1. Familias
I. Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como "desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad". La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la importancia de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dicha políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas, aunque materialmente se inscriba en otras áreas de trabajo de esta institución, como pueden ser el área de hacienda pública, de vivienda, de función pública, de personas en situación de exclusión social etc.
II. Contexto normativo y social
En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
Por lo demás, es preciso considerar que las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia y al que le sucedió el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, programado para el periodo de 2006 hasta 2010, cuya vigencia se ha visto prorrogada durante el año 2011.
Finalmente, en diciembre de 2011, se ha aprobado el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), en la reunión de Consejo de Gobierno Vasco celebrada el 27 de dicho mes. Dicho plan establece el marco de estrategias y objetivos, en los que se incardinarán las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años. La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco es el órgano competente en Euskadi para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias y ha sido nuestro principal interlocutor institucional en esta área de trabajo.
III. Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2011, damos cuenta de las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo con ello de relieve cuáles han sido para el Ararteko los principales focos temáticos de atención en materia de atención a las familias:
III.1. Reuniones con asociaciones
• Asociación de familias numerosas
Hemos celebrado una reunión con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide. En dicha reunión, esta asociación nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y demandas a los poderes públicos, que esta institución ha recogido, con objeto de estudiarlas y trasladarlas, en su caso, a las distintas administraciones concernidas. Entre ellas, debemos destacar especialmente la demanda de que se regule lo que se denomina una renta familiar estandarizada, con objeto de lograr unos criterios homogéneos para todas las administraciones que promuevan medidas de apoyo económico a las familias. La institución del Ararteko considera que las familias numerosas, por el elevado número de miembros que albergan en su seno, están objetivamente necesitadas de un mayor apoyo público para salir adelante, pues deben enfrentarse a dificultades añadidas, sobre todo económicas y de tiempo. Las instituciones públicas deben tomar, en ese sentido, conciencia de que detrás de las familias numerosas hay un mayor número de menores –que individualmente tienen derechos y merecen, en consecuencia, protección y cobertura–, por lo que es preciso computar dicha cobertura cuantitativa como legitimación del esfuerzo público que se dirige a apoyar a estas familias, que en muchas ocasiones, con enorme esfuerzo económico y de dedicación, están ofreciendo a sus menores un soporte para su desarrollo que finalmente revertirá en el bien común de toda la sociedad. Desde esta institución nos hemos comprometido a estudiar detenidamente la situación de las familias numerosas en el marco de un estudio más amplio sobre las familias en Euskadi que tenemos intención de acometer a lo largo del próximo año 2012, y al que seguidamente nos referiremos.
• Asociación de familias homoparentales
En el marco de una reunión más extensa con otros colectivos, tuvimos ocasión de tener un encuentro con la asociación de familias homoparentales Magala, que nos trasladó su preocupación por la invisibilidad de esta clase de familias en los materiales didácticos que, en general, se emplean en las escuelas, así como por la escasez o incluso inexistencia de materiales educativos específicos que tengan por objeto transmitir esta realidad al alumnado. La referida asociación pretende que se promueva la difusión en los centros educativos de Euskadi de materiales escolares dirigidos a facilitar la integración y normalización de las familias homoparentales, indicándonos que han encontrado especiales dificultades a la hora de obtener dichos materiales en euskera para distribuir en los colegios. Los materiales de los que disponen están en su mayor parte en inglés, castellano y catalán, y se ven en la necesidad de traducir al euskera esos textos, para lo que buscan ayuda institucional. Nos hemos comprometido a recabar el apoyo del Gobierno Vasco en esta cuestión y les hemos explicado que en el Ararteko estamos trabajando también, mediante nuestra participación en un proyecto europeo de intervención educativa en la escuela dirigido a luchar contra la homofobia (Rainbow), para lograr que el Departamento de Educación se implique en la promoción entre el alumnado y el profesorado de la plena aceptación e integración de la diversidad familiar.
Desde el Ararteko hemos expresado también a ambas asociaciones nuestra disposición para dar cauce a cualquier queja que, en su ámbito de trabajo, puedan detectar respecto al indebido funcionamiento de las administraciones públicas vascas, o en relación con la insuficiencia o ausencia de prestaciones que promuevan la mejora de su situación.
III.2. Reuniones con administraciones e instituciones
• Reunión con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Hemos mantenido una reunión con la mencionada Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, cuyo objeto ha sido el intercambio de información sobre el trabajo en este ámbito de ambas instituciones, así como el contraste de la valoración que nos merecen algunas cuestiones relacionadas con determinadas quejas recibidas en la institución. En la reunión, la Dirección nos trasladó el principal contenido del trabajo que se lleva a cabo desde el Gobierno Vasco en relación con las familias, así como las líneas estratégicas de las políticas públicas que pretende continuar o promover el Gobierno Vasco, fijadas en el recién aprobado III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias. En ese sentido, se nos informó de que el referido plan se ha visto condicionado por el contexto económico, que obliga más que nunca al establecimiento de prioridades. Así mismo, la directora destacó que este plan supone un cambio cualitativo respecto a los precedentes: la transversalidad aparece como idea rectora que pretende consecuencias operativas en cuanto a la implicación y compromiso de otros departamentos del Gobierno y de otras administraciones públicas vascas; se contempla también la apertura de nuevas líneas de actuación, diferentes a los caminos explorados hasta la fecha, que trasciendan la política de compensaciones por gastos de las familias, y se orienten hacia la creación de una nueva oferta de servicios de apoyo a las familias.
