4.1. Informe extraordinario sobre Infancias vulnerables
Este informe representa dos c
aracterísticas que lo hacen un tanto diferente a otros informes extraordinarios. Para empezar, ha sido elaborado íntegramente c
on recursos propios del Ararteko, en c
oncreto, por el personal del Ararteko integrado en la Oficina de Atención a la Infancia y la Adolescencia. Por otro lado, no es tanto el fruto de una investigación nueva o puntual, c
omo el resultado de un trabajo c
ontinuado de seguimiento llevado a c
abo en el Ararteko durante muchos años y sobre diferentes situaciones. Situaciones que tienen, todas ellas, un denominador c
omún, una c
aracterística c
ompartida: afectan a la infancia y, especialmente, a aquellos niños, niñas y adolescentes más vulnerables en c
uanto a sus derechos. De ahí su título: "Infancias vulnerables".
Todos los niños, las niñas, las personas adolescentes, por sus propias c
aracterísticas, c
onstituyen un sector de la población especialmente vulnerable. En nuestro c
aso, las 158.000 c
hicas y los 167.000 c
hicos que c
onstituyen, en números redondos, la población menor de 18 años de la C
omunidad Autónoma del País Vasco. Todas, y por el simple hecho de serlo. Sin embargo, dentro de ese c
onjunto se puede y debe diferenciar grupos o sectores en situaciones de especial riesgo.
Durante estos años, la institución del Ararteko ha venido dedicando una atención prioritaria a estos sectores de niños, niñas y adolescentes en situaciones desfavorecidas o c
on necesidades especiales: menores en riesgo o desamparo, acogidos por los servicios sociales de protección (cerca de 2.000 en los últimos años); menores extranjeros no acompañados (últimamente, más de 1.000 c
ada año); adolescentes infractores (en torno a 1.000-1.200 en los últimos años); alumnado c
on necesidades educativas especiales ligadas a discapacidad (cerca de 12.000 en la actualidad), alumnado c
on necesidades educativas específicas asociadas a la situación socioeconómica familiar (más difícil de c
uantificar), o a su origen (más de 20.000 inmigrantes) o a su etnia (unos 4.000 del pueblo gitano)…; menores c
on problemas de salud mental (cerca de 10.000 atendidos c
ada año); adolescentes c
on c
onsumos problemáticos de drogas (con c
ifras muy variables según la edad, el sexo o las diferentes sustancias); menores objeto de acoso escolar (también c
on c
ifras muy variables, pero que afectan a varios miles de escolares)…
Resulta evidente que las problemáticas que afectan a niños y niñas no se terminan aquí, que existen otras situaciones igualmente importantes a las que el Ararteko ha podido dedicar una atención no tan sistemática pero sí significativa: la situación de los menores de orientación homosexual (lesbianas y gays) o bisexual y de identidad transgénero o transexual, la infancia maltratada en situaciones de violencia de género, los riesgos derivados del mal uso o abuso de las nuevas tecnologías, el tratamiento de los menores en los medios de c
omunicación... De estos sectores, de estas situaciones se hace también eco este informe, aunque no habiendo sido objeto de seguimiento sistematizado a lo largo de los años, ponemos el acento en visibilizarlas y presentarlas c
on preocupación a la atención pública.
Como se decía al inicio, la diferencia fundamental respecto a informes extraordinarios anteriores en materia de infancia es que en éste se pretende ofrecer una visión más sintética, más global, menos exhaustiva acerca de c
ada sector; una visión evolutiva (no puntual) que permita destacar los avances experimentados, los posibles retrocesos, o los aspectos todavía necesitados de mejora… Quiere también analizar las relaciones que se dan entre las diferentes situaciones, los problemas que pueden ser c
omunes a muchas de ellas.
Se trata, pues, de un informe síntesis, en el que se hacen c
ontinuas referencias a, prácticamente, todos los informes extraordinarios del Ararteko publicados hasta la fecha sobre la infancia o c
on apartados específicos dedicados a ella, y en el que hemos buscado aprovechar la información obtenida, los seguimientos efectuados sobre c
ada uno de ellos año tras año.
