3. Principios de derechos humanos que deberían guiar las políticas públicas, especialmente en tiempos de crisis
A. Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes
“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a
todos el mismo peso”. As
í quedó solemnemente redactada la Declaración y Programa de A
cción de Viena tras la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de junio de 1993134.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sostuvo ya en su célebre sentencia del caso Airey c. Irlanda (1979) que si bien el Convenio Europeo de Derechos Humanos recoge esencialmente derechos civiles y políticos, gran parte de sus a
rtículos tienen implicaciones de naturaleza económica y social, por lo que no puede establecerse una separación tajante entre los derechos socioeconómicos y el á
mbito de derechos reconocidos por el Convenio135.
La universalidad de los derechos sociales es un elemento indispensable del “Estado social y democrático de Derecho” en que se conforma España según el a
rtículo 1.1 de la Constitución. Ya en 1950, T. H. Marshall, uno de los impulsores del PIDESC (ratificado a
día de hoy por 160 países de todo el mundo), sostuvo que los derechos sociales, junto con los derechos civiles y los derechos políticos, dotan de contenido a
l concepto de “ciudadanía”136. Para Marshall, la ciudadanía social conlleva la garantía, en tanto en cuanto derecho, de un estándar mínimo de bienestar necesario para as
egurar la participación plena en la sociedad. En base a
esta interpretación de la idea de ciudadanía, la exclusión social se manifiesta en la inaccesibilidad a
l libre y pleno ejercicio de la ciudadanía. El Estado de bienestar construido en Europa occidental tras la Segunda Guerra Mundial responde a
este modelo de ciudadanía. No en vano, el a
rtículo 11.1 del PIDESC reconoce “el derecho de toda persona a
un nivel de vida a
decuado para sí y su familia, incluso a
limentación, vestido y vivienda a
decuados, y a
una mejora continua de las condiciones de existencia”.
B. La igualdad y la no discriminación son el elemento vertebrador de todo el sistema de derechos humanos
La no discriminación y la igualdad, reconocidas en el a
rtículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)137 y el a
rtículo 2.2 del PIDESC, entre otros preceptos, son componentes fundamentales de las normas internacionales de derechos humanos y son esenciales a
los efectos del goce y el ejercicio de todos los derechos humanos.
El Comité DESC ha a
firmado con claridad que “la no discriminación es una obligación inmediata y de a
lcance general”138. La discriminación es causa y efecto de una mayor vulnerabilidad a
nte los a
busos contra los derechos humanos. Por ello, para garantizar la igualdad plena es necesario erradicar tanto la discriminación formal (ante la ley) como la sustantiva, por lo que los poderes públicos deben “remover los obstáculos que impidan o dificulten (la plenitud de derechos) y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (artículo 9.2 de la Constitución de 1978).
El compromiso con la igualdad sustantiva o material exige que los poderes públicos presten particular a
tención a
los colectivos más vulnerables o en riesgo de exclusión: “Aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de a
juste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a
los miembros vulnerables de la sociedad mediante la a
dopción de programas de relativo bajo costo”139.
Si bien no exige una uniformidad económica a
bsoluta entre todos los miembros de la sociedad, la universalidad de los derechos sociales demanda unos mínimos satisfactorios de bienestar, as
í como una progresiva reducción de la desigualdad económica.
C. Los poderes públicos deben respetar, proteger y cumplir los derechos socioeconómicos
Las obligaciones de los poderes públicos con respecto a
los DESC tienen una triple dimensión. La obligación de respetar exige que la a
dministración se a
bstenga de interferir en el disfrute de estos derechos (por ejemplo, denegando la a
tención sanitaria o la educación a
una persona en razón de un factor prohibido por discriminatorio). La obligación de proteger exige que la a
dministración prevenga e impida la comisión de violaciones de derechos humanos por parte de terceros (por ejemplo, en el caso de un centro educativo privado que se niegue a
a
dmitir a
un estudiante por su origen étnico o nacional, su orientación sexual, etc.). Finalmente, la obligación de realizar o cumplir exige que los poderes públicos promuevan la a
dopción de las medidas necesarias para materializar la realización progresiva de estos derechos140.
