COMPETENCIA. EL
CASO DEL SECTOR ENERGÉTICO
Costa
Campí –
Catedrática de Economía de la Universidad de Barcelona. Expresidenta de la
Comisión Nacional de la Energía)
class="TXTnormallibrook">Desde el inicio del proceso de liberalización, en la década de los noventa, el objetivo de la Unión Europea es alcanzar un mercado único de la energía. Su logro exige, por un lado, la c
onstrucción de un marco regulatorio robusto y enfocado al mercado, esto es, asegurar el suministro a todos los c
onsumidores en c
ondiciones de c
alidad y eficiencia de c
ostes en un entorno de c
ompetencia, y, por otro, armonizar las diferentes regulaciones de los Estados miembros, a fin de igualar las c
ondiciones de mercado, integrar los mercados regionales, ampliar la c
ompetencia y asegurar a todos los c
onsumidores las mejores y más similares c
ondiciones.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor ha incorporado al c
onsumidor energético c
on especial singularidad, atendiendo a las particularidades del sector y a su c
ondición de prestador de servicios esenciales. Los pasos más recientes de las decisiones de la C
omisión Europea refuerzan la protección de los derechos del c
onsumidor de servicios energéticos, enfoque que va más allá del de la soberanía del c
onsumidor que le c
oncede la teoría económica de la c
ompetencia. Y en el mismo sentido trabajan los Organismos Reguladores y de forma muy especial, por la fuerza del impacto general de sus actuaciones, el Council of European Energy Regulators (CEER), a través de su grupo de trabajo, a fin de situar la visión del c
onsumidor y de la c
ompetencia en los mercados minoristas c
omo la primera y más importante tarea, y a través del Foro de Londres y del programa C
itizens’ Energy, que se lleva a c
abo en c
olaboración c
on la C
omisión Europea.
class="TXTnormallibrook">La protección del c
onsumidor es desde el Tratado de Roma un ámbito principal sobre el que la Unión Europea c
uenta c
on un relevante acervo normativo y un notable despliegue de acciones, si bien dicha protección originariamente no se articuló sobre un listado derecho del que el c
onsumidor fuera titular sino c
omo un operador económico o usuario de los servicios. No se ha c
ontemplado el c
aso específico del c
onsumidor de servicios energéticos fuera del análisis de la c
ompetencia, que siempre ha vertebrado todos los trabajos realizados, programas y desarrollos normativos.
class="TXTnormallibrook">Cabe explicar esta incorporación rezagada por el joven proceso de liberalización del sector energético, que c
omienza su andadura c
asi c
uarenta años después del Tratado de Roma, por el difícil encaje de la energía en la política c
omunitaria –hasta el Tratado de Lisboa no se reconoce su importancia, por primera vez se dedica un c
apítulo específico en los tratados c
onstitutivos de la Unión Europea estableciéndose c
ompetencias c
laramente definidas que responden a los objetivos c
omunes de los Estados miembros en materia de energía– y, también de forma muy significativa, por los propios fundamentos que explican el funcionamiento del mercado, ámbito este último que ha c
entrado los esfuerzos regulatorios.
class="TXTnormallibrook">El proceso de liberalización supone un c
ambio radical en el diseño institucional de la actividad energética. Se incorpora el c
oncepto de servicio de interés general suministrado por empresas privadas rivales sometidas, por c
onsiguiente, a los c
riterios de c
ompetencia. El paso de una actividad realizada por empresas de propiedad pública, no en todos pero si en un gran parte de los países europeos, y retribuidas c
on procedimientos tarifarios que c
ubrían todos los c
ostes, c
on independencia de su eficiencia, a un mercado en c
ompetencia entre empresas privadas, ha exigido una regulación especialmente atenta a la c
onsolidación de un modelo de mercado c
ompetitivo. La regulación market oriented supuso un nuevo diseño del sector, de tal modo que su funcionamiento no fuera distinto de otros mercados de bienes y servicios en aquellos segmentos del proceso en los que no se dan c
ondiciones para monopolios naturales, c
omo son el transporte y la distribución. Para ello se desarrolla una amplia regulación que, entre otros muchos aspectos, facilita, o ha de facilitar, el funcionamiento de los mercados mayorista y minorista, c
uya evolución no se ha producido de manera similar. El mercado mayorista ha alcanzado unos niveles relevantes de c
ompetencia mientras el mercado minorista está todavía en c
amino de llegar a ese objetivo26.
class="TXTnormallibrook">Formalmente, un modelo de mercado abierto a la c
ompetencia fija las c
ondiciones óptimas de las transacciones para todos los agentes, empresas y c
onsumidores. La incorporación de principios c
ompetitivos y de la asignación de precios y c
antidades por el mercado c
onstituye el mejor mecanismo para la defensa de los intereses de los c
onsumidores y significó, sin duda alguna, un avance muy importante respecto a la anterior situación. Las empresas trabajan c
on eficiencia de c
ostes y los precios responden a las necesidades del mercado. Es decir, el c
amino trazado por la política energética europea, y por tanto para los c
onsumidores, se orienta por la lógica de la eficiencia asignativa del mercado; el c
onsumidor fija su precio de acuerdo c
on sus preferencias.
class="TXTnormallibrook">El funcionamiento de la libre c
ompetencia y de la función asignativa del mercado en los mercados mayoristas nacionales es en general c
orrecto –están sometidos a la supervisión de los organismos reguladores del sector y a las c
omisiones de c
ompetencia– y su estructura revela una tendencia decreciente del índice de c
oncentración, hoy en valores bajos en España, lo que muestra que operan muchos agentes y que no hay barreras de entrada –sí las puede haber por tecnologías, pero no para entrar en el mercado–. Frente a esta situación que refleja la c
onsolidación de un mercado en c
ompetencia, el mercado minorista, c
omo se verá más adelante, tiene que afrontar todavía mejoras y c
ambios profundos que requieren una revisión de la regulación.
class="TXTnormallibrook">Las c
laras ventajas que aportan los mercados a los c
onsumidores frente a los modelos monopólicos, ventajas evidentes en el sector energético c
uando menos en el pool27, no elimina la existencia de fallos de mercado, mayores en este sector, ni impide c
onductas anticompetitivas que perjudican al c
onsumidor. La regulación tiene un papel c
lave para diseñar las medidas c
orrectas que impidan perjuicios a los c
onsumidores.
class="TXTnormallibrook">Los esfuerzos de la Unión Europea en materia energética se han c
entrado principalmente en dar un marco jurídico c
onfiable al proceso de liberalización y al esquema de mercado referido, atendiendo principalmente a las c
onductas restrictivas de la c
ompetencia y c
on menos énfasis hasta fechas muy recientes a la solución de los fallos de mercado y a los c
ambios efectivos en la c
omercialización, aspectos estos que son los que afectan más directamente a los c
onsumidores. Esto es, se c
ontempla al c
onsumidor c
omo un agente c
omprador de bienes y servicios que maximiza su utilidad en c
ondiciones de mercado abierto a la c
ompetencia, por lo que la regulación ha c
ontemplado y c
ontempla la necesidad de asegurar un diseño de mercado que permita al c
onsumidor ejercer sus preferencias y su soberanía. Desde esta perspectiva, la defensa de la c
ompetencia es la defensa del c
onsumidor. La regulación para hacer frente a los fallos de mercados y a c
onductas desleales y depredatorias tiene c
omo misión mejorar la c
ompetencia real y evitar asimetrías c
ontrarias a los intereses del c
onsumidor y, por tanto, a la eficiencia de los mercados.
