I. PREMISAS PARA UNAS POLÍTICAS PÚBLICAS C
OHERENTES: UN ENFOQUE INTEGRADO Y EN C
LAVE DE DERECHOS HUMANOS
La c
risis económica y financiera mundial de los últimos años nos ha hecho reparar, y tal vez sensibilizarnos en mayor medida, c
on el problema de la pobreza y la exclusión social, también en el c
onocido mundo occidental y desarrollado. La necesaria, por justa y solidaria, política pública de c
ooperación al desarrollo c
on el “tercer mundo” (que se articula a través de la adopción de medidas tanto a escala estatal c
omo autonómica) es c
ompatible c
on las políticas públicas nacionales en pro de la inclusión y la c
ohesión sociales a favor del “cuarto mundo” (personas pobres y excluidas del mundo desarrollado). Es más, la c
risis actual nos debe hacer ver que la noción de “cuarto mundo” tiene que dejar de c
oncebirse c
omo un mero eufemismo, para ser percibida c
omo una realidad acuciante, susceptible de tratamiento jurídico, y no simplemente político. Precisamente ese enfoque jurídico (que obviamente requiere asimismo una c
omplementaria aproximación política) ocupa la parte c
entral de la exposición (apartado II, infra).
Así pues, existe un problema, real, que arranca del enfoque empleado para acometer la inclusión y la c
ohesión sociales, empezando por el discurso y el lenguaje utilizados. Estamos excesivamente acostumbrados a enfocar la inclusión y la c
ohesión sociales en c
lave sectorial y territorial, política y económica, sin preocuparnos por los mecanismos jurídicos de protección de derechos humanos frente a situaciones de pobreza y exclusión social. Se elaboran y adoptan medidas internas de alto rango normativo c
on gran impacto mediático y propaganda política, pero c
on bajo perfil y pobre efectividad en términos de articulación jurídica y de c
ultura de derechos humanos: a título de ejemplo: ¿hemos pensado en acompañar la reforma del art. 135 de la C
onstitución española de otras medidas de inspiración-imposición europea que no c
onciban la estabilidad económica c
omo un fin en sí misma, sino c
omo medio para la satisfacción de derechos sociales? ¿Hemos reflexionado en el ámbito autonómico sobre la posibilidad de acompañar las últimas reformas estatutarias (a partir de 2006), por ejemplo en materia de vivienda e inclusión social, de exigencias a los poderes c
entrales, no solo de financiación para asegurar aspiraciones descentralizadoras c
omo fines en sí mismas, sino de mayores c
ompromisos europeos sobre derechos sociales que c
omporten justamente ese soporte financiero? ¿Somos c
onsecuentes los agentes sociales y las organizaciones de la sociedad c
ivil c
uando no incluimos la asunción de esos mismos c
ompromisos en el discurso transnacional? ¿Nos c
reemos el propio discurso político, ya ni siquiera jurídico relacionado c
on los derechos humanos, sobre inclusión social y vivienda, c
uando establecemos un Ministerio de Igualdad o un Ministerio de Vivienda y los suprimimos como si nada? ¿Somos c
oherentes los operadores jurídicos y académicos c
uando, en ese mismo terreno de la inclusión social y la vivienda, seguimos acomodados en el lenguaje de la caridad c
omo virtud en lugar de los derechos humanos c
omo exigencia jurídica?
En este escenario, hemos asumido c
on naturalidad los males de la globalización económica y de las políticas públicas ineficientes sin prestar atención a los posibles beneficios de un Derecho global y de una protección jurídica multinivel de los derechos humanos. Nos encontramos c
on una (ir)responsabilidad económica y política diluida (la c
ulpa es del sistema y, por tanto, nos empecinamos en salvar el sistema), sin que aparentemente nadie deba asumir una c
oncreta responsabilidad jurídica. Efectivamente, la implementación de políticas públicas debe ir de la mano de la efectividad jurídica de los derechos c
orrespondientes, para evitar la impresión c
iudadana según la c
ual debemos resignarnos a asumir despilfarro económico, irresponsabilidad jurídica e inexigibilidad jurídica.
Desde instancias políticas europeas (tanto UE c
omo C
onsejo de Europa) se ha lanzado el discurso de que la c
risis económica no debe c
omportar una reducción de la protección de los derechos sociales89: lo c
ual es lógico, pues el argumento de que solo tales derecho tienen c
oste económico se ha revelado falaz y está c
laramente superado (¿cuánto c
uesta una c
ampaña electoral para financiar el derecho de voto, o el garantizar la tutela judicial en c
asos de asistencia jurídica gratuita?). Sin embargo, desde esas mismas instancias se pone más el acento en el acometimiento de adicionales estrategias o actuaciones económicas y programáticas (como la Estrategia Europa 2020 en la UE) que en el favorecimiento de la asunción de mayores obligaciones o c
ompromisos jurídicos (como la C
arta Social Europea revisada de 1996).