D. Los derechos socioeconómicos deben ser realizados progresivamente “hasta el máximo de los recursos” disponibles “por todos los medios a
propiados”
Conforme a
l a
rtículo 2.1 del PIDESC:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
a
doptar medidas, tanto por separado como mediante la as
istencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios a
propiados, inclusive en particular la a
dopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos a
quí reconocidos”.
La expresión “por todos los medios a
propiados” debe ser interpretada en un sentido a
mplio. Dado que son los que cuentan con la información relevante, son los propios poderes públicos los que han de determinar qué medios son más a
propiados para realizar progresivamente estos derechos. Esto significa que la a
dministración debe as
umir la carga de la prueba y demostrar que las medidas y políticas a
doptadas son las idóneas para garantizar un a
decuado nivel de cumplimiento de los derechos socioeconómicos141. El carácter a
propiado de un instrumento depende en última instancia de su eficacia para la materialización de los derechos sociales142.
Respecto a
los “recursos máximos disponibles”, el Comité DESC ha señalado que para determinar si las políticas públicas son “adecuadas” o “razonables” hay que examinar si las medidas a
doptadas tienen en cuenta la precaria situación de las personas y grupos más vulnerables, si las medidas no son discriminatorias y si se da prioridad a
las situaciones de exclusión o en riesgo de exclusión. Frente a
los a
rgumentos de la limitación de recursos, entre otros, el Comité propone los siguientes criterios objetivos: a
) el nivel de desarrollo del país; b) la gravedad de la presunta infracción, en base a
l contenido básico de los derechos; c) la gravedad de la situación económica del país; d) la existencia de otras necesidades importantes y urgentes que los poderes públicos deban satisfacer con los recursos limitados disponibles (por ejemplo, un desastre natural); e) si los poderes públicos han hecho un esfuerzo por encontrar opciones de relativo bajo costo; y f) la solicitud de as
istencia internacional143.
Si bien el a
rtículo 2.1 del PIDESC habla de realización progresiva, el reconocimiento de los DESC en tanto que derechos humanos lleva a
parejada la obligación mínima de satisfacción de por lo menos “niveles esenciales” de cada derecho. Si no existiera esta obligación mínima y directa, el reconocimiento formal de estos derechos carecería en gran medida de razón de ser. “Para que cada Estado Parte pueda a
tribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a
una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a
su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas”144. Una vez más, son los poderes públicos, y no la ciudadanía ni las organizaciones sociales, los que soportan la carga de la prueba respecto a
los medios más a
propiados para la materialización de niveles de vida a
decuados para el bienestar de las personas.
Además de la garantía de niveles esenciales de cada derecho, otras obligaciones de carácter inmediato son la ya mencionada prohibición de discriminar y la obligación de a
doptar medidas encaminadas a
la realización progresiva de los derechos sociales. Si bien las medidas pueden tener efectos progresivos, la a
dopción de dichas medidas es una obligación inmediata.
E. Las medidas regresivas en relación con los derechos socioeconómicos son en principio inadmisibles
La obligación de realizar progresivamente los DESC conlleva también una prohibición de medidas regresivas o de retroceso deliberado. No se puede a
doptar medidas encaminadas a
reducir el nivel de protección que a
lgunos derechos ya hayan a
lcanzado. La restricción o limitación de los derechos que ya se han plasmado o la derogación de la legislación necesaria para ejercer un derecho son ejemplos de medidas de retroceso deliberadas, que el Comité DESC de Naciones Unidas considera una violación prima facie del PIDESC, a
menos que el Estado pueda demostrar que se justifican plenamente por la referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto de la plena utilización del máximo de los recursos disponibles145. Por lo tanto, el Estado soporta la carga de justificar a
nte la ciudadanía la idoneidad de sus políticas.
F. Los poderes públicos deben rendir cuentas por sus a
cciones, garantizar el derecho a
la reparación, el a
cceso a
la información y la participación a
ctiva de la ciudadanía
La rendición de cuentas es el proceso por el cual la a
dministración muestra, explica y justifica cómo ha dado cumplimiento a
sus obligaciones en relación con los derechos humanos, especialmente los derechos socioeconómicos. El proceso de rendición de cuentas también proporciona a
los titulares de derechos la oportunidad de comprender cuáles son las prioridades de los gobiernos en relación con los derechos humanos. En el caso de que de este proceso se dedujera que los poderes públicos han incurrido en la vulneración de a
lgún derecho social, los titulares de derechos deben tener a
cceso a
un recurso efectivo y a
la reparación146.
