3.1. Menores en situación de riesgo y desamparo
Caracterización del sector
class="2-2Texto">En este primer c
apítulo analizaremos la problemática de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo y desamparo. C
omo veremos, esta es una realidad que afecta a un número c
onsiderable de menores de edad de la C
omunidad Autónoma. C
omo una primera aproximación podemos decir que, en 2009, las diputaciones forales –responsables de la atención a la infancia y adolescencia en grave riesgo y desamparo– abrieron 1.421 nuevos expedientes (lo que implica a 4,6 de c
ada 1.000 menores de la C
APV). Pero no sólo las diputaciones dan respuesta a estos niños, niñas y adolescentes. También los servicios sociales municipales atienden estas necesidades, en aquellos c
asos que no revisten tanta gravedad.
class="2-2Texto">Algunas de las realidades y problemáticas que nos encontramos en este sector hacen referencia a:
class="2-2Texto12-4">– Niños, niñas y adolescentes de familias c
on muchos problemas en las que c
onfluyen situaciones de extrema pobreza, problemas de salud mental, toxicomanías, etc.
class="2-2Texto12-4">– Menores de edad que son víctimas de malos tratos, abandono, negligencia, etc. por parte de sus progenitores.
class="2-2Texto12-4">– Adolescentes c
on graves problemas de c
onducta, c
uyos padres tienen dificultades en el c
ontrol de su c
onducta.
class="2-2Texto12-4">– Aumento de la c
onflictividad en el entorno familiar.
class="2-2Texto12-4">– Adolescentes c
on c
onsumos problemáticos de tóxicos (cannabis, alcohol) y a edades c
ada vez más tempranas.
class="2-2Texto12-4">– Relaciones c
onflictivas de los padres, muchas veces separados, c
on incidencia en el menor.
class="2-2Texto12-4">– Menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto12-4">– C
olectivos de difícil acceso y gran vulnerabilidad: menores gitanas rumanas, que apenas permanecen unas horas en los c
entros de acogida…
class="2-2Texto">La responsabilidad básica en la c
rianza y la formación de las personas menores de edad c
orresponde a la familia, que debe garantizar, en la medida de sus posibilidades, las c
ondiciones de vida necesarias para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. Las administraciones públicas, en el ámbito de sus c
ompetencias, deben velar por que los padres y madres (o en su c
aso, los tutores y guardadores) desarrollen adecuadamente sus responsabilidades y, para ello, deben facilitar el acceso a todos los servicios existentes en las diversas áreas que afectan a los menores de edad.
class="2-2Texto">El c
oncepto de desprotección hace referencia al incumplimiento o al inadecuado c
umplimiento de los deberes de protección por parte de los padres, madres, o personas que ejercen la tutela o la guarda de los menores de edad.
class="2-2Texto">La valoración y determinación de las situaciones de riesgo y desamparo y su nivel de gravedad es una c
uestión de extraordinaria importancia, que puede ser ayudada mediante la aplicación de instrumentos técnicos validados. Estos instrumentos que deben valorar la gravedad de las situaciones de desprotección y establecer si c
onstituyen una situación de riesgo leve o moderado, una situación de riesgo grave o una situación de desamparo, que son las diferentes situaciones que c
ontempla la ley. De dicha valoración va a depender no sólo la intervención que se desarrolle en c
ada c
aso, sino, c
omo hemos señalado, la responsabilización por parte de la administración local (en las situaciones de riesgo leve o moderado) o de la administración foral (en las situaciones de grave riesgo o desamparo).
class="2-2Texto">La atención a los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección debe basarse en una amplia gama de servicios que c
onstituyan un c
ontinuo y que permitan c
ombinar para c
ada c
aso, y en las diferentes fases de la intervención, los recursos que resulten más adecuados a sus necesidades.
class="2-2Texto">El primer recurso en el c
ontinuo de la red de servicios lo c
onstituyen los programas de intervención familiar. Los programas de intervención familiar básicos, de aplicación en el domicilio o en el entorno c
omunitario, van dirigidos al mantenimiento de los menores en su núcleo familiar. Es el c
aso de los programas de educación doméstica, los educadores de c
alle o los c
entros de día. Los programas de intervención familiar especializados (intervención terapéutica en familias c
on especiales dificultades o intervención en situaciones de abusos sexuales, por ejemplo) pueden aplicarse, en los c
asos de desamparo, junto c
on una medida de acogimiento familiar o residencial, c
on el objeto de mejorar las c
ondiciones en el hogar familiar de c
ara a la reintegración del menor en su núcleo natural.
class="2-2Texto">El acogimiento familiar y el acogimiento residencial son las principales alternativas en aquellos c
asos en que el bienestar del niño, niña o adolescente aconseja su separación del núcleo familiar. La adopción, en la medida que implica la extinción de los vínculos paterno-filiales, es una figura a la que sólo se puede recurrir en c
ircunstancias muy c
laras y definitivas.
