4.1. Marco jurídico básico25
La actual Ley 6/2003 EPCU, apoyándose en la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, y en la elaboración de normativa europea, desarrolla los derechos de las personas c
onsumidoras y usuarias, así c
omo el papel de los niveles administrativos (principalmente autonómico y local) en la defensa de estos, que entre otras funciones, debe promover la articulación de organismos públicos y privados. También identifica qué acciones por parte de las empresas pueden ser c
onsideradas infracción, y las sanciones c
orrespondientes26.
La normativa actual tiene una c
lara orientación localista, buscando dar prioridad a la actuación municipal, en c
oordinación c
on otros niveles administrativos, para evitar duplicidades. Para ello, propone algunas fórmulas de participación y c
olaboración c
on todos los agentes sociales implicados en la defensa de las personas c
onsumidoras y usuarias, así c
omo también c
rea la red de c
entros de información y atención de personas c
onsumidoras y usuarias, y la C
omisión C
oordinadora de C
onsumo (dependiente del Gobierno Vasco).
25 El grueso de c
ontenido de este apartado está basado en la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Personas C
onsumidoras y Usuarias. No obstante, hacemos también alguna referencia al Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, de la Ley General para la Defensa de los C
onsumidores y Usuarios, c
uando aporta algún aspecto novedoso a la Autonómica. En tales c
asos, explicitamos que dicho c
ontenido se extrae de la Ley Estatal.
26 En la bibliografía se puede c
onsultar la totalidad de las leyes revisadas.
Se identifican seis tipos de derechos, que son desarrollados en función de su c
ontenido:
a) Derechos relacionados c
on la salud y la seguridad
Hace referencia a la protección y al uso seguro de productos y/o servicios, salvo los usual o reglamentariamente admitidos en c
ondiciones normales y previsibles de utilización. En este c
aso, deben ser puestos en c
onocimiento previo27 del público destinatario. El deber de salud y seguridad recae en los sujetos responsables del producto o servicio.
Son sujetos responsables quienes produzcan, importen, distribuyan o manipulen productos, bienes o servicios, así c
omo quienes los c
omercialicen en primer lugar. Dichos sujetos deben participar activamente en el c
ontrol de seguridad de los artículos y servicios que c
omercialicen y presten.
b) Derecho a la protección de los intereses económicos y sociales
Las Administraciones Públicas de Euskadi deben desarrollar y promover acciones que aseguren el respeto de los legítimos intereses económicos y sociales de las personas c
onsumidoras y usuarias. C
oncretamente, se establece una serie de acciones a garantizar:
– La entrega de factura, de presupuesto previo (con su plazo de validez), y del resguardo de depósito.
– Entrega de documento de garantía y de los manuales de instrucciones.
– Asegurar la disposición de hojas de reclamaciones en los establecimientos, y su entrega en c
aso de que sea demandada por alguna persona.
– Vigilar la exposición pública y visible de precios y tarifas.
– Asegurarse de que no exista un c
orte de suministros sin c
onstancia de que la persona c
onsumidora está enterada. Entre los sectores especialmente mencionados, se encuentra el servicio telefónico.
– La prohibición de publicidad ilícita.
– Eliminar c
láusulas abusivas en los c
ontratos.
– Asegurar la c
omercialización de productos que garanticen la disposición de repuestos y servicio técnico.
– La eliminación de métodos c
oactivos, engañosos, o agresivos de venta o c
aptación de c
lientes.
– La prohibición de acciones que provoquen inexactitud en el precio, peso o medida.
c) Derecho a la protección jurídica y reparación de daños
Se establece el derecho a la reparación e indemnización por daños y perjuicios, y se estipula que la utilización de hojas de reclamaciones es c
ompatible c
on la formulación de reclamaciones por c
ualquier otro medio admitido en derecho (como acudir a la empresa o emplear medios telemáticos). Las reclamaciones presentadas por vía administrativa deberán ser c
ontestadas por esta, mediante escrito razonado.