2- Marco general: la política europea de protección de los derechos del c
onsumidor, c
on especial atención al c
onsumidor de energia
class="TXTnormallibrook">La c
lave de bóveda de la nueva regulación es articular el modelo c
ompetencia y establecer un c
ódigo obligatorio de protección y defensa de los derechos de los c
onsumidores de energía28. Ello abre nuevos enfoques analíticos y actuaciones. El enfoque institucionalista trata de incorporar al análisis económico c
onceptos que provienen de mundos tradicionalmente externos a la economía.
class="TXTnormallibrook">Las decisiones tomadas por la Unión Europea en materia de protección de los derechos de los c
onsumidores y la evidencia de que los efectos de la c
risis económica acentúan los fallos de mercado han abierto un nuevo ámbito de estudio y de propuestas. La política energética no es ajena, ni podría serlo, a la decidida apuesta de la Unión Europea a favor de la defensa de los derechos del c
onsumidor.
class="TXTnormallibrook">La Unión Europea ha aprobado una extensa legislación, fruto de c
incuenta años de políticas enfocadas a dar un elevado nivel de protección a los c
onsumidores europeos. El c
onjunto de normas aprobadas c
onstituyen una robusta regulación c
ontra las prácticas c
omerciales desleales, las c
lausulas c
ontractuales abusivas y la publicidad engañosa.
class="TXTnormallibrook">No obstante, si bien Europa ha trabajado desde su c
onstitución en el c
ampo de la protección de los c
onsumidores c
abe situar el año 2006 c
omo el momento en el que se da un paso decisivo para extender sus actuaciones a sectores abiertos a la c
ompetencia y que pueden ocasionar situaciones c
on riesgo de exclusión del c
onsumidor. C
on la Decisión de la C
omisión Europea, del Parlamento Europeo y del C
onsejo entró en vigor el programa estratégico de acción c
omunitaria (Consumer Policy Estrategy) para el periodo 2007-201329, hoy remplazado por la Agenda Europea del C
onsumidor que profundiza en los aspectos abiertos por el c
itado programa y aborda de forma destacada los problemas del c
onsumidor de energía30.
class="TXTnormallibrook">Los grandes objetivos que se fijan en la Agenda, c
on horizonte 2020, son reforzar las medidas de seguridad, mejorar la información y el c
onocimiento de los c
onsumidores, intensificar la vigilancia y el acceso a la seguridad y armonizar tanto los derechos de los c
onsumidores c
omo a su vez las políticas para afrontar los c
ambios sociales y económicos, aspecto que se refiere fundamentalmente a la vulnerabilidad de los c
onsumidores en Internet y en mercados de bienes esenciales y básicos.
class="TXTnormallibrook">La estrategia que persigue la C
omisión Europea es alcanzar una mayor participación de los c
onsumidores, c
onseguir que adopten en sus decisiones de c
ompra c
riterios de elección más acordes c
on sus intereses y reforzar la c
onfianza en los mercados, c
uestión esta última que lleva, a su vez, a la C
omisión imponer c
riterios de supervisión y de transparencia más c
ontundentes, tal es el c
aso del Reglamento sobre integridad y transparencia del mercado mayorista de energía (REMIT)31. El programa de trabajo de la C
omisión Europea es un proceso abierto c
omo se pone de manifiesto c
on la c
ontinuada incorporación de nuevas reglamentaciones en numerosos sectores32. En un lugar principal c
abe se sitúa la Directiva sobre los derechos de los c
onsumidores que ha supuesto un avance33 en la línea de la estrategia fijada por el programa de acción c
omunitaria en la c
onvergencia de derechos a escala europea, en la protección de los c
onsumidores frente a los c
ambios de los mercados y frente a la c
omplejidad de nuevas tecnologías, de determinadas operaciones financieras y de Internet, así c
omo en la lucha c
ontra las barreras a la información34.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor enfatiza que la protección de los derechos de los c
onsumidores incide en el c
recimiento de la economía europea. El c
onsumo de los c
iudadanos europeos representa el 56% del PIB de la UE. Estimular la demanda significa no solo aumentar el c
onsumo sino también hacerlo más eficiente. La Unión Europea quiere abordar desde el rigor c
ientífico las c
ausas que explican las decisiones que toman los c
onsumidores en c
ontra de sus propios intereses. La mayoría de los c
onsumidores no seleccionan c
orrectamente sus c
ompras lo que afecta a la c
apacidad de c
reación de riqueza y al propio alcance del mercado único. La falta de información, de c
onocimiento de la práctica para realizar c
ompras por Internet, hábitos inadecuados de c
onsumo y publicidad engañosa son, entre otras, variables que explican la ineficiencia en la toma de los c
onsumidores europeos. El desarrollo del c
omercio electrónico es una ventajosa herramienta que permitiría beneficios a los c
onsumidores del orden del 1,7% del PIB europeo, de ahí que la C
omisión Europea c
onceda a este mercado la máxima relevancia35. La Agenda Europea del C
onsumidor persigue desarrollar el c
omercio electrónico y a la vez proteger al c
onsumidor de los riesgos de este mercado a fin de alcanzar una economía inteligente, c
apaz de impulsar nuevas vías de c
recimiento económico, integradora y sostenible.
class="TXTnormallibrook">A pesar del despliegue de normas y del esfuerzo c
omunitario en materia de protección de los derechos del c
onsumidor, los resultados no son satisfactorios. La encuesta realizada por el Eurobarómetro pone de manifiesto que uno de c
ada c
uatro c
onsumidores europeos desconfía de la oferta disponible en el mercado, uno de c
ada tres afirma no estar bien informado y uno de c
ada c
inco ha tenido problemas c
on los productos adquiridos, c
uyos perjuicios se c
alculan en el 0,4% c
ien del PIB europeo. Solo el 2% de los c
onsumidores encuestados c
onoce sus derechos y los procedimientos para defenderlos y únicamente el 16% ha recurrido a las organizaciones de c
onsumidores o a las agencias públicas para la defensa de los derechos de los c
onsumidores36.
class="TXTnormallibrook">En una situación c
omo la actual de profunda c
risis económica, de persistente perfil recesivo, c
on aumentos sin precedentes de desempleo, de destrucción de tejido productivo, c
aída de rentas y de riqueza patrimonial, situación sin precedentes desde la firma de los primeros acuerdos y c
reación de las primeras instituciones europeas, la C
omisión Europea alerta del riesgo para los c
onsumidores de su mayor vulnerabilidad; al verse obligados, por su empobrecimiento, a tomar sus decisiones de c
ompra en función del precio exclusivamente sin poder tener en c
onsideración c
riterios de seguridad. Este problema que recoge la Agenda Europea del C
onsumidor se puede acentuar si las severas políticas de ajuste fiscal que sufre Europa, y en c
oncreto los países de menor renta y desarrollo institucional c
omo Grecia, Portugal, Irlanda, Italia y España, debilitan la vigilancia y supervisión de los mercados, acentuando el riesgo de que se reduzca el nivel de c
ontrol sobre los productos que la normativa establece, situación que perjudica al c
olectivo de c
onsumidores más vulnerable y en riesgo de exclusión. En estos últimos años han aparecidos nuevos “mercados” y c
omercios c
on productos alimenticios c
on fecha límite de c
aducidad –alimentos low c
ost–, especialmente en el Reino Unido, a los que acuden la población en situación de pobreza –pensionistas, parados y jóvenes sin empleo–. A su vez, en algunos Estados miembros –España, Holanda– se está proponiendo la eliminación de instituciones, en c
oncreto en materia de c
ompetencia y supervisión sectorial y su sustitución por entes vaciados de c
ompetencias, que abren grandes interrogantes acerca del desarrollo futuro de estas funciones.
class="TXTnormallibrook">La c
risis económica puede tener graves c
onsecuencias sobre la protección de los c
onsumidores; es, por ello, fundamental c
entrar las acciones de vigilancia sobre los bienes básicos y de primera necesidad. C
on este objetivo la Agenda Europea del C
onsumidor señala c
omo ámbitos sectoriales preferentes: alimentación, transportes, c
omunicaciones electrónicas (telefonía e Internet), servicios financieros y energía, sector este último que pasa a ocupar un lugar esencial en la política europea, en general, y, en c
oncreto, en la defensa de los derechos del c
onsumidor. C
on ello el c
onsumidor energético no es solo el demandante de un bien-servicio que debe ejercer su c
ompra en c
ondiciones de c
ompetencia, transparencia e información c
ompleta para minimizar el precio y maximizar la utilidad, es decir, c
omo una variable más del modelo de eficiencia asignativa, sino, también, c
omo c
onsumidor vulnerable que exige una atención específica.
class="TXTnormallibrook">En los sectores seleccionados, y muy especialmente en el sector energético, el dinámico proceso de liberalización del mercado mayorista no ha ido acompañado de mejoras sustanciales para los c
onsumidores, más allá de c
iertos pasos en la elegibilidad y no en todos los países. C
omo ya se ha apuntado las dificultades se explican por el reducido periodo de tiempo que lleva en marcha el proceso de liberalización que, además, se ha ralentizado de manera preocupante en el mercado minorista. C
oncurren también factores de gran c
omplejidad técnica que no se han sabido, o querido, explicar de forma simplificada y sencilla, de tal modo que el c
onsumidor de energía –eléctrica o gasista– dispone hoy de una débil información y escaso c
onocimiento sobre las diferentes formas que el mercado minorista le ofrece para optimizar su c
onsumo. No obstante, hay que recordar que en la oferta minorista no hay todavía una rivalidad robusta entre los operadores y que el c
onsumidor que busca alternativas obtiene escasos ahorros.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor trabaja para evitar el efecto de la vulnerabilidad en los ámbitos preferentes, ya señalados, de la seguridad, la mejora de la información que recibe el c
onsumidor, la garantía y simplicidad legal para poder realizar reclamaciones y la armonización de la normativa sobre el derecho de los c
onsumidores c
on los c
ambios políticos y sociales y las política económicas.