class="2-2Texto">El acogimiento familiar es aquella medida que, c
on c
arácter administrativo o judicial, otorga la guarda de un menor a una persona o núcleo familiar. Es ésta una medida que ha ido en aumento en nuestra c
omunidad, en detrimento del acogimiento residencial, fundamentalmente en un sector de la población (los más pequeños). La c
onfluencia de determinados factores ofrece c
iertas garantías de éxito: una selección acertada de las familias acogedoras, una adecuada preparación previa al acogimiento, la existencia de un c
ontacto c
ontinuado c
on la familia de origen, o el respeto a las c
aracterísticas socioculturales del menor, son algunos de los más importantes.
class="2-2Texto">El acogimiento residencial es un recurso sobre el que esta institución, de acuerdo c
on sus funciones, ha hecho un especial seguimiento. Es una alternativa necesaria y ampliamente utilizada que debe c
onsiderarse un recurso más dentro de la gama de servicios de protección infantil, y no c
omo el último recurso posible. Las funciones que realiza son muy diversas: no se limita a ser una solución de larga estancia, sino que c
umple también funciones de acogida de urgencia, de servicio de transición a acogimientos familiares, de servicio de acogida en c
aso de fracaso del acogimiento familiar, etc. Su existencia posibilita, en gran medida, las demás opciones. En los últimos años, c
omo veremos, se ha producido una progresiva especialización en la red de acogimientos residenciales, y se han extendido los recursos específicos para adolescentes c
on problemas de c
onducta, aspecto en el que esta institución está c
entrando su atención en los últimos tiempos.
class="2-2Texto">También los puntos de encuentro familiar y los servicios de mediación familiar han sido objeto de seguimiento durante estos años, aunque en menor medida. Los puntos de encuentro familiar c
onstituyen un espacio neutral en el que, c
on el apoyo de un equipo técnico multidisciplinar y c
on plenas garantías de seguridad y bienestar, se produce el encuentro entre miembros de una familia que se encuentra en situación de c
risis. La derivación de una familia a un punto de encuentro es determinada, en principio, por resolución judicial.
class="2-2Texto">En este c
apítulo nos c
entraremos, fundamentalmente, en la respuesta que las instituciones responsables –diputaciones forales y ayuntamientos– han dado a la infancia y adolescencia en situación de desprotección en los últimos años. C
entraremos la atención, especialmente, en temas c
omo la atención residencial, los acogimientos familiares y las adopciones, donde se ha hecho un seguimiento anual del informe extraordinario. La realidad específica de los menores extranjeros no acompañados, a la que venimos dedicando mucha atención en los últimos años, se abordará en el c
apítulo siguiente.
class="2-1Titularnegrita">Los antecedentes
class="2-2Texto">El informe extraordinario del Ararteko sobre la Atención a la infancia y a la adolescencia en situación de desprotección fue publicado en septiembre de 1997. La realización del trabajo supuso el estudio de 150 expedientes (50 por territorio histórico) y la visita a los 63 c
entros de atención existentes en nuestra C
omunidad en aquellas fechas.
class="2-2Texto">Tanto en el propio informe c
omo en actuaciones posteriores, esta institución ha insistido especialmente en los siguientes aspectos que debían mejorarse o necesidades que c
onsideraba prioritarias:
class="2-2Texto12-4">– la necesidad de una normativa c
omún, que regule los aspectos esenciales de la atención a menores desatendidos, para el c
onjunto de nuestra C
omunidad;
class="2-2Texto12-4">– la necesidad de c
ontar c
on todas las respuestas diversificadas posibles (acogimiento familiar, c
entros de urgencia, c
entros de día…);
class="2-2Texto12-4">– las grandes diferencias observadas en las respuestas institucionales entre unos territorios históricos y otros;
class="2-2Texto12-4">– las mejoras en los mecanismos de detección de las situaciones de desprotección;
class="2-2Texto12-4">– la relación y c
oordinación entre los servicios sociales de base, los educadores y educadoras especializados y otros servicios c
omunitarios;
class="2-2Texto12-4">– los programas de salida, de inserción en su ámbito de origen o de autonomía social;
class="2-2Texto12-4">– los mecanismos de participación de niños, niñas y adolescentes, y de sus familias;
class="2-2Texto12-4">– la evaluación c
ualitativa y el c
ontrol periódico de los servicios.
Los problemas fundamentales
class="2-2Texto">Presentamos a c
ontinuación algunos de los problemas o dificultades principales en la atención a personas menores en situación de desprotección social.
class="2-2Texto">En primer lugar, hay que señalar que hasta 2005, año en que se aprobó la Ley 3/2005 de Atención y Protección de la Infancia y la Adolescencia, nuestra C
omunidad no ha c
ontado c
on una regulación específica en esta materia que ofreciera un marco de referencia y unas pautas c
omunes mínimas de actuación. Una de las c
onsecuencias ha sido que c
ada Diputación Foral ha establecido su propio sistema de protección a la infancia, y se ha afianzado, de hecho, la existencia de tres sistemas diferenciados.
class="2-2Texto">A pesar de las diferencias existentes, los procedimientos de actuación de las tres diputaciones han seguido un mismo esquema de funcionamiento: 1) detección de la situación de riesgo; 2) valoración del c
aso por los equipos técnicos especializados y propuesta de medida que c
onviene adoptar; 3) aprobación de las medidas propuestas por el órgano c
ompetente; 4) aplicación de las medidas acordadas; y 5) c
ontrol de las medidas aplicadas y de la evolución del menor de edad y, en c
aso de separación del núcleo familiar, seguimiento de la familia de origen.
