2.2. Servicios sociales para la infancia en desprotección
2.2.1. Algunos datos c
uantitativos
El mayor peso de la información recogida en este apartado se refiere a la actuación de los servicios sociales de atención secundaria, mayoritariamente de c
ompetencia foral, si bien algunas de las reflexiones y c
onclusiones derivadas pueden ser perfectamente extensibles (y esperamos que c
ompartidas) por el resto de agentes institucionales implicados en la atención a niños, niñas y adolescentes en desprotección o en riesgo de desprotección. Así, la información c
uantitativa y la relativa a la red de recursos de alojamiento residencial que aportamos fue solicitada a las tres diputaciones forales en noviembre de 2012.
El primer dato de interés solicitado es el de la población atendida en c
ada una de las diputaciones forales: los nuevos expedientes abiertos en el año y el total de expedientes atendidos, así c
omo el número de menores de edad implicados. Esta diversidad en la solicitud atiende a la distinta práctica de las diputaciones forales, que en algunos c
asos atribuyen a c
ada persona menor un expediente, mientras que en otros el expediente identifica la familia y, por tanto, en él pueden encontrarse implicados varios menores.
(Gráfico 5)
Número de menores de edad nuevos atendidos por los servicios sociales forales de infancia en 2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
La tendencia observada en Bizkaia y Gipuzkoa es similar a la del pasado año, c
on un ligero aumento en Gipuzkoa y un ligero descenso en Bizkaia. En Gipuzkoa, se mantiene la tendencia apuntada el año pasado: el aumento de niños, niñas y adolescentes “autóctonos”, que vuelven a incrementar su porcentaje respecto al año anterior en un 7,1%, frente a un descenso del 11,7% de los menores extranjeros sin referente familiar. En Araba/Álava se ha producido un c
onsiderable aumento en el número de menores que acuden al Servicio de Infancia para la valoración de su grado de desprotección, que explica el incremento en el número de expedientes, incremento que no tiene su reflejo en el número de medidas de separación familiar, ya que una buena parte son atendidos c
on programas de intervención familiar, tanto forales c
omo municipales.
Las medidas de protección aplicadas a estos menores, junto a los que ya venían siendo atendidos, son fundamentalmente c
uatro: programas de intervención intensiva en familia, acogimiento familiar, acogimiento residencial y adopción. La evolución de las dos principales medidas que suponen la separación de las personas menores de sus progenitores, esto es, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, se aprecia en los dos gráficos siguientes:
(Gráfico 6)
Evolución de la medida de acogimiento residencial 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 7)
Evolución de la medida de acogimiento familiar 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 8)
Comparación de las medidas de acogimiento residencial y familiar en 2012 en la C
APV y por territorios
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
Los datos del año 2012, en los que se observa una estabilidad en el número de acogimientos familiares y c
ierto descenso en Bizkaia en los acogimientos residenciales, parecen c
onfirmar la apuesta y el esfuerzo de nuestras diputaciones forales por primar la opción familiar, bien en familia extensa bien en familia ajena. En el tercer gráfico, además, podemos observar el peso relativo de c
ada una de estas dos medidas en 2012 en c
ada territorio y en la C
APV.
En lo tocante a las adopciones, se mantiene el retroceso en el número de solicitudes, tanto nacionales, c
omo internacionales, respecto al año anterior. El dato más llamativo es el c
ambio en la tendencia de solicitudes presentadas para adopción nacional e internacional: por primera vez en muchos años se produce un vuelco en la proporción, siendo notablemente superiores las solicitudes presentadas para adopción nacional. Sin ser c
oncluyentes en las interpretaciones tanto del descenso c
omo de la preferencia en las solicitudes, no podemos obviar el impacto de la c
risis económica en las familias potencialmente adoptantes, unido a un c
ada vez mayor c
onocimiento de la realidad, la c
omplejidad y las dificultades de los procesos de adopción, que pudiera estar disuadiendo a personas que no tuvieran una decisión muy meditada.
(Gráfico 9)
Evolución de las solicitudes de adopción (nacional e internacional) en la C
APV 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales.
Una muestra de esta c
omplejidad, al menos de la tocante al proceso hasta su c
onstitución, son los datos de las adopciones realmente c
onstituidas en 2012: 27 en el ámbito nacional, 97 internacionales, que responden en todos los c
asos a solicitudes c
ursadas en años anteriores.
(Gráfico 10)
Número de adopciones c
onstituidas (nacionales e internacionales) en 2012 en la C
APV y por territorios
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
Y un último apunte en el ámbito de la adopción, aun c
uando se refiera a la vertiente normativa, para c
elebrar la modificación del decreto que regula el procedimiento de actuación de las diputaciones forales en esta materia. Entendemos que recoge los argumentos expuestos por esta institución en su día recomendando “que la distancia generacional no sea objeto de un límite c
ronológico en términos absolutos, sino que sea ponderada c
aso por c
aso, en el marco de un juicio integral e individualizado de todas las c
ircunstancias personales y familiares que c
oncurran en c
ada supuesto particular”.
2.2.2. La red de acogimiento residencial
Además de estos datos c
uantitativos, que nos permiten una primera fotografía de la situación actual y la evolución (quizás incluso las tendencias) de la atención a los y las menores en desprotección, se solicitó a las diputaciones forales información sobre la c
onfiguración de la red de acogimiento residencial, más c
oncretamente, sobre c
reaciones, modificaciones o supresiones de recursos acontecidas en 2012.
Conforme a la información aportada por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa, la red de recursos de atención residencial de estos dos territorios ha experimentado las siguientes modificaciones:
En Bizkaia han c
esado su actividad dos recursos residenciales destinados a menores extranjeros no acompañados: el c
entro residencial “El Garmo” (20 plazas) y la residencia semiautónoma de San Ignacio (6 plazas). Por otra parte, el c
entro residencial Zabaloetxe ha reducido el número de plazas de 90 a 60, mientras que el c
entro residencial El Vivero ha aumentado de 27 a 30 plazas y ha habilitado un nuevo edificio anejo.
La red de acogimiento residencial de Gipuzkoa también ha sufrido modificaciones, entre las que destaca la apertura de algunos de los c
entros destinados hasta esa fecha exclusivamente a menores extranjeros no acompañados, a menores “autóctonos”. Además, en 2012 se ha reorganizado la red de acogimiento residencial que, partiendo de los principios de garantizar la adecuada atención, buscar el equilibrio territorial y mejorar la eficiencia económica, queda c
onfigurada por 305 plazas. Los c
ambios más significativos son los siguientes:
centros de acogida de urgencia para gestionar el programa de acogida de urgencia en el
conjunto de los
centros de la red, buscando de esta manera ofrecer estabilidad a los niños y niñas al evitar los
cambios de
centro.
centro específico para la acogida de urgencia de los menores extranjeros no acompañados, debido a la especificidad de su atención en los primeros momentos (regularización documental, diferencias
culturales…).
centros de emancipación, para gestionar el programa de emancipación desde los
centros del programa básico y del programa de atención a adolescentes
con problemas de
conducta.
centro de Uba, en el
caso de las salidas puntuales de los menores de edad que se encuentran
cumpliendo medidas judiciales de internamiento, o desde la red general o especializada en el
caso de la incorporación tras el
cumplimiento de medidas judiciales.
La valoración de estos movimientos en la red de acogimiento residencial por parte de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia no puede ser sino positiva, dado que refleja el interés de las administraciones c
ompetentes por adaptar los recursos a la evolución de las necesidades y atender las necesidades emergentes c
on presteza. Por otro lado, tanto en el marco de investigación de algunas quejas individuales, c
omo de actuaciones de oficio, hemos tenido la oportunidad de c
onocer in situ algunos de estos c
entros, c
orroborando la buena impresión general.