class="TXTnormallibrook">Su respuesta a las c
onsecuencias que en materia de seguridad provoca la vulnerabilidad de los c
onsumidores y el riesgo de exclusión es la exigencia, de una lado, de una mejora en la reglamentación sobre seguridad y una mayor supervisión de los mercados, lo que exige la c
reación de instituciones especificas c
on c
ompetencias plenas o dotar a los órganos supervisores sectoriales de nuevas c
ompetencias en materia de c
onsumidores y, por otro, reforzar la seguridad y la c
alidad de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado.
class="TXTnormallibrook">La C
omisión Europea se c
ompromete a poner en marcha antes de 2014 un paquete específico de medidas para alcanzar estos objetivos. Estas acciones deben ir precedidas de una revisión del marco legislativo que armonice y garantice “reglas modernas y unificadas en materia de supervisión de los mercados”37. Respecto a la mejora de la información, la C
omisión Europea prevé organizar en el año 2013 –Año Europeo de los C
iudadanos– una c
ampaña europea de información de los derechos e intereses de los c
onsumidores en c
olaboración c
on todas las instituciones públicas y privadas c
oncernidas a fin de que los c
onsumidores adquieran los c
onocimientos e información pertinentes para eliminar las barreras de entrada a la información sobre los bienes y servicios que adquieren y c
onozcan las vías para la defensa de sus derechos; los sectores financieros y la energía son dos de los ámbitos más afectados por esta actuación dada la c
omplejidad de sus servicios y de la fijación de intereses y precios.
class="TXTnormallibrook">Directamente relacionado c
on la materialización de dicho objetivo, la C
omisión Europea refuerza la importancia de la seguridad jurídica de los c
onsumidores y la c
onfianza de estos en el Mercado Único, lo que exige actuar de forma c
onjunta y armonizada en toda la Unión Europea en la persecución y sanción de las c
onductas desleales, la c
ooperación en materia de protección de los c
onsumidores y en un mejor uso de la red judicial europea, recurriendo a los procedimientos de infracción previstos en c
aso de una aplicación incorrecta de la legislación europea. En el c
aso de la energía se hace especial referencia a los posibles atrasos en la transposición del llamado tercer Paquete y a la necesidad de potenciar el Fórum de C
iudadanos de la Energía, al que nos referiremos más adelante. Por último, la C
omisión Europea lanza una línea de acciones para que la legislación se adapte y responda c
on la debida eficacia a los c
ambios tecnológicos e institucionales de los mercados que c
omportan, necesariamente, nuevas estrategias c
ompetitivas de los operadores y nuevas c
onductas de c
ompra de los c
onsumidores.
class="TXTnormallibrook">Dicha adaptación del marco legal a los nuevos vectores del mercado se enfoca de forma específica a sectores escogidos por ser productores de bienes básicos y a la sostenibilidad. C
omo se ha enunciado en anteriores párrafos la C
omisión Europea presta una especial atención al entorno de Internet desde la protección de los menores, los derechos de autor, el c
omercio electrónico hasta los juegos de azar. Los servicios financieros, c
uya operativa y vinculación c
on las factores desencadenantes de la c
risis económica ha provocado no solo una profunda c
ritica y recelo entre los c
iudadanos-consumidores sino un fundamentado temor en las autoridades regulatorias por el riesgo sistémico que pueden c
ausar y la c
onsiguiente pérdida de inversiones y depósitos, es objeto de reforzada atención en la Agenda del C
onsumidor Europeo, que se c
entra en la defensa de la información para los pequeños ahorradores y las familias y en la c
ompetencia entre instituciones financieras.
class="TXTnormallibrook">Sin embargo, los grandes y graves problemas c
omo la opacidad de los activos financieros y de las c
láusulas c
ontractuales, la c
omplejidad de los c
réditos suscritos y el desconocimiento de la responsabilidad que asume el prestatario, el sobrendeudamiento de las economías domésticas y empresas, la imposibilidad de atender al servicio de la deuda y al retorno del principal c
on la c
onsiguiente pérdida patrimonial, requieren de desarrollos específicos sectoriales sobre los que no entra la Agenda del C
onsumidor Europeo. Sus c
onsideraciones son una advertencia y hace recaer sobre la propia C
omisión Europea la responsabilidad de una nueva regulación y de un nuevo diseño institucional de los mercados financieros europeos.
class="TXTnormallibrook">El sector energético, junto c
on los servicios financieros, presenta mayor dificultad de c
ompresión para el c
onsumidor y a la vez c
onstituye un bien-servicio habitual por lo que la vulnerabilidad es un factor permanente entre un amplio c
olectivo de c
onsumidores. Del documento de la Agenda del C
onsumidor Europeo se infiere que la C
omisión Europea es simplemente “conocedora” de los problemas del c
onsumidor energético. Enuncia los problemas de transparencia de los precios que paga el c
onsumidor, de su selección adversa por desinformación o dificultad de aprehensión, de la importancia de las nuevas tecnologías c
omo los c
ontadores inteligentes, las smart grids, el etiquetaje energético y la eficiencia energética pero se remite a la normativa sectorial ya aprobada –y no puesta en marcha– en bastantes Estados miembros bien porque no se ha procedido a su trasposición, es el c
aso del Tercer Paquete, o porque la normativa nacional no es operativa). En c
ualquier c
aso no entra en el problema esencial que es el análisis de la inexistencia de c
ompetencia real en el mercado minorista frente a su c
onsolidación en el mercado mayorista38. Debe, no obstante, anotarse en el haber de la C
omisión Europea y de C
EER (Council of European Energy Regulators) el c
ambio de ruta que desde 2008 se tiene respecto al c
onsumidor energético, que ha pasado a estar en la agenda de trabajo.
class="TXTnormallibrook">En suma, la Agenda del C
onsumidor Europeo sitúa al c
onsumidor en el “corazón del mercado único en su c
alidad de actor c
lave del c
recimiento”, utilizando sus propias palabras39. Los objetivos fijados para 2020 atienden a la necesidad de que los c
onsumidores puedan beneficiarse en las mejores c
ondiciones de precio, c
alidad y c
onfianza del progreso técnico, de la ampliación de los mercados y de la c
ompetencia, en un marco de c
recimiento y sostenibilidad.
compatibilidad
con un esquema de protección del
consumidor. Diez
consideraciones para el
caso español, en ARIAE (2011), Electricidad e Hidrocarburos en Iberomérica. Aspectos regulatorios y medioambientales. Ed.
Civitas-Thomson Reuters.
class="TXTnotapiepagok">30 CE (2012). Un agenda du c
onsommateur européen - favoriser la c
onfiance et la c
roissance. C
ommunication de la C
ommission au Parlement Européen, au C
onseil, au C
omité Économique et Social Européen et au C
omité des Régions. Bruxelles, le 22.5.2012 c
om (2012).
class="TXTnotapiepagok">31 Reglamento (UE) nº 1227/2011 del Parlamento Europeo y del C
onsejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la integridad y transparencia del mercado mayorista de la energía (publicado en DOUE el 8 diciembre 2011).
class="TXTnotapiepagok">32 Véase la nueva revisión en julio de 2010 de la Directiva para la garantía de los depósitos bancarios, la propuesta de reglamento sobre la itinerancia para las c
omunicaciones por medio de teléfonos móviles en el interior de la UE, la propuesta de reglamento relativo a un derecho c
omún de la venta, o la revisión en 2011 de la Directiva sobre mercados de instrumentos financieros de c
ara a asegurar una protección a los inversores-consumidores imponiendo un mayor nivel de exigencia a las instituciones financieras y reforzando las reglas de c
onducta de las empresas.
class="TXTnotapiepagok">33 A algunas organizaciones de c
onsumidores y juristas no les c
omplace por ser de armonización máxima.
class="TXTnotapiepagok">34 Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del C
onsejo de 25 de octubre de 2011 sobre los derechos de los c
onsumidores, por la que se modifican la Directiva 93/13/CEE del C
onsejo y la Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del C
onsejo y se derogan la Directiva 85/577/CEE del C
onsejo y la Directiva 97/7/CE del Parlamento Europeo y del C
onsejo.
class="TXTnotapiepagok">35 CE (2012). Bringing e-commerce benefits to c
onsumers. C
ommission staff working document accompanying the document c
ommunication from the C
ommission to the European Parliament, the C
ouncil, the European Economic and Social C
ommittee and the C
ommittee of the Regions a c
oherent framework to boost c
onfidence in the digital single market of e-commerce and other online services. Brussels, 11.1.2012.
class="TXTnotapiepagok">38 En España desde algunas posiciones se defiende que no hay c
ompetencia real en el mercado mayorista por el peso de los c
ontratos bilaterales, el recurso por parte de los operadores de c
ondiciones c
omplejas para evitar la c
asación a bajo precio, las c
asaciones en restricciones técnicas que realiza el Operador del Sistema y la estrategia que subyace al deshacer posiciones en el mercado intradiario. La evidencia de c
onductas restrictivas de la c
ompetencia y de regulación imperfecta exige mayor supervisión y reformas regulatorias pero no c
uestiona el papel del mercado y la reducción evidente que se registra en de los índices de c
oncentración.
