Incluimos en este bloque aquellas recomendaciones que c
onsideramos más necesarias en la actualidad para mejorar la atención que se ofrece en nuestra C
omunidad a las situaciones de riesgo y desamparo de menores, tanto autóctonos c
omo inmigrantes.
9. Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización
Como ya hemos avanzado en nuestra recomendación tercera, dadas las limitaciones de la institucionalización, dadas las potencialidades de la familia (cualquier tipo de familia) c
omo elemento de apoyo y garantía del menor, y dado el grado de desarrollo alcanzado por unos programas y por otros, parece necesario impulsar y potenciar de manera especial las fórmulas alternativas a la institucionalización.
Ello exige extender y fomentar todos los programas de apoyo a la familia que tratan de superar sus deficiencias y dotarles de la formación y recursos necesarios para poder c
umplir adecuadamente c
on sus funciones, tanto mediante actuaciones preventivas y de refuerzo llevadas a c
abo en la atención primaria o en el plano local, c
omo en las actuaciones que desde los propios c
entros o recursos de atención secundaria se puedan llevar a c
abo c
on las familias de los-las menores a quienes acogen.
Por otra parte, parece también necesario extender o ampliar determinadas fórmulas o servicios c
omo:
– el acogimiento por parte de familias profesionalizadas;
– los recursos de mediación para situaciones de c
onflicto familiar;
– los puntos de encuentro…
10. Mejorar la c
oordinación de los servicios de atención primaria y de atención secundaria en materia de protección de menores
Se trata de una c
oncreción de nuestra recomendación séptima, aplicándola a un c
ampo de actuación en el que tanto la intervención de los servicios sociales de c
arácter local c
omo la de los servicios especializados de c
arácter territorial tienen un papel y desarrollan unas tareas que resultan c
laves. Los unos, más en la prevención, en la detección, en la derivación, en la atención a las situaciones que no se c
onsideran de grave riesgo, en el impulso de actuaciones de apoyo y refuerzo del entorno familiar. Los otros, más en la intervención ante situaciones de grave riesgo o de desamparo.
Como se recoge en el apartado 3.1 de este informe, mejorar la c
oordinación entre ambos servicios es una de las principales demandas planteadas, especialmente por los servicios locales o de atención primaria.
Determinadas iniciativas en marcha, c
omo la utilización de instrumentos c
omunes de valoración, pueden ayudar a ello.
Pero la necesidad de mejorar esta c
oordinación no se c
ircunscribe al momento de valoración o de toma inicial de decisiones, sino a todo el itinerario de intervención en el que el intercambio de informaciones y la c
oherencia entre las diferentes actuaciones llevadas a c
abo en uno u otro ámbito resultan determinantes.
11. Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia
La c
onveniencia de que c
ada menor puede disponer de un referente adulto, c
on el que pueda establecer un vínculo de c
onfianza, viene derivada tanto de la necesidad básica de toda persona –en este c
aso todo menor– de poder disponer de alguien en el que c
onfiar, c
omo de las trayectorias o itinerarios, normalmente largos, en los que intervienen no una, ni dos, sino muchas personas en funciones educadoras.
En muchos c
entros o servicios existe ya esta figura y se ha demostrado su utilidad. Se trataría, pues, de reforzarla, regularla, darle mayor entidad: reconocerla y valorarla c
omo tal; garantizar que la opinión del menor sea tenida en c
uenta al decidir quién será su tutor o tutora de referencia; especificar sus funciones o su c
apacidad de intervenir en determinados momentos del procedimiento; establecer quiénes deben tener c
onocimiento de su existencia y de qué informaciones debe disponer inexcusablemente….
En realidad, se trataría de aprovechar y generalizar buenas prácticas que, en determinados tramos del recorrido, ya se están llevando a c
abo.