Por otro lado, establece los sistemas de Mediación y Arbitraje (dirigidos especialmente a la c
iudadanía, pero también para profesionales y empresariado)28.
d) Derecho a la Información
Se dispone el derecho a recibir una información veraz, c
ompleta, objetiva y c
omprensible sobre las c
aracterísticas esenciales de los bienes y servicios, c
on indicaciones para su c
orrecto uso o c
onsumo y (en relación c
on los derechos a la salud y seguridad, desarrollados en el primer apartado) a las advertencias sobre los riesgos previsibles.
Sobre la prestación de servicios, y en la medida en que sea c
ompatible c
on las c
aracterísticas de los mismos, las personas c
onsumidoras y usuarias tienen derecho a la entrega de un presupuesto previo por escrito debidamente explicado.
También establece la información mínima que debe aparecer en un producto, a través de su etiquetaje, presentación y publicidad29.
La publicidad se ha de hacer de forma que no pueda inducir a error. La legislación regula las técnicas publicitarias y establece que la oferta, la promoción y la publicidad de los productos o servicios se ha de ajustar a su naturaleza, a sus c
aracterísticas y c
ondiciones, y a su utilidad o finalidad. También dispone que los c
ontenidos, las prestaciones propias de c
ada producto o servicio, y las c
ondiciones y garantías que aparecen en la publicidad son exigibles por parte de las personas c
onsumidoras y usuarias. C
onsidera que la publicidad engañosa, la publicidad desleal, la publicidad subliminal y la que infringe la normativa que regula la publicidad de determinados productos, bienes, actividades o servicios, es ilícita.
La Administración debe velar por la c
esación o rectificación de esta publicidad ilícita, así c
omo también tiene otras funciones relativas a la información de las personas usuarias.
Actuaciones de la Administración Pública de Euskadi en materia de Información
La Administración tiene la responsabilidad de c
rear y fomentar oficinas y servicios de atención e información a personas c
onsumidoras y usuarias, tanto públicas c
omo privadas (es decir, asociaciones de personas c
onsumidoras y usuarias). Especialmente debe propiciar las dependientes de Ayuntamientos, subrayando ese protagonismo del nivel local que prevalece en la Ley 6/2003 EPCU.
Asimismo, el Gobierno Vasco debe c
oordinar la actuación de estas oficinas, y propiciarles información, para lo que existe la Red Informática de C
entros de Información y Atención de C
onsumo, a la que se podrán sumar las oficinas públicas y privadas. También se dispone de un registro obligatorio de c
entros de información y atención al c
onsumo.
Funciones de las oficinas de información (públicas y privadas)
– Informar, ayudar y orientar, así c
omo mediar en las reclamaciones de c
onsumo dentro de su ámbito territorial.
– Recibir, registrar y acusar recibo de las denuncias y remitirlas a las entidades u órganos c
ompetentes.
– Elevar solicitud de dictamen, a instancias de las partes interesadas.
– Desarrollar actividades de educación y formación.
– Facilitar a la personas c
onsumidoras y usuarias los datos referentes al registro y autorización de los productos o servicios puestos a su disposición en el mercado, y los de aquellos que se encuentren suspendidos, retirados o prohibidos, e informar sobre la regulación de precios y c
ondiciones de productos y servicios de uso c
omún.
– En el c
aso de oficinas públicas, prestar apoyo a las asociaciones, y facilitar la información sobre la existencia y actividad de tales asociaciones a las personas c
onsumidoras y usuarias.
– Realizar c
ampañas informativas.
– Disponer de documentación técnica y jurídica sobre c
onsumo, y potenciar su estudio.
– En municipios donde no exista Junta Arbitral, elevar solicitud de arbitraje a la Junta Arbitral del C
onsumo de Euskadi.
– Recibir peticiones c
oncretas, elevándolas a las autoridades pertinentes, para modificar algún servicio o establecer otros nuevos.
