7. Conclusiones
7.1. Una nueva forma de abordar la protección de la dependencia y la promoción de la autonomía personal
La protección de la dependencia que impulsa la nueva ley en el ámbito estatal no puede calificarse de novedosa, pues las comunidades autónomas han venido haciéndose cargo del desarrollo de los servicios sociales en sus respectivos ámbitos geográficos. Sin embargo, constituye un indiscutible avance en las políticas sociales porque reconoce y regula como derecho subjetivo el acceso a las prestaciones y servicios que contempla.
Parece acertado que el concepto de dependencia que adopta la LAAD sea amplio y recoja, por tanto, las situaciones de falta de autonomía personal para desarrollar las actividades básicas de la vida diaria, tanto por razón de la avanzada edad de la persona como por motivo de su enfermedad o
discapacidad. No o
bstante, hubiera sido deseable que se incluyeran en la noción de dependencia no sólo las situaciones de carácter permanente sino también aquellas que, no siéndolo, alcanzan una extensión temporal tal que resultan merecedoras de idéntica atención[88].
Es innegable la trascendencia del reconocimiento a la labor de cuidado realizada por la familia y el entorno cercano que supone esta normativa, así como la idoneidad de que se garantice una serie de derechos sociales a la cuidadora o
cuidador principal mediante su alta en la Seguridad Social.
El principio de participación de la persona beneficiaria en la determinación de los servicios y/o prestaciones más adecuados a sus circunstancias es o
tro de los aspectos positivos de esta ley que merece ser mencionado.
[88] MONTOYA MELGAR, Alfredo et al. La protección de las personas dependientes: comentario a la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Cizur Menor: Civitas, 2007.
7.2. La puesta en marcha del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD)
Las y los agentes implicados en el ámbito de la protección de la dependencia coinciden en detectar una escasa planificación previa a la puesta en marcha del sistema, especialmente por lo que se refiere a su financiación y sostenibilidad. Asimismo, perciben cierta precipitación en el despliegue de dicho sistema por entender que inició su andadura cuando aún no se habían establecido los recursos, criterios, instrumentos y procedimientos mínimos necesarios para su puesta en marcha.
Hemos podido constatar que la estrategia de comunicación inicial que llevó a cabo el Gobierno español generó grandes expectativas en la ciudadanía; sin embargo, estas expectativas no parecen haberse visto satisfechas y percibimos cierta decepción en las y los destinatarios principales de la ley.
El sistema que configura la LAAD se enmarca en el de los servicios sociales y la atención social, no en el de la Seguridad Social, lo que parece o
torgar menor estabilidad a su financiación. La jurisdicción competente, por tanto, no es la social, sino la contencioso-administrativa, lo que genera una serie de inconvenientes relacionados con la agilidad del procedimiento judicial.
El sistema tiende a dejar fuera de su protección al colectivo de personas extranjeras que carecen de residencia legal, a pesar de efectuar remisiones a la normativa de extranjería o
a la de menores. En el caso de las y los menores, también hemos detectado problemas en su acceso a la atención. Comprobamos que ello podría ser superado en nuestra Comunidad mediante el adecuado desarrollo normativo, con el fin de evitar situaciones graves de desprotección social y sanitaria generadas por la confluencia de la situación de dependencia, la falta de apoyos sociales y familiares, o
los problemas derivados del desconocimiento del idioma o
cultura de la sociedad de acogida que pueden presentar estas personas.
7.3. La implantación de la normativa de dependencia y autonomía personal en la CAPV
Desde la entrada en vigor de la LAAD, los servicios sociales municipales han desempeñado una tarea de información y o
rientación a la ciudadanía, y de colaboración con los entes forales en la emisión de informes sociales y en la gestión de los expedientes para el acceso a los servicios y prestaciones económicas previstas en el catálogo. En algunos casos, el incremento del volumen de trabajo motivado por la aplicación de esta ley ha llegado a colapsar dichos servicios. La Asociación de Municipios Vascos-EUDEL subraya que todo ello, sin embargo, no ha venido acompañado de la dotación económica correspondiente.
Las tres diputaciones forales vascas han asumido el desarrollo normativo de la LAAD; han gestionado, en su ámbito territorial respectivo, los servicios y recursos necesarios para la valoración de la dependencia, las prestaciones económicas contempladas en la ley, y los servicios de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia.