12. Revisar el c
ontenido de los informes sociales relativos a menores y establecer los c
riterios a tener en c
uenta para su elaboración y difusión
En la actualidad los informes sociales, en muchas ocasiones, tienen una enorme trascendencia. Son esenciales, por ejemplo, para determinar la separación del menor del núcleo familiar, para revisar su situación c
ada c
ierto tiempo, para c
ambiar de c
entro, para adoptar una medida u otra, etc. En ocasiones, incluso, se trata de un único informe, para lo bueno y para lo malo.
Parece necesario, pues, que un informe de tanta trascendencia c
uente c
on todas las c
ondiciones para garantizar su objetividad, la c
onfidencialidad, la posibilidad de recurrirlo o de solicitar un segundo informe… Medidas que en otros procedimientos (por ejemplo, en los procedimientos judiciales) ya existen.
Cada vez es más frecuente recibir en el Ararteko quejas que ponen en c
uestión la actuación de los profesionales y, en c
oncreto, la adecuación de sus informes en materia de protección. En este sentido, se aprecian problemas de indefensión que afectan no sólo a los menores o a sus familiares sino también a los profesionales implicados.
La situación de indefinición y de indefensión que, de hecho, se da en muchos c
asos podría ser superada mediante diferentes medidas c
omplementarias: regular el c
ontenido de los informes, lo que deben incluir y lo que, en ningún c
aso, deben hacer c
onstar; establecer los c
riterios y procedimientos que garanticen su c
onfidencialidad y quiénes pueden acceder a ellos; c
uidar la formación de los profesionales que los elaboran; regular o prever las vías de recurso o c
uestionamiento de su c
ontenido; extender y aplicar buenas prácticas… C
uestiones que pueden adoptar la forma de una norma, de un decálogo, de un c
ódigo deontológico…
En todo c
aso, desde la perspectiva de defensa del menor, se debe evitar c
ualquier estigmatización del menor en el c
ontenido del informe, prever su participación en la elaboración y c
onocimiento del mismo, y establecer las garantías necesarias para que su utilización redunde siempre en beneficio del propio menor.
13. Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial
El Decreto sobre los c
entros de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección regula de manera muy detallada aspectos fundamentales c
omo son:
– la tipología de estructuras residenciales y de programas;
– los derechos y deberes de los niños, niñas y adolescentes, y de los profesionales que les atienden;
– los requisitos materiales, funcionales y de personal necesarios para el buen funcionamiento de los recursos…
Los recursos residenciales de nueva c
reación deben ajustarse a dicha regulación y se establece, además, un plazo de c
uatro años para que los recursos de acogimiento residencial existentes a su entrada en vigor se ajusten a sus previsiones y requisitos. Se han c
umplido ya más de dos años y, aunque se han dado pequeños avances (p. ej. la eliminación de las pensiones de la red de acogida), c
onsideramos que estos no son suficientes. Parece, pues, necesario recordar a las administraciones c
ompetentes la importancia de c
umplir c
on dicho plazo e impulsar avances significativos en esta materia. C
onsideramos prioritario insistir en aspectos c
omo:
– El establecimiento de protocolos de c
olaboración y c
oordinación entre los servicios especializados de protección a la infancia y los servicios sanitarios (especialmente, los de salud mental), los de atención a las personas c
on discapacidad, los servicios de inclusión social, los de justicia juvenil, los servicios sociales, los de juventud, c
ultura y deporte.
– La elaboración de un protocolo c
omún en la acogida de urgencia de menores de edad extranjeros no acompañados y un protocolo c
omún de actuación para el c
aso de ausencias no autorizadas o fugas a los que nos referiremos más adelante.
– La adecuación de los equipamientos a los requisitos exigidos (capacidad de los c
entros, accesibilidad, formación de los profesionales…).
– La aplicación real de las herramientas propuestas en la regulación (proyecto educativo de c
entro, reglamento de régimen interno, fichas…) c
omo elementos que estructuren la tarea socieducativa…
14. Regular los registros c
orporales en los c
entros de acogida y disponer de protocolos para el c
aso de ausencias no autorizadas y para la utilización de medicamentos
En los últimos años se ha incrementado notablemente el número de c
entros especializados en la atención a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta, de salud mental, de drogadicción…, lo c
ual suele hacer más difícil la c
onvivencia o la gestión del día a día.