Una modalidad de reparación efectiva es el recurso judicial. Si bien el PIDESC no prevé expresamente la exigibilidad judicial (o justiciabilidad) de los derechos sociales, el Comité DESC ha a
firmado que puede entenderse subsumida en la referencia del a
rtículo 2.1 a
“todos los medios a
propiados”:
“No hay ningún derecho reconocido en el Pacto que no se pueda considerar que posee en la gran mayoría de los sistemas a
lgunas dimensiones significativas, por lo menos, de justiciabilidad. (…) La a
dopción de una clasificación rígida de los derechos económicos, sociales y culturales que los sitúe, por definición, fuera del á
mbito de los tribunales sería, por lo tanto, a
rbitraria e incompatible con el principio de que los (…) derechos son indivisibles e interdependientes”147.
La justiciabilidad de los DESC no es una mera conjetura teórica. Hay ya una colección de ejemplos de reconocimiento y a
plicación de estos derechos a
nte los tribunales en muchos países de todos los continentes148. A
demás, estudios empíricos recientes confirman que en determinadas circunstancias la litigación estratégica sobre derechos socioeconómicos puede tener un efecto positivo más a
llá del caso concreto y sobre a
mplios sectores de población socialmente excluida149.
En España, sin embargo, la justiciabilidad de los DESC está bloqueada por diversos obstáculos. La Constitución española otorga a
los DESC, a
excepción del derecho a
la educación, menores garantías de protección que a
otros derechos. El a
rtículo 53.3 de la Constitución establece que derechos como la salud (artículo 43) o la vivienda (artículo 47) son “principios rectores de la política social y económica” cuya exigibilidad y justiciabilidad solo puede materializarse de a
cuerdo con el desarrollo legislativo de los mismos150. En la práctica, “la legislación y las políticas, tanto a
nivel estatal como a
utonómico, no precisan el contenido del derecho, por lo general, ni quien responde a
l respecto. Y ya es sabido que un derecho cuyo contenido no está claro, es un derecho fácilmente vulnerable, difícilmente exigible y con menores posibilidades de ser reclamado a
nte la justicia”151.
Los efectos de la distinta graduación de los derechos fundamentales en la Constitución son particularmente visibles en estos momentos de crisis económica. Sin ir más lejos, en la Exposición de Motivos del Decreto-ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones152, el Gobierno español justifica el uso de la herramienta normativa del decreto-ley señalando que, dado que se trata del derecho a
la salud, el requisito constitucional del a
rtículo 86 “se relaja a
l encontrarnos en presencia de un principio rector de la política social y económica del Capítulo III del Título I de la Constitución”153.
Junto a
la rendición de cuentas y el derecho a
la reparación, incluyendo la reparación judicial, otros principios importantes son la transparencia, el a
cceso a
la información y la participación a
ctiva. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha elaborado progresivamente una interpretación extensiva de la noción “libertad de recibir información” (artículo 10.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos), reconociendo la existencia de un derecho de a
cceso a
la información154. A
l otro lado del océano A
tlántico, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha mostrado particularmente receptiva hacia este derecho emergente:
“El a
ctuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un a
decuado cumplimiento de las funciones públicas. El a
cceso a
la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a
través del control social que se puede ejercer con dicho a
cceso. (…) El control democrático, por parte de la sociedad a
través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las a
ctividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el a
cceso a
la información de interés público bajo su control. A
l permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”155.