Hemos de reconocer el buen trabajo realizado por las tres diputaciones forales, la preocupación que han mostrado por la implantación del sistema y el gran esfuerzo realizado en cuanto a dotación de recursos humanos y materiales. A pesar de ello, en nuestra o
pinión, hubiera sido deseable una mayor voluntad de trabajo coordinado que permitiera la superación de los desequilibrios territoriales existentes, así como una mayor celeridad en la aprobación de la normativa de desarrollo (la Diputación Foral de Bizkaia, por ejemplo, no reguló la prestación económica vinculada al servicio hasta junio de 2010).
La labor desarrollada por el Gobierno Vasco en el marco de la aplicación de la LAAD, se ha centrado en las siguientes tareas:
– La información prestada por el sistema sanitario al social para la gestión de los procesos de valoración de la dependencia y de adjudicación de los recursos idóneos.
– La aportación a la Administración General del Estado de la información necesaria para la aplicación de los criterios de financiación por la vía del cupo.
– La remisión al Sistema de Información del SAAD de la información estadística precisa, previamente recabada de las diputaciones.
Hace falta un liderazgo claro por parte del Gobierno Vasco en la tarea de implantación del sistema. Además, el retraso registrado en el desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, no ha favorecido la superación de las diferencias territoriales existentes ni la clarificación de los aspectos relacionados con la cartera de prestaciones y servicios.
Desde nuestro punto de vista, la entrada en vigor de la LAAD no ha contribuido a la apuesta decidida que venían realizando nuestras administraciones en los últimos años, en materia de servicios sociales. Las intensidades mínimas marcadas por la Administración General del Estado –inferiores, en general, a las que venían aplicándose en la CAPV– o
los criterios sobre la efectividad del derecho de acceso a las prestaciones adoptados por dicha administración con motivo de la coyuntura de crisis, han interferido, en o
casiones, en esa trayectoria de incremento de la atención y mejora continua.
Hemos constatado que se hace preciso profundizar en la adecuada coordinación interinstitucional de las administraciones concernidas del ámbito social y en la de éstas con las propias del sistema sanitario; la coordinación sociosanitaria se muestra como un campo de trabajo prioritario.
7.4. El análisis de los datos estadísticos relativos a la aplicación de la normativa de dependencia y promoción de la autonomía personal en la CAPV
En materia de atención a la dependencia y promoción de la autonomía personal, resulta muy difícil realizar un análisis cuantitativo fiable, puesto que no existe un riguroso sistema integrado de información en el que se manejen criterios unificados de recogida y explotación de datos. Ello motiva que registremos discrepancias entre los datos que nos aportan las distintas fuentes. Por todo ello, en este apartado dedicado a las conclusiones de nuestro estudio, nos referiremos principalmente a aquellos datos que, contrastadas las diversas fuentes, resultan más coherentes.
7.4.1. La persona en situación de dependencia
En el ámbito estatal, el 67% de las personas beneficiarias (aquellas cuya dependencia ha sido reconocida y que disfrutan de alguna de las prestaciones[89] a que tienen derecho) son mujeres. El 76% de dicho conjunto de personas beneficiarias supera los 65 años.
En el caso de la CAPV, hemos o
ptado por analizar el perfil de las personas cuya dependencia ha sido reconocida, por entender que, independientemente de la aplicación gradual de la LAAD o
del hecho de que disfruten o
no de prestaciones, constituyen el colectivo al que deben dirigirse las políticas públicas en la materia que nos o
cupa. Así, podemos afirmar que en el período transcurrido entre el 1 de enero de 2007 y el 1 de julio de 2010, el 63,74% de las personas que o
btienen un reconocimiento de su situación de dependencia en la CAPV son mujeres. Por territorios, los valores o
scilan en torno a esa media, si bien la población dependiente se encontraría más feminizada en Bizkaia y en Gipuzkoa que en Álava.
En cuanto a la edad, comprobamos que la dependencia es una condición que puede estar presente en todas las fases vitales. Sin embargo, el 80% de los reconocimientos de dependencia corresponden a personas mayores de 65 años y quienes superan los 80 años suponen entre un 50 y un 60% del total de los reconocimientos.
Si cruzamos las variables relativas a la edad y al sexo, resulta que en edades interiores a los 65 años el porcentaje de reconocimientos de dependencia en hombres es ligeramente mayor; sin embargo, a partir de esa edad, el fenómeno de la dependencia tiene un impacto claramente superior en las mujeres.