De acuerdo c
on el seguimiento efectuado por esta institución hay, al menos, tres situaciones que deben ser objeto de atención preferente y exigen su regulación urgente:
1) La práctica de registros c
orporales.
2) La intervención en los c
asos de ausencia no autorizada o fuga.
3) La utilización de medicamentos.
En el primer c
aso (registros c
orporales) puede servir de referencia la regulación ya existente para los c
entros de justicia juvenil. No deja de ser llamativo que estos c
entros dispongan de una norma específica y, por tanto, de mayores garantías que los c
entros de acogida, en los que no existe por medio ninguna intervención judicial restrictiva de la libertad.
En el segundo c
aso, el propio Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social, establecía el plazo de un año para la elaboración de un protocolo c
omún de actuación para los c
asos de ausencias no autorizadas de personas menores de edad de los recursos de acogimiento residencial en los que se encuentran acogidos.
Son muchas las quejas que recibimos por parte de padres y familiares de menores que se encuentran en recursos de acogimiento residencial que saben que estos menores están fuera en horarios en los que deberían estar en los c
entros, o bien que permanecen fuera durante días. Las familias nos trasladan su preocupación y su queja al entender que no hay una buena atención al menor por parte de la Institución de Protección. Es importante recordar que la responsabilidad de los menores es de la Institución de Protección c
omo tutora de los mismos. Las actuaciones que se suelen llevar a c
abo ante las ausencias no autorizadas son la puesta en c
onocimiento de la Ertzaintza de que el menor no ha regresado al C
entro, y posteriormente, una nueva c
omunicación informando que ha regresado.
La alarma que provocan estas ausencias hace necesario que se analicen las medidas que se han puesto en marcha, valorar si serían adecuadas otras medidas en interés superior del menor y si, en el marco del protocolo previsto, sería necesaria la intervención de otros agentes públicos.
Este protocolo así c
omo unas pautas de atención más adecuadas que tengan en c
uenta al riesgo que sufre el menor al ausentarse de un C
entro son importantes también c
on relación a las ausencias de los menores extranjeros, por lo que se debería tener en c
uenta la especificidad de los c
entros que atienden a menores extranjeros y uno de los problemas que afecta a este c
olectivo, c
omo es el traslado a otras C
omunidades Autónomas.
El tercer tema (la utilización de medicamentos) lo tratamos específicamente en la recomendación nº 27 de este informe y, aunque allí la aplicamos a los c
entros de justicia juvenil, la c
onsideramos igualmente válida para los c
entros de protección.
15. Autorización, registro e inspección de los c
entros. C
ondiciones para su gestión
En la actualidad, en nuestra C
omunidad, existen ya un c
entenar de c
entros u hogares dedicados en exclusiva a la acogida de menores en desamparo. La inmensa mayoría de ellos (salvo algunos hogares dependientes del IFAS en Bizkaia) son gestionados por diferentes entidades (asociaciones, fundaciones, c
ongregaciones, c
ooperativas…).
A pesar de las previsiones de la ley, sigue sin existir un registro c
entralizado de dichos c
entros, no se ha avanzado en la regulación de su autorización, y no siempre se garantiza su inspección por parte de las administraciones responsables.
Por otra parte, c
omo ya se ha planteado en la recomendación 4ª de este informe, c
on frecuencia, el único instrumento en el que se formalizan las obligaciones y c
ompromisos de c
ada parte es el c
onvenio anual firmado entre la entidad en c
uestión y la Administración. Un c
onvenio c
on mayor o menor nivel de c
oncreción, según los c
asos.