class="2-2Texto">Algunos de los problemas más significativos que hemos detectado son los siguientes:
class="2-2Texto12-4">– Escasa formación en materia de protección infantil de los servicios sociales de base (necesidad de apoyo y asesoramiento de los servicios especializados).
class="2-2Texto12-4">– Dificultades de c
oordinación entre los servicios sociales municipales y los territoriales, tanto en las fases de valoración c
omo en las de aplicación y seguimiento de las medidas.
class="2-2Texto12-4">– Entorno, procedimientos y lenguaje ajenos que dificultan la participación de los menores de edad y sus familias.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades en la relación c
on las familias: en el momento de la notificación de la decisión de separar, en algunos c
asos de desacuerdo c
on las medidas adoptadas…
class="2-2Texto12-4">– Problemas para encontrar familias que reúnan todos los requisitos y estén dispuestas a participar en el programa de acogimiento familiar (dificultades especiales para encontrar familias que acojan a grupos de hermanos y hermanas).
class="2-2Texto12-4">– Mecanismos de c
ontrol y supervisión de la red de servicios insuficientemente desarrollados.
class="2-2Texto12-4">– Rechazo vecinal ante la apertura de nuevos c
entros de menores.
– C
ambio de perfil de los menores atendidos en los recursos residenciales: aumento de la edad, nuevas realidades atendidas, aumento de las c
onductas problemáticas (fugas de los c
entros o c
asos de agresiones a c
ompañeros o educadores)…
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 42 recomendaciones[9] que se realizaban en el informe extraordinario trataban de c
orregir los problemas detectados tanto en los servicios de infancia especializados c
omo en los municipales. El seguimiento llevado a c
abo en los años posteriores tiene c
omo punto de partida dichas recomendaciones, que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Ámbito de la protección de niños, niñas y adolescentes, marco jurídico y distribución c
ompetencial. 6 recomendaciones relativas a la protección y garantía en el ámbito residencial, a la necesidad de una normativa sobre infancia y adolescencia, a la garantía del ejercicio de los derechos y de la satisfacción de las necesidades, a la sensibilización social, a la evolución e inspección de los servicios, y a la formación y c
oordinación del personal que trabaja en los ámbitos municipal y territorial.
– La red de servicios: los profesionales. 5 recomendaciones relativas a los planes de formación c
ontinuada, a la supervisión y apoyo a los profesionales de los servicios, a la flexibilización de la c
omposición de las C
omisiones Técnicas de Valoración, a la participación del Ministerio Fiscal en dichas c
omisiones y al c
ontacto c
on los trabajadores sociales de base una vez declarada la situación de desamparo.
– La red de servicios: los programas. 7 recomendaciones relativas a la diversificación de los servicios, al desarrollo de programas de ámbito c
omunitario, a la promoción de diversas modalidades de acogimiento familiar, a las unidades pequeñas de c
onvivencia, a la diversificación de las funciones desarrolladas por los recursos residenciales, al seguimiento personalizado de los programas de transición y a la elaboración de planes plurianuales de atención.
– La población atendida y las medidas aplicadas. 2 recomendaciones relativas a la mejora de los sistemas de detección y a la diversificación de las modalidades de atención.
– Los procedimientos. 8 recomendaciones relativas a los mecanismos de c
olaboración y c
oordinación c
on otras instancias, a la introducción de la figura del responsable de la atención desde el inicio hasta el final del procedimiento, a la racionalización de la documentación de los expedientes y la unificación de c
riterios de recogida de datos, a los c
auces de participación de los niños y sus familias, a la adecuación de las instalaciones de los servicios de infancia, al c
ontacto c
on el trabajador social de base durante el período de acogimiento, a la participación activa de los menores y sus familias en la elaboración de los planes individuales de atención y a la revisión periódica y sistemática de los c
asos y de las medidas adoptadas.
– Organización y funcionamiento de los servicios residenciales. 11 recomendaciones relativas al documento declarativo de funciones y objetivos de los servicios residenciales, a la elaboración en dichos c
entros de un folleto informativo destinado a los menores y sus familias, a los mecanismos de participación de los usuarios y sus familias en la toma de decisiones, a la garantía del derecho a la privacidad, a la formación c
ontinuada adecuada a las necesidades profesionales, a la regulación de las normas de c
onvivencia, a la regulación de las normas a aplicar en c
asos de ausencia no autorizada, a la utilización progresiva de los programas individuales c
omo instrumentos de trabajo, a la mejora de los mecanismos de c
omunicación entre servicios especializados y educadores, a la introducción de algunas mejoras estructurales en los c
entros y al sistema de doble tutoría.
– Control y evaluación de los servicios. 3 recomendaciones relativas al c
ontrol periódico de los servicios, a la evaluación c
ualitativa de los servicios y al seguimiento de las medidas desde las fiscalías.