Ahora bien, es c
ierto que los derechos sociales no deben verse menoscabados en su defensa, pues ello es tanto c
omo aceptar que las normas jurídicas (que los reconocen) sean vulneradas. Los recursos económicos existen y las prioridades políticas deben ser c
onsistentes c
on la sostenibilidad y la salvaguarda jurídica de los derechos sociales90. Ello no obstante, el prevalente discurso exclusiva y excluyentemente económico-político acaba empobreciendo el lenguaje jurídico y la c
ultura de defensa de los derechos humanos. Estamos aquejados, incluso y esto es más grave, los actores jurídicos (y no digamos, entonces, la c
iudadanía) de un lamentable déficit de c
onocimiento sobre los instrumentos jurídicos (internacionales y nacionales) y su alcance en materia de inclusión social: ¿acaso se c
onoce en España la llamada jurisprudencia del C
omité Europeo de Derechos Sociales que hace de la C
arta Social Europea (incluso de la de 1961) un instrumento vivo y efectivo, más que un mero instrumento internacional c
itado ad abundantiam o c
omo simple aderezo estético-cosmético por las jurisdicciones internas? ¿Estamos gastando las mismas energías en salvar el sistema bancario que en hacer viables jurídicamente institutos c
omo la dación en pago c
omo medio liberatorio definitivo de la deuda en el ámbito de la vivienda, en lugar de articularla al albur de la simple voluntariedad mediante medidas normativas extraordinarias c
omo el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos?91 ¿Somos c
onscientes de que las medidas, estatales o autonómicas, tendentes a c
ombatir la pobreza y la exclusión social, ya se trate de prestaciones de desempleo ya de rentas mínimas de c
iudadanía, son trasunto de derechos humanos y no sencillos objetos sometidos a aleatorios intereses partidistas o electorales?
Y aún c
abe perfilar el enfoque integrado y en c
lave de derechos humanos de las políticas públicas en pro de la inclusión y la c
ohesión sociales c
on los siguientes elementos, antes de pasar a analizar las bases normativas y los desarrollos jurisprudenciales:
– Esas políticas públicas no c
abe reconducirlas sesgadamente a la débil rúbrica de los principios rectores de la política social y económica c
omo guía de la acción política, sino de manera c
onexa y más incisiva a la noción de derechos sociales y obligaciones jurídicas positivas en c
uya puesta en práctica efectiva deben tenerse presentes las c
láusulas de apertura a los tratados internacionales sobre derechos humanos (arts. 10.2 y 93 a 96 de la C
onstitución).
– La exclusión social se manifiesta básicamente en el inaccesible ejercicio de la c
ondición plena de c
iudadanía, es decir, en el disfrute de los derechos no solo económicos, sociales y c
ulturales, sino asimismo c
iviles y políticos; de ahí la c
onexión de esta temática c
on el derecho de voto y c
on la participación c
iudadana en un sentido más amplio.
– Por ello, la lucha c
ontra la exclusión social va a la par de la lucha c
ontra una situación social precaria, c
ontra la pobreza92. Así, la c
orrelativa inclusión social va asociada, y más en el c
ontexto de la c
risis actual y la alarmante situación de desempleo, al acceso a un puesto de trabajo (con un nivel de remuneración equitativo y decente) y, en su defecto, a prestaciones sociales suficientes (asistencia social –subsidios de desempleo, rentas mínimas de c
iudadanía–); o al acceso y disfrute de una vivienda digna. Y, en el plano subjetivo, no se olvide que la exclusión social va ligada a situaciones de discriminación (raza y etnia, nacionalidad, sexo, discapacidad), muchas veces múltiple.
89 En el C
onsejo de Europa, Resolución nº 1651 adoptada por la Asamblea Parlamentaria el 29 de noviembre de 2009 sobre las c
onsecuencias de la c
risis financiera mundial; en la Unión Europea, Informe c
onjunto de la C
omisión y del C
onsejo sobre protección social e inclusión social de 5 de marzo de 2009.
90 Vid. JIMENA QUESADA, L.: “La factibilidad de los derechos sociales en Europea: debate actual y perspectivas”, Estudios de Economía Aplicada, vol. 27-3, octubre-diciembre 2009, pp. 743-766.
91 La actual Defensora del Pueblo de España se ha hecho eco de esta difícil situación de los deudores hipotecarios sin recursos en su reciente informe Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo, Madrid, Defensor del Pueblo (Informes, Estudios y Documentos), 2012. En los anexos se incluyen algunas resoluciones de órganos jurisdiccionales españoles que han dado por buena la dación en pago c
omo medio liberatorio definitivo de la deuda, o han afrontado asimismo la problemática de las hipotecas c
on c
láusulas de suelo, o los productos de permuta financiera (swaps, c
lip, stockpyme…). Al respecto, ha apuntado ALVAREZ ROYO-VILLANOVA, S.: “De nuevo en apoyo del deudor hipotecario. El RDL 6/2012 y su C
ódigo de Buenas Prácticas”, El Notario del Siglo XXI, nº 42, abril-marzo 2012, p. 42: “El c
reciente número de ejecuciones hipotecarias que afectan a familias que no pueden hacer frente al préstamo hipotecario de su vivienda es una de las c
uestiones socio económicas más preocupantes de la actualidad. Así lo entienden no solo los indignados y las diversas plataformas de afectados, sino también la defensora del pueblo en un reciente y extenso informe”.
92 Sobre el particular existen algunos indicadores a nivel mundial (p.e., según el Banco Mundial, extrema pobreza se padece c
on un salario diario máximo de 1$ y pobreza c
on 2$) y europeo (p.e., EUROSTAT c
onsidera pobreza si el salario es inferior al 60% de la renta media del país en que se reside): véase YOTOPOULOS-MARGANGOPOULOS, A.: “Rapport introductif”, en el c
olectivo La pauvreté, un défi pour les droits de l’homme (dir. E. DECAUX y A. YOTOPOULOS-MARGANGOPOULOS), Paris, Pedone, 2009, pp. 15-24.