Como se ha destacado en párrafos anteriores el proceso de liberalización del sector energético se inicia en el mercado mayorista lográndose una estructura de mercado relativamente poco c
oncentrada en la mayor parte de los países de la Unión Europea. El c
aso español es un buen ejemplo del alcance del objetivo que vertebra el nuevo modelo energético basado en una regulación market oriented. El índice de c
oncentración HHI en el mercado mayorista de electricidad, se situaba en 2007 en 1.811 puntos y en 2010 fue de 1.200, lo que muestra no solo que está por debajo de los umbrales que sitúa la C
omisión Europea c
omo frontera entre mercado c
on y sin c
ondiciones de c
ompetencia sino también una significativa pendiente negativa de la c
urva de puntos HHI anuales que nos informa de una rápida desconcentración40.
En el mercado minorista, en c
ambio, los avances son mucho menores en todos los países europeos. Incluso c
abria c
onsiderar c
ierto retroceso si se realiza un análisis temporal c
omparado c
on otros sectores, en parte porque la regulación se ocupó, c
omo no podía ser de otra manera, en un primer momento –1997– de anclar el proceso de liberalización en el mercado mayorista. Por el c
ontrario, la regulación en materia de c
ompetencia y supervisión en el mercado minorista c
omienza en años recientes y los pasos dados no han c
onducido en modo alguno a los objetivos esperados41. Algunos países presentan mejores ratios de elegibilidad y satisfacción del c
onsumidor, resultados acordes c
on mayor c
ompetencia en los mercados minoristas, pero en c
ualquier c
aso por debajo siempre de los resultados obtenidos en otros sectores42.
España es uno de los Estados miembros que más tarde realizó la trasposición de las Directivas de 2003 y el c
orrespondiente desarrollo normativo para avanzar en la c
ompetencia en el mercado minorista43. Esto explica que el HHI del mercado minorista de electricidad presente c
ambios poco relevantes; en el año 2007 alcanzaba el valor de 3.116 y en 2009 fue de 2.622. En el mercado minorista de gas los valores eran en 2007 de 2.986 y en 2009 de 2.12644. En el c
aso español los índices de c
oncentración son más elevados que en otros países europeos45. El Reino Unido, Dinamarca, Países Bajos, Austria, Finlandia y Alemania tienen mercados minoristas algo más abiertos a la c
ompetencia46. Sus niveles de c
oncentración son inferiores a los umbrales que fija la C
omisión Europea, especialmente en los c
asos de Reino Unido, Finlandia, Austria y Alemania. El resto de Estados miembros tiene, todavía, una estructura de mercado minorista muy c
oncentrada. Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Portugal, entre otros, tienen índices de c
oncentración mayores que los que registra el mercado minorista español. No obstante, c
omo se verá en este apartado los índices de c
oncentración –o de mayor c
ompetencia– no están c
laramente c
orrelacionados c
on los ratios de switching47, c
uando el proceso de liberalización debiera tener un impacto directo en la eliminación de las barreras de entrada y en el número de suministradores, de modo que de esta ampliación de la oferta debiera esperarse una operativa ágil y frecuente de c
ambio de suministrador por parte del c
onsumidor. La fidelización, satisfacción del c
liente c
on su empresa habitual, la homogeneidad del producto y la propia dificultad de aprehensión del c
onsumidor para tomar decisiones alteran la c
orrelación esperada48. Esta evidencia c
ontrasta c
on los resultados obtenidos de las respuestas de los c
onsumidores respecto a las variables que explican su grado de satisfacción.
La c
uestión que se plantea es c
omo avanzar en la defensa de los intereses del c
onsumidor y si estos se están beneficiando del proceso de liberalización. La pregunta que c
abe hacerse es si el buen funcionamiento del mercado mayorista eléctrico –y gasista– y los recientes avances en el minorista están beneficiando a los c
onsumidores y, a su vez, si estos son c
apaces de tomar decisiones racionales –en el sentido del homo economicus–, c
on un c
riterio bien informado y ser c
onscientes de su c
apacidad para reclamar su empoderamiento49.
Una estructura menos c
oncentrada, c
on c
apacidad de innovación debiera ofrecer a los c
onsumidores total elegibilidad, precios de c
ompetencia, asequibilidad, transparencia en la facturación y en las formas de pago y c
alidad del servicio; esto es, precios razonables, c
alidad e información c
ompleta. La investigación realizada por la UE en c
ada uno de sus Estados miembros pone de manifiesto que el proceso de c
ompetencia y el ejercicio de soberanía del c
onsumidor no están resueltos50.
El grado de elegibilidad del c
onsumidor es el indicador más c
onsistente para evaluar c
omo la c
ompetencia del mercado se refleja en c
ambios en la toma de decisiones y beneficios para el c
onsumidor. Los datos disponibles ponen de manifiesto que las decisiones del c
onsumidor respecto al switching están no solo limitadas por el grado de c
ompetencia y amplitud de la oferta en el mercado minorista sino por variables de c
onducta. La falta de información y los reducidos ahorros que advierten los c
onsumidores que el c
ambio de suministrador les ofrece inciden en su pasividad para proceder a la búsqueda de una mejor oferta, aun c
uando el switching sea relativamente sencillo en el país.
De ello se infieren dos c
uestiones. En primer lugar, el mercado minorista está todavía en proceso de redefinición de su oferta. Las estrategias c
omerciales seguidas por las empresas51 se c
omienzan a c
entrar en ofertas de servicios c
omplementarios y en ofertas c
onjuntas de gas y electricidad. Los datos muestras escasas diferencias en los precios debido, en parte, a la todavía limitada c
ompetencia y a márgenes reducidos por la falta de innovación de sus ofertas. El elevado potencial de ahorro que tiene la elegibilidad exige un redimensionamiento de la oferta y una redefinición del producto, esto es c
rear unas nuevas c
ondiciones de c
ompetencia y un nuevo mercado donde el suministro de solo energía c
eda el paso a un producto c
omplejo formado por la energía y servicios c
omplementarios tangibles e intangibles –asistencia técnica, asesoramiento, entre otros– y una extensión de las c
ondiciones de mercado a mayor número de c
lientes.
El ratio de switching es sensible a las ofertas en c
ompetencia. La agresividad c
omercial genera fuertes efectos referenciales y extiende en el entorno una nueva estrategia empresarial que profundiza en la oferta de nuevos productos y servicios y da madurez al mercado. Este proceso amplia la elegibilidad y habitúa al c
onsumidor a tomar decisiones eficientes, que se reflejan, en general, en un mayor ratio de switching.
Cuadro 1. Indicadores de switching
Fuente: ECME C
onsortium (2009).
Los datos disponibles para los Estados miembros de la UE reflejan un amplio y diferente panorama regulatorio y de c
omportamiento de los c
onsumidores (véase c
uadro 1). Irlanda, Reino Unido, Suecia y Finlandia son los países c
on un mayor porcentaje de switching, todos ellos, a excepción de Irlanda, fueron pioneros en el proceso de liberalización del mercado minorista52. La c
onsolidación del mercado en todos sus extremos –oferta amplia, transparencia, información c
ompleta–, el avance en la formación del c
onsumidor y el marco regulatorio e institucional son elementos c
laves en la dimensión de la elegibilidad53.
En otros c
asos se puede c
ambiar fácilmente de suministrador pero los c
lientes no usan esta elegibilidad –Austria, Alemania, Francia– y optan por renegociar su tarifa c
on su suministrador habitual. Esta relación c
omercial se explica por la satisfacción de los c
lientes c
on su suministrador habitual –aunque es una variable estadísticamente no significativa54– y por la c
onducta de los c
onsumidores poco habituados a buscar las mejores ofertas. Vemos también una larga relación de países que tienen un bajo ratio de switching por las dificultades para ejercer la elegibilidad y que deben afrontar los c
ambios procedimentales necesarios para resolver esa limitación que afecta a los derechos del c
onsumidor. Los datos del informe encargado por la C
E ponen en muy mala posición a España, dado que hasta 2009 no arranca el proceso de liberalización del mercado eléctrico minorista55. Un reciente informe de la C
NE ofrece datos actualizados, a fecha de 2011, c
on mejores resultados.
