2.8. La participación de las comunidades autónomas. Distribución competencial en la CAPV. Coordinación interinstitucional
2.8.1. La participación de las comunidades autónomas
De acuerdo con el ar
tículo 11 de la LAAD, sin perjuicio de las competencias que les son propias según la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía y la legislación vigente, corresponden a las comunidades autónomas las siguientes funciones:
– Planificar, ordenar, coordinar y dirigir, en el ámbito de su territorio, los servicios de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia.
– Gestionar, en su ámbito territorial, los servicios y recursos necesarios para la valoración y atención de la dependencia.
– Establecer los procedimientos de coordinación sociosanitaria, creando, en su caso, los órganos de coordinación que procedan para garantizar una efectiva atención.
– Crear y actualizar el Registro de Centros y Servicios, facilitando la debida acreditación que garantice el cumplimiento de los requisitos y los estándares de calidad.
– Asegurar la elaboración de los correspondientes programas individuales de atención.
– Inspeccionar y, en su caso, sancionar los incumplimientos sobre requisitos y estándares de calidad de los centros y servicios, y respecto de los derechos de los beneficiarios.
– Evaluar periódicamente el funcionamiento del Sistema en su territorio respectivo.
– Aportar a la Administración General del Estado la información necesaria para la aplicación de los criterios de financiación previstos en el ar
tículo 32.
2.8.2. Distribución competencial en la CAPV
La peculiar configuración administrativa de la CAPV requiere una breve alusión a la distribución competencial en la materia que nos ocupa.
La CAPV, en virtud del ar
tículo 148.1.20 de la Constitución y del 10.12 de su Estatuto de Autonomía, tiene asumida la competencia en materia de asistencia social con carácter exclusivo. Asimismo, en materia de desarrollo comunitario, igualdad, política infantil, juvenil y de personas mayores, la CAPV goza de competencia exclusiva, a tenor del ar
tículo 10.39 de dicho Estatuto.
La Ley del Parlamento Vasco 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales prevé e integra, en la red vasca de servicios sociales, las prestaciones previstas por el ar
tículo 14 de la LAAD; tanto los servicios que tienen carácter prioritario –enumerados en el ar
tículo 15 y definidos en los ar
tículos 21 a 25–, como las prestaciones económicas[26].
La Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos[27] atribuye a estos últimos la ejecución, dentro de su territorio, de la legislación de las instituciones comunes en materia de asistencia social, así como en materia de desarrollo comunitario, igualdad, política infantil, juvenil y de personas mayores, sin perjuicio de la acción directa en estas materias por parte de las instituciones comunes del País Vasco (artículo 7.c) 1 y 2). Se incluyen en tales competencias ejecutivas las potestades reglamentaria para la organización de sus propios servicios, administrativa –incluida la inspección– y revisora en la vía administrativa.
De acuerdo con el ar
tículo 3 del Decreto del Gobierno Vasco 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales, la atención y cuidado de las personas que tuvieran la calificación de dependientes correspondería a las diputaciones forales, las cuales deberían garantizar la existencia de centros y servicios destinados a este colectivo específico.
La nueva Ley de Servicios Sociales aludida, en su título III, establece el régimen competencial, organizativo, consultivo y de participación en el Sistema Vasco de Servicios Sociales, definiendo las competencias de las administraciones públicas en materia de servicios sociales (artículos 39 a 42) y los procedimientos y órganos de cooperación y coordinación interadministrativa tanto dentro del Sistema Vasco de Servicios Sociales como en su relación con otros sistemas y políticas públicas, afines o complementarias, también orientadas al bienestar social.
Resumidamente indicaremos que atribuye al Gobierno Vasco el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria en materia de servicios sociales; la planificación general de éstos en la CAPV; la provisión de las prestaciones y servicios incluidos en su acción directa y la coordinación general del sistema, con el fin de garantizar en toda la CAPV un desarrollo equilibrado de las prestaciones y servicios, y a las diputaciones forales la provisión de los servicios sociales de atención secundaria (artículo 22.2), su planificación y la potestad reglamentaria para la organización de dichos servicios.
A este entramado se suman las competencias de los ayuntamientos de la CAPV en materia de servicios sociales: la gestión de los servicios sociales de base y los servicios sociales de atención primaria, salvo el servicio de teleasistencia que se asigna al Gobierno Vasco. Así lo prescriben los ar
tículos 25.2 k) y 26.1 c), en el caso de municipios con población superior a 20.000 habitantes, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y el ar
tículo 4 del Decreto del Gobierno Vasco 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales y 42 de la Ley del Parlamento Vasco 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
De acuerdo con el ar
tículo 23 de la Ley de Servicios Sociales aludida, "el Gobierno Vasco, a propuesta del departamento competente en materia de servicios sociales y en el ejercicio de sus competencias de coordinación con las demás administraciones públicas vascas, a través del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales (…), elaborará, a partir del Catálogo de Prestaciones y Servicios regulado en el ar
tículo anterior, la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales".
