5- Escenario de futuro para los consumidores europeos de energía
De acuerdo con los criterios fijados por Europa en materia de defensa del consumidor de energía, desde 2008 la Comisión Europea junto con CEER, las autoridades reguladoras nacionales, gobiernos, asociaciones de consumidores y stakeholders europeos inician en el Foro de Londres (Citizens’ Energy Forum) un proceso de debate permanente para avanzar en la liberalización del mercado minorista y en la defensa del consumidor de energía. El Foro de Londres es el marco en el que anualmente se analizan los estudios realizados a lo largo del año por sus participantes y se realizan nuevas propuestas para proteger al consumidor de energía. Los trabajos realizados en los cuatro foros parten del análisis de los problemas específicos y avanzan hacia un nuevo planteamiento, a debatir en el próximo Foro en O
ctubre de 2012, del modelo de mercado minorista.
La evidencia del mal funcionamiento del mercado minorista llevó al Foro de Londres a trabajar en la mejora de la transparencia, de la información correcta y completa del consumo y de las o
fertas de la competencia, de la eliminación de barreras para nuevos entrantes, de la facilidad en el switching, de la incorporación de innovaciones tecnológicas a favor del poder decisión del consumidor, del conocimiento formativo del consumidor respecto a las características técnicas de la electricidad y del gas y de sus decisiones de consumo, del consumidor vulnerable y de las o
bligación de los ó
rganos reguladores de velar por los intereses de los consumidores. Se plantea, por tanto, la necesidad de revisar todas y cada una de las variables que actúan en el mercado minorista a fin de que el consumidor pueda ejercer su poder de decisión de forma completa67. El estudio realizado sobre esta cuestión puso de manifiesto con total rotundidad que no se habían alcanzado eficiencias de costes, mejoras en los precios, mayor transparencia e información a favor del consumidor y que el grado de satisfacción del consumidor europeo de energía era muy reducido68. Estos resultados revelaron la necesidad de hacer nuevas propuestas legislativas para resolver los problemas que impedían el funcionamiento del mercado minorista y de presionar a los Gobiernos para que procedieran a la trasposición de las Directivas del Tercer Paquete.
Las aportaciones del Foro de Londres –Citizens’ Energy Forum– constituyen un paso muy importante en el discurso sobre la liberalización del sector energético y del modelo de mercado.
El propio desarrollo del mercado, los cambios tecnológicos y el mercado único de la energía llevan a una mayor complejidad de los procesos de suministro y de demanda. Es necesaria una revisión de los mecanismos de funcionamiento y del diseño regulatorio. El cumplimiento de las condiciones de competencia en el mercado minorista se revela a través del ejercicio de la soberanía del consumidor de energía, que como se ha puesto de manifiesto no se ha logrado. Los análisis realizados plantean un modelo demand o
riented o
pull, basado en una regulación que descansa en la defensa de los intereses del consumidor final. Conseguido el o
bjetivo de la seguridad de suministro el reto es crear los mecanismos para que la demanda se configure en el mercado en condiciones de eficiencia. Es decir, con todos aquellos atributos que permiten al consumidor establecer precios y cantidades del producto que adquiere. Se trata de hacer del consumidor un agente activo que interactúe con el sistema.
La regulación que ha impulsado el proceso de liberalización tiene un enfoque de o
ferta acorde con los criterios de competencia, competitividad y seguridad de suministro, que en buena medida se han materializado aunque sigan habiendo temas pendientes y diferencias entre los distintos Estados miembros que deben resolverse para alcanzar el mercado único de la energía. El nuevo diseño regulatorio sigue el esquema de enfoque de o
ferta versus enfoque de demanda.
Para lograr los correspondientes avances es necesario69:
1) Trasposición urgente de la Directivas de 2009.
2) Crear un entorno de mayor competencia y eliminación de las barreras de entrada.
3) Agilización y generalización del mecanismo de switching.
4) Alcanzar un mercado transparente y con información completa. Esto supone que todos los comercializadores deben tener acceso a las o
fertas de la competencia, los consumidores disponen de información, aprehensión de los términos de las o
fertas y poder de decisión.
5) Dar al comercializador un papel central como punto de información del consumidor. La conexión del consumidor con el sistema debe ser a través del comercializador.
6) Exigir al distribuidor y o
perador del sistema de distribución (DSO) que ejerza su función de forma neutral entre los comercializadores, facilitar el switching de acuerdo con la solicitud del consumidor e impedir cambios no solicitados y dar toda la información relativa al acceso, conexión y medidas del cliente a los comercializadores.
7) Impulsar y exigir a los distribuidores y comercializadores que incorporen en el sistema las innovaciones tecnológicas pendientes, como las smart grids –redes inteligentes– y smart metering –contadores inteligentes–. Dichos cambios son decisivos para que el consumidor pueda tomar sus decisiones con información completa y en el tiempo adecuado. También supone una mayor eficiencia para distribuidores y comercializadores y para todo el sistema. En suma, permite reducir costes en beneficio del consumidor.
