3. Principios de derechos humanos que deberían guiar las políticas públicas, especialmente en tiempos de c
risis
A. Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes
“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La c
omunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso”. Así quedó solemnemente redactada la Declaración y Programa de Acción de Viena tras la C
onferencia Mundial de Derechos Humanos de junio de 1993134.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sostuvo ya en su c
élebre sentencia del c
aso Airey c
. Irlanda (1979) que si bien el C
onvenio Europeo de Derechos Humanos recoge esencialmente derechos c
iviles y políticos, gran parte de sus artículos tienen implicaciones de naturaleza económica y social, por lo que no puede establecerse una separación tajante entre los derechos socioeconómicos y el ámbito de derechos reconocidos por el C
onvenio135.
La universalidad de los derechos sociales es un elemento indispensable del “Estado social y democrático de Derecho” en que se c
onforma España según el artículo 1.1 de la C
onstitución. Ya en 1950, T. H. Marshall, uno de los impulsores del PIDESC (ratificado a día de hoy por 160 países de todo el mundo), sostuvo que los derechos sociales, junto c
on los derechos c
iviles y los derechos políticos, dotan de c
ontenido al c
oncepto de “ciudadanía”136. Para Marshall, la c
iudadanía social c
onlleva la garantía, en tanto en c
uanto derecho, de un estándar mínimo de bienestar necesario para asegurar la participación plena en la sociedad. En base a esta interpretación de la idea de c
iudadanía, la exclusión social se manifiesta en la inaccesibilidad al libre y pleno ejercicio de la c
iudadanía. El Estado de bienestar c
onstruido en Europa occidental tras la Segunda Guerra Mundial responde a este modelo de c
iudadanía. No en vano, el artículo 11.1 del PIDESC reconoce “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora c
ontinua de las c
ondiciones de existencia”.
B. La igualdad y la no discriminación son el elemento vertebrador de todo el sistema de derechos humanos
La no discriminación y la igualdad, reconocidas en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos C
iviles y Políticos (PIDCP)137 y el artículo 2.2 del PIDESC, entre otros preceptos, son c
omponentes fundamentales de las normas internacionales de derechos humanos y son esenciales a los efectos del goce y el ejercicio de todos los derechos humanos.
El C
omité DESC ha afirmado c
on c
laridad que “la no discriminación es una obligación inmediata y de alcance general”138. La discriminación es c
ausa y efecto de una mayor vulnerabilidad ante los abusos c
ontra los derechos humanos. Por ello, para garantizar la igualdad plena es necesario erradicar tanto la discriminación formal (ante la ley) c
omo la sustantiva, por lo que los poderes públicos deben “remover los obstáculos que impidan o dificulten (la plenitud de derechos) y facilitar la participación de todos los c
iudadanos en la vida política, económica, c
ultural y social” (artículo 9.2 de la C
onstitución de 1978).
El c
ompromiso c
on la igualdad sustantiva o material exige que los poderes públicos presten particular atención a los c
olectivos más vulnerables o en riesgo de exclusión: “Aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, c
ausadas sea por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de relativo bajo c
osto”139.
Si bien no exige una uniformidad económica absoluta entre todos los miembros de la sociedad, la universalidad de los derechos sociales demanda unos mínimos satisfactorios de bienestar, así c
omo una progresiva reducción de la desigualdad económica.
C. Los poderes públicos deben respetar, proteger y c
umplir los derechos socioeconómicos
Las obligaciones de los poderes públicos c
on respecto a los DESC tienen una triple dimensión. La obligación de respetar exige que la administración se abstenga de interferir en el disfrute de estos derechos (por ejemplo, denegando la atención sanitaria o la educación a una persona en razón de un factor prohibido por discriminatorio). La obligación de proteger exige que la administración prevenga e impida la c
omisión de violaciones de derechos humanos por parte de terceros (por ejemplo, en el c
aso de un c
entro educativo privado que se niegue a admitir a un estudiante por su origen étnico o nacional, su orientación sexual, etc.). Finalmente, la obligación de realizar o c
umplir exige que los poderes públicos promuevan la adopción de las medidas necesarias para materializar la realización progresiva de estos derechos140.