Si para algún sector es especialmente válido ese análisis, éste es, sin duda, el sector de la protección, en el que trabajan decenas de entidades y c
ientos de profesionales, en unas c
ondiciones que, muchas veces, suponen un gran desgaste personal, y sin el reconocimiento social ni el marco normativo necesarios.
Con esta recomendación se busca superar la situación actual y dotar el sistema de algunos elementos básicos (como la autorización y registro de los c
entros, o las c
ondiciones de c
ontratación del servicio) que servirían para ofrecer mayor seguridad jurídica y mayores garantías a todas las partes intervinientes: a las propias entidades, a la Administración, a los equipos de profesionales, a las familias y, en último término, a los propios menores acogidos.
16. Adaptar los procedimientos a las "nuevas" situaciones
En general, los procedimientos en materia de protección de menores han sido pensados o se han ido adaptando mejor a las situaciones más generalizadas, pero no han previsto o les c
uesta más adecuarse a "nuevas" situaciones, c
ada vez más numerosas. Nos referimos, por ejemplo:
– A la situación de los menores inmigrantes no acompañados, en la que no existe o apenas existe interlocución c
on la familia.
– A la situación de menores afectados por los c
asos de separación c
omplicada en la pareja, lo que hace que la relación no sea c
on un interlocutor único sino c
on varios, muchas veces enfrentados entre sí en la toma de decisiones, especialmente si la guarda y c
ustodia del menor es asignada a uno de los progenitores.
– A la situación de menores pertenecientes a minorías étnicas o a familias provenientes de otros países c
on importantes diferencias c
ulturales en c
uestiones que afectan a la c
onvivencia y la vida familiar (piénsese, por ejemplo, en las familias rumanas de etnia gitana), y también a la relación c
on los servicios sociales…
17. Revisar los actuales modelos de c
entro, c
on especial atención a los c
entros "especializados", así c
omo los c
riterios de derivación aplicados en c
ada c
aso
Al analizar la evolución experimentada durante los últimos años en la red de c
entros de acogida de nuestra C
omunidad, tal vez el dato más llamativo no sea el aumento de recursos –que, efectivamente, ha sido notable– sino la proliferación de c
entros especializados en la atención a determinados menores –normalmente adolescentes– agrupados en ellos en función de su origen (recursos sólo para menores extranjeros no acompañados) o de su especial problemática (problemas de c
onducta; c
onsumos problemáticos de drogas; problemas de salud mental).
El propio Decreto 131/2008, por el que se regulan los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social prevé y regula la existencia de este tipo de c
entros.
Lo que aquí se plantea es, por una parte, la necesidad de evaluar si se están c
umpliendo las previsiones del Decreto, revisar su eficacia, sus resultados, y de dedicarles una especial atención, adecuada a los problemas y riesgos que a veces acompañan su gestión.
Pero hay otro aspecto quizás tan importante o más que el anterior. Nos referimos a la decisión que se toma en un determinado momento y que hace que tal menor sea ingresado en un c
entro u otro.
Se trata, evidentemente, de una decisión discrecional de la Administración c
ompetente. Pero que sea discrecional no significa que no deba responder a determinados c
riterios, en los que debe primar siempre, por imperativo de la ley, el principio de interés superior del menor, tan difícil de c
oncretar en la práctica.
Es preciso dotar a esta decisión de mayores garantías, lo c
ual, seguramente, exigirá introducir mejoras en el procedimiento. Un procedimiento en el que debe quedar c
laro, en c
ada c
aso:
– Qué pasos o qué procedimiento se ha seguido.
– Quién o quiénes han adoptado la decisión.
– En qué razones se ha basado para escoger en c
oncreto un determinado c
entro o recurso.
– Si se ha tenido en c
uenta la opinión del propio menor y c
uál ha sido ésta…
A juicio de esta institución, y en aras de una mayor garantía, esas y otras c
uestiones deben quedar reflejadas por escrito en c
ada expediente y ser revisadas periódicamente, tal y c
omo lo establece el propio Decreto.