Los seguimientos
class="2-2Texto">Desde la presentación del informe, año tras año, la institución del Ararteko ha realizado un seguimiento de la situación de la infancia en riesgo de desprotección mediante diferentes iniciativas: expedientes de oficio ante los departamentos e instituciones c
ompetentes, reuniones periódicas c
on los responsables de las instituciones, visitas a c
entros u hogares de acogida de los tres territorios… Los resultados del seguimiento se han resumido en los Informes Anuales al Parlamento Vasco que elabora esta institución.
class="2-2Texto">En el año 2001 se hizo un esfuerzo especial por actualizar la información del informe extraordinario y poder valorar la evolución y los avances logrados desde su publicación. Para ello, además de las visitas realizadas, se solicitó información detallada a c
ada una de las administraciones c
ompetentes en temas c
omo los planes y programas referidos a la intervención c
on familias, las variaciones introducidas en los equipos de profesionales y en los procedimientos de toma de decisiones, mejoras introducidas para la detección de situaciones de riesgo y desamparo, regulación de las normas de c
onvivencia de los menores acogidos, y una serie de datos relativos a población atendida, medidas de protección, adopciones, red de servicios residenciales, etc. La información detallada recogida entonces se refleja en la mayoría de las tablas de datos de páginas posteriores y ha sido una herramienta muy útil para la elaboración de este informe.
class="2-2Texto">En el año 2005 se elaboró un informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV, sector al que se ha dedicado una especial atención. Este tema, también de protección de la infancia, es abordado en el siguiente apartado específico en este informe, al igual que se ha venido realizando en los informes de seguimiento anuales. Ese mismo año esta institución también c
entró su intervención en la problemática de los menores directamente afectados por el maltrato a sus madres (cfr. Informe 2005, c
ap. V, apdo. 3.1.).
class="2-2Texto">En el año 2006 el seguimiento del Ararteko puso el acento en tres temas: los puntos de encuentro familiar, las adopciones y la situación de los menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Así pues, el seguimiento de esta institución se ha c
entrado en materias que, básicamente, en c
uanto a su gestión, son c
ompetencia de las diputaciones forales, de ahí que las peticiones de información se hayan c
ursado a las diputaciones forales y al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que, c
omo se ha señalado, también dispone de un servicio especializado de atención a la infancia. Se ha optado por c
entrar la atención en algunos datos c
uantitativos y en determinadas c
uestiones que han servido de indicadores de evolución. En c
uanto a los datos c
uantitativos de los últimos años, los más básicos y solicitados han sido:
class="sangre15-7">1. Datos sobre expedientes y población atendida: número de expedientes abiertos en c
ada año y número de personas menores de edad implicadas en los expedientes.
class="sangre15-7">2. Datos sobre medidas protectoras de separación familiar: separaciones del núcleo familiar, acogimientos residenciales, acogimientos familiares y situaciones similares al acogimiento familiar.
class="sangre15-7">3. Datos sobre adopciones, diferenciando nacionales e internacionales.
class="sangre15-7">4. Datos sobre la red de servicios residenciales, indicando para c
ada c
entro: nombre y dirección del c
entro, c
arácter público o privado (entidad gestora), número de plazas previsto, número de plazas ocupadas, plantilla y c
aracterización del c
olectivo atendido.
class="2-2Texto">También se ha solicitado información c
ualitativa, en c
oncreto la referida a las mejoras introducidas año a año c
on respecto a:
class="sangre15-7">5. Planes, programas y evaluaciones.
class="sangre15-7">6. Equipos técnicos, profesionales y c
oordinación.
class="sangre15-7">7. Detección de las situaciones de riesgo o desamparo.
class="sangre15-7">8. Procedimientos de toma de decisiones.
class="sangre15-7">9. Regulación de las normas de c
onvivencia y de los mecanismos de participación y quejas.
class="sangre15-7">10. Evaluación, inspección y c
ontrol de los servicios y programas.
class="2-2Texto">Sin embargo, buena parte de las 42 recomendaciones del informe extraordinario son de aplicación directa en el terreno municipal o afectan directamente a su trabajo, por lo que en los años 2008 y 2009 se dedicó una especial atención a la protección de la infancia en el plano local. Por ello, c
omo c
omplemento a los seguimientos anteriores c
entrados en los datos de la administración foral, esta institución se dirigió a una amplia muestra de entidades locales (los 40 municipios de más de 10.000 habitantes) para solicitar una serie de datos e informaciones básicas. El objetivo no era obtener un c
onocimiento detallado de la realidad de c
ada municipio, sino poder establecer c
omparaciones, descubrir tendencias, reconocer problemas c
omunes o elementos que c
ondicionan una mejor respuesta a las necesidades de protección de la infancia en el ámbito local.
class="2-2Texto">Datos esenciales - indicadores - evolución
class="2-2Texto">El volumen de datos de que disponemos exige que hagamos una selección, de modo que ofreceremos únicamente aquellos datos que, a nuestro entender, permiten obtener una visión más c
lara de la evolución de la población atendida y de la respuesta institucional a esta realidad.
class="2-2Texto">1. Atención a la infancia en el ámbito local
class="2-2Texto">Ya se ha señalado que, hasta el año 2008, la atención de los seguimientos se c
entró en la respuesta de las diputaciones (también del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz) c
omo responsables de la atención especializada a la población infantil en situación de grave riesgo o desamparo.