D. Los derechos socioeconómicos deben ser realizados progresivamente “hasta el máximo de los recursos” disponibles “por todos los medios apropiados”
Conforme al artículo 2.1 del PIDESC:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se c
ompromete a adoptar medidas, tanto por separado c
omo mediante la asistencia y la c
ooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
La expresión “por todos los medios apropiados” debe ser interpretada en un sentido amplio. Dado que son los que c
uentan c
on la información relevante, son los propios poderes públicos los que han de determinar qué medios son más apropiados para realizar progresivamente estos derechos. Esto significa que la administración debe asumir la c
arga de la prueba y demostrar que las medidas y políticas adoptadas son las idóneas para garantizar un adecuado nivel de c
umplimiento de los derechos socioeconómicos141. El c
arácter apropiado de un instrumento depende en última instancia de su eficacia para la materialización de los derechos sociales142.
Respecto a los “recursos máximos disponibles”, el C
omité DESC ha señalado que para determinar si las políticas públicas son “adecuadas” o “razonables” hay que examinar si las medidas adoptadas tienen en c
uenta la precaria situación de las personas y grupos más vulnerables, si las medidas no son discriminatorias y si se da prioridad a las situaciones de exclusión o en riesgo de exclusión. Frente a los argumentos de la limitación de recursos, entre otros, el C
omité propone los siguientes c
riterios objetivos: a) el nivel de desarrollo del país; b) la gravedad de la presunta infracción, en base al c
ontenido básico de los derechos; c
) la gravedad de la situación económica del país; d) la existencia de otras necesidades importantes y urgentes que los poderes públicos deban satisfacer c
on los recursos limitados disponibles (por ejemplo, un desastre natural); e) si los poderes públicos han hecho un esfuerzo por encontrar opciones de relativo bajo c
osto; y f) la solicitud de asistencia internacional143.
Si bien el artículo 2.1 del PIDESC habla de realización progresiva, el reconocimiento de los DESC en tanto que derechos humanos lleva aparejada la obligación mínima de satisfacción de por lo menos “niveles esenciales” de c
ada derecho. Si no existiera esta obligación mínima y directa, el reconocimiento formal de estos derechos c
arecería en gran medida de razón de ser. “Para que c
ada Estado Parte pueda atribuir su falta de c
umplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, c
on c
arácter prioritario, esas obligaciones mínimas”144. Una vez más, son los poderes públicos, y no la c
iudadanía ni las organizaciones sociales, los que soportan la c
arga de la prueba respecto a los medios más apropiados para la materialización de niveles de vida adecuados para el bienestar de las personas.
Además de la garantía de niveles esenciales de c
ada derecho, otras obligaciones de c
arácter inmediato son la ya mencionada prohibición de discriminar y la obligación de adoptar medidas encaminadas a la realización progresiva de los derechos sociales. Si bien las medidas pueden tener efectos progresivos, la adopción de dichas medidas es una obligación inmediata.
E. Las medidas regresivas en relación c
on los derechos socioeconómicos son en principio inadmisibles
La obligación de realizar progresivamente los DESC c
onlleva también una prohibición de medidas regresivas o de retroceso deliberado. No se puede adoptar medidas encaminadas a reducir el nivel de protección que algunos derechos ya hayan alcanzado. La restricción o limitación de los derechos que ya se han plasmado o la derogación de la legislación necesaria para ejercer un derecho son ejemplos de medidas de retroceso deliberadas, que el C
omité DESC de Naciones Unidas c
onsidera una violación prima facie del PIDESC, a menos que el Estado pueda demostrar que se justifican plenamente por la referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el c
ontexto de la plena utilización del máximo de los recursos disponibles145. Por lo tanto, el Estado soporta la c
arga de justificar ante la c
iudadanía la idoneidad de sus políticas.
F. Los poderes públicos deben rendir c
uentas por sus acciones, garantizar el derecho a la reparación, el acceso a la información y la participación activa de la c
iudadanía
La rendición de c
uentas es el proceso por el c
ual la administración muestra, explica y justifica c
ómo ha dado c
umplimiento a sus obligaciones en relación c
on los derechos humanos, especialmente los derechos socioeconómicos. El proceso de rendición de c
uentas también proporciona a los titulares de derechos la oportunidad de c
omprender c
uáles son las prioridades de los gobiernos en relación c
on los derechos humanos. En el c
aso de que de este proceso se dedujera que los poderes públicos han incurrido en la vulneración de algún derecho social, los titulares de derechos deben tener acceso a un recurso efectivo y a la reparación146.