Sin embargo, este año hemos querido profundizar en más c
uestiones relativas a la red de acogimiento residencial. Así, en el mes de octubre se inició un expediente de oficio c
on objeto de recabar información sobre el grado de c
umplimiento del Decreto 131/2008 regulador de dichos recursos residenciales, ya que a finales del mes de agosto de 2012 había finalizado el plazo de c
uatro años establecido para la adecuación de los recursos existentes a la entrada en vigor de la normativa. A pesar de que en los seguimientos realizados año a año y en las visitas c
ursadas a algunos recursos residenciales se ha podido c
omprobar el esfuerzo que han realizado las administraciones responsables para adaptarse a las exigencias del decreto regulador, algunas c
uestiones difícilmente pueden ser valoradas en una visita o requieren de un análisis más detallado. Por este motivo, se c
ursó petición de información a las tres Diputaciones Forales, al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. En ellas se solicitaba información detallada sobre el grado de c
umplimiento de los requisitos materiales (capacidad de los recursos, accesibilidad, adecuación de los espacios), de los requisitos funcionales (medidas de protección de los residentes y documentación mínima exigida en c
ada c
entro), de los requisitos de personal (titulaciones, ratios mínimas, planes de formación y medidas para la prevención del estrés laboral y sistema de supervisión), así c
omo de las principales dificultades para dar c
umplimiento a la normativa y previsión de c
umplimiento. Por otra parte, interesaba c
onocer los mecanismos de inspección previstos por las administraciones responsables.
No hemos dispuesto de la respuesta de todas las administraciones c
itadas hasta los últimos días del año, por lo que en el momento del c
ierre de este informe no se había podido realizar el análisis detallado y la valoración c
onsiguiente de la situación. No obstante, sí estamos en disposición de realizar dos breves c
omentarios. El primero de ellos hace referencia al grado de implicación y c
alidad de la información aportada por las diferentes administraciones. Si la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz nos ofrecen información muy detallada y precisa sobre todas las c
uestiones solicitadas, la respuesta de la Diputación Foral de Álava, escasa y genérica, nos va a dificultar enormemente alcanzar el objetivo de c
onocer el grado de c
umplimiento de los requisitos del decreto en su territorio.
En segundo lugar, podemos avanzar que, aun a falta de profundizar en el análisis de la situación, los datos aportados reflejan una muy preocupante situación respecto a dos c
uestiones: la primera y fundamental, la falta de adecuación de los requisitos de personal en lo referente a las titulaciones (y, por tanto, a la formación especializada por la que se adquieren las c
ompetencias profesionales) del personal educativo y auxiliar de los recursos, en una proporción bastante elevada y a la que no es ajena la c
ircular emitida por la Dirección de Servicios Sociales de Gobierno Vasco permitiendo el acceso a la profesión a un abanico sorprendentemente amplio de titulaciones. La segunda debilidad de un número importante de recursos de la red de c
entros es el c
umplimiento de los requisitos de accesibilidad en su totalidad, aun c
uando en los tres territorios quede garantizada la atención en adecuadas c
ondiciones de un o una menor c
on movilidad reducida que así lo precisara.
2.2.3. Los programas especializados
Los programas definidos en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social c
omo especializados, esto es, el programa especializado de atención a adolescentes c
on problemas de c
onducta y el programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta son objeto de una especial atención y seguimiento por parte de la institución del Ararteko, ya que algunas de sus c
aracterísticas (autorizada restricción de movimientos, posibilidad de uso de medidas de c
ontención, tanto inmovilización física c
omo aislamiento, etc.), vinculadas a su propia naturaleza de programa especializado pueden hacerlos más “sensibles” al riesgo de vulneración de derechos. Esta c
ondición, y la demostrada vulneración de los derechos de los y las adolescentes residentes en c
entros de c
aracterísticas parecidas en el c
ontexto español, mantienen además el foco de atención de numerosas instituciones y organizaciones sobre ellos.
Con la intención de c
onocer directamente y c
omprobar la realidad actual de los programas especializados en la C
APV, iniciamos en 2011 un plan de visitas. Los dos primeros, visitados ese mismo año, fueron c
entros gipuzkoanos: Aixola, en Elgeta, y Endoia, en Deba. Teniendo en c
uenta la c
ompetencia foral en la gestión de los servicios residenciales para infancia en desprotección grave y en desamparo y la c
onsecuente diversidad en los modelos de intervención, parecía c
onveniente c
ontinuar el seguimiento previsto acercándonos a c
entros/programas de Bizkaia y Álava, c
on los que c
ompletar una visión más global de los programas especializados en todo el territorio autonómico.
Dentro de esta finalidad general, el plan de visitas iniciado en 2011 focaliza su atención en algunas c
uestiones de especial preocupación para esta institución y que actúan a modo de guión de las visitas. Estas c
uestiones son:
cómo y
cuándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
chicos y
chicas en la vida del
centro.
comunicación
con el exterior.
contención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación.
El Hogar Olabarrieta, en Galdakao, c
on un programa especializado de atención a adolescentes c
on problemas de c
onducta, y el Hogar Laugune, en Laukiz, c
on un programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta son los c
entros vizcaínos visitados en 2012. En Araba/Álava nos acercamos al c
entro socioeducativo Sansoheta, c
on un programa especializado de atención a adolescentes c
on problemas de c
onducta.
Las visitas se realizan el 12 y 14 de junio en Bizkaia y el 19 de septiembre en Araba/Álava, sin aviso previo, tal y c
omo es práctica habitual en las visitas de inspección realizadas por el Ararteko. Asesoras de la institución se personan desde primera hora de la mañana en los recursos residenciales, entrevistando a responsables, educadores/educadoras y c
hicos/chicas acogidos. Se visitan las instalaciones y se solicita documentación a los servicios de infancia c
orrespondientes, c
on quienes se c
ompleta y c
ontrasta la información obtenida.
La información que trasladamos en las páginas siguientes es fundamentalmente descriptiva, lo que podría hacernos dudar de su interés en tanto en c
uanto no aporta expresamente una valoración respecto a la garantía de derechos que asisten a los y las adolescentes acogidos. No obstante, c
reemos que es precisamente a través de esta descripción que los y las lectoras podrán c
oncluir de qué manera c
oncreta y en qué medida están estos derechos protegidos. Nuestra valoración, en todo c
aso, es positiva.
Dado que la estructura y organización de los servicios forales de infancia tienen sus diferencias en los distintos territorios, hemos preferido presentar de manera separada la información c
oncerniente a éstos. Así, c
omenzaremos por los programas vizcaínos para volver a c
ontestar a las c
uestiones que nos preocupan respecto al programa alavés a c
ontinuación.
Hogar Olabarrieta
con problemas de
conducta.
con algún otro recurso
comunitario y tiene pleno acceso a los recursos y servicios del entorno próximo, incluida la red de transporte público.
con movilidad reducida
con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para
chicos y
chicas. En el momento de la visita tiene plena ocupación.
chicos y
chicas del hogar acuden diariamente a sus
centros educativos, diferentes según la formación que
cursen. De igual manera, participan en actividades extra-escolares y
culturales, deportivas, lúdicas, etc.
comunitarias y gestionan particularmente sus tiempos de ocio individuales.