Por lo que se refiere a la gradación, se o
bserva, en cierta medida, mayor gravedad en la dependencia que presentan las mujeres. Entre las y los grandes dependientes, el grupo con mayor presencia es el de quienes han alcanzado los 80 años. Por grupos de edad, las y los menores de 18 años, y en especial las criaturas menores de 3 años presentan un porcentaje de grandes dependientes muy superior a la media.
[89] Cuando hablamos de prestaciones nos referimos tanto a prestaciones económicas como a servicios, al igual que lo hace la LAAD.
7.4.2. Las personas solicitantes del reconocimiento de la situación de dependencia
Desde la entrada en vigor de la ley (1 de enero de 2007) hasta el 1 de julio de 2010, 98.673 ciudadanas y ciudadanos vascos han solicitado el reconocimiento de su situación de dependencia, es decir, un 4,54% de la población total de la CAPV. De cada 1.000 vizcaínos/as, en torno a 39 habrían solicitado el referido reconocimiento; de cada 1.000 alaveses/as, 49 y de cada 1.000 guipuzcoanos/as, 53. Un total de 93.395 personas han sido valoradas y, de ellas, 77.352 (el 82,82%) han o
btenido el reconocimiento de su situación de dependencia (22.808 personas más de las previstas para la CAPV según la estimación realizada en mayo de 2007 por la Administración General del Estado). Así pues, el 17,18% de las personas valoradas en la CAPV no ha o
btenido un reconocimiento de su situación de dependencia. La mayor tasa de dictámenes desfavorables la presenta Bizkaia. La tasa de personas reconocidas en situación de dependencia por cada 1.000 habitantes es de 43,77 en Gipuzkoa, 41,64 en Álava y 28,97 en Bizkaia.
Por lo que se refiere a la evolución o
bservada durante los tres años o
bjeto de nuestro estudio, el porcentaje de personas que solicitaron el reconocimiento de la situación de dependencia con relación al conjunto de habitantes de la CAPV fue disminuyendo paulatinamente: del 1,45% en 2007, al 1,37% en 2008 y 1,12% en 2009. Por territorios, en Bizkaia los índices se mantuvieron constantes en los tres años; en Álava la disminución más notable se registró en 2008 y en Gipuzkoa, en 2009.
El 43,74% de las personas cuya situación de dependencia ha sido reconocida por las administraciones forales es gran dependiente (Grado III); el 31,22% ha sido valorado en el Grado II (dependencia severa) y el 25,04, en el Grado I (dependencia moderada). Por territorios, Bizkaia registra el mayor índice de valoraciones de Grado I y Gipuzkoa el mayor índice de valoraciones de Grado III.
7.4.3. Los expedientes de solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia
Las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia registradas en la CAPV (que incluyen también los expedientes de revisión) suponen un 5,65% del total estatal[90]. Del total de expedientes de solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia, un 92,40% han o
btenido un dictamen sobre el grado de dependencia de la persona valorada (un 83,93% de dichos dictámenes) o
sobre su consideración como autónoma (el restante 16,07%). Ello sitúa a nuestra comunidad en la séptima posición en cuanto al porcentaje de solicitudes con dictamen ya emitido, respecto del resto de comunidades autónomas del Estado. Dentro de la CAPV, apreciamos un mayor volumen relativo de expedientes de solicitud en Gipuzkoa, lo que, en buena parte, viene motivado por un mayor porcentaje de revisiones sobre las valoraciones realizadas.
7.4.4. La atención: las personas en situación de dependencia beneficiarias de servicios y prestaciones
La tasa de personas con derecho a prestación (aquellas que han o
btenido un Grado II o
Grado III) por cada 1.000 habitantes en la CAPV es de 19,62. Por territorios, Gipuzkoa y Álava presentan una tasa muy semejante, alejada de la de Bizkaia, notablemente inferior.
El 1,59% de la población vasca se beneficia de alguna de las prestaciones previstas en la LAAD.
Del conjunto de personas con derecho a prestación, el 19,01% se encuentran a la espera de atención; es decir, no les ha sido asignada aún ninguna de las prestaciones a que tienen derecho, lo cual resulta preocupante. En o
nce comunidades autónomas del Estado, el porcentaje de personas a la espera de atención es mayor que el registrado en la CAPV. La ratio de prestaciones por persona beneficiaria en nuestra Comunidad se sitúa en 1,15, la o
ctava más alta del Estado, aunque inferior a la media estatal, de 1,18.
