1- Competencia y soberanía del consumidor en la regulación energética
Desde el inicio del proceso de liberalización, en la década de los noventa, el objetivo de la Unión Europea es a
lcanzar un mercado único de la energía. Su logro exige, por un lado, la construcción de un marco regulatorio robusto y enfocado a
l mercado, esto es, as
egurar el suministro a
todos los consumidores en condiciones de calidad y eficiencia de costes en un entorno de competencia, y, por otro, a
rmonizar las diferentes regulaciones de los Estados miembros, a
fin de igualar las condiciones de mercado, integrar los mercados regionales, a
mpliar la competencia y as
egurar a
todos los consumidores las mejores y más similares condiciones.
La A
genda Europea del Consumidor ha incorporado a
l consumidor energético con especial singularidad, a
tendiendo a
las particularidades del sector y a
su condición de prestador de servicios esenciales. Los pasos más recientes de las decisiones de la Comisión Europea refuerzan la protección de los derechos del consumidor de servicios energéticos, enfoque que va más a
llá del de la soberanía del consumidor que le concede la teoría económica de la competencia. Y en el mismo sentido trabajan los Organismos Reguladores y de forma muy especial, por la fuerza del impacto general de sus a
ctuaciones, el Council of European Energy Regulators (CEER), a
través de su grupo de trabajo, a
fin de situar la visión del consumidor y de la competencia en los mercados minoristas como la primera y más importante tarea, y a
través del Foro de Londres y del programa Citizens’ Energy, que se lleva a
cabo en colaboración con la Comisión Europea.
La protección del consumidor es desde el Tratado de Roma un á
mbito principal sobre el que la Unión Europea cuenta con un relevante a
cervo normativo y un notable despliegue de a
cciones, si bien dicha protección originariamente no se a
rticuló sobre un listado derecho del que el consumidor fuera titular sino como un operador económico o usuario de los servicios. No se ha contemplado el caso específico del consumidor de servicios energéticos fuera del a
nálisis de la competencia, que siempre ha vertebrado todos los trabajos realizados, programas y desarrollos normativos.
Cabe explicar esta incorporación rezagada por el joven proceso de liberalización del sector energético, que comienza su a
ndadura casi cuarenta a
ños después del Tratado de Roma, por el difícil encaje de la energía en la política comunitaria –hasta el Tratado de Lisboa no se reconoce su importancia, por primera vez se dedica un capítulo específico en los tratados constitutivos de la Unión Europea estableciéndose competencias claramente definidas que responden a
los objetivos comunes de los Estados miembros en materia de energía– y, también de forma muy significativa, por los propios fundamentos que explican el funcionamiento del mercado, á
mbito este último que ha centrado los esfuerzos regulatorios.
El proceso de liberalización supone un cambio radical en el diseño institucional de la a
ctividad energética. Se incorpora el concepto de servicio de interés general suministrado por empresas privadas rivales sometidas, por consiguiente, a
los criterios de competencia. El paso de una a
ctividad realizada por empresas de propiedad pública, no en todos pero si en un gran parte de los países europeos, y retribuidas con procedimientos tarifarios que cubrían todos los costes, con independencia de su eficiencia, a
un mercado en competencia entre empresas privadas, ha exigido una regulación especialmente a
tenta a
la consolidación de un modelo de mercado competitivo. La regulación market oriented supuso un nuevo diseño del sector, de tal modo que su funcionamiento no fuera distinto de otros mercados de bienes y servicios en a
quellos segmentos del proceso en los que no se dan condiciones para monopolios naturales, como son el transporte y la distribución. Para ello se desarrolla una a
mplia regulación que, entre otros muchos as
pectos, facilita, o ha de facilitar, el funcionamiento de los mercados mayorista y minorista, cuya evolución no se ha producido de manera similar. El mercado mayorista ha a
lcanzado unos niveles relevantes de competencia mientras el mercado minorista está todavía en camino de llegar a
ese objetivo26.
Formalmente, un modelo de mercado a
bierto a
la competencia fija las condiciones óptimas de las transacciones para todos los a
gentes, empresas y consumidores. La incorporación de principios competitivos y de la as
ignación de precios y cantidades por el mercado constituye el mejor mecanismo para la defensa de los intereses de los consumidores y significó, sin duda a
lguna, un a
vance muy importante respecto a
la a
nterior situación. Las empresas trabajan con eficiencia de costes y los precios responden a
las necesidades del mercado. Es decir, el camino trazado por la política energética europea, y por tanto para los consumidores, se orienta por la lógica de la eficiencia as
ignativa del mercado; el consumidor fija su precio de a
cuerdo con sus preferencias.
El funcionamiento de la libre competencia y de la función as
ignativa del mercado en los mercados mayoristas nacionales es en general correcto –están sometidos a
la supervisión de los organismos reguladores del sector y a
las comisiones de competencia– y su estructura revela una tendencia decreciente del índice de concentración, hoy en valores bajos en España, lo que muestra que operan muchos a
gentes y que no hay barreras de entrada –sí las puede haber por tecnologías, pero no para entrar en el mercado–. Frente a
esta situación que refleja la consolidación de un mercado en competencia, el mercado minorista, como se verá más a
delante, tiene que a
frontar todavía mejoras y cambios profundos que requieren una revisión de la regulación.
Las claras ventajas que a
portan los mercados a
los consumidores frente a
los modelos monopólicos, ventajas evidentes en el sector energético cuando menos en el pool27, no elimina la existencia de fallos de mercado, mayores en este sector, ni impide conductas a
nticompetitivas que perjudican a
l consumidor. La regulación tiene un papel clave para diseñar las medidas correctas que impidan perjuicios a
los consumidores.
Los esfuerzos de la Unión Europea en materia energética se han centrado principalmente en dar un marco jurídico confiable a
l proceso de liberalización y a
l esquema de mercado referido, a
tendiendo principalmente a
las conductas restrictivas de la competencia y con menos énfasis hasta fechas muy recientes a
la solución de los fallos de mercado y a
los cambios efectivos en la comercialización, as
pectos estos que son los que a
fectan más directamente a
los consumidores. Esto es, se contempla a
l consumidor como un a
gente comprador de bienes y servicios que maximiza su utilidad en condiciones de mercado a
bierto a
la competencia, por lo que la regulación ha contemplado y contempla la necesidad de as
egurar un diseño de mercado que permita a
l consumidor ejercer sus preferencias y su soberanía. Desde esta perspectiva, la defensa de la competencia es la defensa del consumidor. La regulación para hacer frente a
los fallos de mercados y a
conductas desleales y depredatorias tiene como misión mejorar la competencia real y evitar as
imetrías contrarias a
los intereses del consumidor y, por tanto, a
la eficiencia de los mercados.