El decreto de desarrollo normativo que regule tal Cartera "habrá de definir –cuando menos- los siguientes aspectos:
– En el caso de los servicios:
a) Características del servicio: denominación y definición, determinando las prestaciones técnicas que ar
ticula.
b) Modalidades del servicio, en su caso.
c) Objetivos del servicio y necesidades a las que responde.
d) Requisitos y procedimiento de acceso al servicio y, en su caso, a las diferentes prestaciones que ar
ticula, incluyendo el perfil de las personas destinatarias del servicio, así como las condiciones de pago del precio público o de la tasa, cuando proceda.
e) Causas y procedimiento de suspensión o cese en la prestación del servicio.
– En el caso de las prestaciones económicas:
a) Denominación y definición.
b) Objetivos y necesidades a las que responden.
c) Importe.
d) Requisitos y procedimiento de acceso, incluyendo el perfil de las personas destinatarias.
e) Condiciones en las que se perciben: periodicidad de los pagos u otras.
f) Causas de extinción de la prestación".
La disposición adicional primera de la Ley 12/2008 otorgaba al Gobierno Vasco el plazo de un año a contar desde la fecha de su entrada en vigor para la aprobación del Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales de la CAPV. A la fecha de cierre de este informe tal decreto no ha visto la luz.
Las tres diputaciones forales, haciendo uso de la potestad reglamentaria a la que aludíamos, han dictado una serie de instrumentos jurídicos que han venido a regular, principalmente, las cuestiones relativas al procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones económicas que contempla la LAAD.
Por lo que se refiere a los servicios, su implantación en la CAPV tiene una larga trayectoria que no ha exigido modificaciones normativas de especial relevancia para la adecuación a los preceptos de la LAAD.
[26] COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DE EUSKADI. Dictamen 97/2008, de 22 de mayo, sobre consulta 106/2008 del anteproyecto de Ley de Servicios Sociales [en línea]. Vitoria-Gasteiz: Departamento de Justicia y Administración Pública, 2008. Disponible en www.jusap.ejgv.euskadi.net.
[27] La Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), determina el marco interno de distribución de competencias y establece los mecanismos de financiación y distribución de recursos entre los distintos niveles institucionales dentro del País Vasco.
Los recursos que habrán de distribuirse entre las instituciones públicas del País Vasco son los derivados de la gestión del Concierto Económico, una vez deducido el importe pagado al Estado en concepto de Cupo.
El reparto de dichos recursos se realizará en consideración a las competencias y/o servicios de los que las instituciones comunes y los órganos forales de los territorios históricos sean titulares de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. Esta distribución de recursos entre las instituciones comunes y forales se denomina distribución vertical.
La recaudación de los tributos concertados corresponde, de acuerdo con el Concierto Económico, a las diputaciones forales, lo que obliga a la existencia de flujos financieros hacia la Hacienda General del País Vasco, denominados aportaciones, como contribución de cada diputación foral a los gastos presupuestarios del País Vasco.
Dicha contribución se determinará básicamente en proporción directa a la renta de cada territorio histórico, y se ponderará de forma inversamente proporcional a la relación entre el esfuerzo fiscal de cada territorio histórico y el esfuerzo fiscal medio en el conjunto de la Comunidad Autónoma. La distribución de las aportaciones entre los territorios históricos se denomina distribución horizontal.
La metodología de distribución de recursos y la determinación de las aportaciones de cada territorio histórico a la Hacienda General del País Vasco debe aprobarse para periodos mínimos de tres ejercicios presupuestarios.
La Ley 2/2007, de 23 de marzo, aprueba la metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las diputaciones forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable al periodo 2007-2011.
Por otro lado, existirán flujos financieros desde las diputaciones forales hacia las haciendas locales, por participación de los municipios en los recursos derivados de la gestión del Concierto Económico. Su distribución en cada Territorio Histórico está regulada por las normas forales aprobadas en las correspondientes juntas generales. Esta financiación complementa la derivada de la gestión de los tributos locales, cuya normativa es asimismo aprobada por las juntas generales de los territorios históricos, de acuerdo con el Concierto Económico (DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Y HACIENDA. Distribución de recursos entre las instituciones del País Vasco [en línea] Disponible en: www.euskadi.net).
2.8.3. Coordinación interinstitucional
A la vista de la complejidad administrativa que presenta nuestra comunidad, se hace indispensable una coordinación interinstitucional real y efectiva entre las administraciones concernidas.
De conformidad con lo previsto en el ar
tículo 44 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales es el órgano que ar
ticula la cooperación y la coordinación interinstitucional entre las administraciones públicas vascas en materia de servicios sociales con vistas a garantizar la unidad del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Este órgano ha sido creado mediante Decreto 101/2010, de 30 de marzo, del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales.
