1. Familias
Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como “desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad”. La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la importancia de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dicha políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas.
1. Quejas destacadas
1.1. Retrasos en las ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar
En relación con esta cuestión, debemos destacar que el mayor número de quejas recibidas en esta área se ha referido al retraso en la tramitación y recepción de las ayudas derivadas de la aplicación del Decreto del Gobierno Vasco 177/2010, sobre ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar. En todos estos casos el Gobierno Vasco admite que, a causa del alto volumen de expedientes que se gestionan con pocos medios personales desde la Dirección de Política Familiar y Comunitaria, han existido retrasos en el reconocimiento de estas ayudas. No obstante, tras nuestra intervención, hemos podido comprobar que todos los casos han sido debidamente resueltos y las ayudas han sido abonadas. Con todo, los retrasos suponen una gran distorsión para quienes solicitan estas ayudas, que cuentan con el apoyo económico procedente del Gobierno Vasco para hacer frente a la disminución de ingresos que se deriva de su dedicación al cuidado de hijos e hijas.
1.2. Reconocimiento de ayudas a la conciliación a progenitores no custodios
El problema se nos plantea por progenitores (normalmente varones) que, sin ostentar la custodia, se ven necesitados de más tiempo para poder conciliar su trabajo con las obligaciones derivadas del régimen de cuidado de los hijos e hijas estipulado en el convenio regulador y deciden reducir sus jornadas de trabajo con ese objeto. La actual normativa reguladora de las ayudas a la conciliación familiar (concretamente, el artículo 7 del Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral impide expresamente la concesión de dichas ayudas a aquellos progenitores que no cumplan con el requisito formal de convivir en el mismo domicilio que sus hijos o hijas, lo que implica de facto exigir que la custodia de los hijos o hijas haya sido asignada judicialmente. La referida norma sí admite, en cambio, la posibilidad de solicitar ayudas a la conciliación para aquellos supuestos en que exista custodia compartida, así reconocida judicialmente (en ese caso am
bos progenitores podrían solicitar las referidas ayudas de manera proporcional). En otro caso, no es posible que soliciten dichas ayudas aquellos cónyuges que no ostenten la custodia –por estar esta formalmente reconocida exclusivamente al otro cónyuge–, por más que el régimen de visitas sea muy am
plio para quien pretenda las ayudas a la conciliación. En ese sentido, el reconocimiento de un régimen am
plio de visitas por parte del convenio regulador, en la medida en que no equivale a la atribución judicial formal de la custodia, no permite que dichos progenitores resulten beneficiarios de las ayudas a la conciliación previstas en el Decreto 177/2010.
Hemos trasladado al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nuestro criterio favorable a flexibilizar el requisito de custodia exigido, con objeto de que estas ayudas se hagan también extensibles a progenitores que, aun no ostentando la custodia, sí deben asumir una am
plia responsabilidad de cuidado, habida cuenta de los tiempos de atención a los hijos o hijas previstos en el convenio regulador.
El requisito de convivir en el mismo de domicilio que el hijo o hija implica en estos casos, a nuestro juicio, una diferencia de trato que debe ser revisada si se pretende el cumplimiento cabal de los principios que inspiran la regulación de estas ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, así como una concesión de las mismas más acorde con el principio de igualdad.
La respuesta que nos ha ofrecido el Gobierno Vasco a este planteamiento, concretamente desde su Dirección de Política Familiar y Comunitaria, viene a reflejar el acuerdo básico de dicha administración con la reflexión precedente. Ahora bien, nos indican que, para incorporar esta visión más flexible en cuanto a los requisitos para resultar beneficiario de las ayudas a la conciliación, es preciso llevar a cabo una reforma del Decreto 177/2010. En ese sentido, plantean la necesidad previa a dicha reforma de estudiar mejor la nueva realidad que emerge de los convenios reguladores más recientes, para verificar cuál es la situación efectiva de las obligaciones de cuidado a cargo de los progenitores no custodios.
