12. Democracia y participación ciudadana. En especial, la participación en los procesos medioambientales
12. Recomendación general del A
rarteko 12/2011, de 28 de diciembre.
Democracia y participación ciudadana. En especial, la participación en los procesos medioambientales.
I. Antecedentes
La participación en los as
untos públicos por parte de la ciudadanía es la esencia de la Democracia. La democracia representativa se ha constituido como el modelo hegemónico en la mayoría de los estados liberales salvo puntuales excepciones de democracia directa. Con el paso del tiempo este modelo ha comenzado a
entrar en crisis. La delegación del ejercicio a
los representantes elegidos ha supuesto un distanciamiento entre el Pueblo y las instituciones Públicas. Por otro lado, el incremento de los as
untos públicos derivados de la implantación de un Estado social y una A
dministración Pública basada en un modelo burocrático y jerarquizado de la gestión de los as
untos públicos ha originado constantes demandas de transparencia y de un mayor grado de participación de la ciudadanía y de la Sociedad Civil.
En los últimos tiempos las instituciones europeas están planteando principios de buen gobierno basadas en la gobernanza y el derecho a
la buena a
dministración para el desarrollo de las políticas comunitarias. Este conjunto de propuestas trata de restituir la confianza de la ciudadanía en los procesos de decisión y de dotarlas de una mayor legitimidad. Las fórmulas para mejorar la participación política se han planteado en el á
mbito de la democracia directa y de la democracia representativa. As
imismo hay que constatar un tercer espacio para la participación en los as
untos públicos, á
mbito en el que se centra esta recomendación; que hace referencia en denominada democracia participativa. En este á
mbito se plantea la participación de los ciudadanos en las decisiones derivadas de la a
ctuación a
dministrativa. Estas decisiones no implican el ejercicio de la soberanía popular. Son a
cuerdos y disposiciones pero que tienen una incidencia fundamental en as
pectos esenciales de nuestra vida como son el urbanismo, la ordenación del territorio, la educación o el medio a
mbiente.
El medio a
mbiente se ha constituido como uno de los á
mbitos donde la participación de los colectivos y a
gentes sociales ha sido demandada con más insistencia. En este campo los instrumentos jurídico internacionales como la Cumbre de Río o el Convenio de A
arhus han servido para introducir la variable participativa en la toma de decisiones de a
lcance a
mbiental. Existe un a
cerbo social creado por las comisiones locales constituidas a
l a
mparo de la A
genda 21 de la ONU para el medio a
mbiente.
El objeto de esta recomendación es realizar una serie de reflexiones sobre el principio de participación ciudadana en nuestro ordenamiento jurídico, en especial dentro de las decisiones medioambientales. Para ello tendremos en cuenta el bagaje de esta institución sobre esta cuestión en los últimos a
ños.
II. El derecho de participación en nuestro ordenamiento jurídico
La Constitución Española introduce el principio de participación en su Titulo Preliminar. El a
rtículo 9.2 establece que corresponde a
los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. La Constitución menciona el contenido de este derecho de participación a
dministrativa en el a
rtículo 105 de la CE. Esta disposición prevé que la Ley regulará el contenido de este derecho de a
udiencia de los ciudadanos, directamente o a
través de as
ociaciones, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones a
dministrativas y de los interesados en la elaboración de los a
ctos a
dministrativos, garantizando, cuando proceda, la a
udiencia del interesado que les a
fecten.
III. El derecho de participación en la labor del A
rarteko
En los últimos a
ños esta institución se ha ocupado en varias ocasiones de los problemas que suscita la participación en as
untos relaciones con el urbanismo, el medio a
mbiente. Las dificultades para participar en los procesos iniciados, la falta de una respuesta formal o las deficiencias en la motivación han sido a
lgunos de los supuestos a
nalizados por esta institución. Por otro lado han sido varias las as
ociaciones que nos muestran su preocupación por el escaso valor que se as
igna a
sus a
portaciones. A
lgunas a
dministraciones públicas, lejos de considerar a
las as
ociaciones o grupos en defensa de los intereses colectivos como partes interesadas para mejorar la toma de decisiones, manifiestan una total desconfianza hacia ellas. Las materias a
las que a
fectan estas reclamaciones son, fundamentalmente, las relativas a
l medioambiente o a
l urbanismo y, en menor medida, a
as
untos de á
mbito local.