Respecto a
la participación a
ctiva, su relación con un a
decuado nivel de protección de los derechos sociales es bidireccional. Por un lado, la participación a
ctiva de la población es elemento integrante de un proceso a
bierto y a
mplio de rendición de cuentas de los poderes públicos. Es decir, el respeto y la promoción de la participación a
ctiva de la ciudadanía son condicionantes del cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en relación con los derechos humanos. Y, por otro lado, un a
decuado nivel de a
cceso a
derechos sociales constituye una condición necesaria, si bien no suficiente, para la participación política en libertad y en igualdad de condiciones. La exclusión social es por lo tanto el resultado de una doble carencia: por un lado, la falta de a
cceso a
derechos sociales fundamentales (educación, sanidad, vivienda, etc.), y por otro lado, la falta de visibilidad y participación en los procesos de toma de decisiones. La a
usencia de políticas públicas destinadas a
materializar los derechos socioeconómicos constituye un óbice para el sentimiento de pertenencia a
la comunidad por parte de las personas en riesgo de exclusión y, en consecuencia, mina el proceso democrático como tal.
134 Doc. ONU: A
/CONF.157/23, 12 de julio de 1993, párrafo 5.
135 TEDH, Caso Airey c. Irlanda, Sentencia de 9 de octubre de 1979, párrafo 26.
136 T.H. Marshall, “Citizenship a
nd Social Class”, en Jeff Manza y Michael Sauder, Inequality a
nd Society, W.W. Norton a
nd Co., 2009, pp. 148-154. (Ensayo publicado por primera vez en 1950).
137 También ratificado por España (BOE nº 103, 30 de a
bril de 1977).
138 Comité DESC, Observación General 20ª: La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales, doc. ONU: E/C.12/GC/20, 2 de julio de 2009, párrafo 7.
139 Comité DESC, Observación General 3ª: La índole de las obligaciones de los Estados partes, doc. ONU E/1991/23, 14 de diciembre de 1990, párrafo 12.
140 El origen de esta catalogación se encuentra en el informe de As
bjorn Eide, The Right to A
dequate Food as
a
Human Right, doc. ONU: E/CN.4/Sub.2/1987/23, 7 de julio de 1987, párrafos 66-69. Desde entonces, esta clasificación tripartita ha sido a
cogida por el Comité DESC de Naciones Unidas y es prácticamente unánime en la doctrina.
141 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 4.
142 Comité DESC, Observación General 9ª: La a
plicación interna del Pacto, doc. ONU: E/C.12/1998/24, 3 de diciembre de 1998, párrafo 5.
143 Comité DESC, Evaluación de la obligación de a
doptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos de que disponga’ de conformidad con un Protocolo Facultativo del Pacto: Declaración, doc. ONU: E/C.12/2007/1, 21 de septiembre de 2007, párrafos 8 y 10.
144 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 10.
145 Comité DESC, Observación General 3ª, 1990, párrafo 9; A
lta Comisionada para los Derechos Humanos, Informe sobre la a
plicación de la normativa sobre los derechos económicos, sociales y culturales, doc. ONU: E/2009/90, 8 de junio de 2009, párrafo 15.
146 Helen Potts, Accountability a
nd the Right to the Highest A
ttainable Standard of Health, University of Essex: Human Rights Centre, 2008, pp. 13-30.
147 Comité DESC, Observación General 9ª, 1998, párrafos 3 y 10.
148 Por ejemplo, International Commission of Jurists, Courts a
nd the Legal Enforcement of Economic, Social a
nd Cultural Rights: Comparative Experiences of Justiciability, 2008. Véase también la base de datos de jurisprudencia de la Red Internacional para los DESC: http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw.htm?attribLang_id=13441.
149 Daniel M. Brinks y Varun Gauri, The Law’s Majestic Equality? The Distributive Impact of Litigating Social a
nd Economic Rights, Policy Research Working Paper 5999, The World Bank Development Research Group, marzo de 2012.
150 A
rtículo 53.3 de la Constitución: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la a
ctuación de los poderes públicos. Solo podrán ser a
legados a
nte la Jurisdicción ordinaria de a
cuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
151 A
mnistía Internacional, Derechos a
la intemperie: Obstáculos para hacer valer los derechos económicos, sociales y culturales en España, 2011, p. 8.
152 BOE nº 98, 24 de a
bril de 2012.
153 A
rtículo 86.1 de la Constitución: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán a
fectar a
l ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a
los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, a
l régimen de las Comunidades A
utónomas, ni a
l derecho electoral general”.
154 TEDH, Caso Társasag a
Szabadságjogokért c. Hungría, Sentencia de 14 de a
bril de 2009, párrafos 35-36 y 38.
155 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros c. Chile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, párrafos 86-87.