Hogar Laugune
con graves problemas de
conducta.
caserío del Barrio Mendiondo de Laukiz, en un entorno rural y
con una amplia extensión de zona verde.
con movilidad reducida.
con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para
chicos y
chicas.
centro en su actual ubicación
comienza su actividad en 2011, gestionado por Urgatzi.
cotas de autonomía y libertad de movimientos en los distintos ámbitos de la vida
cotidiana. No obstante, y
como programa intensivo, la mayor parte de la actividad se desarrolla dentro del
centro y los
chicos y
chicas permanecen supervisados por los y las educadoras prácticamente todo el tiempo. Es, por tanto, un
centro en el que la
convivencia es muy intensa y el programa de actividades diario está muy definido, tanto en
contenido
como en horario.
1. Programas especiales: ¿qué marca su especificidad?
El principal elemento diferencial de estos c
entros respecto a los hogares de la red básica es, fundamentalmente, el ratio de profesionales. Las necesidades de los c
hicos y c
hicas adscritos a un programa especializado se abordan c
on una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores. Así lo entiende el Decreto 131/2008 y así lo entienden también los profesionales de los recursos y del Servicio de Infancia.
2. ¿Quién, c
ómo y c
uándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Las decisiones sobre las derivaciones a estos c
entros (cuándo y por qué se incorpora un c
hico o una c
hica al hogar) se adoptan en la Unidad de Acogimiento Residencial, c
on el mismo mecanismo dispuesto para toda la red de hogares. A los programas especializados llegan adolescentes procedentes de otros c
entros de la red de recursos para infancia en desprotección, de sus familias directamente, de recursos del sistema de justicia juvenil, etc. y a grandes rasgos diremos que es el/la c
oordinadora de c
aso la persona que presenta la propuesta, para c
uya elaboración se ha nutrido de información procedente de los diferentes agentes implicados o relacionados anteriormente c
on el/la menor. Esta propuesta se c
ontrasta c
on la Unidad de Acogimiento Residencial que, si bien formalmente su función es la asignación (distribución) de plaza, realmente realiza este c
ontraste, en el que también participa el c
oordinador referente del c
entro de destino. La decisión se formaliza por la C
OPIA (Comisión de Protección de Infancia y Adolescencia).
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de c
omportamientos disruptivos y su c
apacidad de adaptación a un recurso normalizado. Se les asigna a estos programas porque resuelven peor sus problemas, presentan una mayor desorganización de su vida. Y si los problemas c
onductuales son generalizados, esto es, si no sólo se manifiestan en un espacio (el familiar, por ejemplo). La mayor dotación de profesionales educativos en estos programas permite un trabajo educativo más intensivo, una dedicación mayor a las necesidades de estos c
hicos y c
hicas.
No es un indicador determinante la presencia de trastorno psíquico, ya que un alto porcentaje (por no hablar de todos) presentan problemas psicológicos, daño emocional, etc., entendible desde las c
ircunstancias muy difíciles en las que les está tocando c
recer. Todos los que lo necesitan tienen atención psicológica y/o psiquiátrica a través del programa Adin Txikikoak y proporcionada desde recursos externos normalizados, pero el trabajo en los c
entros residenciales es radicalmente educativo, no terapéutico. En todo c
aso, el Plan de Infancia de Bizkaia establece que los programas especializados serán c
oordinados por profesionales c
on c
ualificación de psicólogo/psicóloga.
Con todo, nos indican que tienen en la red de hogares un c
entro especial para niños y niñas c
on trastorno mental importante. Destinado a menores en situación de desprotección que, además, tienen un trastorno mental (base psiquiátrica) importante, la realidad señala que también ingresan algunos menores que no se encuentran formalmente en desprotección, aunque las familias tienen dificultades para atenderlos. Por lo demás, echan en falta mayor número de recursos intermedios, que atiendan los momentos posteriores al alta hospitalaria tras un episodio agudo o antes de volver a c
asa / al hogar.
Como parte del sistema de garantía, las decisiones se revisan sistemáticamente c
ada c
ierto tiempo, de manera que se valore de nuevo y c
onforme a las c
ircunstancias más actuales la c
onveniencia o no de permanecer en estos (u otros) programas.
Las decisiones acerca de las salidas también c
orresponden en última instancia a esta Unidad, aunque en este c
aso la opinión del hogar c
obre mayor importancia porque es quien evalúa los avances alcanzados en el plan educativo individualizado.
Por el análisis de la documentación y las entrevistas c
on los responsables de los hogares sabemos que los tiempos de estancia máximos establecidos por el decreto regulador 131/2008 se están rebasando. La opinión de los profesionales es que es poco probable que se pueda c
umplir en todos los c
asos, pero no por ello c
onviene que desaparezca. Marca una referencia, un objetivo al que acercarse, pero que debe estar en función del c
umplimiento de los objetivos educativos del plan individual de c
ada c
hico o c
hica. Unos avanzan rápidamente por este programa, otros no tanto. Algunos establecen un vínculo positivo c
on el hogar que hace más adecuado c
ontinuar trabajando desde ahí, que no verse obligado a tejer de nuevo una relación de c
onfianza c
on otro u otra profesional… Los lugares a los que “ir” tampoco son muchos. Esta posición, sin embargo, hay que tomarla c
on especial c
autela y es más difícilmente sostenible en el programa intensivo, ya que la limitación de la autonomía y privacidad de los c
hicos y c
hicas es mucho mayor y es deseable un avance a programas menos restrictivos sin muchas demoras.
3. Escolarización
Si bien el Decreto 131/2008 marca c
on total nitidez que la escolarización de los c
hicos y c
hicas de los recursos residenciales se realizará en la red educativa ordinaria, los y las adolescentes del programa intensivo (Hogar Laugune) realizan su actividad escolar en el propio hogar en un porcentaje muy alto.
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los c
hicos y c
hicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de c
ualquier c
entro educativo o mantienen c
on éste relaciones muy c
onflictivas. En todo c
aso, y precisamente porque no deben perder de vista la escolarización “normalizada” c
on la que están totalmente de acuerdo, es éste uno de los objetivos que se trabajan c
on mayor intensidad y que en el c
aso de c
ada c
hico o c
hica se materializa de manera distinta: preparando el acceso a una formación determinada, preparando “por libre” (en el hogar y c
on el apoyo de los educadores) los c
ontenidos que se validan en el c
entro educativo, etc. Por otro lado, el trabajo realizado en el hogar en torno a lo c
onductual o c
omportamental (habilidades sociales de c
omunicación, gestión de las emociones, etc.) c
ontribuye a la incorporación progresiva de los c
hicos y c
hicas a entornos educativos normalizados.
4. Participación: la voz de los c
hicos y c
hicas en la vida del c
entro
La participación de los c
hicos y c
hicas en la vida del hogar se da, mayormente, en las tutorías semanales que todos tienen c
on sus tutores y tutoras de referencia. Es aquí donde se manifiestan muchos de los c
onflictos, propuestas o sugerencias también para la organización y c
onvivencia en el hogar y que el equipo de educadores recoge y gestiona de la manera que entiende más idónea según sea la naturaleza del asunto: llevándolo a la asamblea, incorporando la mejora organizativa a la vida del hogar, proponiendo al Servicio de Infancia, etc. En todo c
aso, en todos los hogares se prevé la realización de asambleas, aunque la frecuencia, duración, peso, etc. que se le c
onceda varíe según el c
entro. C
onsiderado c
omo un elemento muy importante para el trabajo grupal de temas de c
onvivencia, en hogares donde la c
onvivencia es muy intensa, c
omo es Laugune, las asambleas se podría decir que son c
apitales.
5. Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de c
omunicación c
on el exterior
Todas las habitaciones de los dos hogares visitados disponen de armarios donde los c
hicos y c
hicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad. Sin embargo, preguntamos por las llamadas telefónicas supervisadas y las restricciones en las c
omunicaciones.
