley 4/2008, de 18 de junio. Con posterioridad se estimó parcialmente su petición, por lo que se puso fin a la intervención del Ararteko.
4.Otras intervencionesen el marco del plan de actuación
4.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
Las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo juegan un papel fundamental en la defensa de los derechos de las víctimas del terrorismo y son actores necesarios en la reivindicación de sus derechos. Resulta también imprescindible la actuación de las organizaciones y asociaciones que trabajan en el ámbito social a favor de la convivencia y la paz.
El Ararteko valora muy positivamente la existencia de estas organizaciones que pone de manifiesto el compromiso de la sociedad civil organizada con estos valores de paz y con los valores democráticos. Por ello, mantiene una relación constante con estas organizaciones, asociaciones y fundaciones, y participa en los diversos actos que organizan en defensa de estos valores. De entre todos estos eventos, queremos destacar el acto en el que se celebró el final de la organización Gesto por la Paz, acto en el que intervino el ararteko, Iñigo Lamarca, recordando que “sin Gesto por la Paz el final se habría demorado muy posiblemente y desde luego hubiera sido distinto, más desfavorable para los derechos humanos y para la convivencia de nuestra sociedad”.
El compromiso social con los valores de la cultura de paz ha resultado fundamental en tiempos muy difíciles de graves vulneraciones de los derechos de muchos ciudadanos.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Resulta reseñable que durante 2013 no se haya producido, desde la declaración de ETA del “cese definitivo de la violencia”, ninguna vulneración del derecho a la vida ni a la integridad física, la libertad o la seguridad personal de los ciudadanos.
Es destacable también que esta situación supone una mejora en las condiciones de vida de tantos miles de personas que durante tantos años vivieron sometidas a la amenaza y la extorsión por parte de ETA.