Desde el Ararteko manifestamos nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira al nuevo plan, y abordamos las siguientes cuestiones relacionadas con las quejas recibidas en nuestra institución:
antes de abordar su posible reforma. Igualmente manifestó que es su intención regular el procedimiento de renta familiar estandarizada a efectos de unificar los criterios para el otorgamiento de toda clase de ayudas a las familias.
anunciado pero no se materializa en una necesaria reforma legal estatal, planteamos también, en general, la importancia de articular medidas compensatorias que den prioridad en todos los ámbitos a las familias monoparentales, por la situación objetiva de vulnerabilidad en la que están inmersas estas familias, tal y como reconoce la propia Ley 13/2008, de apoyo a las familias.
La Dirección de Política Familiar y Comunitaria tomó nota de nuestros planteamientos y nos emplazamos a informarnos acerca de cualquier novedad que pueda resultar de la incumbencia de alguna de las instituciones.
III.3. Informe extraordinario sobre familias
En el año 2011 hemos resuelto elaborar un informe extraordinario sobre las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi.
A la vista del alto grado de dispersión de las medidas públicas de apoyo a las familias, que se han ido conformando desde diferentes administraciones y con distintos puntos de vista o abordajes, observamos, –pese a que en Euskadi contamos ya con la Ley 13/2008, de 12 de noviembre, de Apoyo a las Familias y con los distintos planes interinstitucionales que se han venido elaborando desde el año 2002– una notable indefinición del marco jurídico-formal y político-conceptual en el que deben articularse las políticas públicas de apoyo a las familias. Además, a la luz de las demandas de las familias vascas que llegan a esta institución, apreciamos que ese marco –aunque progresivamente mejor definido– continúa teniendo aún un desarrollo insuficiente para cubrir las expectativas de las familias, destacando, en ese sentido, la amplia distancia que las políticas de apoyo a las familias iniciadas en nuestro territorio tienen aún de las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno inmediato.
En el ánimo de promover el impulso y el refuerzo de dichas políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, nos proponemos desde la institución del Ararteko que el informe mencionado clarifique el panorama de políticas públicas existentes en este ámbito, así como las necesidades y demandas de las familias vascas. Dicho estudio, cuyas bases hemos elaborado en este año 2011, verá la luz el próximo año 2012 y nos permitirá realizar a las distintas administraciones recomendaciones orientadas a mejorar nuestro sistema de apoyo a las familias.
III.4. Participación en foros, jornadas y actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
Queremos destacar la participación del ararteko, en octubre de 2011, en el V Congreso de Familias Numerosas, organizado por La Federación de Familias Numerosas de Euskadi, Hirukide, en el Palacio Kursaal de San Sebastián. En dicho acto el ararteko tuvo la ocasión de poner de manifiesto el mérito y el valor social de las familias numerosas, que contribuyen con su especial esfuerzo a nuestro futuro como sociedad, al tiempo que apoyó públicamente sus reivindicaciones. Así mismo, se comprometió a que en el estudio que tenemos intención de realizar sobre las familias vascas, se tendrá particularmente en cuenta el papel y las demandas de las familias numerosas, con el objetivo de poner nuestros niveles de protección a la altura de la media de los países europeos que han desarrollado fuertes políticas de protección de las familias.
IV. Quejas destacadas
El ámbito en el que más quejas se han recibido en relación con las familias es el de la conciliación de la vida laboral y familiar. Ello nos induce a sostener que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida laboral y familiar constituye, sin duda, una preocupación central para las familias. Hemos dado ya cuenta en los apartados precedentes de los principales problemas que se derivan de esas quejas. También hemos recibido otras quejas que afectan singularmente a las familias, pero que, atendiendo a su perspectiva material, han sido tramitadas desde otras áreas de esta institución, como el área de hacienda, a las que seguidamente hacemos referencia.
IV.1. Indefinición respecto a las familias monoparentales del alcance subjetivo de determinados beneficios
Aunque La Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias. traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo, nuestra legislación, a diferencia, por ejemplo, de la catalana, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, por lo que surgen dudas a la hora de aplicar los beneficios existentes. Este problema se ha planteado en el acceso a las tarifas bonificadas, creadas para las familias, en instalaciones deportivas municipales. Planteado el problema, las entidades locales se suelen mostrar favorables a ampliar la cobertura, pero con vistas a las nuevas ordenanzas fiscales.