class="2-2Texto">La petición de información c
ursada en 2008 a los 40 ayuntamientos de más población se c
entraba en seis c
uestiones esenciales:
class="2-2Texto12-4">1. Personal dependiente del ayuntamiento dedicado a la protección de la infancia.
class="2-2Texto12-4">2. Programas o servicios ofrecidos.
class="2-2Texto12-4">3. Población atendida.
class="2-2Texto12-4">4. Detección e intervención en c
asos de riesgo o desamparo que exigen especial atención.
class="2-2Texto12-4">5. C
oordinación c
on otras instancias.
class="2-2Texto12-4">6. Planificación y organización del trabajo.
class="2-2Texto">Treinta ayuntamientos respondieron en plazo y su información se pudo incorporar al Informe Anual de 2008. Otros ocho ayuntamientos respondieron, tras los requerimientos oportunos, a lo largo del año 2009. Sólo dos ayuntamientos, Barakaldo y Andoain, no han respondido a la fecha de redacción de este informe.
class="2-2Texto">La información de la que disponemos, al menos en lo que respecta a los municipios de más de 10.000 habitantes, es muy c
ompleta (cfr. Informe 2009, pp. 308-310). Una de las primeras c
onclusiones que puede extraerse es que la disparidad entre unos municipios y otros es enorme y que resulta difícil establecer c
omparaciones en algunos datos (por ejemplo en los datos relativos a los programas, ya que c
ada municipio los c
ontabiliza de diferente manera, o en los relativos a población atendida, ya que en ocasiones se c
ontabilizan familias y, en otras, menores).
class="2-2Texto">Respecto a los datos de personal, la situación más habitual es que el ayuntamiento no disponga de personal propio dedicado en exclusiva a la infancia, que los servicios o programas existentes estén c
ontratados c
on diferentes asociaciones o profesionales, y que su c
oordinación o supervisión c
orresponda a los servicios sociales, pensados para el c
onjunto de la población. También existen municipios, c
omo el de Vitoria-Gasteiz, c
on un servicio de Infancia y Familia muy potente (20 personas en 2009, además del personal administrativo: tres jefaturas, siete psicólogas, nueve trabajadoras sociales, una educadora social) e incluso su propia red de acogida residencial para menores en alto riesgo o desamparo.
class="2-2Texto">En c
uanto a los programas y servicios, las diferencias entre unos municipios y otros son grandes. Salvo algún c
aso excepcional, en el que no hay ningún programa, van desde una oferta limitada (centro de día, programa de apoyo socio-educativo) a una oferta muy amplia c
on programas estructurados de acuerdo c
on un plan, subprogramas, recursos especializados… En la práctica es frecuente que un determinado programa sea adjudicado a una asociación o equipo, otro programa a otro equipo…, lo c
ual puede dificultar las intervenciones globales.
class="2-2Texto">Respecto a la existencia de planes de infancia, órganos de c
onsulta y c
auces de participación de menores, lo más habitual es que no existan o, al menos, no estén formalizados. En algunos municipios se están dando pasos en esa dirección (por ejemplo, estudio de necesidades locales para poder elaborar un plan); en otros se apunta su necesidad; en c
asi todos los c
asos se señala c
omo única vía de participación la de las quejas o sugerencias…
class="2-2Texto">Hasta aquí las principales c
onclusiones extraídas de la información c
uantitativa obtenida de los propios municipios.
class="2-2Texto">Los problemas y dificultades c
on los que se encuentran los ayuntamientos para el desarrollo de los programas son bastante similares y se repiten, aunque a veces se destaquen más unos que otros. Si dejamos a un lado los problemas internos (dificultades presupuestarias, falta de tiempo o de personal, escasa c
oordinación entre las diferentes áreas municipales…), o los problemas de c
oordinación c
on otras entidades o servicios, llama la atención la insistencia sobre problemas ligados a las familias de los menores:
class="2-2Texto12-4">– Familias que no aceptan la intervención.
class="2-2Texto12-4">– Falta de asistencia de los menores a los programas por desidia de los adultos de referencia.
class="2-2Texto12-4">– Interferencias entre las figuras materna y paterna, sobre todo en c
asos de separación.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades de c
omunicación c
on población inmigrante…
class="2-2Texto">Muchos de los problemas o situaciones más frecuentes que están exigiendo la intervención apuntan a la situación familiar (enfermedad mental y c
onsumos abusivos de drogas; no reconocimiento por parte de las familias de la existencia de indicadores de riesgo…) y a un sector determinado de la población: los y las adolescentes.
class="2-2Texto">La otra fuente de problemas más repetida es la de las discrepancias o falta de c
laridad en la delimitación de funciones entre servicios locales y servicios especializados de las diputaciones forales. En el c
aso de Gipuzkoa, la referencia a los grupos zonales o c
omarcales, específicos de ese territorio, y a su incidencia en el trabajo es, en general, positiva.
class="2-2Texto">En referencia a las tendencias observadas en los últimos años, los ayuntamientos destacan los c
ambios en el perfil de los menores y, sobre todo, en la tipología de las familias atendidas: de familias multiproblemáticas a familias más normalizadas, pero c
on problemas en el establecimiento de normas y límites a los y las menores.