Con relación a ese 19,01% de las personas con derecho a prestación en la CAPV que, como indicábamos, aún no disfruta de ella, a pesar de haber visto reconocido su derecho, la distribución por territorios es la siguiente: Gipuzkoa registra un 15,52%, Bizkaia un 19,94% y Álava, un 24,71%. A pesar de que, como o
bservamos, el porcentaje de personas con derecho que se encontraría en lista de espera es mayor en Álava, es en este territorio donde se encuentra la mayor ratio de prestaciones por persona beneficiaria: 1,35 (sólo superada por la comunidad de La Rioja, en el ámbito estatal) frente a la de 1,17 de Gipuzkoa o
la de 1,05 de Bizkaia.
Por lo que se refiere a la demanda de servicios de la población dependiente en la CAPV, destaca la preferencia por la atención residencial y el servicio de ayuda a domicilio. La prestación económica más solicitada es, con diferencia, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.
En cuanto al tipo de prestaciones que disfruta la población en situación de dependencia, detectamos una clara prevalencia de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (41,90%), lo que parece evidenciar que el carácter excepcional atribuido a las prestaciones económicas por la LAAD, con el fin de o
torgar una prioridad a los servicios, no se está dando en la práctica. En segundo lugar, se encuentra la atención residencial (20,72%) seguida del servicio de ayuda a domicilio (11,88%), el centro de día (11,15%) y la teleasistencia. La prestación económica vinculada al servicio (que no ha sido asignada en Bizkaia, en ningún caso, en los tres ejercicios o
bjeto de nuestro estudio) y la de asistencia personal (que, prácticamente, en el 100% de los supuestos ha sido asignada en Gipuzkoa) tienen un peso muy inferior (2,38% y 2,32% respectivamente).
7.4.4.1. Los servicios
La tasa de personas en situación de dependencia[91] beneficiarias del servicio de teleasistencia por cada 1.000 habitantes aumenta anualmente en nuestra Comunidad. Más del 72% de las personas beneficiarias del servicio de teleasistencia son mujeres. En torno al 70% de las personas que reciben este servicio tienen más de 80 años. Las personas menores de 65 años no superan el 6% del conjunto de personas beneficiarias de este servicio.
Entre 2007 y 2008 se produjo un incremento notable de la tasa de cobertura en el servicio de ayuda a domicilio; sin embargo, en 2009, detectamos una disminución que puede resultar preocupante si atendemos al hecho de que la demanda de este servicio por la ciudadanía va en aumento. Las personas beneficiarias de este servicio responden a un perfil semejante al que encontramos en la población usuaria de teleasistencia, si bien podría decirse que ésta última se encuentra algo más envejecida y feminizada.
La población dependiente mayor de 65 años usuaria del servicio de centro de día es mayoritariamente femenina (más de un 70%). Sin embargo, en menores de 65 años, o
bservamos una mayoría masculina (en torno al 58%). En general, entre un 66% y un 80% del conjunto de las personas beneficiarias supera los 65 años (se registran diferencias según el año y territorio analizados).
En la atención residencial también se da un predominio masculino en menores de 65 años. En este servicio la población beneficiaria se encuentra más envejecida que en el centro de día. Más de un 63% de las personas que reciben atención residencial son mujeres.
El centro de noche contemplado en el catálogo de servicios de la LAAD no se encuentra o
perativo en estos momentos en la CAPV, si bien es cierto que existieron algunas experiencias en el pasado. No parece que la demanda existente de este tipo de servicio anime a la creación de recursos de estas características.
Observamos que cuanto menor es la cobertura de un servicio, mayor es la proporción de mujeres y de mayores de 65 años entre sus personas beneficiarias.
En cuanto a las plazas disponibles en centros de día y centros residenciales, se siguen registrando listas de espera –en mayor medida respecto de los segundos– que nos muestran la insuficiencia de los recursos, especialmente por lo que se refiere a aquellos que se destinan a la población menor de 65 años en situación de dependencia.
7.4.4.2. Las prestaciones
Las tres prestaciones económicas que contempla la LAAD, han tenido una implantación dispar en nuestra comunidad.
La prestación vinculada al servicio sólo comenzó a asignarse en 2007, en el territorio alavés. En el territorio guipuzcoano se puso en marcha en 2008 y en Bizkaia su regulación se ha hecho esperar hasta junio de 2010. En general, se ha asignado a personas mayores de 65 años, en más de un 98% de los casos, y a mujeres, en más del 66%.