Ante el compromiso expresado por la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco de llevar a cabo un estudio orientado a concretar la conveniencia de incluir como beneficiarios de las ayudas de conciliación a aquellos progenitores que, no ostentando la guarda y custodia compartida, sí que están involucrados en la crianza y cuidado de sus hijos e hijas, la institución del Ararteko se propone realizar un efectivo seguimiento de los resultados que pueda ofrecer este estudio, y promover, en su caso, una eventual reforma del Decreto 177/2010, a este respecto.
1.3. Reconocimiento de ayudas a la conciliación a trabajadores/as por cuenta propia
Se trata de una queja recurrente desde hace unos años por parte de ciudadanos y ciudadanas que, por trabajar por cuenta propia, se ven excluidos de las ayudas a la conciliación, pues así lo delimita la normativa en esta materia.
Hemos tenido ocasión, con motivo de estas quejas, de dirigirnos al Gobierno Vasco, llamando la atención sobre esta deficiencia de la normativa sobre ayudas a la conciliación. Con ello hemos querido destacar la injusticia que representa, para las familias cuyos progenitores son autónomos, que no se contemplen ayudas en estos supuestos. La razón de esta regulación no ha sido otra, hasta la fecha, que la de mantener una coherencia con la regulación estatal del estatuto de los trabajadores autónomos. No obstante, ya el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias (2006-2010) preveía la necesidad de extender estas ayudas a las personas que trabajan como autónomas. Actualmente, está vigente ya el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, sin que se hayan abordado medidas en ese sentido.
Si bien es cierto que, de acuerdo con la actual normativa vigente, no es posible satisfacer la pretensión de quienes formulan estas quejas, consideramos que resulta del todo indispensable que de lege ferenda se aborde esta cuestión, con objeto de lograr una efectiva equiparación, en este ám
bito, de las personas que trabajan por cuenta propia respecto a las que trabajan por cuenta ajena.
1.4. Extensión de beneficios especiales a las familias monoparentales
Aunque La Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo, nuestra legislación, a diferencia, por ejemplo, de la catalana, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, por lo que surgen dudas a la hora de aplicar los beneficios existentes. Este problema se ha planteado en distintos ám
bitos, como el acceso a las tarifas bonificadas, creadas para las familias, en instalaciones deportivas municipales. Las entidades locales se suelen mostrar favorables a am
pliar la cobertura, pero con vistas a las nuevas ordenanzas fiscales.
Además, recibimos sistemáticamente quejas de progenitores o progenitoras monoparentales que manifiestan su perplejidad ante la falta de apoyos especiales a esta clase de familias, como sí los tienen, en cambio, las familias numerosas. Sin perjuicio de la pertinencia de la comparación, sí resulta cierto que las familias monoparentales deberían gozar de una especial protección pública, por ser familias más vulnerables y cuya gestión, no solo económica sino también en el ám
bito de la conciliación, resulta una carga mucho mayor habida cuenta de la existencia de un solo progenitor o progenitora. De ahí la necesidad de que se aborden medidas especiales que traduzcan materialmente los aludidos postulados de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias, que declaran formalmente la regla de la necesidad de especial protección pública para estas familias.
2. Contexto normativo y social
En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
Por lo demás, es preciso considerar que las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia y al que le sucedió el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, programado para el periodo de 2006 hasta 2010, cuya vigencia se prorrogó un año más. El año 2012 ha sido el primer año de vigencia del
III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), aprobado por el Consejo de Gobierno Vasco, el 27 de diciembre de 2011. Dicho plan establece el marco de estrategias y objetivos, en los que se incardinarán las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años. La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco continúa siendo –tras el último cambio de gobierno a finales del año 2012– el órgano competente en Euskadi para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias.