class="2-2Texto">Esto c
onlleva c
ambios en las necesidades y modos de intervención (dificultades de c
arácter emocional, abordajes psicoterapéuticos…) y, según apuntan sobre todo en Gipuzkoa, un reajuste en las c
argas de trabajo: c
ada vez menos c
asos derivados o asumidos por la Diputación; c
ada vez mayor intervención en el ámbito local. En general, se c
onsidera que hay un aumento progresivo de las situaciones de riesgo y también de las demandas.
class="2-2Texto">En c
uanto a las dificultades encontradas para mejorar la c
olaboración y c
oordinación c
on otras entidades o servicios, las respuestas de los ayuntamientos hacen un repaso a la c
olaboración c
on otros agentes sociales: los c
entros de salud, los c
entros educativos, el sistema judicial… y, sobre todo, los servicios especializados de infancia, dependientes de la Diputación foral.
class="2-2Texto">De acuerdo c
on las respuestas ofrecidas por los municipios, sin duda, las mayores c
ríticas o las mayores dificultades se c
entran en la relación c
on los servicios especializados de infancia, dependientes de las diputaciones forales, c
on la excepción de Álava. El listado de problemas señalados es muy amplio:
class="2-2Texto12-4">– C
ambios frecuentes de técnicos en el servicio de recepción y valoración.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades para c
ontactar c
on el personal del departamento.
class="2-2Texto12-4">– No disponer de un espacio de c
onsulta o asesoramiento para los profesionales de los servicios municipales.
class="2-2Texto12-4">– No disponer de un manual unificado de indicadores.
class="2-2Texto12-4">– Ausencia de protocolos de actuación.
class="2-2Texto12-4">– Toma de decisiones unilaterales.
class="2-2Texto12-4">– No valoración c
onjunta de los c
asos.
class="2-2Texto12-4">– Lentitud en las respuestas (que pueden llegar a los siete meses).
class="2-2Texto12-4">– Falta de datos a partir de que un c
aso haya sido asumido por la Diputación…
class="2-2Texto">En general, se apunta a la necesidad de protocolos, al acuerdo entre responsables (no entre técnicos), a la necesidad de delimitar mejor los respectivos c
ampos de actuación… Lo que subyace debajo de muchas de las aportaciones, o se manifiesta explícitamente, es el malestar por ver c
uestionado su c
riterio profesional (derivaciones no asumidas) o sentirse infravalorados o no tenidos suficientemente en c
uenta (antes, durante y después de la toma de decisiones).
class="2-2Texto">En todo c
aso, la necesidad de mejorar la c
oordinación (para lograr una mayor detección y una mejor y más ágil respuesta) es sentida y expresada prácticamente por todos, y c
omo ya se ha dicho, es el aspecto en el que más insisten las respuestas de los ayuntamientos, respuestas que –conviene recordarlo– en la mayoría de los c
asos han sido elaboradas por las propias trabajadoras sociales de base o las personas responsables de los servicios sociales municipales.
class="2-2Texto">2. Atención a la infancia por las diputaciones forales
class="2-2Texto">La atención a la infancia en situación de desprotección es diferente en c
ada uno de los tres territorios históricos, c
omo ya ha quedado de manifiesto. En los seguimientos realizados año tras año se ha presentado la información de c
ada administración de forma independiente. En esta ocasión hemos optado por hacer una síntesis y presentar los datos de forma que pueda tenerse una visión global de la atención a la infancia desprotegida en toda la C
omunidad Autónoma y su evolución.
class="2-2Texto">La información de la que disponemos es muy amplia, por lo que hemos decidido presentar aquí únicamente los datos relativos a indicadores c
uantitativos (población atendida, medidas aplicadas…), ya que el examen y la evolución de todos los planes, programas, equipos de profesionales, procedimientos de toma de decisiones, etc. de c
ada una de las tres diputaciones, excedería el objetivo de este informe.
class="2-2Texto">En c
uanto al período de tiempo c
onsiderado, c
onviene señalar que se ha tomado c
omo punto de partida el año 1995, fecha de referencia de los datos utilizados para la elaboración del informe extraordinario (muestreo de los expedientes y visitas a todos los c
entros existentes). Se presentan también datos del año 2001, ocasión en que se hizo un esfuerzo importante por actualizar la información inicial. En algunas tablas se utilizan series de datos más c
ompletas, que abarcan los últimos años.
class="2-2Texto">Uno de los primeros datos que interesa c
onocer es el del volumen de la población atendida, es decir, c
uántos de los menores de nuestra C
omunidad Autónoma están siendo atendidos por los servicios especializados de infancia. En la siguiente tabla se puede ver la evolución del número de personas menores de edad atendidas, al amparo de los nuevos expedientes abiertos c
ada año:
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.1. Población atendida al amparo de los expedientes abiertos en 1995, 2001 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando c
omo base el C
enso 1991. Año 2001: C
enso de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de la Población Actual tomando c
omo base el C
enso 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Se han utilizado datos de población a 1 de enero de 2010, por ser la fecha más próxima a la de los datos relativos a expedientes y menores implicados (31 de diciembre de 2009).
2 Los datos de población c
orrespondientes al 2009 han sido tomados de la página del INE en agosto de 2010 y pueden estar sujetos a posteriores depuraciones. Se han tomado datos de población a 1 de enero de 2010.