Como ya indicábamos, la prestación económica para cuidados en el entorno familiar ha tenido un gran impacto en nuestra comunidad; ha registrado las mayores tasas de cobertura dentro del conjunto de prestaciones y servicios previstos por la LAAD. La adjudicación de esta prestación, además, ha crecido de año en año. Por territorios, Álava ha presentado las mayores tasas. Entre el 60-65% de quienes la perciben son mujeres, si bien, en edades inferiores a los 65 años, el predominio es masculino.
Al margen de un caso aislado registrado en Álava, la prestación para la asistencia personal únicamente se ha adjudicado en el territorio guipuzcoano. La mayoría de mujeres y de personas mayores entre quienes perciben esta prestación evidencia que la Diputación Foral de Gipuzkoa realiza una interpretación más amplia del artículo 19 de la LAAD que el resto de los territorios, e incluso, comunidades autónomas. Ello le permite asignar la prestación no sólo a grandes dependientes que se encuentran en el mercado laboral o
en el sistema educativo sino también a quienes, con esa misma gradación, es preciso facilitar "una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria" (como recoge la LAAD), y que, por no cumplir con ciertos requisitos, no podrían acceder a la PECEF.
[91] Dado que la población analizada es siempre dependiente, en todo caso, cuando nos referimos a la persona beneficiaria de un servicio aludimos únicamente a aquella cuya dependencia ha sido reconocida por la administración foral.
7.5. La existencia de desequilibrios territoriales en el desarrollo e implantación de la normativa en la CAPV
La aplicación desigual de la LAAD en los tres territorios históricos afecta a aspectos muy diversos; entre ellos, destacamos los siguientes:
– Los criterios de recogida y explotación de datos.
– La coordinación entre los servicios sociales de base y los forales, así como entre ellos y los servicios sanitarios.
– La composición de los equipos de valoración.
– Los criterios de aplicación del BVD.
– El recurso al baremo RAI-RUG como herramienta complementaria en la valoración de la situación de dependencia.
– La tipología de las revisiones de valoración.
– El modo en que se realizan las valoraciones por homologación.
– El grado de habilitación del procedimiento de urgencia.
– El concurso de los servicios sociales de base en el diseño del PIA.
– El grado de concreción de la regulación relativa al procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia y de acceso a las prestaciones del sistema.
– La efectividad del derecho de acceso a las prestaciones correspondientes.
– El carácter del silencio administrativo.
– Los plazos que se establecen en los distintos procedimientos.
– El régimen de compatibilidades entre servicios y prestaciones económicas o
entre los propios servicios (por ejemplo, servicio de ayuda a domicilio y centro de día).
– Los requisitos y condiciones de acceso a los servicios y las prestaciones económicas.
– La determinación de las intensidades de protección.
– El grado de cobertura de los servicios.
– El importe de las prestaciones económicas y las reducciones de que pueden ser o
bjeto.
– Los servicios costeados por la prestación vinculada al servicio.
– La participación de la persona usuaria en la financiación del servicio social adjudicado.
– La definición que se realiza de unidad familiar o
de convivencia a los efectos del cálculo de los ingresos.
Ello genera situaciones difícilmente comprensibles para la ciudadanía y, en o
casiones, un desigual disfrute de los derechos. Esta cuestión debería estar presente entre las prioridades establecidas con motivo de la aprobación por el Gobierno vasco de la normativa de desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, así como en la labor desarrollada por el Ó
rgano Interinstitucional de Servicios Sociales (artículo 44 de dicha ley).
7.6. El procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y la adjudicación de las prestaciones del sistema
En general, el procedimiento es percibido por la ciudadanía afectada como largo y complejo. Las personas interesadas no alcanzan a comprender el contenido de las resoluciones de reconocimiento de la situación de dependencia ya que en ellas se alude a una serie de servicios y prestaciones a los que supuestamente tienen derecho, pero que posteriormente no se materializan en la práctica, bien porque no se contemplan en el subsiguiente programa individualizado de atención (PIA), porque, de acuerdo con la aplicación gradual de la LAAD, carecen de efectividad en ese momento, o
bien porque finalmente no se cumplen los requisitos exigidos para la concesión del servicio o
prestación concreta.
A pesar de que, desde nuestro punto de vista, debería tratarse de un único procedimiento, nos encontramos, en general, con tres procedimientos consecutivos:
– El de reconocimiento de la situación de dependencia, en el que se resuelve sobre el grado y nivel de dependencia y se informa sobre los derechos que corresponden a tal valoración.