Las Administraciones Públicas además, tienen la obligación de informar a las Oficinas de Información a las personas c
onsumidoras y usuarias de diferentes datos y situaciones sobre entidades prestatarias de productos y servicios, c
omo registro y autorización, productos o servicios suspendidos, retirados o prohibidos, sanciones firmes c
on expresa mención a las entidades sancionadas, regulación de precios y c
ondiciones.
e) Derecho a la Educación y Formación
Es potestad del Gobierno Vasco garantizar el acceso a la educación y formación de las personas c
onsumidoras y usuarias. Para ello promoverá programas de educación y formación, en las que podrán c
olaborar las asociaciones, c
uyo objeto será:
– Potenciar la formación del personal c
ompetente en la materia, especialmente de quienes desarrollen funciones de c
ontrol de mercado e información y orientación a las personas, así c
omo del personal de las asociaciones.
– Colaborar c
on el personal docente.
– Potenciar y desarrollar, en c
olaboración c
on las organizaciones empresariales, la formación en la materia de los distintos sectores empresariales.
Estas acciones son desarrolladas mayoritaria y prioritariamente a nivel local, mediante la c
olaboración interinstitucional.
Asimismo, les c
orresponde potenciar la educación a través de los medios de c
omunicación social de titularidad pública.
f) Derecho a la Representación, C
onsulta y Participación
Las asociaciones son el c
auce de representación y participación para la defensa de los intereses de las personas c
onsumidoras y usuarias. Las Administraciones deben fomentar el asociacionismo, y asegurar su participación en todos los ámbitos de la vida pública que les pueda afectar.
Derechos de las asociaciones
Las asociaciones tienen derecho a:
– Ser oídas en c
onsulta en el procedimiento de elaboración de normas.
– Participar en la elaboración y aprobación de los modelos de c
ontrato de prestación de servicios, c
uando sean prestados por Administraciones Públicas, a través de empresas públicas o privadas.
– Participar en las c
omisiones c
onsultivas c
uando se debatan temas de interés
– Ser c
onsideradas parte interesada en los procedimientos administrativos de c
arácter sancionador promovidos por estas.
– Participar en el sistema arbitral de c
onsumo.
– Disfrutar de justicia gratuita.
– Ser declaradas de utilidad pública c
uando reúnan los requisitos necesarios para ello.
– Percibir ayudas y subvenciones que se establezcan.
– Ejercer las acciones judiciales y extrajudiciales en defensa de los socios-as, y de los intereses c
olectivos de las personas c
onsumidoras y usuarias en general.
– Integrarse en otras asociaciones o federaciones.
– Propiciar sistemas de resolución de c
onflictos. Es decir, pueden tener mediación propia.
Las Administraciones Públicas deben promover el diálogo entre las asociaciones y las organizaciones empresariales o profesionales. Para ello, existe la Comisión C
onsultiva de C
onsumo de Euskadi, órgano c
onsultivo asesor, interadministrativo, que busca fomentar la c
olaboración entre los agentes sociales implicados en el c
onsumo, y c
on la propia Administración.
Esta c
omisión está integrada por representantes de agentes sociales, profesionales y económicos y entidades públicas y privadas de personas c
onsumidoras y usuarias, y sus funciones son las siguientes:
– Dar su parecer en el procedimiento de elaboración legislativa.
– Proponer a entidades para participar en los órganos c
olegiados, organismos y entidades en los que deban estar representadas el c
olectivo de c
onsumidores-as y usuarios-as. Es decir, proponer a representantes en mediación y juntas arbitrales.
– Formular propuestas de interés y asesorar a la Administración Autonómica.
– Pedir información a las Administraciones sobre materias generales o sectoriales.
– Desarrollar investigaciones.
Además, las C
omisión elabora un informe anual sobre su actividad política global.
A nivel estatal, regulado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los C
onsumidores y Usuarios y otras leyes c
omplementarias (BOE 287, de 30 de noviembre) también existe el Consejo de C
onsumidores y Usuarios (órgano de c
onsulta y representación institucional de las personas c
onsumidoras y usuarias), que integra a las asociaciones de ámbito suprautonómico que, según c
riterios establecidos, se c
onsideren las más representativas.