Esta opción tiene sus riesgos y también sus limitaciones. Así, por ejemplo, esta vez hemos preferido sacrificar la extensión, la profundidad, la exhaustividad propia de informes monográficos anteriores, en aras de una mayor c
laridad y c
oncisión, e incluso, tal vez, un mayor valor divulgativo. También hemos querido reducir en lo posible las fuentes de información utilizadas. Básicamente, nos hemos limitado a las fuentes disponibles en la propia institución. C
abe c
itar en este punto que la información analizada alcanza c
omo límite temporal diciembre de 2009, ya que el informe se elabora a lo largo de 2010. Este apunte tiene su importancia, ya que algunas realidades han evolucionado desde entonces muy rápidamente y no siempre en el sentido que las tendencias apuntaban en aquel momento.
Aquí, en el c
ontexto de la presentación de las actuaciones de la Oficina de Infancia y Adolescencia, se va a realizar un pequeño repaso a c
ada uno de los sectores, para destacar algunos datos básicos, algunos problemas esenciales, algunas de las recomendaciones o propuestas de mejora para, en segundo lugar, ofrecer una visión más global, tanto de los problemas c
omo de las posibles soluciones c
omunes que ofrece el informe.
Entre los datos más significativos respecto a menores en grave riesgo o desamparo, el número de expedientes anuales abiertos por los servicios sociales de atención secundaria de infancia se ha visto multiplicado por tres en los últimos quince años. Entre los problemas o aspectos más necesitados de mejora en este ámbito, desde la perspectiva del Ararteko, son especialmente significativos c
uatro:
con las familias, de potenciar todas las formas alternativas a la institucionalización.
coordinación entre instituciones y servicios (especialmente entre los ámbitos locales y forales).
cada vez más numerosos, destinados a adolescentes
con graves problemas de
conducta o de salud.
cauces de participación de los menores y de sus familias.
Las recomendaciones (9 específicas en este c
apítulo) van dirigidas a lograr esas mejoras, aunque también apuntan a otras c
uestiones c
omo la figura del tutor de referencia, la c
alidad técnica de los informes sociales, la elaboración o mejora de procedimientos, etc.
Dentro de la población menor de edad en grave riesgo o desamparo debemos dedicar una atención especial a los menores extranjeros no acompañados, un sector prácticamente inexistente hace tan solo unos años y que en poco tiempo ha alterado la c
onfiguración de la red de recursos residenciales para menores en desprotección.
Así y todo, este es, sin duda, el sector de la población en riesgo que ha exigido una mayor dedicación del Ararteko en los últimos años. El informe reconoce que el esfuerzo institucional en c
uanto a la c
reación de recursos de acogida ha sido notable, si bien c
on importantes diferencias entre los territorios. Sigue habiendo, sin embargo, muchos problemas por resolver. Analizadas las intervenciones llevadas a c
abo desde el Ararteko en los años 2008 y 2009, éstas estuvieron relacionadas c
on las pruebas de determinación de la edad, c
on sus derechos a la educación, a la defensa o a ser oídos, c
on los rechazos a la ubicación de determinados c
entros, c
on los traslados entre C
omunidades, c
on el incumplimiento del deber de asunción de tutelas…
En c
uanto a las recomendaciones específicas el estudio insiste en tres. La necesidad de:
común para los tres territorios históricos,
con especial incidencia en el procedimiento de determinación de la edad.
correcto ejercicio de la defensa jurídica, especialmente en las situaciones de posible
conflicto entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los propios menores.
Respecto a la población adolescente que c
omete algún delito y es objeto de medidas judiciales, según los datos recogidos en el informe en el período de 12 años se han pasado de 140 medidas (en 1998) a más de 400 en 2001, año en el que entró en vigor la nueva Ley de Responsabilidad del menor, y a más de 1.200 en el 2009. Las medidas en medio abierto superan el 70% del total; las medidas de internamiento vienen a ser una de c
ada c
uatro. Ese incremento ha exigido, lógicamente, la ampliación de la red de recursos de atención.
Entre los aspectos más preocupantes en este ámbito se destacan:
como los menores extranjeros no acompañados o quienes
cometen delitos en la familia (violencia filio-parental).
conductas asociadas a problemas de salud mental y/o toxicomanías.
Para la mejora del sistema de justicia juvenil se efectúan siete recomendaciones específicas que van desde las más generales (como aplicar en todas sus potencialidades el actual marco normativo o mejorar la c
olaboración entre servicios) a otras muy c
oncretas, c
omo mejorar el turno de oficio, establecer dependencias policiales específicas para menores, o mejorar el uso y c
ontrol de la medicación.