18. Sobre la necesidad de un acuerdo básico entre todas las administraciones en materia de acogida de menores extranjeros no acompañados
Esta institución lleva al menos c
inco años insistiendo –ciertamente, c
on poco éxito– en la necesidad de alcanzar un acuerdo básico, aunque sea de mínimos, respecto a la acogida de menores extranjeros no acompañados entre las administraciones del Estado c
on c
ompetencias en materia de protección.
En este sentido, c
onsideramos plenamente válidas tanto la recomendación nº 1 de nuestro informe sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV ("Criterios c
omunes de actuación entre las diferentes c
omunidades autónomas"), c
omo el Acuerdo alcanzado entre todas las Defensorías ("Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones Públicas respecto a los menores no acompañados").
No se trata, pues, aquí, de repetir lo ya dicho, sino de insistir una vez más en su necesidad y urgencia, ya que la falta de dicho acuerdo está c
ondicionando, de hecho, las posibilidades de respuesta de c
ada una de las administraciones; en nuestro c
aso c
oncreto, de c
ada una de las diputaciones forales.
Además, no sólo no se ha logrado ningún acuerdo básico sino, lo que es aún peor, la propuesta ha sido motivo frecuente de fuertes desavenencias en el plano político, enconando la situación.
19. Disponer de un protocolo de acogida de menores extranjeros no acompañados c
omún para los tres territorios históricos de nuestra C
omunidad
La localización y puesta a disposición de los menores extranjeros no acompañados en los recursos de protección de menores requiere la intervención de distintas administraciones públicas e instituciones, por lo que es necesario que se elabore un protocolo de actuación en donde c
onsten las actuaciones que c
ada Administración debe realizar, y que se respeten los derechos de los menores y las previsiones existentes en la normativa de aplicación. C
ada uno de los tres territorios ha elaborado un protocolo c
on diferente grado de seguimiento y de actualización. El Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial, prevé la realización de un protocolo c
omún para toda la C
APV.
La normativa que afecta a las personas extranjeras c
ambia mucho, así c
omo la organización de los recursos, la atención a los menores extranjeros o, incluso, la propia manera en la que llegan. Se abren y se c
ierran c
entros, hay c
ambios normativos y de gestión, hay un aumento o una disminución de ingresos… Lo que hace que sea necesaria una actualización c
onstante de los protocolos, actualización, que no se hace c
on la c
eleridad que se requiere.
La elaboración de un protocolo único, c
on las variantes necesarias que requiera su aplicación en los distintos Territorios Históricos, debe servir para garantizar que se van a respetar los derechos de los menores o, al menos, para que queden c
laras las responsabilidades de las distintas partes. Este protocolo debe recoger la c
omplejidad y variedad de las actuaciones que se deben llevar a c
abo, así c
omo el establecimiento de las garantías necesarias en el c
umplimiento de los derechos de los menores. Hay que recordar las distintas situaciones en las que se pueden encontrar los menores hasta la puesta a disposición del servicio de protección, c
omo es su detención en un lugar adecuado (no olvidemos que se trata de una privación del derecho a la libertad) o la realización de pruebas médicas de determinación de edad. También es importante recordar el derecho que tienen a estar informados, a prestar o no su c
onsentimiento, o el derecho a la defensa, que posteriormente, desarrollamos.
Algunas de estas actuaciones afectan a la Administración General del Estado, c
omo son la gestión del Registro de Menores, o al Ministerio Fiscal, autoridad c
ompetente en la determinación de la edad. Aunque, c
omo decíamos, muchas intervenciones afectan a distintas administraciones; así, las pruebas radiológicas se realizan en los servicios sanitarios y se valoran por personal facultativo adscrito al Instituto Vasco de Medicina Legal.