Por otro lado, también encontramos en este nivel la Conferencia Sectorial de C
onsumo, que supone el máximo órgano de c
ooperación institucional del Estado c
on las C
omunidades Autónomas.
g) Derechos lingüísticos
Los derechos lingüísticos hacen referencia a:
– El derecho a recibir en las dos lenguas la información sobre bienes y servicios.
– Derecho a usar c
ualquiera de las lenguas oficiales en sus gestiones, c
omunicaciones y reclamaciones c
on empresas o entidades que operen en Euskadi.
Las entidades públicas deben garantizar la presencia de las dos lenguas:
– En los establecimientos del ámbito territorial: rótulos, avisos, c
omunicaciones dirigidas al público.
– En impresos o modelos oficiales.
– En c
ontratos de adhesión, c
on c
láusulas tipo, normados, c
ondiciones generales, y documentación asociada, salvo que la persona usuaria elija una lengua.
– En c
ualquier c
omunicación dirigida a las personas c
onsumidoras y usuarias: facturas, presupuestos, y otros documentos, salvo que la persona elija una lengua.
– En manuales de instrucciones, garantía, etiquetaje, envasado de productos o servicios.
– En las ofertas, promociones y publicidad.
Existe un tratamiento especial de las entidades subvencionadas, y sectores de interés general, entendiendo por tales a las entidades o personas jurídicas que prestan servicios legalmente c
alificados c
omo universales, de interés general o c
ualquier otra c
ategoría análoga, o que se encuentran sujetos a un régimen jurídico de universalidad e igualdad en su prestación, mencionando explícitamente entre los ejemplos a los transportes, las telecomunicaciones y los energéticos. Así c
omo también c
omprende a entidades o personas jurídicas que sean beneficiarias de ayudas públicas. Dichas entidades deben c
umplir los 4 primeros puntos del apartado anterior.
Hasta marzo de este año, los establecimientos de venta de productos y prestación servicios deberán c
umplir los tres primeros apartados. Y si son grandes establecimientos, también deben c
umplir c
on el punto 4. Asimismo, deberán poder atender a la personas en las dos lenguas. De no c
umplirse c
on estas obligaciones, habrá motivo de sanción.
Sin embargo, este último punto se ha visto modificado, puesto que la Ley 2/2012, de 9 de febrero, de modificación de la Ley 6/2003, de Estatuto de las Personas C
onsumidoras y Usuarias (BOE núm. 53, de 2 de marzo de 2012) ha suprimido los mecanismos sancionadores para las empresas que no c
umplan obligaciones lingüísticas.
27 Define producto seguro c
omo "aquel que en c
ondiciones de utilización normales o razonablemente previsibles, (…) no presente riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, c
ompatibles c
on el producto y c
onsiderados admisibles de c
ara a la protección de la salud".
28 Este tema se desarrolla en el siguiente apartado.
29 La información del producto la desarrollamos en el siguiente apartado, c
entrándonos en productos tecnológicos.
La Ley 6/2003 EPCU establece mecanismos de inspección y c
ontrol c
oordinados entre Gobierno Autonómico y Administraciones locales. Esas inspecciones se realizarán preferentemente sobre bienes, productos y servicios de uso o c
onsumo c
omún, ordinario o generalizado. Las empresas y entidades están obligadas a c
olaborar c
on la inspección. En c
aso c
ontrario, se c
onsiderará infracción.
Si se produce alguna infracción, c
orresponde a las Administraciones Autonómica y Local la potestad sancionadora.
Los tipos de infracciones existentes son:
a) En materia de protección de la salud y seguridad. En general, toda acción, incumplimiento, omisión o transgresión que suponga o pueda repercutir en un riesgo para la salud y seguridad.
b) Por alteración, adulteración o fraude de bienes y productos: En general, c
ualquier elaboración, distribución, suministro o venta de productos a los que se haya alterado su c
omposición, c
alidad y estructura y no se ajuste a las disposiciones vigentes.
c) Por defectuosa o incorrecta prestación de servicios:
– El incumplimiento de las c
ondiciones c
onformes a la normativa aplicables, o c
on las c
ondiciones que se ofertaran.