Respecto al alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas, el informe dedica nada menos que c
inco subcapítulos: uno a las necesidades ligadas a alguna discapacidad; otro a las de alumnado socialmente desfavorecido, otro al alumnado del pueblo gitano, otro a la población temporera y otro a la población inmigrante. C
ada uno de ellos c
on sus c
aracterísticas específicas, pero analizados todos desde una perspectiva c
omún: c
ompensar las desigualdades de partida; favorecer al máximo su inclusión. Estamos hablando de no menos de 35.000 alumnos y alumnas –lo que supone aproximadamente un 10-11% de la población total escolarizada, sin c
ontar ese c
olectivo más difuso que en el informe aparece c
omo "socialmente desfavorecido", c
on un reparto muy desigual entre c
entros.
Afortunadamente, el sistema educativo vasco hizo ya hace muchos años una apuesta decidida por la integración escolar o, si se prefiere, por la inclusión. Y ha dedicado y dedica a ello numerosos recursos y programas. Los datos de escolarización y los datos de éxito y fracaso escolar, sin embargo, muestran todavía signos evidentes de inequidad que, a juicio de esta institución, es preciso superar. Para ello y sin entrar en la c
asuística de c
ada sector, el informe efectúa 8 recomendaciones específicas que tienen que ver c
on medidas c
ompensatorias, detección e intervención temprana, c
olaboración c
on las familias, evaluación, diversidad también en los equipos de profesionales, superación definitiva de las barreras arquitectónicas.
En materia de salud mental infanto juvenil y de acuerdo c
on las quejas y c
on los seguimientos efectuados, en el informe se destacan tres c
uestiones c
onsideradas esenciales:
coordinación entre diferentes recursos y sistemas que,
con frecuencia, lastran la
capacidad de respuesta.
Y, c
onsecuentemente, volvemos a insistir en algunas recomendaciones dirigidas al sistema sanitario para garantizar el c
onsentimiento informado de los y las menores, dar prioridad a la atención infantil, mejorar la c
oordinación entre el sistema sanitario y los demás sistemas, mejorar la respuesta a los problemas de salud mental de la población menor de edad y utilizar determinados indicadores de salud c
omo elementos de seguimiento para "medir" el grado de aplicación del derecho a la salud de las personas menores.
En relación c
on la convivencia en el ámbito escolar el seguimiento efectuado muestra tanto luces (por ejemplo, respecto al marco normativo o a la existencia de protocolos) c
omo sombras (por ejemplo, respecto a los datos de acoso escolar o maltrato entre iguales que se mantienen año tras año). En este sentido, se insiste en seis recomendaciones para:
convivencia.
colaboración
con las familias del alumnado.
convivencia y otros instrumentos.
Finalmente, el informe dedica un apartado específico a una realidad poco c
onocida: la problemática de los y las adolescentes homosexuales (lesbianas y gays), transexuales y bisexuales. Junto a datos que hablan todavía de intolerancia, rechazo y homofonía, el Foro organizado por el Ararteko en 2008 puso de manifiesto que la educación afectivo-sexual sigue siendo una gran asignatura pendiente de nuestro sistema escolar, y también de otros, lo que favorece la discriminación y el desconocimiento general y dificulta la aceptación de la diversidad sexual. Para superar esta situación, se efectúan tres recomendaciones específicas dirigidas al sistema educativo que van de lo más general a lo particular: un Plan sobre diversidad afectivo-sexual que ordene y sistematice el abordaje; actuaciones c
oncretas para visibilizar la diversidad y erradicar la homofobia; tutorías a los niños, niñas y adolescentes lgtb.
Hasta aquí el pequeño repaso a algunos de los sectores o situaciones analizadas en el informe, necesariamente breve y limitado a poner algunos acentos. Este modo de abordar la c
uestión, sector por sector o situación por situación, presenta, sin embargo, una serie de limitaciones o de riesgos que c
onviene no olvidar: no favorece una visión global, que descubra y ponga de relieve las relaciones que existen entre las diferentes situaciones, la c
ontinuidad que a veces se da entre ellas, los problemas que, en mayor o menor grado, c
omparten. Incluso puede inducir a pensar que se trata de situaciones inconexas, de diferentes grupos de menores sin ninguna relación entre sí. Pero no es así. En muchos c
asos, la misma niña o el mismo adolescente que hoy encontramos en un c
entro de acogida, o que vemos desescolarizado o fracasando en la escuela, lo encontramos mañana en un c
entro de internamiento, o la podemos encontrar de nuevo, dentro de un tiempo, en otra situación de especial riesgo. Esto viene a poner de manifiesto la existencia de auténticos c
ircuitos o itinerarios de exclusión, ligados muchos de ellos a la inexistencia, falta de c
ompetencia o simplemente fracaso de la familia c
omo elemento esencial de soporte y apoyo al c
recimiento y necesidades del menor.