– El de elaboración del PIA, por el que se aprueban las prestaciones y/o servicios que resultan idóneos para la persona en situación de dependencia.
– El de adjudicación de la concreta prestación o
servicio.
Esto genera, en nuestra o
pinión, una excesiva burocratización y retrasa el ejercicio real y efectivo de los derechos preconizados en la LAAD.
Este problema se agrava si tenemos en cuenta que, para el segundo de los procedimientos indicados, el de elaboración del PIA, no se ha establecido plazo, y la superación de esta fase es requisito previo para iniciar la siguiente: la de solicitud de la prestación correspondiente.
Durante los dos primeros años de implantación hemos registrado casos de excesiva dilación en la tramitación. En el caso de Bizkaia, podríamos afirmar que se produjo un colapso inicial que ha ido superándose con el paso del tiempo. La Administración guipuzcoana viene destacando por su agilidad en lo que se refiere al reconocimiento de la situación de dependencia y la materialización del PIA.
Por lo que se refiere a la adjudicación de las prestaciones, la asignación de las plazas en centros residenciales y centros de día (en menor medida), se dilata más que la del resto de prestaciones pues, independientemente de la tramitación, el número de plazas disponibles marca el ritmo de adjudicación.
Pese a ser conscientes del enorme esfuerzo que han realizado las tres diputaciones vascas para implantar el nuevo sistema e incluso, reconociendo que los plazos en la tramitación han ido acortándose sensiblemente, en nuestra o
pinión, el tiempo que media entre la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y la efectiva adjudicación del servicio o
prestación sigue siendo, en general, superior al adecuado, si atendemos a la especial vulnerabilidad que presentan las personas en situación de dependencia.
El análisis de los servicios contemplados en la LAAD no ha sido, en modo alguno, o
bjeto del presente estudio, máxime cuando la vigencia de tal análisis se encontraría condicionada por la inminente publicación, por parte del Gobierno Vasco, del Decreto regulador de la Cartera de Prestaciones y Servicios, en desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales. Sin embargo, algunas de las cuestiones analizadas afectan de manera directa a estos servicios y es preciso que las hagamos constar:
– El servicio de ayuda a domicilio, muy demandado en nuestra comunidad, constituye una herramienta indispensable para favorecer la permanencia de la persona dependiente en su hogar. La determinación de las horas de prestación de este servicio ha de atender a factores tales como las necesidades reales de la persona en situación de dependencia y los apoyos con que cuenta en la red formal e informal. Requiere, por tanto, de una flexibilidad que se ha visto afectada, en o
casiones, por el establecimiento de las intensidades mínimas de protección. Por o
tro lado, se han detectado ciertos problemas en la gestión de este servicio y el control de su calidad.
Su carácter de servicio básico habrá de ser tenido en cuenta para fijar su precio público, con el fin de que dicho precio no disuada a la persona necesitada del apoyo.
– La prevalencia de la PECEF sobre el resto de servicios y prestaciones puede responder a diversos factores: la afloración de una realidad social que se encontraba o
culta a los o
jos de las administraciones; la eficacia de ciertas campañas de información dirigidas a la ciudadanía; el tratarse de una prestación de fácil gestión y coste relativamente bajo para la Administración; el aliciente económico que supone para algunas familias que ya venían o
freciendo el cuidado y que, dada la insuficiencia de la red de servicios existente, no podían o
ptar a éstos.
Esta prestación ha supuesto, en determinados supuestos, un o
bstáculo para la elección de los servicios, especialmente en los casos en que rige una incompatibilidad entre éstos y las prestaciones económicas o
cuando, aun siendo compatibles, las reducciones practicadas más el precio público asumido la agotan prácticamente.
Hemos detectado, en algún caso, que el recurso a esta prestación ha podido suponer el abandono de la persona en situación de dependencia del servicio que venía disfrutando, o
el entorpecimiento de un itinerario de integración socio-laboral y de promoción de la autonomía, en el caso de personas con discapacidad que terminan su formación. En este sentido, parece fundamental que nuestras administraciones velen por que estas distorsiones no se produzcan.
– Hemos registrado ciertas dificultades en el acceso a las ayudas técnicas o
productos de apoyo en personas mayores de 65 años.
– Los programas, dispositivos y recursos destinados al respiro de las personas cuidadoras son insuficientes y, en o
casiones, sólo se dirigen al colectivo de personas mayores, en lugar de hacerlo al conjunto de personas en situación de dependencia.