3 No se dispone de información detallada anual de la distribución de la población por Territorios Históricos hasta el 1 de enero de 2002, a excepción de los C
ensos de Población (1991, 2001). Para el año 1995, partiendo de los datos reales de población menor de 18 años en toda la C
APV, se ha realizado una estimación de la distribución de dicha población en c
ada Territorio Histórico a partir de los porcentajes de distribución de la población de 0 a 19 años por Territorios Históricos en el año 2005 (Álava 14,058%, Bizkaia 53,84% y Gipuzkoa 32,101%). Eso explica la pequeña variación en el total.
class="2-2Texto">En estos datos se puede observar que:
class="2-2Texto12-4">– El número de expedientes nuevos abiertos y el de los niños, niñas y adolescentes implicados en ellos ha ido aumentando c
on el paso de los años. En el año 2009, los servicios especializados de infancia analizaron la situación de 4,6 de c
ada 1.000 menores de edad de la C
APV.
class="2-2Texto12-4">– En el año 2001, a pesar del descenso experimentado en la población menor de 18 años, c
reció notablemente el número de expedientes abiertos y el de los menores implicados en ellos.
class="2-2Texto12-4">– Históricamente, en Álava era mayor la proporción de la población atendida (2,5‰ frente al 1,1‰ de Bizkaia y el 1,5‰ de Gipuzkoa en 1995). Ello se explicaba, seguramente, por una mayor c
apacidad de detección de situaciones problemáticas, debido a la existencia de dos servicios especializados y dos redes de atención (la de la propia Diputación y la del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz).
class="2-2Texto12-4">– En la actualidad, los porcentajes de nuevos menores atendidos se han equiparado, siendo ligeramente superiores en el territorio de Bizkaia (5‰).
class="2-2Texto">Sin duda, la presencia desigual de menores extranjeros no acompañados ha incidido en esta evolución.
class="2-2Texto">A c
ontinuación analizaremos, en la tabla siguiente, la evolución de las medidas protectoras de separación familiar que se aplican en c
ada territorio.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.2. Medidas protectoras en la C
APV por territorios y años
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando c
omo base el C
enso 1991. Año 2001: C
enso de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de Población Actual tomando c
omo base el C
enso 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia).
1 Datos referidos a adopciones nacionales c
onstituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin c
ontar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Como se puede observar, se ha producido un aumento en todas las medidas de separación del núcleo familiar (acogimiento residencial, acogimiento familiar y adopciones), aunque c
on algunas diferencias entre territorios. Así:
class="2-2Texto12-4">– En el c
onjunto de la c
omunidad autónoma se ha producido un aumento significativo de las medidas de separación familiar. En 2009, c
asi seis de c
ada 1.000 menores de edad han sido objeto de alguna de las medidas c
onsideradas (acogimiento familiar o similar, acogimiento residencial o adopción), frente al 3,2 de 1995.
class="2-2Texto12-4">– La medida de acogimiento residencial sigue siendo la más utilizada en los tres territorios históricos.
class="2-2Texto12-4">– Los acogimientos familiares han c
recido de forma espectacular. Para el c
onjunto de la c
omunidad autónoma se multiplican c
asi por c
uatro en el periodo analizado, aunque c
on diferencias notables entre los tres territorios. En Bizkaia, donde hasta el año 2001 las c
ifras eran muy bajas, la c
ifra de acogimientos familiares ha aumentado de forma destacada. Pero es en el territorio alavés donde en mayor proporción se aplica esta modalidad de acogimiento, tal y c
omo ha sucedido a lo largo del tiempo.
class="2-2Texto12-4">– El número de adopciones nacionales c
onstituidas se ha mantenido básicamente estable. En Bizkaia y Gipuzkoa se han producido ligeros aumentos, y, en el c
aso de Álava, el número de adopciones ha disminuido y se sitúa en c
ifras inferiores a las de 1995.
class="2-2Texto">La evolución experimentada por c
ada una de las medidas de separación familiar se puede apreciar mejor en la siguiente tabla, en la que se presenta el porcentaje que c
ada una de ellas representa sobre el total de las medidas protectoras aplicadas.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.3. Modalidades en el ámbito de las medidas protectoras de separación familiar en la C
APV en 1995, 2001 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Datos referidos a adopciones nacionales c
onstituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin c
ontar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">En los datos anteriores se puede observar que la medida más aplicada en el c
onjunto de la C
APV es la de acogimiento residencial, aunque su porcentaje ha ido disminuyendo a lo largo de los años (del 72,5% de 1995 al 59,7% del año 2009). El porcentaje de acogimientos familiares, por su parte, ha ido en aumento, y se ha reducido el de adopciones. Existen notables diferencias entre los tres territorios, así:
class="2-2Texto12-4">– En Álava ha aumentado el porcentaje de acogimientos residenciales desde el año 1995 y, en el último año, éstos se han mantenido en la media de la C
omunidad Autónoma.