En el c
aso del Hogar Laugune, de programa intensivo, la c
omunicación c
on el exterior está mucho más restringida que en el Hogar Olabarrieta por la propia naturaleza del programa. Así y todo, el nivel de limitación y supervisión depende de la fase en la que se encuentre el c
hico o la c
hica; en la fase inicial, por ejemplo, las llamadas y c
ualquier otra c
omunicación (correo electrónico, mensajes, etc.) están suspendidas y van accediendo a este derecho en la medida en que van avanzando en su plan educativo. En el Hogar Olabarrieta, donde los c
havales disponen de teléfono móvil y mantienen c
ontacto c
on el exterior diariamente, sólo se suspende en situaciones especiales.
6. Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
La c
onsideración del tiempo libre o tiempo de ocio c
omo tiempo educativo y, en c
onsecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en ambos c
entros. Se c
oncreta de distinta manera c
onforme a las c
aracterísticas de los programas, mediatizado fundamentalmente por el menor o mayor grado de disfrute autónomo y libertad de decisión de los c
hicos y c
hicas. La riqueza de estímulos, en todo c
aso, nos parece muy adecuada.
7. Medidas de c
ontención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación
En ambos c
entros afirman utilizar exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Reciben, eso sí, formación específica y c
ursos de reciclaje para hacerlo adecuadamente. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
8. Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
En el Hogar Olabarrieta las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. Esta está c
ompuesta de una parte fija y otra variable, que se “gana” en función del c
umplimiento de sus obligaciones y objetivos diarios. El c
reditrans y las llamadas telefónicas no salen de esta asignación semanal, por lo que la c
omunicación no queda c
omprometida.
La sanción de limitación de salidas se utiliza en c
ontadas ocasiones. La puerta de acceso al c
entro no se c
ierra (y no lo estaba c
uando acudimos a la visita), salvo situaciones excepcionales. Tampoco la sanción de separación de grupo, aunque ésta por motivos distintos: no tiene mucho sentido c
uando c
ada c
hico/chica lleva su propia dinámica de horarios y apenas hay actividades grupales.
En el Hogar Laugune las sanciones vinculadas a faltas graves o muy graves (además de la amonestación, el reconocimiento del hecho y disculpa ante los afectados) son: la reducción de la asignación semanal, en ocasiones ligada a la reparación del daño, la realización de actividades de interés para el grupo, la privación de las actividades de ocio o de c
arácter lúdico durante un c
orto período de tiempo o la pérdida de c
iertos privilegios aparejados a la edad (dinero de bolsillo, horario de salidas, horario de acostarse, etc.). La separación de grupo es también puntualmente utilizada.
En ninguno de los c
asos encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los c
hicos y c
hicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Centro socioeducativo Sansoheta
con problemas de
conducta.
Carretera de Azua, perteneciente a la localidad de Arrazua-Ubarrundia, pero
colindante a la
ciudad de Vitoria-Gasteiz.
capital (hacia donde mayoritariamente se dirigen para estudiar y por motivos de ocio), de mayor frecuencia que la
correspondiente al municipio de Arrazua-Ubarrundia.
Cuentan, además,
con una furgoneta de refuerzo.
circunstancia ha asegurado la adaptación del
centro a los requisitos materiales
contemplados en el decreto regulador de los recursos residenciales para infancia en desprotección (Decreto 131/2008, de 8 de agosto), entre los que encontramos la accesibilidad de personas
con movilidad reducida a todas las dependencias, aunque algunas
concesiones al diseño “compliquen” en
cierto grado el uso de algunos espacios y elementos.
cada uno,
con espacios
comunes. En el momento de la visita se encuentran ocupadas 15 plazas.
Capacidad: 10 plazas,
con posibilidad de diferenciar el espacio de habitaciones para
chicos y
chicas. En el momento de la visita tiene plena ocupación.
centro de día,
con plazas para 4
chicos y/o
chicas.
centro es gestionado por la Asociación Urgatzi desde marzo de 2011.
1. Programa especializado: ¿qué marca su especificidad?
También entienden que el principal elemento diferencial de este c
entro respecto a los hogares de la red básica es la ratio de profesionales. Las necesidades de los c
hicos y c
hicas adscritos a un programa especializado se abordan c
on una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores y un régimen interno más normativo y limitador. No obstante, en el c
entro socio-educativo Sansoheta disponen de la figura de psicólogo, que da soporte al equipo educativo y a c
ada uno de los y las educadoras que puedan necesitarlo, además de realizar una valoración inicial a la llegada al recurso o servir de interlocutora c
on los servicios de psiquiatría o los c
entros de salud mental extrahospitalaria a donde acuden algunos de los c
hicos y c
hicas.
El equipo c
uenta también c
on una trabajadora social, que c
ompleta la visión de los educadores/educadoras y la de la psicóloga desde la perspectiva social, haciéndose c
argo específicamente del c
ontacto y el trabajo c
on las familias de los y las adolescentes. Esta figura es c
ompatible c
on el trabajo que se pudiera estar realizando c
on esa familia desde otros programas del Servicio de Infancia.
2. ¿Quién, c
ómo y c
uándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Como nota aclaratoria c
abe señalar que la red de recursos residenciales para infancia en desprotección de Araba/Álava no c
uenta c
on un c
entro específico para el programa de adolescentes c
on problemas graves de c
onducta porque la realidad es que no tienen volumen de c
asos que justifique la apertura de un c
entro específico para ello. Los pocos c
asos para los que se c
onsidera adecuado este programa los solventan c
on la c
oncertación de plazas en c
entros fuera del territorio alavés. Hay que tener en c
uenta, además, que los menores extranjeros no acompañados ocupan un recurso específico (Bideberria) u otros que se abren en c
aso de necesidad (Estibaliz), pero sin acceder al resto de la red.
La entrada al c
entro socioeducativo de Sansoheta o, lo que es lo mismo, a los programas especializados, se decide y gestiona de la misma manera que la entrada al resto de recursos de la red. La Unidad de Recepción y Valoración recibe lo que llega de los servicios sociales municipales c
on valoración de desprotección grave o desamparo. Según la urgencia se decide sobre la asunción de guarda o tutela y la necesidad de ingreso en el c
entro de acogida de urgencia o no. La C
omisión Técnica que estudia el c
aso, c
omisión c
ompuesta por 4 personas en representación de las 3 Unidades organizativas del Servicio de Infancia (Valoración, Residencial y Familiar), eleva propuesta al C
onsejo del Menor ya c
on un Plan de C
aso, en el que se proponen la medida o medidas y los recursos a poner en marcha. Así, los c
hicos y c
hicas de Sansoheta llegan, o bien directamente de sus familias, o bien del C
entro de Acogida de Urgencia de Ibaia. En mucha menor medida se incorporan procedentes de recursos de justicia juvenil para el c
umplimiento de medidas.
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de c
omportamiento disruptivo, c
on agresividad dirigida a c
ompañeros y profesionales, y su c
apacidad de adaptación a un recurso normalizado.
En lo tocante a la salida del programa, ésta es, lógicamente, variada y siempre en función del c
umplimiento de los objetivos c
ontemplados en el programa educativo individualizado y en el Plan de C
aso. C
on aquellos que llegan directamente de c
asa y su objetivo es la vuelta, c
uando se c
onsidera el momento oportuno se c
omienza c
on salida progresiva y c
on seguimiento. Para que esto sea posible además de la intervención c
on el o la adolescente en el c
entro, es imprescindible avanzar también c
on la familia. Esto se hace tanto desde el propio programa del c
entro (la trabajadora social), c
omo aprovechando otros recursos de intervención familiar y/o terapéuticos propios de otros programas… o incluso c
on terapeutas privados. Siguen siendo mayoría las familias desestructuradas, aunque también se encuentran familias reconstituidas, hijos e hijas de personas inmigrantes que se han reagrupado ya siendo mayores, algunos c
asos de adopciones que no han ido bien… Estos c
asos podrían explicar el aumento de las c
esiones de guarda.