7.7. El impacto de la nueva normativa en los colectivos afectados
Las asociaciones, entidades sociales, o
rganismos que representan a los colectivos de personas en situación de dependencia y de su entorno familiar y social, así como las personas en situación de dependencia y las y los cuidadores principales con quienes hemos contactado nos han o
frecido una información de extraordinario valor. Se trata, en definitiva, de la o
pinión y valoración de las y los destinatarios últimos de la ley, protagonistas indiscutibles de todo lo que ésta engloba y pretende.
Hemos recabado el punto de vista de entidades que apoyan y representan a diversos colectivos: personas mayores, menores de tres años, personas con discapacidad física, intelectual, sensorial y personas con enfermedad mental.
Muchas de las asociaciones coinciden en varios aspectos, tanto en la valoración como en las propuestas que nos trasladan, pero también muestran su particular visión, acorde con las especiales necesidades del colectivo al que representan.
Todas consideran positiva la aprobación de esta ley, especialmente porque reconoce y regula el acceso a las prestaciones y servicios como un derecho subjetivo. Sin embargo, piensan que ha generado muchas expectativas que no siempre se han visto satisfechas. Igualmente, consideran que ha faltado una planificación suficiente respecto a las verdaderas necesidades y a los recursos económicos necesarios, y manifiestan su preocupación por la sostenibilidad pública del sistema.
Algunas consideran que el plazo de implantación –8 años– es excesivamente largo y que sería más adecuado el de 5 años, en concordancia con la Ley de Servicios Sociales. También solicitan coherencia con ésta última en las materias comunes. Asimismo, proponen un debate sobre el modelo actual de los servicios sociales y su viabilidad a la vista del incremento de las tasas de envejecimiento y, por ende, de dependencia, en nuestra población.
Se quejan de la saturación que se produjo en los servicios sociales, especialmente en el primer año de implantación. Piensan que la ley no garantiza el acceso universal a los servicios, pues sólo atiende a quienes tienen la calificación de dependencia, pero consideran positivo que haya permitido el acercamiento y el acceso a los servicios sociales de personas que hasta entonces no habían acudido a la red de protección. También reclaman una mayor información, en un lenguaje fácilmente comprensible.
Critican el distinto modo en que se ha desarrollado la ley en los territorios históricos y las diferencias territoriales a que ello da o
rigen. Denuncian situaciones desiguales, incluso, por municipio de residencia. Se posicionan en contra de la incompatibilidad establecida en Bizkaia entre prestaciones y servicios. Creen imprescindible una coordinación mayor en el ámbito autonómico. Igualmente, se muestran disconformes con las diferencias que se están produciendo entre las comunidades autónomas del Estado y, en este sentido, reconocen que la CAPV se encuentra en una buena posición.
Consideran que, al margen de la novedad que pudieran suponer las prestaciones económicas contempladas en la ley, esta normativa garantiza una atención básica en servicios sociales de la que ya disponía nuestra comunidad autónoma, por lo que, en tal sentido, no ha supuesto un gran avance. Asimismo, echan en falta la coordinación con el sistema sanitario y el desarrollo del ámbito sociosanitario. Igualmente, las asociaciones entienden que la ley tiene un carácter muy asistencial, por lo que no o
frece iniciativas de promoción de la autonomía ni tiene en cuenta aspectos que favorezcan el envejecimiento activo.
El baremo de valoración de la dependencia (BVD) recibe muchas críticas. Consideran que no es adecuado, que está pensado para dependencias de carácter funcional o
motor, pero no para o
tras de carácter intelectual, cognitivo o
de enfermedad mental. Tampoco contempla una situación temporal de dependencia, sino sólo la definitiva. Sobre los técnicos que realizan las valoraciones, las asociaciones ven la necesidad de una mayor formación y de unificar los criterios de aplicación del baremo. Entienden que la diversidad de criterios en la aplicación del baremo provoca resoluciones de grado y nivel dispares para situaciones de dependencia muy similares. Igualmente, destacan la importancia de contrastar la información recabada de la persona dependiente con la que pueda aportar la familia o
entorno.
En concordancia con lo anterior, consideran que este baremo –y el conjunto de la ley– tiene muy en cuenta a las personas mayores, pero no tanto a o
tros colectivos como el de personas con discapacidad física, intelectual, sensorial o
con enfermedad mental. Denuncian que el baremo no mida alteraciones de la conducta ni tampoco lo haga debidamente con disfunciones cognitivas u o
tras altamente discapacitantes que se dan en el daño cerebral adquirido.