Una modalidad de reparación efectiva es el recurso judicial. Si bien el PIDESC no prevé expresamente la exigibilidad judicial (o justiciabilidad) de los derechos sociales, el C
omité DESC ha afirmado que puede entenderse subsumida en la referencia del artículo 2.1 a “todos los medios apropiados”:
“No hay ningún derecho reconocido en el Pacto que no se pueda c
onsiderar que posee en la gran mayoría de los sistemas algunas dimensiones significativas, por lo menos, de justiciabilidad. (…) La adopción de una c
lasificación rígida de los derechos económicos, sociales y c
ulturales que los sitúe, por definición, fuera del ámbito de los tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e incompatible c
on el principio de que los (…) derechos son indivisibles e interdependientes”147.
La justiciabilidad de los DESC no es una mera c
onjetura teórica. Hay ya una c
olección de ejemplos de reconocimiento y aplicación de estos derechos ante los tribunales en muchos países de todos los c
ontinentes148. Además, estudios empíricos recientes c
onfirman que en determinadas c
ircunstancias la litigación estratégica sobre derechos socioeconómicos puede tener un efecto positivo más allá del c
aso c
oncreto y sobre amplios sectores de población socialmente excluida149.
En España, sin embargo, la justiciabilidad de los DESC está bloqueada por diversos obstáculos. La C
onstitución española otorga a los DESC, a excepción del derecho a la educación, menores garantías de protección que a otros derechos. El artículo 53.3 de la C
onstitución establece que derechos c
omo la salud (artículo 43) o la vivienda (artículo 47) son “principios rectores de la política social y económica” c
uya exigibilidad y justiciabilidad solo puede materializarse de acuerdo c
on el desarrollo legislativo de los mismos150. En la práctica, “la legislación y las políticas, tanto a nivel estatal c
omo autonómico, no precisan el c
ontenido del derecho, por lo general, ni quien responde al respecto. Y ya es sabido que un derecho c
uyo c
ontenido no está c
laro, es un derecho fácilmente vulnerable, difícilmente exigible y c
on menores posibilidades de ser reclamado ante la justicia”151.
Los efectos de la distinta graduación de los derechos fundamentales en la C
onstitución son particularmente visibles en estos momentos de c
risis económica. Sin ir más lejos, en la Exposición de Motivos del Decreto-ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la c
alidad y seguridad de sus prestaciones152, el Gobierno español justifica el uso de la herramienta normativa del decreto-ley señalando que, dado que se trata del derecho a la salud, el requisito c
onstitucional del artículo 86 “se relaja al encontrarnos en presencia de un principio rector de la política social y económica del C
apítulo III del Título I de la C
onstitución”153.
Junto a la rendición de c
uentas y el derecho a la reparación, incluyendo la reparación judicial, otros principios importantes son la transparencia, el acceso a la información y la participación activa. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha elaborado progresivamente una interpretación extensiva de la noción “libertad de recibir información” (artículo 10.1 del C
onvenio Europeo de Derechos Humanos), reconociendo la existencia de un derecho de acceso a la información154. Al otro lado del océano Atlántico, la C
orte Interamericana de Derechos Humanos se ha mostrado particularmente receptiva hacia este derecho emergente:
“El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el c
ontrol democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan c
uestionar, indagar y c
onsiderar si se está dando un adecuado c
umplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el c
ontrol del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del c
ontrol social que se puede ejercer c
on dicho acceso. (…) El c
ontrol democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el c
ontrol democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su c
ontrol. Al permitir el ejercicio de ese c
ontrol democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”155.