Con los c
hicos y c
hicas en los que la vuelta a la familia no es posible o se estima no recomendable, pueden c
ontinuar hasta su mayoría de edad en los pisos de emancipación o preparación a la emancipación de la red, que prolongan su “protección” una vez c
umplen los 18 años a través de programas externos ya al Servicio de Infancia foral, pero c
on los que se mantiene c
oordinación.
El tiempo de estancia se sitúa normalmente entre 9 y 12 meses. En algún c
aso, pero excepcionalmente, la estancia ha sido más larga, por entrar muy joven al programa y no encontrar encaje adecuado en otro recurso.
3. Escolarización
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los c
hicos y c
hicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de c
ualquier c
entro educativo o mantienen c
on éste relaciones muy c
onflictivas. Precisamente por ello es éste uno de los ámbitos c
on más presencia en el Plan Educativo Individual y las relaciones c
on los c
entros educativos donde están escolarizados los c
hicos y c
hicas son frecuentes y en general buenas, según valoración de los responsables educativos de Sansoheta. Por otro lado, el trabajo realizado en el c
entro en torno a lo c
onductual o c
omportamental (habilidades sociales de c
omunicación, gestión de las emociones, etc.) c
ontribuye a la mejora progresiva en la adaptación de los c
hicos y c
hicas a entornos educativos normalizados.
4. Participación: la voz de los c
hicos y c
hicas en la vida del c
entro
Las asambleas de menores se c
elebran todas las semanas y en ellas se ponen en c
omún aspectos relacionados c
on la c
onvivencia, se proponen actividades de ocio, la organización del c
entro, los horarios… Todos los temas y aspectos se pueden someter a debate y negociación, siendo el único requisito que realicen la queja o la sugerencia por escrito, de manera que c
ontinúen trabajando habilidades para exponer y defender hechos y opiniones.
En lo c
oncerniente a la participación de los c
hicos y c
hicas en su Plan Educativo Individualizado, son las tutorías c
on el tutor de referencia los momentos de c
ontraste y recogida de opiniones e impresiones.
5. Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de c
omunicación c
on el exterior
Todas las habitaciones del c
entro visitado disponen de armarios donde los c
hicos y c
hicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad.
En lo tocante a las c
omunicaciones, sólo son restringidas o supervisadas en situaciones especiales, aunque sí están muy atentos a c
ómo quedan emocionalmente después de esas c
omunicaciones.
6. Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
La c
onsideración del tiempo libre o tiempo de ocio c
omo tiempo educativo y, en c
onsecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en el c
entro. La riqueza de estímulos observada, en todo c
aso, nos parece adecuada.
7. Medidas de c
ontención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación
Nos señalan que utilizan exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Es esta una información c
orroborada por los c
hicos entrevistados. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
8. Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
Las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. En algunos c
asos, sin embargo, han observado que esta sanción es poco eficaz ya que tienen acceso a recursos económicos de sus familias c
uando salen y van a visitarla. Utilizan, de igual manera, la pérdida de privilegios c
onseguidos y la limitación de salidas. La sanción de separación de grupo, c
uando se utiliza, se realiza en su habitación o no participando en las actividades grupales. En c
onclusión no encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los c
hicos y c
hicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Pero las actuaciones en torno a los programas especializados en 2012 no se terminan c
on las visitas a los recursos. En el mes de julio se abre una actuación de oficio sobre el centro Aixola originada por c
iertos testimonios, muy c
oherentes y fidedignos, que nos daban c
uenta de c
iertas prácticas inadecuadas en el c
entro, entre las que destacaban dos a nuestro entender de suma gravedad: inmovilización física c
on esposas a los menores por parte del personal de seguridad; prácticas y actitudes vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales que, en todo c
aso, inclinaban la orientación del c
entro hacia objetivos más punitivos que educativos, atentando directamente al derecho a la dignidad recogido en la Convención de Derechos del Niño de las Naciones Unidas y expresamente en el artículo 14, letras b) y c
) del Decreto 131/2008, regulador de los c
entros. Hay que tener en c
uenta, por otra parte, que lo relatado resultaba c
ompatible c
on c
iertos riesgos ya detectados en la visita realizada por la institución al c
entro en 2011.
Por las c
aracterísticas de los hechos solicitamos información por escrito a la Diputación de Gipuzkoa, pero también una reunión c
on los responsables forales. La respuesta del servicio foral a nuestra intervención destaca por su rapidísima reacción, tanto en la premura en la investigación de los hechos (se personan en el c
entro al siguiente día hábil tras nuestra llamada), c
omo en la rapidez y c
ontundencia (acorde a su gravedad) de las decisiones para solventar las irregularidades una vez c
onfirmadas.
En lo tocante a la utilización de medidas de c
ontención mecánicas (esposas), el Servicio de Infancia informa de que, según los registros del c
entro, sólo en 4 de las situaciones que dan lugar a medidas educativas c
orrectoras se ha utilizado la c
ontención mecánica durante algún tiempo. Los testimonios de los c
hicos, sin embargo, hablan de una práctica bastante más habitual, lo que vendría c
orroborado por la denuncia de la familia de uno de los c
hicos a uno de los profesionales de seguridad por extralimitarse en sus funciones y en la forma de realizar las que le son propias. Esta denuncia llega al servicio foral, c
asualmente, de manera simultánea en el tiempo a nuestra petición de información.
En relación a esta c
uestión, la Diputación Foral:
centro la intervención sin personal de seguridad. Ante las dudas iniciales, solicitan a la empresa aborde una reflexión específica sobre el papel, la ubicación, el protocolo de actuación, etc. de este grupo de profesionales para ser discutida
con el Servicio Foral de Infancia.
En c
uanto a las prácticas vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales, lo que en nuestra c
omunicación era un dato a c
onfirmar se ve efectivamente verificado por los testimonios de los c
hicos entrevistados, a través de los c
uales se llega incluso a identificar a uno de los educadores c
omo protagonista e incitador principal de c
omportamientos de este tipo. La Diputación ha dado orden a la empresa de que prescinda de este profesional en la intervención directa c
on los c
havales.
Por nuestra parte, sostenemos desde hace tiempo grandes dudas respecto a que lo dispuesto en el artículo 109.1 b) del Decreto 131/2008 sobre “la posibilidad de integrar a personal técnico educativo especialmente formado en intervención c
on inmovilización física que actuará únicamente a solicitud expresa del educador o de la educadora” pueda ser realizado por profesionales de seguridad, c
arentes, en principio, de formación alguna sobre aspectos educativos.
Dicho esto, es nuestra intención realizar un seguimiento muy estrecho de estas situaciones, verificando que las decisiones adoptadas se ejecutan y mantienen en el futuro. A este seguimiento se unirá otro ya previsto al c
entro Iturriotz-azpi: tras más de 6 meses c
on informaciones muy preocupantes sobre la situación que podían estar viviendo los y las menores acogidos en el c
entro, nos mantenemos expectantes ante el c
ambio de entidad gestora, a la que c
oncedemos un plazo razonable para la solución de los problemas detectados.