En el Territorio Histórico de Álava, la coordinación interinstitucional en materia de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia se sitúa en el marco del Decreto Foral 66/2002, del Consejo de Diputados de 17 de diciembre, que aprueba los criterios que han de regir la suscripción de convenios con los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes para la prestación de servicios sociales de base en sus demarcaciones territoriales, cuyo Anexo I modifica el Decreto Foral 1/2010, del Consejo de Diputados, de 12 de enero.
De acuerdo con aquel decreto, las entidades locales han de colaborar con el Departamento de Política Social y Servicios Sociales en su función de coordinar los servicios sociales de base, facilitar la adecuada comunicación de estas unidades con el Instituto Foral de Bienestar Social, suministrar cuantos datos relativos al funcionamiento de los servicios le sean requeridos, participar en los servicios y programas forales que tengan a la zona como su ámbito de desarrollo, facilitar los locales en que se ubique físicamente el servicio o servicios, en su caso, y contribuir en la financiación del servicio o servicios sociales de base en un 20% de su coste real.
Según asegura la Diputación Foral de Álava, los servicios sociales de base de estos ayuntamientos disponen, con carácter inmediato, de toda la información referida a la situación de los expedientes de dependencia forales, ya que son gestionados mediante un único sistema informático que abarca todo el procedimiento; los servicios sociales de base elaboran los programas individuales de atención (PIA) y trasmiten la información a la Diputación Foral la cual se compromete, a su vez, a pagar el 80% del costo de dichos servicios sociales de base. Esta coordinación se ve favorecida por los servicios informáticos organizados en red y por el seguimiento constante mediante reuniones periódicas de coordinación.
Asimismo, nos indica que entre las funciones de la Diputación reseñadas en dichos convenios, se encuentra tanto la de prestar al servicio social de base cuanta información, apoyo técnico y asesoramiento resulten necesarios para su adecuado funcionamiento, como la de integrar a su personal en los planes de formación y reciclaje del Departamento de Política Social y Servicios Sociales.
Añade el ente foral que, en el caso del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, las competencias están claramente diferenciadas: la Diputación asume la atención de las personas con problemas de dependencia y el Ayuntamiento la de aquellas que son autónomas. Según nos informa la Diputación, en atención a la protección de datos de las personas usuarias, se indica al Ayuntamiento que la información relativa al expediente de dependencia sea solicitada directamente a la persona afectada. Finalmente, nos asegura que "existe una colaboración continuada a este respecto entre profesionales de ambas instituciones sin que se haya establecido, de momento, un mecanismo de cruce de datos y, por regla general, la ciudadanía se dirige a la administración competente, una vez se le ha informado de cuál se trata".
La Diputación Foral de Bizkaia nos indica que los servicios sociales especializados establecen el Programa Individual de Atención (PIA) con la participación de la persona usuaria o su representante y el concurso de los servicios sociales de base de cada Ayuntamiento, pues a éstos compete la elaboración del informe social que acompaña a la solicitud de valoración de la dependencia. La valoración, diagnóstico y propuesta que realizan dichos servicios municipales es tenida en cuenta por la Diputación y, en caso de duda, son consultados para determinar la modalidad de intervención más adecuada a las necesidades de la persona en situación de dependencia.
Además, señala la Diputación Foral de Bizkaia que, en todos los casos, pone en conocimiento del servicio social de base del municipio de empadronamiento de la persona solicitante la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia y el PIA elaborado, con el fin de que se conozcan los servicios y/o prestaciones previstos y para que dicho servicio social de base pueda proceder a dotar a la persona de aquellos recursos que estuvieran en el ámbito de competencia municipal.
En el caso de Gipuzkoa, la propia fórmula escogida para la gestión del Programa Individual de Atención (PIA) hace indispensable la coordinación entre las administraciones foral y municipal. Como nos indica este ente foral, "en todas las resoluciones de reconocimiento de la situación de dependencia se indican los servicios y prestaciones a los que el interesado tiene derecho (PIA teórico). En función de sus intereses, puede solicitar lo que considere oportuno, contando con la colaboración (información y orientación) de los servicios sociales de base, lo que da lugar a la opción de cuidados finalmente seleccionada (PIA real). Además puede, en cualquier momento, en función de sus necesidades, modificar dicha opción de cuidados, contando para ello con la colaboración de las y los profesionales de dichos servicios sociales de base, contribuyendo así a mantener vivo ese PIA real, en la medida que sus necesidades cambian. En este sentido cabe señalar que en Gipuzkoa no se ha optado por el enfoque contractual del PIA propugnado por la Ley 39/2006, sino por una conceptualización más dinámica y acorde con el funcionamiento histórico de los servicios sociales en nuestro territorio".
Esta Diputación nos informa de que, para facilitar la coordinación, "en Gipuzkoa existe una aplicación informática vía Internet, la llamada EXTRANET, que permite trabajar en red y on-line a los agentes del sistema: Diputación, Ayuntamientos y proveedores de servicios (incluida la valoración); y que todos los servicios sociales de base tramitan las solicitudes por ese canal, lo utilizan para el seguimiento y para conocer el resultado".