Queremos destacar que, en 2012, el Gobierno Vasco ha aprobado el Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia, en desarrollo del artículo 6 de la Ley 13/2008, de Apoyo a las Familias. Dicha norma establece sistemas de estandarización de la renta familiar que permitan dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares y que serán aplicables a todas aquellas ayudas económicas o servicios de apoyo a las familias en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe, bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía de la prestación o de la cuantía de la participación económica en el pago del servicio. Estos sistemas de estandarización de las rentas familiares consisten en sistemas de equivalencias capaces de ponderar la renta en función, no sólo del número de miembros de la unidad familiar, sino también de la composición de esta unidad, partiendo de considerar que un mismo nivel de ingresos no ofrece la misma capacidad económica, en términos de poder adquisitivo y de nivel de vida, a unidades familiares con diferente composición.
Con esta norma se ha dado por fin respuesta a una reiterada demanda de justicia material, formulada con especial insistencia por las familias numerosas, a quienes perjudicaba particularmente la anterior ausencia de un sistema de acceso a las ayudas basado en un modelo de cálculo de las rentas familiares que tuviera en cuenta el número de personas que componen la unidad familiar.
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2012, reseñamos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo con ello de relieve cuáles han sido para el Ararteko los principales focos temáticos de atención en materia de atención a las familias:
3.1. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
En relación con las familias homoparentales, y con objeto de llevar a cabo un seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, hemos llevado a cabo diferentes actuaciones, de las que damos más detalladamente cuenta en el apartado de este mismo capítulo dedicado a la atención de las personas LGTB–, al que nos remitimos.
3.2. Informe extraordinario sobre la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi
En 2012 hemos comenzado a elaborar, con el apoyo técnico de la consultora Ados Consulting, un informe extraordinario para estudiar cuál es la situación de las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi. Con dicho estudio pretendemos llegar a un diagnóstico comparativo de las políticas familiares de la CAPV respecto a las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno inmediato, para poder proponer finalmente una serie de recomendaciones dirigidas a dar respuesta a las demandas y necesidades de las familias vascas.
Dicho estudio atiende a un enfoque am
plio del concepto de familia, entendida como marco de convivencia humano que sirve de soporte no solo a la infancia, sino también a las personas mayores y a las personas con discapacidad, dependencia y enfermedad. Dicho enfoque integral o no reduccionista nos permitirá contar con una visión inédita hasta la fecha de cuál es la situación real de las familias vascas y de cuáles son los ám
bitos de mejora que deben afrontarse desde las políticas públicas en Euskadi.
3.3. Reuniones con asociación de familias numerosas
Hemos celebrado diversos encuentros con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide. Esta asociación nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y demandas a los poderes públicos, que esta institución ha recogido, con objeto de estudiarlas y trasladarlas, en su caso, a las distintas administraciones concernidas. Desde esta institución nos hemos comprometido a estudiar detenidamente –en el marco del informe extraordinario sobre las familias en Euskadi, que hemos comenzado a elaborar a finales de 2012 y que tenemos intención de culminar a lo largo del año 2013– la situación de las familias numerosas, así como las demandas formuladas por esta asociación, desde la perspectiva de lograr que nuestros niveles de protección alcancen los estándares de aquellos países europeos que han desarrollado fuertes políticas de protección de las familias.
3.4. Reuniones con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Hemos mantenido a lo largo de 2012 diversas reuniones con la mencionada Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, cuyo objeto ha sido el intercambio de información sobre el trabajo en este ám
bito de am
bas instituciones, así como el contraste de la valoración que nos merecen algunas cuestiones relacionadas con determinadas quejas recibidas en la institución. En dichas reuniones, la Dirección nos trasladó el principal contenido del trabajo que se lleva a cabo desde el Gobierno Vasco en relación con las familias, así como las líneas estratégicas de las políticas públicas que pretende continuar o promover el Gobierno Vasco, fijadas en el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias.