– El incumplimiento en materia de garantía y arreglo o reparación.
– La insuficiencia de asistencia técnica o inexistencia de repuestos.
– La defectuosa prestación de servicios durante la validez de la garantía.
A este respecto, el c
itado Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, introduce c
omo novedad legislativa la tipificación c
omo infracción administrativa las exigencias abusivas al derecho de las personas c
onsumidoras de poner fin a los c
ontratos de prestación de servicios o suministro de productos de tracto sucesivo o c
ontinuado, así c
omo la obstaculización al ejercicio de ese derecho, la falta de previsión de este o la falta de c
omunicación a la persona del procedimiento para darse de baja en el servicio.
d) En materia de normalización técnica, c
omercial y de prestación de servicios, y en c
ondiciones o técnicas de venta o suministro de bienes y servicios: Es decir, incumplir las disposiciones en esta materia, así c
omo incumplir la de veracidad informativa o publicitaria, y la de c
omercialización de bienes prohibidos. También supone infracción no hacer entrega del documento de garantía o no extender factura o depósito, o hacerlo de forma indebida, así c
omo incluir c
láusulas abusivas en los c
ontratos.
Especial mención merece el incumplimiento de las normas reguladoras de precios, y la realización de transacciones en las que se imponga, de forma injustificada, c
ondiciones, recargos o c
obros indebidos a la persona c
onsumidora o usuaria.
De nuevo, el Real Decreto Legislativo 1/2007 introduce un nuevo c
oncepto de infracción, por incumplimiento del régimen establecido para contratos c
elebrados fuera del establecimiento mercantil, así c
omo el de las obligaciones de información y documentación, de c
umplimiento de plazos y de devolución en contratos c
elebrados a distancia30. En este tema, también suponen infracción las remesas c
on pretensión de c
obro, de envíos no solicitados por la persona, y el uso de técnicas de c
omunicación que no requieran el c
onsentimiento expreso previo o la falta de oposición de la persona, c
uando no c
oncurra la c
ircunstancia c
orrespondiente.
e) En materia de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución:
– No tener o no entregar hojas de reclamaciones.
– Obstrucción a la inspección de c
onsumo y manipulación de muestras a disposición de las autoridades c
ompetentes.
– Incumplimiento en general de medidas provisionales
En general, la responsabilidad de las infracciones recae en las personas físicas o jurídicas que por acción y omisión hubieren participado en las mismas.
Tipos de Infracciones
Los c
riterios para tipificar las sanciones son los siguientes:
– Daño o riesgo grave para la salud y seguridad.
– Lesión grave de intereses económicos.
– Negligencia grave o dolo.
– Generalización de la infracción.
– Afección directa a un c
olectivo de personas especialmente protegido.
En función de dichos c
riterios, las infracciones serán leves (si no c
oncurre ninguno), graves (si c
oncurre uno de ellos, o si se c
ometen dos o más infracciones leves en un año), o muy graves (si c
oncurren dos o más de los c
riterios, o si se c
ometen dos o más infracciones graves en un año).
Existe un tiempo de prescripción de las infracciones, siendo de seis meses para las leves, de dos años para las graves, y de tres años para las muy graves.
Sanciones
A c
ada infracción c
orresponde un tipo de sanción:
– Las leves, tendrán amonestación por escrito o multa de hasta 3.000 E.
– Las graves, multa de entre 3.001 y 15.000 E, c
on posibilidad de rebasarse bajo c
iertas c
ircunstancias
– Las muy graves, multa de entre 15.001 y 600.000 E, c
on posibilidad de rebasarse bajo c
iertas c
ircunstancias. Además, esta sanción supondrá la suspensión total o parcial de ayudas oficiales.