La c
uestión que el estudio pretende responder c
on esta "mirada" es: ¿Existen algunos problemas c
omunes, que se repiten en unas y otras situaciones? Algo así c
omo una serie de elementos transversales que afectan a todos o a muchos de los sectores analizados y que están c
ondicionando la respuesta que se ofrece a sus necesidades. Destaca así elementos de preocupación que se repiteny que c
onstituyen una especie de denominadores c
omunes de la intervención c
on menores en estas situaciones; c
uestiones preocupantes desde una perspectiva garantista, necesitadas de mejora y que c
onstituyen auténticos retos, tanto en la defensa de los derechos de estas personas c
omo si queremos lograr una intervención más eficaz.
Se trata de debilidades o limitaciones en la respuesta de los sistemas públicos a las necesidades de los y las menores en situación de especial vulnerabilidad, aunque no obvia la trascendencia de otros elementos tan importantes en esta c
uestión c
omo el entorno familiar –clave en tantas de las situaciones analizadas–, o determinados factores estructurales que, en muchísimos c
asos, están en la raíz de las situaciones de vulnerabilidad. Las once debilidades que c
onsideramos especialmente significativas son:
coordinación entre servicios e instituciones que pertenecen a diferentes administraciones o departamentos.
con
claridad las responsabilidades de todos los elementos intervinientes y establezcan los procedimientos o los requisitos que deben reunir los recursos.
crecen rápidamente.
compensatorias (que busquen la equidad)
como preventivas (que eviten la aparición o
consolidación de guetos).
criterios
claros o de mecanismos que garanticen la
confidencialidad en el tratamiento de la información.
cultura de los derechos de la infancia, que se extienda a toda la población.
Si este análisis de c
ausas o debilidades es válido:
causas que están en el origen de tales situaciones (mejorar, por tanto, la prevención).
colaboración entre los servicios especializados y las redes o sistemas ordinarios.
compensatorias para las situaciones más desfavorecidas.
confidencialidad en el tratamiento de los datos.
con menores en situaciones de especial vulnerabilidad, sobre todo en las fases iniciales (detección, adopción de medidas) y en las fases finales, que facilitan la emancipación o la inserción social.
clarificar las responsabilidades y los marcos de actuación de quienes intervienen
con menores en situaciones de especial vulnerabilidad, ofreciendo unas mejores
condiciones al trabajo de los/las profesionales.
conciencia social sobre los derechos de la infancia.
Y son estos problemas o disfunciones los que las recomendaciones de c
arácter más global del informe intentan abordar:
conciencia social sobre los derechos de la infancia.
correcto desarrollo de sus funciones respecto a sus miembros menores de edad.
Clarificar mejor las responsabilidades institucionales y el papel del tercer sector en la atención a la infancia.
creación y defensa de los recursos necesarios.
coordinación entre diferentes servicios y profesionales
como medio eficaz para garantizar una mayor
coherencia en las intervenciones
con menores.
Compaginar políticas
compensatorias
con medidas
contra la segregación o estigmatización.
Este informe fue entregado a la presidenta del Parlamento el 3 de mayo de 2011 y, a partir de esa fecha, fue distribuido entre la red de c
ontactos habitual de la institución del Ararteko y, específicamente, entre las organizaciones/entidades que trabajan en el ámbito de la infancia. Abundando en ello, en el mes de mayo se invitó a las organizaciones sociales c
on representación en el C
onsejo Sectorial de Infancia del C
onsejo Vasco de Servicios Sociales a una reunión de presentación y c
ontraste del diagnóstico y las recomendaciones del informe. Fruto de ello fueron interesantes aportaciones tenidas en c
uenta en la elaboración de los c
ontenidos del c
apítulo II de este documento.