Es también general el reconocimiento a la labor de las personas cuidadoras y la o
portunidad de haber establecido una prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF). Al mismo tiempo, temen que esto esté condicionando o
disuadiendo, en ciertos casos, el acceso de la persona dependiente a ciertos servicios. Así, piensan que habría que utilizar más el servicio de ayuda a domicilio y los centros de día, junto con la citada prestación, para mantener a las personas en el hogar. Varias asociaciones indican que habría que fomentar el apoyo a los familiares y cuidadores e, incluso, establecer controles sobre la calidad de atención que prestan a la persona dependiente, porque "el pago de la PECEF, por sí sólo, no garantiza la buena atención mencionada".
Varias asociaciones echan en falta una mayor participación social en el sistema, dicen que la ley ha ignorado al movimiento asociativo. Por eso, alguna ha planteado la presencia de ese movimiento en el comité consultivo contemplado en el artículo 40 de la ley.
Solicitan la regulación de la prestación vinculada al servicio (en Bizkaia)[92] y que la prestación para la asistencia personal no se halle limitada a quienes se encuentran en el sistema educativo o
el ámbito laboral. Manifiestan su deseo de que también se contemple como vía para promocionar la autonomía, como lo ha hecho Gipuzkoa.
Igualmente, varias asociaciones proponen simplificar el procedimiento, reducir plazos y tener en cuenta las situaciones que requieren una actuación rápida. Asimismo, reclaman que, junto con las resoluciones administrativas sobre la valoración de la dependencia, se aporte el informe técnico de valoración, dónde se reflejan las puntuaciones o
btenidas en cada ítem, con el fin de disponer de elementos o
bjetivos en caso de recurso.
Por último, las asociaciones que representan a personas menores de 60 años, reclaman mayores servicios y que estén adaptados a sus necesidades específicas.
[92] Finalmente, en junio de 2010, fue aprobada su regulación (con posterioridad a la recogida de la información).
7.7.1. Una especial referencia al impacto en el colectivo de personas con problemas de salud mental
La incidencia de la LAAD en el colectivo de personas con enfermedad mental ha sido escasa, no habiéndose detectado un incremento significativo en el acceso a los servicios o
prestaciones.
Administración y tejido social coinciden en que el baremo de valoración de la dependencia (BVD), no concebido en o
rigen para la enfermedad mental, infravalora la situación de dependencia de las personas que la padecen, por no tener en cuenta debidamente los apoyos que éstas precisan para su autonomía personal –más relacionados con los problemas de iniciativa y motivación que con los funcionales–; las adaptaciones que contempla el BVD para la enfermedad mental no resultan eficientes para valorar la necesidad de apoyo externo o
dependencia de terceras personas. Convienen también en que los recursos asignados son escasos, en la necesidad de impulsar la creación de nuevos recursos de alojamiento e integración social y laboral para este colectivo, dada su actual insuficiencia, y en la preocupante situación de las personas mayores de 60 años con enfermedad mental.
Se registran diferencias territoriales en cuanto a la implantación de recursos para atender a las personas con enfermedad mental en situación de dependencia (generalmente de carácter sociosanitario) y la participación en la financiación de los mismos.
Por o
tro lado, la Administración sanitaria advierte que si no se da una correcta coordinación entre los servicios sociales y sanitarios, el plan individualizado de tratamiento (PIT) –instrumento utilizado en la red de salud mental que incide, entre o
tras cuestiones, en cuáles deberían ser los recursos adecuados que se asignen a la persona– puede no resultar acorde con el Programa Individual de Atención trazado en sede de servicios sociales.
Percibimos una insuficiente o
ferta de recursos residenciales y de integración socio-laboral dirigida a este colectivo.
7.8. Las quejas de la ciudadanía
Las quejas que la ciudadanía nos ha hecho llegar son de carácter variado y aluden, o
bviamente, a cuestiones que afectan al desarrollo normativo de la LAAD, la gestión administrativa y, en definitiva, a la atención prestada por las administraciones públicas. Hemos percibido, en general, una actitud muy favorable por parte de las administraciones concernidas a la mejora continua, lo que en no pocas o
casiones ha llevado a efectuar modificaciones –normativas o
de la praxis administrativa– de gran trascendencia.