IV. La participación dentro de los procesos medio a
mbientales
Nuestro ordenamiento jurídico ha introducido la participación a
mbiental con base en diferentes instrumentos jurídicos internacionales que han ido as
entando una suerte de Democracia a
mbiental basada en tres pilares básicos; información, participación y a
cceso a
la justicia. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio A
mbiente y desarrollo a
probó en 1992 la Declaración de Río y el Convenio de A
arhus han sentando las bases de un sistema mundial de protección a
mbiental basado en un modelo de desarrollo sostenible.
V. Principios de participación
Conforme a
la normativa expuesta, y a
lguna resolución judicial de interés en esta materia, podemos exponer una serie de principios que deben ser tenidos en cuanta para el correcto ejercicio de la participación ciudadana. Los principios que resultan son: Universalidad, proactividad, as
istencia, neutralidad, decisión, participación real y efectiva, transparencia, seguridad jurídica y conciliación.
VI. Recomendaciones
• El Gobierno Vasco –partiendo de la legislación básica estatal– debe proponer una ley que regule la participación ciudadana en los as
untos públicos. Esa norma deberá fijar un marco jurídico propio y regular el derecho de las personas de forma individual, o a
través de organizaciones, a
participar conforme a
los principios incluidos en esta recomendación y derivados del Convenio de A
arhus. En relación con el medio a
mbiente también resulta prioritario a
decuar la Ley 3/1998, de 27 de mayo, General de Medio A
mbiente.
• Ordenanzas municipales. Los a
yuntamientos de la Comunidad A
utónoma del País Vasco deberán promover la a
probación de reglamentos que regulen la participación ciudadana, en especial, la medioambiental. Para ello tanto el Gobierno Vasco, como las Diputaciones Forales y la As
ociación de Municipios Vascos Eudel promoverán la as
istencia técnica necesaria y la redacción de ordenanzas tipo.
• Las a
dministraciones públicas vascas deberán dotarse de los medios suficientes para cumplir con las obligaciones derivadas de esta legislación. En especial, las a
dministraciones locales deben hacer los esfuerzos necesarios para establecer un servicio o persona responsable en la participación en los procesos decisorios. Esta as
istencia puede realizarse de manera previa mediante la educación a
mbiental dirigida a
los ciudadanos, a
los técnicos responsables de la tramitación de estos procedimientos y a
las a
utoridades encargadas de tomar las decisiones.
• Es necesario que las a
dministraciones públicas propicien mecanismos de participación para la gestión de conflictos derivados del funcionamiento de a
ctividades que implican a
fecciones a
l medio a
mbiente en los que estén representados los ciudadanos y las as
ociaciones interesadas. En estos foros es fundamental mantener un constante a
cceso a
toda la información disponible y establecer cauces de comunicación entre las distintas partes. As
imismo los procesos de participación son válidos para conseguir una a
decuada gestión de otros conflictos generados por a
ctividades de escasa incidencia medioambiental pero con una a
mplia repercusión social.
• En relación con los procesos de participación existentes consideramos que las a
dministraciones concernidas deben poner los medios y la voluntad política suficiente para cumplir con unos estándares básicas de calidad para la participación en as
untos a
mbientales basados en los siguientes planteamientos:
autoridades y funcionarios deben propiciar un trato de mutuo respeto
ala ciudadanía en los procesos participativos y, en especial, con las
asociaciones constituidas en defensa de los intereses colectivos.
administración debe identificar
al público interesado en los expedientes medioambientales para instarle, de oficio,
apersonarse en el expediente como parte interesada. Ese llamamiento está principalmente dirigido
a
aquellas
asociaciones con interés en
al defensa del medio
ambiente, en especial,
a
aquellas
asociaciones surgidas o ubicadas en torno
al proceso
ambiental objeto de participación. En
aquellos casos en los que se prevea una importante contestación social la
administración deberá propiciar un debate previo entre promotor y público interesado.
al proceso de participación, la
administración debe poner de manifiesto, por los medios
adecuados, toda la información que obre en poder de la
administración. La
administración debe buscar formulas electrónicas para favorecer la difusión,
al menos entre las personas interesadas, de los nuevas documentos o trámites que se vayan siguiendo.
ala hora de fijar plazos hábiles para la participación excluyendo el mes de
agosto de los plazos previstos en el trámite de información pública y presentación de
alegaciones.
abierta. Dentro de las opciones
avalorar en el
análisis del impacto
ambiental debe tenerse en cuenta la opción de no intervenir (la
alternativa 0). El proceso deliberativo debe estar dotado de medios que permitan
acceder
atoda la documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o mediante otras técnicas de participación para propiciar ese dialogo (los foros ciudadanos, jurados populares).
alegaciones presentadas y sobre la influencia del proceso de participación en el proceso.