En el Informe de la C
NE sobre la evolución de la c
ompetencia en los mercados de gas y electricidad para el periodo 2007-2009, el ratio de switching en el mercado gasista se situó en 5,61%, estando el 53% de los c
onsumidores en el mercado libre, lo que supuso un incremento del 88% desde 2007. En el sector eléctrico para ese mismo año el ratio de switching fue de 5,3%56. Y en el último informe de supervisión del mercado minorista del sector eléctrico realizado por la C
NE, el ratio de switching representó el 8,5% en el primer semestre de 2011, lo que indica un avance muy importante en un c
orto periodo de tiempo57. En el año 2009 en la UE era inferior fijándose en 6,2%, aunque en Irlanda era del 28%, en el Reino Unido de 22% y en Finlandia y Suecia del 18%58. No obstante, los beneficios para el c
onsumidor del proceso de liberalización no son todavía lo relevantes que se esperaba por las razones ya expuestas.
El ejercicio de elegibilidad expresa no solo el grado de c
ompetencia del mercado minorista y de la c
onducta seguida por las empresas c
omercializadoras sino también del acceso y c
omprensión de la información y del grado de satisfacción que este tiene del servicio recibido. La satisfacción del c
onsumidor de energía depende de la c
alidad y seguridad del suministro, de la transparencia en el recibo, del trato c
orrecto y riguroso que recibe por parte del suministrador y del precio que paga.
La valoración de la satisfacción y la decisión del c
onsumidor para mantener su c
omercializador habitual presentan c
iertas limitaciones. Un mal servicio e incluso la percepción de insatisfacción no llevan a un c
ambio de c
omercializador c
omo c
abria esperar. Una gran mayoría de c
onsumidores mantienen su relación c
ontractual c
on su c
omercializador habitual aunque haya ofertas c
ompetidoras y sea sencillo c
ambiar, ahora bien esta fidelización no siempre refleja la recepción de un servicio c
orrecto, c
on frecuencia oculta una incapacidad del c
onsumidor –por falta de información o de formación– para resolver de forma eficiente sus posibles problemas. El hecho de que los c
onsumidores europeos que han c
ambiado de suministrador en los dos últimos años tengan un grado menor de fidelidad que el resto de c
onsumidores indica que el switching está asociado a una experiencia y dominio del c
ontenido y del c
ambio de c
ontrato.
Por último, debe señalarse que la incorporación de innovaciones tecnológicas mejorará la c
apacidad de decisión de los c
onsumidores. La elegibilidad debe asociarse no solo a las variables descritas sino también al origen de la energía. La energía verde es una innovación que ayuda al desarrollo económico sostenible y es una opción preferida –aunque suponga mayor c
oste– por una parte de los c
onsumidores. Dicha información abre el c
ampo de elección del c
onsumidor y fomenta la c
ompetencia entre los operadores. Los pagos, la asistencia informativa, el switching y las reclamaciones por vía electrónica agilizan el procedimiento y facilitan al c
onsumidor la gestión de sus intereses. La información c
omparada de las ofertas por Internet y la posibilidad de que desde la autoridad reguladora se de una respuesta personalizada a c
ada c
onsumidor c
onstituye un paso importante59. Y por descontado es decisiva la implantación de la medición electrónica desde el punto de c
onsumo –smart metering– y el c
ontrol de la c
arga en la red a través de sistemas inteligentes –smart grids–. La telegestión de los c
ontadores y de la red c
onstituye una nueva arquitectura telemática al servicio del sector energético en beneficio de los c
onsumidores. Un sistema de c
ontadores y de redes inteligente permite trabajar en tiempo real, realizar el c
onsumo en horas valle –precios bajos– y mejorar la eficiencia de la generación, distribución y c
omercialización lo que permite reducir el precio del suministro.
La C
E ha recomendado que se aceleren los planes de instalación de redes y c
ontadores inteligentes para c
umplir c
on el mandato de reducción del c
onsumo de energía el 20% el año 2020 respecto al año 2007.
Este objetivo y el propio proceso de liberalización dependen de los desarrollos regulatorios y de su ejecución en los distintos Estados miembros de la UE. De ahí que el diseño del modelo y la amplitud de las c
ompetencias de las autoridades regulatorias y de supervisión sean la c
lave de bóveda en la protección y defensa de los derechos del c
onsumidor.
40 Definición HHI (índice de Hirsman-Herfindhal) = ∑ (cuota mercado)2 (valores entre 0 y 10.000). El índice es la suma de las «cuotas de mercado» al c
uadrado de las n empresas que lo c
omponen:
n
H = ∑ Si2
i = 1
Los datos proceden de: CNE (2011). Informe sobre la evolución de la c
ompetencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009. La C
E c
onsidera que un HHI por encima de 2.000 indica una estructura de mercado c
oncentrada. Para la Federal Trade C
ommission Protecting America’s C
onsumers de Estados Unidos el límite es 1.500.
41 Los resultados del estudio de la C
E Cuadro de indicadores de c
onsumo (6ª edición, octubre 2011) muestran que los mercados de la electricidad y el gas han sufrido un notable deterioro entre 2010 y 2011 desde el punto de vista de los c
onsumidores en relación c
on otros mercados/sectores.
42 C
E (2011). Cuadro de indicadores de c
onsumo. 6ª edición. Octubre 2011.
43 Todavía no se ha procedido a la trasposición del llamado tercer paquete de Directivas sobre Energía aprobadas por el Parlamento Europeo y el C
onsejo en el año 2009.
44 Datos provenientes de C
NE(2011). Informe sobre la evolución de la c
ompetencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009. Op. c
it.
45 Hay que señalar, no obstante, que el nuevo marco de c
ompetencia en el mercado minorista en España, c
on la obligatoriedad de que el suministro al c
onsumidor lo hagan exclusivamente empresas c
omercializadoras y la desaparición de la tarifa integral, arranca en el sector del gas en el año 2008 y en el sector eléctrico en el año 2009, habiendo ya c
omenzado c
on anterioridad en otros países europeos.
46 Para el c
aso inglés véase Giulietti, Monica & Waterson, Michael & Wildenbeest, Matthijs R.
(2010). Estimation of Search Frictions in the British Electricity Market. The Warwick Economics Research Paper Series (TWERPS) 940. University of Warwick, Department of Economics.
47 Ratio de c
ambios de suministrador.
48 El ratio de switching expresa los c
ambios de suministrador de realizan los c
onsumidores. En ausencia de c
ompetencia no hay posibilidad de hacer switching. Sin embargo, las investigaciones llevadas a c
abo muestran que en mercados en c
ompetencia el ratio de switching puede ser bajo por que actúan otras variables explicativas de la c
onducta del c
onsumidor.
49 La investigación realizada por ECME C
onsortium (2009), The functioning of retail electricity markets for c
onsumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. C
E. EAHC/FWC/2009 86 01, aborda el estado de la c
ompetencia en el mercado minorista y fija c
omo objetivo del estudio c
onocer el avance del proceso de liberalización, el beneficio obtenido por los c
onsumidores y la c
apacidad de estos para tomar decisiones acordes c
on sus intereses. La obra, muy exhaustiva y c
ompleta es un análisis c
omparado para todos los países de la Unión Europea y estudia, a través de sencillas herramientas estadísticas y econométricas, la estructura del mercado, las variables explicativas de la satisfacción del c
onsumidor, la c
omprensión del procedimiento de facturación, la selección de precios –tarifas– el ratio de switching, los determinantes de los precios y el peso del gasto eléctrico en los ingresos. El estudio ha recabado la opinión de c
onsumidores, ombusdmen, órganos de supervisión y reguladores, agencias de defensa de los c
onsumidores y asociaciones y ERGEG, entre otros stakeholders y expertos de reconocido prestigio.
50 ECME C
onsortium (2009). The functioning of retail electricity markets for c
onsumers in the European Union. Directorate - General for Health & C
onsumers. Op. c
it.
51 C
omparador C
NE http://www.comparador.cne.es/comparador/index.cfm?js=1&e=N.
52 Finlandia en 1997, Reino Unido en 1999, Suecia en 1999 e Irlanda en 2005.
53 Véase Defeuilley, C
hristophe (2008). Retail c
ompetition in electricity markets. Energy Policy, 37, 377-386.
54 ECME C
onsortium (2009). The functioning of retail electricity markets for c
onsumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. Op. c
it. págs. 402, 472 y siguientes.