8) Impulsar los cambios regulatorios para el desarrollo de la microgeneración. El consumidor final puede ser demandante y generador de energía para su propio consumo. El pequeño generador y consumidor de energía se define como consumidor minorista.
9) Nueva legislación en materia de defensa del consumidor energético, especialmente en el ámbito de la supervisión de los agentes y de las resoluciones de las reclamaciones y en concreto de la ADR (Alternative Dispute Resolution).
10) Impulsar por ley la existencia y funcionamiento de los ó
rganos de defensa del cliente en las empresas. Dichos ó
rganos deben ser totalmente independientes de la empresa, más allá de una simple autonomía.
11) Definición y delimitación de los consumidores vulnerables.
12) Todo ello exige reforzar las competencias de los O
rganismos Reguladores Sectoriales Nacionales en materia de protección del consumidor e impulsar o
rganismos especializados para su defensa. La colaboración entre ambos ámbitos institucionales pudiera dar salida, dentro del actual marco normativo europeo, al modelo competencial español.
13) Definir una nueva composición de la o
ferta dirigida al consumidor. La competencia en el mercado conduce a una estrategia de diferenciación de producto por medio de los servicios complementarios, eliminación de costes para el consumidor en el cambio de contadores, elección del o
rigen de la energía y de precio, calidad y servicio de asistencia y atención al cliente.
14) En suma, revisar el diseño del mercado minorista. El consumidor pasa a ser un agente demandante y activo, el comercializador es además de o
ferente de un bien-servicio un punto de información y de solución de la problemática del consumidor y el distribuidor refuerza su papel de o
perador del sistema de distribución zonal.
Cuadro 4. Recomendaciones de CEER
Fuente: Traducción de CEER, Electricity and Gas Retail market design, with a focus o
n supplier switching and billing. Guidelines o
f Good Practice. 24 de enero de 2012.
Por último, en la reciente cumbre del consumidor europeo, celebrada el pasado 21 de junio, CEER presentó el documento Visión de 2020 para los consumidores de energía europeos70 como propuesta previa a la que se debatirá en el próximo Foro de Londres de noviembre de 2012. El año 2020 es una referencia estratégica en los mercados energéticos y en la política energética comunitaria. Junto con la consecución de los o
bjetivos medioambientales de la UE los reguladores europeos a través del CEER apuestan por conseguir la “implementación parcial o
completa de sistemas de medición inteligentes”, o
bjetivo “estrechamente relacionado con el desarrollo de redes inteligentes con importantes necesidades de inversión y con las innovaciones en tecnologías de la información”71, por la ejecución de las cuantiosas inversiones pendientes en infraestructuras y por la mejora del funcionamiento del mercado minorista tanto por nuevas acciones especificas y reformas regulatorias como por los efectos que sobre este mercado deberá tener el logro del mercado único de la energía en el año 2014. Durante este período se pretende poner en marcha un Plan de Acción en defensa del consumidor de energía que permita conocer sus necesidades, conducta y segmentación e implementar las reformas necesarias en el horizonte de 2020.
En conclusión, es preciso afrontar cambios de calado en los mercados energéticos. Los estudios realizados revelan grandes disfuncionalidades en el mercado minorista, tanto desde el lado de la o
ferta como de la demanda. Igualmente, no se ha abordado correctamente en todos los Estados miembros, como exige el Derecho Comunitario, la ampliación de competencias y recursos materiales en los ó
rganos reguladores a fin de ejercer plenamente sus nuevas funciones en materia de defensa y protección de los consumidores. La resolución de las reclamaciones tiene un marco institucional desdibujado y diverso, no acorde con lo que plantea la normativa europea y los documentos de trabajo del CEER y del Foro de Londres. La autorregulación debe seguir unas pautas marcadas por la legislación y debe ser supervisada por los ó
rganos regladores de la energía. Es preciso, por tanto, una reformulación de los mercados minoristas dentro del proceso de armonización regulatoria que exige la puesta en funcionamiento del mercado único de la energía.
69 CEER, junto con la CE, ha impulsado de forma muy activa debates y consultas públicas y elaborado documentos para buscar soluciones que mejoren la competencia en el mercado minorista y la defensa del consumidor. En uno de los últimos documentos –CEER (2012). Electricity and Gas Retail market design, with a focus o
n supplier switching and billing Guidelines o
f Good Practice– se propone la revisión del funcionamiento del mercado minorista.
70 CEER (2012). Visión de 2020 para los consumidores de energía europeos. Documento de Trabajo, 24 de abril de 2012. Ref.: C12-SC-02-04.