Desde el Ararteko hemos reiterado nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira al nuevo plan, y hemos continuado trasladando nuestra preocupación respecto a diferentes cuestiones relacionadas con las quejas recibidas en nuestra institución, como son la necesidad de facilitar la gestión de la solicitud de las ayudas económicas por hijos e hijas, previstas en el Decreto 255/2006; la necesidad de incorporar a las personas trabajadoras por cuenta propia como beneficiarias de las ayudas reguladas en el Decreto de ayudas a la conciliación 177/2010; la necesidad de abordar medidas especiales o intensificar los apoyos públicos a las familias monoparentales; así como la conveniencia de revisar el régimen de acceso a estas ayudas para los progenitores no custodios, en supuestos de separaciones o divorcios, atendiendo a la concretas obligaciones de atención a hijas o hijos previstas en cada caso en el convenio regulador.
3.5. Participación en foros y jornadas
Queremos destacar la participación de esta institución en el Congreso de Familias organizado por la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco en noviembre de 2012, en el que, desde el Ararteko, quisimos destacar el papel central de las familias en la defensa de los derechos de las personas, su potencial protector y de apoyo a las situaciones de necesidad, y su papel primario en el establecimiento de firmes lazos de solidaridad entre los individuos.
Ante la evidencia de que apoyar públicamente a las familias significa apoyar a las personas en su desarrollo humano, en la consecución plena de sus derechos individuales y sociales, protegiendo además especialmente a quienes más lo necesitan (menores, mayores, personas con enfermedad o dependencia), quisimos poner de manifiesto que el apoyo a las familias es una estrategia pública ineludible para el mantenimiento del Estado social, lo que significa que, en el contexto de crisis, más que nunca, las políticas familiares constituyen la mejor inversión pública para garantizar la cohesión social y prevenir la pobreza y la desestructuración social, que tanto am
enaza en estos tiempos.
También manifestamos en este congreso que actuar en materia de familias no solo significa llevar a cabo políticas de ayudas públicas o subvenciones (particularmente en relación con la tenencia de hijos e hijas, o personas dependientes, así como de apoyo a la conciliación de la vida laboral y familiar…), sino que supone también, y cada vez más, impulsar cambios culturales, sociales y económicos profundos, que abran nuevas perspectivas a la integración plena de las necesidades de las familias en nuestra actividad económica. Los poderes públicos están llamados a liderar procesos de cambio de mentalidad, orientados a reconocer el espacio necesario, obligado –así como el valor central- del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas, de otras formas de participación social voluntaria o no remunerada. Además, no puede haber una organización familiar justa si no existe corresponsabilidad en el reparto de tareas de cuidado y domésticas, y tampoco puede sostenerse una organización de la economía y del trabajo remunerado que desconozca la necesidad de promover la plena participación social de las mujeres y la correlativa implicación de los hombres en la llamada vida doméstica y de cuidado. Para ello es preciso adaptar la organización del trabajo a las necesidades humanas más básicas, potenciando decididamente nuevas fórmulas que permitan la conciliación de las distintas esferas de la vida humana, la laboral, la familiar y la personal.
4. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Los principales problemas y ám
bitos de mejora detectados son los siguientes:
4.1. Conciliación de la vida laboral y familiar
Aunque muchas quejas que afectan a las familias se relacionan con áreas como la hacienda pública, la vivienda, la función pública, o el área de personas en situación de exclusión social, sin embargo –al igual que en años precedentes– el ám
bito en el que más quejas se han recibido en relación con las familias es el de la conciliación de la vida laboral y familiar. El problema más destacado ha sido el de los retrasos en el reconocimiento o abono de las ayudas por reducción de jornada o excedencia para cuidado de hijos e hijas, cuya causa se encuentra en las dificultades de gestión debido al alto volumen de solicitudes recibidas. También ha habido muchas quejas que se refieren a la necesidad de am
pliar el ám
bito subjetivo de dichas ayudas de conciliación, extendiéndolas, por ejemplo a progenitores no custodios con am
plias cargas de cuidado, o a progenitores que trabajan por cuenta propia. Todo ello nos induce a sostener que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida laboral y familiar constituye no solo una preocupación central para las familias, sino, en general, una tema de gran calado para el éxito de la organización social y económica en su conjunto.