IV.2. Familias numerosas e Impuesto sobre Bienes Inmuebles
La aplicación de los beneficios fiscales a la familia numerosa origina quejas en el marco de los tributos locales, en particular, con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Las tres normas forales de este impuesto regulan en unos términos muy laxos la posibilidad de establecer una bonificación a favor de estas familias. Así, facultan a las entidades locales de su territorio histórico para que incorporen a través de sus ordenanzas reguladoras del IBI bonificaciones de hasta el 90% de la cuota de este impuesto a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de miembros de familias numerosas. Esto supone que a través de su ordenanza fiscal cada municipio va a especificar si incorpora o no el beneficio, la clase y características de los bienes inmuebles, su duración, la cuantía an
ual, así como los demás aspectos sustantivos y formales de la bonificación, incluidas las condiciones de compatibilidad con otros beneficios fiscales. Lo más frecuente es que una vez reconocida la aplicación de la bonificación esta se mantenga mientras no se modifiquen las circunstancias de las cuales éste deriva. Sin embargo, algunas entidades locales, en sus ordenanzas fiscales, han optado por establecer solicitudes an
uales para la aplicación del beneficio, como vía de control previo a su aplicación, lo que resulta más gravoso para estas familias y puede dar lugar a que no se aplique la bonificación en la cuota del impuesto, porque ha transcurrido el plazo de solicitud para la aplicación del beneficio.
IV.3. Problemas fiscales en renta para familias separadas
Por el volumen de quejas que nos llegan, observamos que, en materia tributaria, las demandas de las personas contribuyentes surgen cuando la unidad familiar originaria se deshace. Cuestiones, como cuál de los progenitores hace declaración conjunta con los hijos e hijas y se aplica la reducción, o cómo se aplican la deducción por descendientes, o a qué condiciones debe supeditarse la aplicación de la deducción por abonar a los hijos e hijas las an
ualidades por alimentos, o la reducción por abono de la pensión compensatoria al cónyuge o pareja de hecho registrada. La norma del IRPF es de naturaleza reglada y la jurisprudencia aplica con el máximo rigor el principio de legalidad, sobre la base de que los beneficios fiscales, en la medida en que por naturaleza son contrarios al principio de igualdad, han de ser aplicados restrictivamente. Por otro lado, se ha de tener presente que en materia fiscal la aplicación an
alógica de los beneficios fiscales está expresamente proscrita. Todo ello crea un variado elenco de problemas que sólo pueden resolverse casuísticamente, y que pueden llegar a generar situaciones injustas para muchos ciudadanos y ciudadanas.
V. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
En relación con la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, hemos iniciado una actuación de oficio an
te el Defensor del Pueblo de España –de la que damos más detalladamente cuenta en el apartado de este mismo capítulo dedicado a la atención de las personas LGTB–, al que nos remitimos.
VI. Conclusiones
Las cuestiones detectadas en este ámbito durante el año 2011 que queremos destacar especialmente son las siguientes:
VI.1. Necesidad de más apoyos públicos a las familias
Los poderes públicos vascos, en general, deben tomar conciencia de la importancia de incrementar el apoyo a las familias, que operan como respaldo necesario para las situaciones de necesidad, complementando y en muchas ocasiones suplantando en ese sentido las funciones del Estado de bienestar. Las quejas ciudadanas y el tejido asociativo expresan esa necesidad de aumentar los apoyos públicos a las familias, en especial a aquellas que tienen singulares dificultades, como pueden ser las familias numerosas, las familias monoparentales u otras en cuyo seno viven personas en especiales situaciones de dependencia o enfermedad. Entendemos que además de las ayudas directas existentes en la actualidad, es preciso revisar el actual sistema fiscal para convertirlo en una verdadera herramienta para articular el apoyo público a las distintas situaciones familiares.
VI.2. Definición de colectivos de familias más vulnerables como destinatarias de ayudas
Detectamos también la necesidad de definir de manera más clara cuáles son las familias más vulnerables a las que se refiere la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias.. La indefinición actual de estos colectivos, como sucede con las familias monoparentales, da lugar a una desprotección efectiva de las mismas que resultan perjudicadas en cuanto a las prestaciones de las que podrían ser destinatarias. Confiamos en que en el periodo de vigencia del recién aprobado III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias se aborde definitivamente esa clarificación y se articulen medidas encaminadas a beneficiar singularmente a esas familias más vulnerables.
VI.3. Importancia del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015):
Consideramos acertada la perspectiva transversal que este plan interinstitucional, aprobado al finalizar el año 2011, quiere asentar, así como la orientación hacia nuevas formas de apoyo a las familias dirigidas a crear más oferta de servicios comunitarios. En todo caso, es preciso que todas las instituciones vascas con responsabilidades en este ámbito coordinen sus esfuerzos para lograr la eficacia de sus previsiones.
VI.4. Elaboración de un informe extraordinario sobre situación de las familias en Euskadi
En el ánimo de promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, nos proponemos desde la institución del Ararteko elaborar un informe extraordinario sobre la situación de las familias en Euskadi, con objeto de clarificar el panorama de políticas públicas existentes en este ámbito, así como las necesidades y demandas de las familias vascas. Dicho estudio, cuyas bases hemos elaborado en este año 2011, verá la luz el próximo año 2012 y nos permitirá conocer mejor la realidad de las familias, sus problemas y demandas y dirigir, en consecuencia, a las distintas administraciones vascas, recomendaciones orientadas a mejorar nuestro sistema de apoyo a las familias.