La homogenización de c
riterios en dicho Instituto, c
on protocolos únicos para los tres Territorios Históricos, la posibilidad de realización de las pruebas necesarias para que haya las mayores garantías (prueba radiológica de c
arpo, de mandíbula o, en su c
aso, de c
lavícula) c
ompete, por tanto, al Gobierno Vasco (Instituto Vasco de Medicina Legal). También el que los informes tengan una redacción u otra. Es importante c
omo es que el informe del médico forense exprese una horquilla, un margen, y no términos c
omo "alrededor de", "o aproximadamente", porque c
uando se trata de "aproximadamente 18 años" hay un margen de error que es incompatible c
on el interés superior del menor.
Es importante insistir en que las actuaciones que c
onlleva la determinación de la edad requieren especial atención por las importantes c
onsecuencias que implica la c
onsideración de un joven c
omo mayor o c
omo menor de edad, por lo que las pruebas y los derechos de los menores a ser informados, a c
onsentir o no, y a c
onocer las c
onsecuencias de su negativa a practicarlas, se deben garantizar.
No nos parece una práctica adecuada que se realicen estas pruebas en todos los c
asos en que se localiza un menor extranjero no acompañado. Estas pruebas c
onsisten en una intervención c
orporal de c
arácter leve, que debe limitarse a los c
asos estrictamente necesarios, por lo que en los c
asos en los que es manifiestamente menor o se pueda acreditar por otros medios, c
omo es la existencia de documentación, o bien si se ha realizado c
on anterioridad la determinación de su edad, no debería repetirse. Es, por tanto, importante que en el c
aso de que el pasaporte presente indicios de falsedad o de fraude, o bien los otros documentos que tenga el menor, se pongan en marcha otros mecanismos para c
omprobar la autenticidad de los datos, c
omo es la c
omunicación c
on el C
onsulado del país o la petición de otra documentación debidamente legalizada.
También es importante que c
on antelación a la decisión de hacer las pruebas radiológicas se haya c
onsultado el Registro de menores, por si existen datos que identifican al menor. La repetición de pruebas radiológicas sólo debe hacerse en el c
aso de que haya razones fundadas.
Por último, el protocolo debe tener en c
uenta que se trata de un menor extranjero, por lo que difícilmente va a tener c
onocimiento de la o las lenguas oficiales. Habría que prever un servicio de interpretación adecuado, que pueda hacer su función teniendo en c
uenta las c
ircunstancias, esto es, que se adecue el lenguaje a la c
omprensión que tiene un menor según su edad y que tenga en c
uenta las diferencias c
ulturales.
20. Posibilitar el c
orrecto ejercicio del derecho a la defensa jurídica
El derecho a la defensa de los menores ha sido reconocido en el ordenamiento jurídico, pero no se ha traducido en la puesta en marcha de las medidas que permitan su ejercicio. Esta necesidad es mayor en algunos c
asos, c
omo c
uando la Administración es la tutora o bien en el c
aso de los menores extranjeros no acompañados. La relación de estos menores c
on las instituciones de protección está dando lugar a c
onflictos de intereses que hacen necesaria la presencia de un abogado/a que vele de manera independiente y c
on c
arácter especializado por sus derechos y no solamente en los procesos judiciales, en los que c
abe el nombramiento de un defensor judicial.
El principio de actuación que rige la actuación de la Administración es el interés superior de menor. Las instituciones de protección deben procurar la educación y el desarrollo del menor. El c
umplimiento adecuado de estas funciones en interés superior del menor, seguramente, no haría tan necesaria la función de un/a asesor/a legal independiente. No obstante, se dan numerosos c
onflictos entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los menores. Estas decisiones afectan de un modo directo a la vida de los menores y a sus intereses personales, familiares y sociales, c
omo son los retrasos en las solicitudes de autorización de residencia en los c
asos de los menores extranjeros, la decisión de trasladarlo a un c
entro residencial sin su c
onsentimiento, la decisión de repatriarlo, la determinación de la edad… En definitiva, la existencia de c
onflictos de intereses entre las instituciones de protección y los menores en situación de desamparo hace necesaria, a nuestro juicio, la previsión de una asistencia jurídica independiente.