Respecto a la participación activa, su relación c
on un adecuado nivel de protección de los derechos sociales es bidireccional. Por un lado, la participación activa de la población es elemento integrante de un proceso abierto y amplio de rendición de c
uentas de los poderes públicos. Es decir, el respeto y la promoción de la participación activa de la c
iudadanía son c
ondicionantes del c
umplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en relación c
on los derechos humanos. Y, por otro lado, un adecuado nivel de acceso a derechos sociales c
onstituye una c
ondición necesaria, si bien no suficiente, para la participación política en libertad y en igualdad de c
ondiciones. La exclusión social es por lo tanto el resultado de una doble c
arencia: por un lado, la falta de acceso a derechos sociales fundamentales (educación, sanidad, vivienda, etc.), y por otro lado, la falta de visibilidad y participación en los procesos de toma de decisiones. La ausencia de políticas públicas destinadas a materializar los derechos socioeconómicos c
onstituye un óbice para el sentimiento de pertenencia a la c
omunidad por parte de las personas en riesgo de exclusión y, en c
onsecuencia, mina el proceso democrático c
omo tal.
134 Doc. ONU: A/CONF.157/23, 12 de julio de 1993, párrafo 5.
135 TEDH, C
aso Airey c
. Irlanda, Sentencia de 9 de octubre de 1979, párrafo 26.
136 T.H. Marshall, “Citizenship and Social C
lass”, en Jeff Manza y Michael Sauder, Inequality and Society, W.W. Norton and C
o., 2009, pp. 148-154. (Ensayo publicado por primera vez en 1950).
137 También ratificado por España (BOE nº 103, 30 de abril de 1977).
138 C
omité DESC, Observación General 20ª: La no discriminación y los derechos económicos, sociales y c
ulturales, doc. ONU: E/C.12/GC/20, 2 de julio de 2009, párrafo 7.
139 Comité DESC, Observación General 3ª: La índole de las obligaciones de los Estados partes, doc. ONU E/1991/23, 14 de diciembre de 1990, párrafo 12.
140 El origen de esta c
atalogación se encuentra en el informe de Asbjorn Eide, The Right to Adequate Food as a Human Right, doc. ONU: E/CN.4/Sub.2/1987/23, 7 de julio de 1987, párrafos 66-69. Desde entonces, esta c
lasificación tripartita ha sido acogida por el C
omité DESC de Naciones Unidas y es prácticamente unánime en la doctrina.
141 C
omité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 4.
142 C
omité DESC, Observación General 9ª: La aplicación interna del Pacto, doc. ONU: E/C.12/1998/24, 3 de diciembre de 1998, párrafo 5.
143 C
omité DESC, Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos de que disponga’ de c
onformidad c
on un Protocolo Facultativo del Pacto: Declaración, doc. ONU: E/C.12/2007/1, 21 de septiembre de 2007, párrafos 8 y 10.
144 C
omité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 10.
145 C
omité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 9; Alta C
omisionada para los Derechos Humanos, Informe sobre la aplicación de la normativa sobre los derechos económicos, sociales y c
ulturales, doc. ONU: E/2009/90, 8 de junio de 2009, párrafo 15.
146 Helen Potts, Accountability and the Right to the Highest Attainable Standard of Health, University of Essex: Human Rights C
entre, 2008, pp. 13-30.
147 C
omité DESC, Observación General 9ª, 1998, párrafos 3 y 10.
148 Por ejemplo, International C
ommission of Jurists, Courts and the Legal Enforcement of Economic, Social and C
ultural Rights: C
omparative Experiences of Justiciability, 2008. Véase también la base de datos de jurisprudencia de la Red Internacional para los DESC: http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw.htm?attribLang_id=13441.
149 Daniel M. Brinks y Varun Gauri, The Law’s Majestic Equality? The Distributive Impact of Litigating Social and Economic Rights, Policy Research Working Paper 5999, The World Bank Development Research Group, marzo de 2012.
150 Artículo 53.3 de la C
onstitución: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el C
apítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo c
on lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
151 Amnistía Internacional, Derechos a la intemperie: Obstáculos para hacer valer los derechos económicos, sociales y c
ulturales en España, 2011, p. 8.
152 BOE nº 98, 24 de abril de 2012.
153 Artículo 86.1 de la C
onstitución: “En c
aso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los c
iudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las C
omunidades Autónomas, ni al derecho electoral general”.
154 TEDH, Caso Társasag a Szabadságjogokért c
. Hungría, Sentencia de 14 de abril de 2009, párrafos 35-36 y 38.
155 C
orte Interamericana de Derechos Humanos, Caso C
laude Reyes y otros c
. C
hile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, párrafos 86-87.