Las ayudas económicas que apoyan la situación de quienes reducen sus jornadas o solicitan excedencias para dedicar más tiempo al cuidado de las personas a su cargo, si bien alivian a quienes quieren conciliar, no son más que una medida muy parcial para facilitar de manera efectiva la conciliación de am
bos aspectos de nuestra vida. Cada vez más se hacen necesarios nuevos planteamientos globales de organización de los tiempos, que permitan sostener una vida laboral, atendiendo al mismo tiempo suficientemente las necesidades personales y familiares. De lo contrario estaremos construyendo un modelo de sociedad que, al no dejar espacio para la atención y el cuidado de las personas, no puede ser humanamente viable. Se hace preciso, en ese sentido, que los poderes públicos vascos, además de continuar la senda de las ayudas económicas, lideren también estos procesos de cambio social y económico profundo, planteando nuevos modelos de organización del trabajo y de los tiempos, incentivando iniciativas conciliadoras y apoyando decididamente a las organizaciones dispuestas a implantar nuevas formas de trabajo que apuesten por la conciliación y se orienten a reconocer el espacio necesario, obligado, –así como el valor central– del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas y de la participación social.
4.2. Necesidad de apoyos públicos a las familias
En el contexto de crisis económica en el que nos hallamos, los poderes públicos vascos deben tomar especial conciencia de la importancia de no vacilar en el apoyo económico a las familias, pues estas operan como respaldo social para las situaciones de necesidad, complementando y en muchas ocasiones suplantando en ese sentido las funciones del Estado de bienestar. Las quejas ciudadanas y el tejido asociativo expresan la necesidad de aumentar los apoyos públicos a las familias, en especial a aquellas que tienen singulares dificultades, como pueden ser las familias numerosas, las familias monoparentales u otras en cuyo seno viven personas en especiales situaciones de dependencia o enfermedad. Consideramos que, además de las ayudas directas existentes en la actualidad, es preciso plantearse una revisión del actual sistema fiscal, para convertirlo en una útil herramienta para articular el apoyo público a las distintas situaciones familiares. En el informe extraordinario que estamos elaborando sobre la situación de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi tenemos intención de ofrecer una visión más profunda y detallada de estas cuestiones, que permita articular propuestas concretas para mejorar nuestro actual sistema de ayudas a las familias y nuestras políticas familiares en general.
4.3. Definición de colectivos de familias más vulnerables como destinatarias de ayudas
Como ya hemos señalado en años anteriores, detectamos también la necesidad de definir de manera más clara cuáles son las familias más vulnerables a las que se refiere la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias. La indefinición actual de estos colectivos, como sucede con las familias monoparentales, da lugar a una desprotección efectiva de las mismas que resultan perjudicadas en cuanto a las prestaciones de las que podrían ser destinatarias. Confiamos en que a lo largo del periodo de vigencia del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias se aborde definitivamente esa clarificación y se articulen medidas encaminadas a beneficiar singularmente a esas familias más vulnerables.
4.4. Necesidad de facilitar la gestión para el reconocimiento de las ayudas por nacimiento o adopción de hijos e hijas
Esta institución ya ha trasladado al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales en numerosas ocasiones la conveniencia de revisar la actual normativa sobre ayudas por hijos e hijas, promoviendo un nuevo procedimiento de ayudas que prime la automaticidad de las mismas en el momento en que nazcan los hijos o hijas, y que no traslade a las progenitoras y progenitores, como actualmente, la carga de tener que solicitar en tiempo y forma dichas ayudas, pues sucede frecuentemente que –por desconocimiento o falta de información– las ayudas son solicitadas de forma extemporánea (fuera del plazo previsto por la norma), con la consecuencia de que estas son denegadas.