55 ECME C
onsortium (2009). The functioning of retail electricity markets for c
onsumers in the European Union. Directorate - General for Health&Consumers. Op. c
it. págs. 472 y ss.
56 C
NE (2011). Informe sobre la evolución de la c
ompetencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2007-2009.
57 C
NE (2012). Informe de supervisión del mercado eléctrico minorista.
58 En el sector de seguros de c
oches el ratio medio en la UE de c
ambio de asegurador es el 25%.
59 C
omparador C
NE http://www.comparador.cne.es/comparador/index.cfm?js=1&e=N.
4- ¿Regulación versus autorregulación?
Se observan grandes diferencias en c
ada país en el desarrollo regulatorio, en el mix tecnológico, en la vía para impulsar un modelo energético sostenible y en la tipología c
ontractual que dificultan el alcance de un mercado único de la energía para los c
onsumidores europeos.
Cada Estado miembro ha abordado de forma distinta las c
ompetencias de defensa del c
onsumidor de energía. Al no existir, hasta 2009, forma imperativa alguna que exija un mismo marco institucional, y menos un marco institucional c
omún, se ha c
onfigurado un mosaico de soluciones que ha llevado a la desigualdad de los c
iudadanos europeos frente a la protección de sus derechos c
omo c
onsumidores de energía. En el c
ampo de la protección de los c
onsumidores de energía la C
omisión Europea fue inicialmente menos precisa en c
uanto a la formula institucional de supervisión y defensa de sus derechos en c
omparación c
on la normativa europea en materia de órganos reguladores. El diseño de los órganos reguladores quedó c
laramente definido c
on las Directivas de 2003 y de forma aún más rotunda c
on las de 2009. Y no es hasta este Tercer Paquete de Directivas de 2009 que se aborda el diseño institucional y establecimiento de c
ompetencias en materia de c
onsumidores de energía al integrarlos en el ámbito de los órganos reguladores de la energía de los Estados miembros. Este mandato de las Directivas ha incidido también en la mayor atención que C
EER presta al mercado minorista y a los c
onsumidores de energía60. No obstante, en algunos países el desarrollo ya c
onsolidado de sólidas instituciones de defensa de los c
onsumidores, y en c
oncreto de los c
onsumidores energéticos, aconsejan que se mantengan ya que son una referencia, especialmente c
omo apoyo a los c
onsumidores más vulnerables y en la fase de reclamaciones.
A nivel europeo se observan varias vías institucionales. C
omo puede verse en el C
uadro 2, si bien todos los países tienen una Autoridad de defensa de los derechos del c
onsumidor –con c
ompetencias distintas entre ellas– existen, paralelamente, soluciones diferentes; desde autoridades c
on c
ompetencias especificas en el c
ampo de la energía, a autoridades regionales y a Ombudsman del c
onsumidor o del c
onsumidor de energía. Algunas empresas eléctricas, c
omo se explica más adelante en este apartado, han c
reado un defensor del c
liente. No existe, hasta el momento, un c
riterio único en el modelo institucional que debe asumir la defensa del c
onsumidor, o del c
onsumidor energético. Esta diversidad de modelos responde en gran medida a la existencia de diferentes aproximaciones analíticas y a una c
ierta c
onfusión respecto al tratamiento que se ha venido dando, hasta fechas recientes, al c
onsumidor de energía y también a la posible presión sobre los gobiernos y sobre la propia C
E en c
ontra de una reglamentación que obligue a tener un organismo especifico para abordar la defensa de los intereses de los c
onsumidores de energía.
Cuadro 2. ¿Qué organismos tienen responsabilidades en el área de protección de los c
onsumidores del mercado minorista de electricidad? ¿Son sus c
ompetencias generales o específicas al sector minorista de la electricidad?
Fuentes: ECME C
onsortium (2009, p. 440), elaboración propia a partir de la información de European Energy Ombudsman Group -2012 (EEOG).
La formula más extendida en Europa ha sido tratar al c
onsumidor energético c
omo c
ualquier otro c
onsumidor, solución que desde el estudio especifico de c
ada experiencia no presenta resultados satisfactorios. Las c
aracterísticas que c
oncurren en la energía, tanto desde su c
onsideración de bien esencial, de interés económico general –electricidad y gas– c
omo por su especial c
omplejidad técnica, que es una barrera de entrada para la c
orrecta toma de decisiones del c
onsumidor y también del órgano de defensa del c
onsumidor de perfil generalista, justifican la c
reación de instituciones especializadas en energía. Difícilmente –los estudios realizados así lo demuestran– desde los órganos generalistas se está en c
ondiciones de resolver los diferentes aspectos que pueden vulnerar los derechos del c
onsumidor energético. Los países c
on mayor impulso en el proceso de liberalización c
omo el Reino Unido, Suecia, Finlandia, incluso Francia y Bélgica, más rezagados en el fomento de la c
ompetencia, tienen una formula específica para la protección del c
onsumidor energético, aunque sea c
on instituciones muy distintas.
El diseño de una agencia, organismo público, o c
ualquiera que sea su fórmula, especifico para el c
onsumidor energético permite una mayor atención, un esfuerzo reforzado hacia la protección del c
onsumidor. El mejor ejemplo es el Ombudsman de energía del Reino Unido y es la vía que c
ontempla la C
omisión Europea y defiende el Foro de Londres. A pesar del acierto del modelo c
on unas sólidas bases de independencia del sector, del Gobierno, del regulador (OFGEM) y de las organizaciones de c
onsumidores, esta alternativa puede presentar dos limitaciones en un entorno de c
risis. En primer lugar, su réplica es c
ostosa en términos presupuestarios –públicos o privados–. Y, en segundo lugar, un nuevo organismo en un sector altamente especializado c
on una oferta estrecha y c
ostosa de expertos puede adolecer del c
onocimiento y de la experiencia regulatoria precisa. El c
onocimiento de la regulación es imprescindible para la llevanza de los problemas que afectan a los c
onsumidores. De ahí que el c
amino más sencillo sea c
rear un ámbito propio para la defensa de los c
onsumidores energéticos dentro del marco de los órganos reguladores de la energía, c
omo establecen las Directivas de 2009. El acervo c
ognoscitivo de estas instituciones en materia regulatoria es el mejor activo para el ejercicio de responsabilidades en el área de mercado minorista y c
onsumidores. El trabajo que inició ERGEG y que desarrolla C
EER y el C
onsejo de Reguladores en su trabajo interno y en el Foro de Londres apunta en esta dirección c
omo establecen las últimas Directivas en materia de Energía. La resolución de las reclamaciones de los c
lientes, que no han sido solucionadas en la mediación c
on las empresas, puede llevarse a c
abo a través de una c
olaboración reglada, que operaria c
omo un mecanismo independiente, en el sentido que da la C
omisión Europea, entre los organismos reguladores y las instituciones de defensa del c
onsumidor.
De forma paralela, y c
omplementaria, algunas empresas han optado por incorporar la figura del defensor del c
liente. La autorregulación en materia de c
onsumidores es defendida ampliamente desde la doctrina regulatoria energética, al igual que en el sector financiero. Los dos ejes son la ADR (Alternative Dispute Resolution) y la mediación interna de la empresa c
on el c
liente a través de un órgano formalmente independiente. La ADR supone abordar la solución de un c
onflicto mediante instrumentos externos a las partes implicadas. La figura más identificativa de esta vía de solución es el Ombudsman, que puede ser una figura pública o privada. Tanto los organismos públicos que buscan soluciones de intermediación c
omo la autorregulación privada recurren, en algunos países a este mecanismo institucional para defender a los c
onsumidores.
El Ombudsman privado solo resuelve los c
onflictos entre los c
lientes y la empresa. Su tarea es de mediación entre ambas partes y se ocupa de aquellos c
asos que no tienen la suficiente envergadura c
omo para ir por la vía judicial. La European Energy Ombudsman Group (EEOG) integra los defensores del c
liente de las empresas que c
uentan c
on esta figura más el Ombudsman del Reino Unido, c
uyo perfil institucional es muy distinto al ser una alianza pública-privada donde participan gran número de empresas. Las empresas c
on Ombudsman c
onstituyen una plataforma para la defensa de la autorregulación en los diferentes ámbitos de decisión europeos. Hasta el momento muy pocas empresas han c
reado esta figura. En España solo Endesa tiene Defensor del C
liente (ver mapa).
Países c
on empresas energéticas que tienen Ombudsman
Países c
on empresas energéticas que tienen Ombudsman
Fuente: European Energy Ombudsman Group (EEOG).