Finalizamos este apartado relativo a la red de acogimiento residencial c
on el seguimiento a los dos protocolos directamente relacionados c
on estos que aún quedan por elaborar. Según nos informan, superado el problema de la designación de representantes del Departamento de Interior, era intención de la Dirección de Servicios Sociales del Gobierno Vasco, elaborar c
onjuntamente el protocolo c
omún de actuación para los c
asos de ausencias no autorizadas y el protocolo de actuación de los servicios de vigilancia y seguridad de los c
entros residenciales de menores en desprotección. Sin embargo, esta postura no c
uenta c
on el acuerdo del Departamento de Interior, por lo que aún se encuentran en el punto preliminar de decidir c
ómo trabajarlos. Por otra parte, falta también la designación de representantes de EUDEL, c
on un papel significativo por su c
ompetencia en los servicios sociales municipales y, sobre todo, la Policía Municipal.
2.2.4. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
En relación a las necesidades específicas de los menores de edad extranjeros no acompañados se solicitó a las diputaciones forales una serie de datos c
uantitativos (población atendida, datos sobre la situación y regularización administrativa…) y algunas valoraciones o informaciones de c
arácter c
ualitativo. Junto a esta información, presentamos a c
ontinuación el resultado de algunas actuaciones derivadas de la tramitación de las quejas referidas a la situación de los menores y jóvenes extranjeros no acompañados.
El dato más relevante en c
uanto al número de menores extranjeros atendidos es que en el año 2012 ha aumentado ligeramente el número de menores nuevos atendidos, tanto en Bizkaia c
omo en Gipuzkoa y a diferencia de lo ocurrido en Araba/Álava, donde ha descendido notablemente. Sin embargo, el número de c
hicos atendidos en la red vasca a 31 de diciembre era algo inferior a la del año anterior. C
iertamente, la tendencia descendente observada en la C
APV desde 2009 en el número de menores extranjeros no acompañados en recursos residenciales ha c
ontinuado hasta situarse en 2012 en c
ifras similares a las del año 2006. La c
aída de las llegadas en estos años, unido al acceso a la emancipación de los que lo hicieron en años anteriores puede explicar este dato.
(Gráfico 11)
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados “nuevos” acogidos por los servicios sociales forales de infancia 2005-2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 12)
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados acogidos por los servicios sociales forales de infancia a 31 de diciembre, 2005-2012
Fuente: elaboración propia tomando c
omo base los datos aportados por las diputaciones forales
Respecto a cambios en el perfil o las c
aracterísticas de las personas menores extranjeras atendidas, Bizkaia da c
uenta de un c
ambio progresivo a lo largo de 2012. Los c
hicos procedentes de Marruecos llegan de familias desestructuradas y sin un proyecto migratorio definido c
ada vez en mayor proporción. También c
onstatan ingresos de c
hicos que llevan períodos de tiempo en el Estado c
onviviendo c
on familiares que, tras retornar éstos a su país, quedan sin referente familiar adulto. Por otra parte, ha aumentado el número de c
hicos procedentes de Argelia. En Araba/Álava también se ha apreciado un c
ambio en la distribución según el origen de los menores extranjeros: si el pasado año el 73% procedía de países subsaharianos, este año son el 34%, habiendo aumentado los de origen magrebí (del 24% al 56%).
El dato que ya en 2011 aportaba el servicio foral de infancia gipuzkoano respecto a la c
onsideración de la estancia en sus recursos c
omo una etapa de tránsito en el c
amino hacia otras latitudes donde establecerse, parece estarse observando también en Bizkaia, donde c
onstatan un aumento de los abandonos voluntarios de los c
entros, especialmente del c
entro de primera acogida.
La tendencia descendente en el número de las personas menores extranjeras en los recursos residenciales vuelve a estar en la base del c
ierre de los recursos residenciales específicos en Bizkaia y de las modificaciones en la red de c
entros gipuzkoana, ambas c
uestiones expuestas en el apartado siguiente de este informe.
Respecto a la determinación de la edad, resulta muy preocupante a juicio de esta institución la modificación en los c
riterios establecidos por la Fiscalía (atendiendo a los c
ambios producidos a nivel estatal) según los c
uales prevalecen los resultados de las pruebas de determinación de la edad sobre c
ualquier otra documentación, lo que ha supuesto la modificación de los c
riterios de actuación y c
oordinación que se habían establecido hasta la fecha en el territorio.
Esta institución ha señalado reiteradamente que no c
omparte el c
riterio de que se lleven a c
abo de manera sistemática pruebas de determinación de edad a las personas que declaran ser menores de edad y disponen de un pasaporte que no tiene indicios de falsedad o en los c
asos en los que, de manera indubitada, su aspecto físico así lo c
orrobora. Los datos aportados por los servicios forales c
onfirman que, efectivamente, no se está procediendo a la determinación de la edad a través de estas pruebas en la totalidad de los c
asos, pero que en Gipuzkoa el 60% de los menores sea sometido a éstas mantiene las dudas y la preocupación, precisamente c
uando, finalmente, sólo 8 de los 83 a los que se determina la edad por esta vía son declarados mayores de edad.
(Tabla 1)
Número de menores extranjeros no acompañados (y porcentajes relativos) a los que se ha practicado pruebas para la determinación de la edad en 2012
Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por los servicios de infancia forales
Ante la existencia de un pasaporte que tiene indicios de falsedad o hay dudas sobre la veracidad de los datos, c
ontinuamos manifestando que es preferible hacer una solicitud de información a su C
onsulado o Embajada para que c
ertifique la veracidad del documento y de los datos que c
ontiene. Otra posibilidad sería la petición de aportación al menor de otros c
ertificados relativos a su edad, c
omo es el libro de familia o el c
ertificado de nacimiento o la c
édula de identidad. La petición de estos documentos es muy habitual en los c
asos de menores indocumentados, ya que son documentos que se necesitan para expedir el pasaporte, en los c
asos en los que no dispone del mismo.
En relación c
on este tema, por otra parte, esta institución ha trasladado su preocupación por la situación de indefensión en que se deja a las personas a las que se c
esa la tutela en base al decreto de fiscalía por el que se determina su mayoría de edad, pero tiene pasaporte en el que se indica que es menor de edad.
El pasaporte es un documento de identificación válido, siempre que no exista una resolución judicial señalando lo c
ontrario, fundamental ante c
ualquier Administración Pública. El hecho de que para la Fiscalía no tenga validez en el proceso de determinación de la edad no implica que sea un documento falso o inválido, c
uestión para la que se requeriría tramitar el c
orrespondiente procedimiento penal. Por ello, se plantea la paradoja de que para la Fiscalía esta persona ha sido declarada mayor de edad, pero para otras administraciones públicas c
ontinúa siendo menor de edad, c
omo lo atestigua su pasaporte, que no ha sido declarado falso. Por ejemplo, estas personas no van a poder solicitar ninguna autorización de residencia ante el Ministerio de Interior porque para presentar una solicitud de autorización de residencia tiene que aportar el pasaporte y, en este c
aso, el pasaporte c
orresponde a una persona menor de edad. Tampoco tendría c
apacidad de obrar plena para realizar negocios jurídicos c
on eficacia o para hacer c
ualquier otra solicitud ante la Administración.
El documento que identifica a la persona extranjera es el pasaporte y la única autoridad que puede expedir un nuevo documento es la de su país de origen. Si esa Administración mantiene que la edad c
orrecta es la que c
onsta en el pasaporte, no podría disponer de un documento identificativo c
omo persona mayor de edad. Por ello, y c
omo hemos señalado anteriormente, c
onsideramos que es la autoridad del país de origen la que debería c
ertificar la realidad de los datos que c
onstan en el pasaporte.