Otras sanciones c
orrectivas a aplicar pueden ser:
– Decomiso o destrucción de mercancía.
– Cierre temporal de la empresa.
– Publicidad de las sanciones.
– Rectificación pública.
La c
ompetencia para sancionar estará c
ompartida entre la Administración de la C
omunidad Autónoma, y las Administraciones locales.
30 Se dedica un apartado específico a este tipo de c
ontratación debido a su estrecha relación c
on los sectores objeto de estudio.
Corresponde a la Administración Autonómica, en general, diseñar la planificación global de la política de protección (a través del departamento c
ompetente); destacando algunas actuaciones, c
omo apoyar a las entidades locales, c
oordinar actuaciones c
onjuntas, establecer líneas de c
ooperación c
on las asociaciones y las organizaciones empresariales, c
ampañas de c
ontrol de mercado, programas de seguridad, formación e información, inspección y sanción, fomento de sistemas de resolución extrajudicial, fomento del asociacionismo.
Para lograrlo, la Ley 9/2007, de 29 de junio, de c
reación de Kontsumobide-Instituto Vasco de C
onsumo (BOPV núm. 140, de 20 de julio de 2007) c
rea Kontsumobide c
omo un organismo autónomo adscrito al departamento del Gobierno Vasco c
ompetente en materia de c
onsumo, c
uyo objetivo principal es "definir, planificar, impulsar y ejecutar las políticas del Gobierno Vasco en materia de defensa y protección de las personas c
onsumidoras y usuarias".
Corresponde a las Administraciones Locales, la protección y defensa de las personas c
onsumidoras y usuarias, en particular, la inspección de productos y servicios. Aquellos municipios que disponen de personal inspector, tienen potestad sancionadora de hasta una sanción máxima de 15.000 E, y siempre en relación c
on los establecimientos domiciliados en su término municipal. Si algún municipio decide ejercer esta potestad, debe c
omunicarlo al Administración Autonómica, para evitar duplicidades. También debe c
omunicar las actuaciones y sanciones impuestas. En c
ontrapartida, el Gobierno Autonómico debe mantener informado a c
ada municipio de las actuaciones y sanciones desarrolladas en su término municipal.
Otras funciones a desarrollar por los ámbitos locales son el fomento y apoyo a las asociaciones, y la c
olaboración c
on otros niveles institucionales en situaciones de c
risis.
En general, todos los niveles administrativos tienen la responsabilidad de promover un elevado nivel de protección de las personas c
onsumidoras y usuarias. Una medida c
laramente favorecedora de ello es la prevista en la Ley 4/2011 de modificación de la Ley de Enjuiciamiento C
ivil (BOE núm. 72, de 25 de marzo de 2011), por la c
ual, c
uando el importe de la c
antidad reclamada no supere los 2.000 euros la persona puede solicitar que su asunto se vea por el procedimiento de juicio verbal sin necesidad de abogado ni procurador.
4.1.4. El papel de las empresas
El Real Decreto Legislativo 1/2007 establece que las empresas, por su parte, tienen responsabilidad de facilitar a las personas c
onsumidoras y usuarias un régimen de c
omprobación, reclamación, garantía y posibilidad de renuncia o devolución que sea eficaz para los c
asos de error, defecto o deterioro de los productos o servicios. Para que de este modo, se pueda hacer efectiva la garantía, y obtener la devolución equitativa en c
asos de incumplimiento o c
umplimiento defectuoso.
Por otro lado, las oficinas de atención al c
liente que las empresas pongan en marcha, deberán asegurarse de que a las personas c
onsumidoras les quede c
onstancia de sus quejas y reclamaciones. Si estos servicios utilizan la atención telefónica o electrónica deberán poder garantizar una atención personal directa, aparte de poder emplear de forma c
omplementaria otros medios técnicos.
Por su parte, las asociaciones empresariales tienen derecho a ser escuchadas en c
onsulta durante los procedimientos de elaboración de las disposiciones de c
arácter general relativas a materias que les afecten directamente.