La autorregulación c
onstituye un importante instrumento para mejorar el c
omportamiento ético de las empresas, la apuesta por la sostenibilidad, el buen gobierno y el respeto al c
onsumidor. La Responsabilidad Social C
orporativa (RSC) incorpora en la empresa nuevos objetivos más allá de la maximización de los beneficios. Supone un c
ompromiso voluntario c
on los stakeholders en un sentido muy amplio –conjunto de la sociedad– y un c
ambio en la imagen c
orporativa de la empresa. El c
onsumidor es el primer grupo de interés para la empresa. C
ubrir las expectativas de los c
lientes y atender sus reclamaciones a través de un sistema formalmente independiente es una vía de protección de los derechos del c
onsumidor.
La autorregulación es una solución voluntaria, es una opción ajena a la rentabilidad a c
orto plazo pero que su c
orrecta gestión incide en la c
ompetitividad de la empresa. La literatura académica demuestra que la RSC refuerza la ventaja c
ompetitiva64. La c
uestión que se plantea es si la autorregulación es suficiente y c
ómo articular regulación y autorregulación. Tampoco existe un c
riterio ampliamente aceptado respecto al diseño institucional privado más eficaz para que las empresas resuelvan sus c
onflictos c
on los c
lientes. La figura del defensor del c
liente es una solución sencilla para el c
onsumidor pero también no siempre las empresas c
on Ombudsman tienen menos litigios que otras c
ompañías que c
arecen de ese c
anal. En c
ualquier c
aso, si el modelo es transparente y totalmente independiente, debiera ayudar al c
onsumidor poder acudir al defensor del c
liente de su c
omercializador.
Desde un enfoque estrictamente analítico plantear regulación y autorregulación c
omo una alternativa no es una aproximación c
orrecta. No hay un trade off entre ambos principios y actuaciones. Se trata de un trabajo c
omplementario. Es necesaria la c
olaboración de las empresas para alcanzar objetivos de interés c
olectivo, no siendo posible arbitrar una tortuosa arquitectura regulatoria en ámbitos extensos y c
on problemáticas muy dispares. En el c
aso de la energía, la autorregulación, sometida a los principios de la RSC, debería c
onstituir una herramienta esencial y c
omplementaria a la regulación en la defensa y protección de los derechos de los c
onsumidores. Aunque, ello no excluye la aparición de c
onflicto de intereses y falta de independencia del defensor del c
liente. Las recientes experiencias en el sector financiero y la escasa visibilidad en el sector energético abren grandes interrogantes.
Una c
orrecta autorregulación requiere, además, de un mercado en c
ompetencia y de c
onsumidores que penalicen su incumplimiento65. La elegibilidad es esencial c
omo factor de presión para reforzar la atención del c
onsumidor c
omo estrategia c
ompetitiva.
La autorregulación defiende ser una solución más rápida, eficiente, directa y c
on mayor información acerca del c
onflicto, situación que no se puede alcanzar c
on ningún otro organismo externo. Las empresas c
on Ombudsman sostienen que sean los c
anales de defensa del c
liente los que, en primera instancia, medien en la solución del c
onflicto y solo en c
aso de no alcanzar una solución satisfactoria se abra un procedimiento público de reclamación. Sin embargo, el reducido número de empresas energéticas que tienen Ombudsman no permite valorar c
on rigor la mejora para los c
onsumidores. Y los datos agregados a nivel europeo sobre la evolución de los derechos de los c
onsumidores de energía son ampliamente desfavorables. De ello no puede inferirse que el defensor del c
liente no ejerza un papel deseable. Al c
ontrario, su figura se debe potenciar y adaptar a los c
riterios regulatorios que sobre la materia se aprueben para ofrecer los mismos c
anales de solución a todos los c
onsumidores y agilizar los procesos de acuerdo.
En suma, la solución, c
omo señalan la C
E y el C
EER (Council European Energy Regulators), es establecer, ante todo y en primer lugar, una regulación eficaz y c
orrectamente supervisada. Una regulación que ofrezca seguridad al c
onsumidor y que incentive y supervise la autorregulación de modo que los c
onflictos puedan resolverse de entrada entre las partes y agotado ese proceso se pueda recurrir a una intermediación externa independiente y, por último, fracasado esto también, el c
onsumidor debe poder ejercer sus derechos por la vías administrativas y judiciales previstas de manera sencilla y rápida, amparado por instituciones de acompañamiento o apoyo. La C
E y los reguladores europeos defienden firmemente reforzar una legislación protectora de los derechos de los c
onsumidores que ayude a ejercer los derechos de reclamación66.
60 Directiva 2009/72/EC y Directiva 2009/28/CE.
61 http://www.energyombudsmen.com/uk.html.
62 http://www.energyombudsmen.com.
63 La C
omisión Europea define las alianzas público-privadas c
omo un c
ontrato entre una empresa, o varias empresas, y un gobierno para proveer un servicio. Véase C
omisión Europea (2004). Green Paper on Public-Private Partnerships and C
ommunity Law on Public C
ontracts and C
oncessions. http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/ppp_en.htm.
64 Porter, M. y Kramer, M. (2006). “Strategy and Society: The link between c
ompetitive advantage and C
orporate Social Responsibility”, Harvard Business Review, December.
65 Price Waterhouse C
oopers ( 2005). La actitud del c
onsumidor hacia la Responsabilidad Social C
orporativa. Este estudio señala que el 74% de los encuestados afirma estar dispuesto a c
astigar los c
omportamientos no responsables de la empresa.
66 C
EER (2012). Position Paper on the C
ommission proposal for a Directive on C
onsumer ADR. Marzo, 2012.
class="TXTnormallibrook">De acuerdo c
on los c
riterios fijados por Europa en materia de defensa del c
onsumidor de energía, desde 2008 la C
omisión Europea junto c
on C
EER, las autoridades reguladoras nacionales, gobiernos, asociaciones de c
onsumidores y stakeholders europeos inician en el Foro de Londres (Citizens’ Energy Forum) un proceso de debate permanente para avanzar en la liberalización del mercado minorista y en la defensa del c
onsumidor de energía. El Foro de Londres es el marco en el que anualmente se analizan los estudios realizados a lo largo del año por sus participantes y se realizan nuevas propuestas para proteger al c
onsumidor de energía. Los trabajos realizados en los c
uatro foros parten del análisis de los problemas específicos y avanzan hacia un nuevo planteamiento, a debatir en el próximo Foro en Octubre de 2012, del modelo de mercado minorista.
class="TXTnormallibrook">La evidencia del mal funcionamiento del mercado minorista llevó al Foro de Londres a trabajar en la mejora de la transparencia, de la información c
orrecta y c
ompleta del c
onsumo y de las ofertas de la c
ompetencia, de la eliminación de barreras para nuevos entrantes, de la facilidad en el switching, de la incorporación de innovaciones tecnológicas a favor del poder decisión del c
onsumidor, del c
onocimiento formativo del c
onsumidor respecto a las c
aracterísticas técnicas de la electricidad y del gas y de sus decisiones de c
onsumo, del c
onsumidor vulnerable y de las obligación de los órganos reguladores de velar por los intereses de los c
onsumidores. Se plantea, por tanto, la necesidad de revisar todas y c
ada una de las variables que actúan en el mercado minorista a fin de que el c
onsumidor pueda ejercer su poder de decisión de forma c
ompleta67. El estudio realizado sobre esta c
uestión puso de manifiesto c
on total rotundidad que no se habían alcanzado eficiencias de c
ostes, mejoras en los precios, mayor transparencia e información a favor del c
onsumidor y que el grado de satisfacción del c
onsumidor europeo de energía era muy reducido68. Estos resultados revelaron la necesidad de hacer nuevas propuestas legislativas para resolver los problemas que impedían el funcionamiento del mercado minorista y de presionar a los Gobiernos para que procedieran a la trasposición de las Directivas del Tercer Paquete.
class="TXTnormallibrook">Las aportaciones del Foro de Londres –Citizens’ Energy Forum– c
onstituyen un paso muy importante en el discurso sobre la liberalización del sector energético y del modelo de mercado.
class="TXTnormallibrook">El propio desarrollo del mercado, los c
ambios tecnológicos y el mercado único de la energía llevan a una mayor c
omplejidad de los procesos de suministro y de demanda. Es necesaria una revisión de los mecanismos de funcionamiento y del diseño regulatorio. El c
umplimiento de las c
ondiciones de c
ompetencia en el mercado minorista se revela a través del ejercicio de la soberanía del c
onsumidor de energía, que c
omo se ha puesto de manifiesto no se ha logrado. Los análisis realizados plantean un modelo demand oriented o pull, basado en una regulación que descansa en la defensa de los intereses del c
onsumidor final. C
onseguido el objetivo de la seguridad de suministro el reto es c
rear los mecanismos para que la demanda se c
onfigure en el mercado en c
ondiciones de eficiencia. Es decir, c
on todos aquellos atributos que permiten al c
onsumidor establecer precios y c
antidades del producto que adquiere. Se trata de hacer del c
onsumidor un agente activo que interactúe c
on el sistema.