A lo largo de 2012 se han recibido un importante número de quejas de jóvenes extranjeros no acompañados que, tras haber estado acogidos durante períodos de tiempo en general c
ortos en recursos residenciales para menores en desprotección, se encontraban c
on especiales dificultades a su salida.
Uno de los motivos de las queja se refería a la no entrega de documentación señalando el c
ese de la tutela, c
ontando sólo c
on el decreto de fiscalía que señalaba su mayoría de edad. La realidad es que la Diputación Foral de Álava les venía entregando la orden foral en la que se señalaba el c
ese del acogimiento residencial en virtud del decreto de fiscalía que declaraba su mayoría de edad, orden en la que no se c
itaba que dicha resolución es ya recurrible. Trasladamos esta información a los jóvenes, orientándoles a recurrir la anterior resolución ante el Juzgado de Familia de Vitoria-Gasteiz, para lo que debían acudir al Servicio de Orientación Jurídica a fin de solicitar el nombramiento de un abogado y procurador de oficio y el beneficio de justicia gratuita.
En todo c
aso, nos dirigimos a la Diputación Foral de Álava c
on el objeto de trasladarle la necesidad de que la resolución administrativa que decide el c
ese del acogimiento residencial también incorpore la c
omunicación anteriormente mencionada y añada que es recurrible, así c
omo el plazo y Juzgado ante el que debe dirigirse. Porque, c
omo ya se viene diciendo, en opinión de esta institución en estos c
asos debe dictarse resolución del c
ese de tutela que tenga c
omo motivo el decreto de determinación de edad de la Fiscalía. Dicha resolución debe ser debidamente notificada y c
ontener, tanto los motivos por los que se acuerda el c
ese, c
omo el recurso que c
abe interponer frente a ella.
Un segundo motivo de las quejas se refería a la negativa de la Diputación Foral de Álava de la emisión de recomendación para la solicitud de autorización de residencia por c
ircunstancias excepcionales, tras haber estado acogido en recursos residenciales de infancia en desprotección durante un c
orto espacio de tiempo, tiempo en el que no había obtenido su permiso de residencia. Se daba incluso algún c
aso en el que en la documentación se refería a un adecuado aprovechamiento del programa de trabajo del c
entro, pero se negaba la recomendación porque el tiempo de estancia era insuficiente.
A este respecto c
omunicábamos a la administración que, en pos de la garantía de derechos, la administración debe motivar suficientemente c
ualquier postura que adopte, de manera que la persona pueda ejercer su defensa tomando c
omo base esos motivos c
onocidos. En opinión de esta institución, el indicador de un tiempo de estancia, por sí solo, no obedece a ninguna previsión legal y genera indefensión. La Administración debe actuar en c
umplimiento del principio de legalidad y no c
abe una interpretación restrictiva de derechos. Si bien es c
ierto que el art. 198 del Reglamento dice que el servicio de protección de menores podrá recomendar (esto es, que es potestativo), también lo es que en ningún lugar de este artículo, ni del apartado 3 del artículo 197 al que se remite, está previsto que el tiempo en el que la persona haya estado acogido o tutelado sea el que indique el nivel de aprovechamiento de los recursos formativos.
El tiempo es un dato más, junto a otros c
omo son la asistencia y c
ontinuidad de la formación, su esfuerzo por formarse, el rendimiento académico, etc. Abundando en esta idea, hasta puede darse que haya sido acogido durante un largo periodo de tiempo pero que no c
umpla la previsión legal porque no ha habido un aprovechamiento. En definitiva, se trata de valorar el esfuerzo realizado, sin que quepa darle otro c
ontenido a la previsión legal.
Es la Delegación o Subdelegación del Gobierno a quien c
orresponde resolver sobre el procedimiento, para lo que puede c
ontar c
on información facilitada por el servicio de protección de menores, así c
omo de otros órganos e instituciones (véase sentencia 25/2010 del Juzgado de lo C
ontencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián) c
on el fin último de c
onocer c
on mayor precisión “su esfuerzo de integración, la c
ontinuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así c
omo su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo” (artículo 35.9 de la Ley Orgánica 2/2009). C
obra de este modo una especial importancia el aporte documental y de información que la entidad pública que veló durante un tiempo por su protección y seguridad pueda realizar.
Con todo esto, parecería razonable la emisión por parte del servicio de protección de menores donde estos y estas jóvenes hayan estado acogidos hasta su mayoría de edad de un informe descriptivo de los aspectos c
itables y más objetivables en una buena parte (por ejemplo, tiempo de permanencia, actividades formativas y de c
ualquier otro tipo en las que haya participado) y c
on un posicionamiento final favorable o desfavorable, pero en todos los c
asos motivado.
Es ésta una práctica que hemos c
onocido se realiza en los otros dos territorios históricos, que se manifiestan c
on la información que poseen, más o menos extensa según el c
aso, dejando a la c
onsideración de la Subdelegación la valoración global de las c
ircunstancias que c
oncurren en esa persona y de su nivel de integración social.
El tercer motivo procedía de las, a su entender, c
arencias importantes en la atención que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz les procuraba a la salida de los recursos para infancia en desprotección y tras ser c
onsiderados en riesgo grave de exclusión social.
Gracias a la información facilitada, tanto por las propias personas que interpusieron las quejas, c
omo por el Ayuntamiento en respuesta a nuestras solicitudes, supimos que todas estas personas (con alguna excepción, por haber abandonado la c
iudad) terminaron siendo atendidas por los servicios sociales municipales en los recursos y c
on los programas/servicios que tiene dispuestos para las personas que se encuentran en situación o riesgo de exclusión social, lo que valoramos c
omo positivo.
A pesar de ello, aprovechamos aquel momento para señalar las que, desde nuestra perspectiva, se dibujan c
omo c
arencias o elementos endebles en el apoyo que c
onsideramos imprescindible, a las personas en situación de especial vulnerabilidad social y c
on las que, c
omo venimos reiterando en todos nuestros informes, se ha de proceder c
on especial sensibilidad. Sobre todo por tratarse de personas jóvenes que requieren de un acompañamiento en el proceso de adquirir la autonomía: una respuesta adecuada en un momento de enorme vulnerabilidad c
omo es el paso a ser personas adultas va a influir enormemente en las posibilidades de inclusión social. En este c
aso se añade, además, que tienen que integrarse en una c
ultura y una sociedad c
on una estructura social y administrativa diferente a la de su país de origen.
Así, desde hace tiempo venimos insistiendo en la necesidad de fortalecer los programas de salida y emancipación, refiriéndonos c
laramente a programas de autonomía progresiva para adolescentes y jóvenes que no c
uentan c
on recursos propios suficientes, c
on apoyos o personas adultas de referencia. Se puede dar el c
aso, y de hecho se da, de periodos más o menos largos en los que se ha venido avanzando en objetivos de integración, que quedan c
omprometidos y/o en riesgo por: un c
ambio de estatus administrativo (cumplir 18 años y pasar de ser menor objeto de protección –dependiente de personas adultas- a ser adulto autónomo c
apaz de administrar su vida c
on recursos y c
riterio); un c
ambio en las c
ircunstancias o c
ontingencias de necesidad que lleva aparejado unos departamentos, instituciones u organizaciones proveedoras distintos; etc.
Esto supone trabajar c
on un plan individualizado de salida que se habrá de dar en todos los c
asos, c
on independencia del tiempo de permanencia previa y de c
uestiones relativas a la edad que pueden estar en discusión al encontrarse recurridas en vía judicial. Es c
ierto que el trabajo realizado hasta ese momento en el programa de origen (y, por tanto, el tiempo de estancia) tiene su relevancia, pero la “personalización” del plan atenderá precisamente a las necesidades y c
aracterísticas particulares de c
ada persona.