class="TXTnormallibrook">La regulación que ha impulsado el proceso de liberalización tiene un enfoque de oferta acorde c
on los c
riterios de c
ompetencia, c
ompetitividad y seguridad de suministro, que en buena medida se han materializado aunque sigan habiendo temas pendientes y diferencias entre los distintos Estados miembros que deben resolverse para alcanzar el mercado único de la energía. El nuevo diseño regulatorio sigue el esquema de enfoque de oferta versus enfoque de demanda.
class="TXTnormallibrook">Para lograr los c
orrespondientes avances es necesario69:
class="TXTnormal10-10ok">1) Trasposición urgente de la Directivas de 2009.
class="TXTnormal10-10ok">2) C
rear un entorno de mayor c
ompetencia y eliminación de las barreras de entrada.
class="TXTnormal10-10ok">3) Agilización y generalización del mecanismo de switching.
class="TXTnormal10-10ok">4) Alcanzar un mercado transparente y c
on información c
ompleta. Esto supone que todos los c
omercializadores deben tener acceso a las ofertas de la c
ompetencia, los c
onsumidores disponen de información, aprehensión de los términos de las ofertas y poder de decisión.
class="TXTnormal10-10ok">5) Dar al c
omercializador un papel c
entral c
omo punto de información del c
onsumidor. La c
onexión del c
onsumidor c
on el sistema debe ser a través del c
omercializador.
class="TXTnormal10-10ok">6) Exigir al distribuidor y operador del sistema de distribución (DSO) que ejerza su función de forma neutral entre los c
omercializadores, facilitar el switching de acuerdo c
on la solicitud del c
onsumidor e impedir c
ambios no solicitados y dar toda la información relativa al acceso, c
onexión y medidas del c
liente a los c
omercializadores.
class="TXTnormal10-10ok">7) Impulsar y exigir a los distribuidores y c
omercializadores que incorporen en el sistema las innovaciones tecnológicas pendientes, c
omo las smart grids –redes inteligentes– y smart metering –contadores inteligentes–. Dichos c
ambios son decisivos para que el c
onsumidor pueda tomar sus decisiones c
on información c
ompleta y en el tiempo adecuado. También supone una mayor eficiencia para distribuidores y c
omercializadores y para todo el sistema. En suma, permite reducir c
ostes en beneficio del c
onsumidor.
class="TXTnormal10-10ok">8) Impulsar los c
ambios regulatorios para el desarrollo de la microgeneración. El c
onsumidor final puede ser demandante y generador de energía para su propio c
onsumo. El pequeño generador y c
onsumidor de energía se define c
omo c
onsumidor minorista.
class="TXTnormal10-10ok">9) Nueva legislación en materia de defensa del c
onsumidor energético, especialmente en el ámbito de la supervisión de los agentes y de las resoluciones de las reclamaciones y en c
oncreto de la ADR (Alternative Dispute Resolution).
class="TXTnormal10-10ok">10) Impulsar por ley la existencia y funcionamiento de los órganos de defensa del c
liente en las empresas. Dichos órganos deben ser totalmente independientes de la empresa, más allá de una simple autonomía.
class="TXTnormal10-10ok">11) Definición y delimitación de los c
onsumidores vulnerables.
class="TXTnormal10-10ok">12) Todo ello exige reforzar las c
ompetencias de los Organismos Reguladores Sectoriales Nacionales en materia de protección del c
onsumidor e impulsar organismos especializados para su defensa. La c
olaboración entre ambos ámbitos institucionales pudiera dar salida, dentro del actual marco normativo europeo, al modelo c
ompetencial español.
class="TXTnormal10-10ok">13) Definir una nueva c
omposición de la oferta dirigida al c
onsumidor. La c
ompetencia en el mercado c
onduce a una estrategia de diferenciación de producto por medio de los servicios c
omplementarios, eliminación de c
ostes para el c
onsumidor en el c
ambio de c
ontadores, elección del origen de la energía y de precio, c
alidad y servicio de asistencia y atención al c
liente.
class="TXTnormal10-10ok"> 14) En suma, revisar el diseño del mercado minorista. El c
onsumidor pasa a ser un agente demandante y activo, el c
omercializador es además de oferente de un bien-servicio un punto de información y de solución de la problemática del c
onsumidor y el distribuidor refuerza su papel de operador del sistema de distribución zonal.
class="TXTnormallibrotitularok" align="center">Cuadro 4. Recomendaciones de C
EER
class="TXTPietablafuenteok" style="text-align: c
enter;">Fuente: Traducción de C
EER, Electricity and Gas Retail market design, with a focus on supplier switching and billing. Guidelines of Good Practice. 24 de enero de 2012.
class="TXTnormallibrook">Por último, en la reciente c
umbre del c
onsumidor europeo, c
elebrada el pasado 21 de junio, C
EER presentó el documento Visión de 2020 para los c
onsumidores de energía europeos70 c
omo propuesta previa a la que se debatirá en el próximo Foro de Londres de noviembre de 2012. El año 2020 es una referencia estratégica en los mercados energéticos y en la política energética c
omunitaria. Junto c
on la c
onsecución de los objetivos medioambientales de la UE los reguladores europeos a través del C
EER apuestan por c
onseguir la “implementación parcial o c
ompleta de sistemas de medición inteligentes”, objetivo “estrechamente relacionado c
on el desarrollo de redes inteligentes c
on importantes necesidades de inversión y c
on las innovaciones en tecnologías de la información”71, por la ejecución de las c
uantiosas inversiones pendientes en infraestructuras y por la mejora del funcionamiento del mercado minorista tanto por nuevas acciones especificas y reformas regulatorias c
omo por los efectos que sobre este mercado deberá tener el logro del mercado único de la energía en el año 2014. Durante este período se pretende poner en marcha un Plan de Acción en defensa del c
onsumidor de energía que permita c
onocer sus necesidades, c
onducta y segmentación e implementar las reformas necesarias en el horizonte de 2020.
class="TXTnormallibrook">En c
onclusión, es preciso afrontar c
ambios de c
alado en los mercados energéticos. Los estudios realizados revelan grandes disfuncionalidades en el mercado minorista, tanto desde el lado de la oferta c
omo de la demanda. Igualmente, no se ha abordado c
orrectamente en todos los Estados miembros, c
omo exige el Derecho C
omunitario, la ampliación de c
ompetencias y recursos materiales en los órganos reguladores a fin de ejercer plenamente sus nuevas funciones en materia de defensa y protección de los c
onsumidores. La resolución de las reclamaciones tiene un marco institucional desdibujado y diverso, no acorde c
on lo que plantea la normativa europea y los documentos de trabajo del C
EER y del Foro de Londres. La autorregulación debe seguir unas pautas marcadas por la legislación y debe ser supervisada por los órganos regladores de la energía. Es preciso, por tanto, una reformulación de los mercados minoristas dentro del proceso de armonización regulatoria que exige la puesta en funcionamiento del mercado único de la energía.
class="TXTnormallibrotitularok">
conclusiones de
cada Foro de Londres pueden verse en http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm.
class="TXTnotapiepagok">69 CEER, junto c
on la C
E, ha impulsado de forma muy activa debates y c
onsultas públicas y elaborado documentos para buscar soluciones que mejoren la c
ompetencia en el mercado minorista y la defensa del c
onsumidor. En uno de los últimos documentos –CEER (2012). Electricity and Gas Retail market design, with a focus on supplier switching and billing Guidelines of Good Practice– se propone la revisión del funcionamiento del mercado minorista.
Anexos
class="TXTnormallibrook" style="text-align: c
enter;">Anexo c
uadro 1. Razones para intentar c
ambiar de proveedor (porcentaje de personas c
onsultadas que intentaron c
ambiar de proveedor)
class="TXTnormallibrotitularok" align="center">Fuente: ECME C
onsortium (2009).
class="TXTnormallibrotitularok" align="center">
class="TXTnormallibrotitularok" align="center">Anexo c
uadro 2. Aspectos reguladores de la medición inteligente de electricidad y gas. Febrero de 2011
class="TXTPietablafuenteok" style="text-align: c
enter;">Fuente: traducción de C
EER, Electricity and Gas Retail market design, with a focus on supplier switching and billing. Guidelines of Good Practice. 24 de enero de 2012.