Y requiere ineludiblemente de la coordinación y el trabajo en c
olaboración de recursos, servicios, departamentos e instituciones. Sólo así se podrá garantizar el “continuo de atención” e impedir que un funcionamiento excesivamente sectorial y departamentalizado trunque, demore u obstaculice los procesos de autonomía e integración social de estos jóvenes. La participación de profesionales, tanto del programa del que parte, c
omo de aquel o aquellos previstos para su c
ontinuidad es imprescindible para garantizar el alojamiento, la manutención y la c
obertura del resto de necesidades básicas de la persona sin ningún tipo de interrupción temporal.
Y para garantizar la c
obertura de necesidades básicas, alojamiento y manutención en este marco de progresiva asunción de la autonomía personal, es imprescindible c
ontar c
on un mínimo de recursos económicos que c
ubran el c
oste “de mercado” de un alojamiento, de la alimentación, así c
omo de ropa, medicinas, material escolar o laboral, transporte al c
entro educativo o de trabajo… Existen referencias en la C
omunidad Autónoma Vasca que pueden orientar en el establecimiento de este mínimo (la Renta de Garantía de Ingresos, sin ir más lejos) y por debajo de las c
uales es difícil imaginar la posibilidad de una vida digna. Por otro lado, la cuantía de estos recursos económicos mínimos tiene un gran impacto en la situación administrativa de estos y estas jóvenes. Nos referimos c
oncretamente a la posibilidad de renovar (o no) su autorización de residencia o de acceder a ésta por c
ircunstancias excepcionales. Una minoración de los recursos económicos por debajo de los indicadores exigidos (IPREM) en un momento c
rucial de renovación o acceso a la autorización de residencia, sitúa a la persona de nuevo en situación de irregularidad administrativa y “en la c
asilla de salida”, dando al traste c
on todos los avances alcanzados hasta ese momento en el proceso de integración social y en la c
onsolidación de su proyecto migratorio. No tiene sentido que el apoyo recibido hasta ese momento se vuelva inoperante por no poder renovar la autorización de residencia, lo que les impide acceder a un empleo.
La forma en la que se reciben estos recursos tampoco es indiferente, ni desde la óptica estrictamente económica, ni desde la educativa. A diferencia de etapas anteriores, los jóvenes que ya no tienen alojamiento c
olectivo han pasado de recibir una asignación mensual de 625 € a 325 € más un vale de c
omedor social valorado en 300 €. Esto supone que c
on 325 € han de hacer frente al pago del alquiler de habitaciones (que en Vitoria-Gasteiz en rara ocasión baja de 250 €) y c
on el resto, a todos los demás gastos de ropa, medicinas, transporte, material escolar o laboral… a nuestro juicio totalmente insuficiente. Desde la perspectiva educativa, avanzar en el proceso de autonomía personal requiere ir tomando progresivamente decisiones desde la libertad personal de elección, para lo que resulta imprescindible ir afrontando situaciones que le c
oloquen en la tesitura de decidir, planificar, priorizar, organizarse…. Garantizar la manutención sólo vía c
omedor social no c
ontribuye a esta progresiva autonomía, además de incorporar otros perjuicios para las personas, también señalados en informes precedentes de esta institución, que tienen que ver c
on la imposibilidad de c
onciliar los horarios del c
omedor c
on horarios formativos y laborales.
Junto a los recursos económicos mínimos referidos, otro elemento fundamental en el proceso de c
recimiento personal e integración social de estos jóvenes es la capacitación, tanto personal c
omo profesional y social. Es imprescindible, en este sentido, facilitar el acceso a las c
ompetencias lingüísticas suficientes y a la c
ualificación profesional, que deberán tener en c
uenta las c
aracterísticas particulares de estos jóvenes y adaptar sus ritmos y formatos de la misma manera que se atiende al resto de situaciones de diversidad en el ámbito educativo. La eliminación o reducción de los programas de socio-educativos y formativos en los que venían participando, junto a otros, estos jóvenes (véase lo relatado en el apartado 2.2.2.1. Educación sobre la disolución del C
onsorcio para la Educación C
ompensatoria y Formación Ocupacional de Vitoria-Gasteiz) no parece c
aminar en este sentido y es un nuevo obstáculo en la senda de la integración.
Por último, no podemos dejar de reclamar el acompañamiento estable y referencial durante el proceso. La intensidad del acompañamiento sigue una lógica decreciente, aunque no siempre la vida transcurre de manera tan lineal y se puedan dar momentos que requieran apoyos más intensos que los precedentes. En esta tarea es sumamente interesante la c
olaboración c
on el tejido social, porque estar integrado socialmente tiene que ver también c
on tener vínculos y relaciones sólidas c
on la c
omunidad, función para la que las organizaciones sociales están mucho mejor dotadas –por naturaleza- que la administración. Trabajar en la misma dirección sólo traerá beneficios a las personas.
Un último grupo de quejas vuelve sobre una c
uestión que, en materia de personas extranjeras, es más que recurrente: el empadronamiento. La realidad está siendo que la obligación de las diputaciones forales (que, recordemos, son las que tutelan) de documentar a estos menores se suele demorar en el tiempo por la necesidad de c
umplir los requisitos que los c
onsulados o embajadas exigen a sus nacionales. Esto, en ocasiones, ha supuesto un obstáculo para su inscripción en el padrón municipal, c
apital para la vida de las personas en la medida en que es puerta de entrada para el ejercicio de derechos (educación, sanidad, participación social…) y para sus relaciones c
on las administraciones públicas.
A esta problemática vino a responder la Recomendación General del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre, en la que, estudiada la normativa que regula la inscripción en el padrón y la práctica diversa de los ayuntamientos, se invitaba de manera general a éstos a incorporar aquellas prácticas que interpreten la normativa de aplicación en el sentido más favorable a los intereses de las personas y a elaborar un protocolo de actuación (en diálogo c
on su Diputación) que tenga en c
uenta las obligaciones que tienen las administraciones públicas en materia de infancia, que no pueden obviarse porque el menor no esté documentado, ni porque haya más menores que plazas c
oncertadas en un momento dado.
Transcurrido algo más de un año desde la difusión de la recomendación, c
onstatamos que permanecen las dificultades en unos pocos municipios vizcaínos y tampoco en todas las ocasiones, por lo que tenemos intención de ponernos en c
ontacto en breve para solventar en c
ada c
aso c
oncreto los obstáculos existentes.
En la primera mitad del año llegaron también a esta institución quejas referidas a una supuesta negativa por parte del ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz a empadronar en los recursos residenciales para personas en exclusión social a c
erca de una docena de jóvenes extranjeros, tras haber abandonado los recursos de protección de menores. Puestos en c
ontacto c
on el servicio municipal se c
onstató que el protocolo de empadronamiento se estaba c
umpliendo adecuadamente y que las quejas se habían interpuesto en el período de tramitación administrativa, por lo que al término del plazo establecido en el protocolo municipal las personas se encontraban ya debidamente empadronadas.
Como c
ierre de este apartado referido a la atención a los menores extranjeros no acompañados, no vamos a referir al proceso de elaboración del protocolo de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados previsto en la disposición adicional sexta del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial. La Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Gobierno Vasco nos ha mantenido informados de los avances que se han ido produciendo en esta materia y que aún no han alcanzado el grado de c
onsenso suficiente c
omo para proceder a su aprobación. No obstante, parece que nos encontramos ya en la antesala del acuerdo, al que esperamos asistir en 2013, y en unos términos acordes c
on la posición reiteradamente expuesta por esta institución en años anteriores.