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, la proporción entre acogimientos familiares y residenciales se mantiene bastante estable y c
ercana al 50% (los acogimientos residenciales del último año, 2009, suponen el 54,6% del total de medidas adoptadas).
class="2-2Texto12-4">– Es en Bizkaia donde los c
ambios han sido mayores. En 1995, el 89,3% de las medidas protectoras eran acogimientos residenciales (más del doble que en Álava). La c
ifra c
ontinuaba siendo elevadísima también en 2001, muy por encima del resto de territorios. En 2009 se aprecia c
on c
laridad que esa tendencia se ha modificado y se sitúa en unos porcentajes más c
ercanos a la media (los acogimientos residenciales representan ahora el 62,4% del total de medidas aplicadas). En todo c
aso, c
onviene hacer observar que la inclusión o no de los menores extranjeros no acompañados hace que los datos y las proporciones no sean siempre c
omparables.
class="2-2Texto">Las siguientes tablas reflejan los datos, en números absolutos, sobre acogimientos residenciales y familiares en los tres territorios y su evolución, c
on un desglose mayor en los datos c
orrespondientes a los c
inco últimos años.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.4. Evolución de los acogimientos residenciales en la C
APV (1995-2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Sin menores extranjeros no acompañados.
2 A fecha 20/12/2007.
3 Incluyemenores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.5. Evolución de los acogimientos familiares en la C
APV (1995-2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
class="2-2Texto">En c
uanto a las adopciones nacionales c
onstituidas, hay que señalar que el número se ha mantenido básicamente estable en el tiempo (33 adopciones nacionales c
onstituidas en 1995, 35 en 2009). En c
ambio, el número de solicitudes de adopción nacional presentadas sí ha experimentado una notable variación. En el siguiente gráfico se puede observar la evolución las solicitudes de adopción presentadas, tanto en las nacionales c
omo en las internacionales, en el periodo analizado.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Como se puede apreciar, el número de solicitudes presentadas para adopciones nacionales descendió en 2001, al tiempo que experimentó un c
recimiento espectacular el de las adopciones internacionales. Esta misma evolución se produce en los tres territorios.
class="2-2Texto">El número de adopciones internacionales c
onstituidas es muy superior al de las nacionales. En 2009, por ejemplo, se c
onstituyeron 160 adopciones internacionales en la C
APV (33 en Álava, 74 en Bizkaia y 53 en Gipuzkoa), frente a las 35 adopciones nacionales.
class="2-2Texto">Uno de los aspectos sobre el que nos parece importante ofrecer datos de evolución es el del desarrollo de la red de servicios residenciales. El aumento de c
entros de acogida y plazas ha sido muy notable en el periodo aquí c
onsiderado.
class="2-2Texto">En las tablas siguientes puede apreciarse, por un lado, la distribución en 2009 de los c
entros de la red general y la de los recursos destinados exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados y, por otro, la evolución de la red de servicios en c
uanto a la c
apacidad de los c
entros y su titularidad o gestión pública o privada. Las tres diputaciones forales también mantienen c
onvenios c
on otras entidades para la atención de algunos menores en sus c
entros ubicados fuera de la C
APV. Esas plazas y c
entros (por ejemplo, c
inco plazas en un mismo c
entro en el c
aso de Álava y Bizkaia, y diez en el c
aso de Gipuzkoa) no están c
ontabilizadas. Además, en todos los territorios hay menores extranjeros no acompañados acogidos en la red general de recursos residenciales. No obstante, los datos nos sirven para hacer una aproximación a la distribución de c
entros y las plazas asignadas (y, por tanto, del volumen de población atendida en ellos).
class="2-2Texto">Estos datos globales pueden verse desglosados en una serie de tablas, territorio a territorio y c
entro a c
entro en la versión digital de este informe.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.6. La red de recursos residenciales en la C
APV en 2009. Red general y red específica para menores extranjeros no acompañados
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 No se c
ontabilizan los c
entros c
on los que las Diputaciones Forales tienen c
onvenios de c
olaboración (Centro Zandueta en Navarra c
on el que las tres administraciones tienen plazas reservadas por c
onvenio o el c
entro de Dianova en C
órdoba en el c
aso de Gipuzkoa).
2 Se incluye aquí un c
entro mixto, de 20 plazas, porque mayoritariamente es ocupado por menores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.7. Red de servicios residenciales de Álava a excepción de los c
entros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava.
1 Equipo técnico c
ompuesto por c
oordinador, psicólogo y trabajadora social, c
ompartido por los hogares Paula Montal, Hazibide y Sendoa.
2 La primera c
ifra hace referencia a los datos aportados por la Diputación Foral y, la segunda, a los aportados por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
3 Resto de plazas ocupadas por menores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.8. Red de servicios residenciales de Bizkaia a excepción de los c
entros destinados
exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Texto">Red básica de acogida residencial
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-2Texto">Red especializada de acogida de adolescentes
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-2Texto">Red especializada de acogida de menores c
on gran discapacidad
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.9. Red de servicios residenciales de Gipuzkoa a excepción de los c
entros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Texto">Programa de acogida de urgencia
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Programa básico general
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Además de los menores acogidos en la red de c
entros, dos menores se encuentran en el c
entro Goienetxe de ASPACE y otros dos en la unidad de menores de la Fundación Uli Azpi.
class="2-2Texto">Programas especializados
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1?C.A.U.: C
entro de Acogida de Urgencia.
2?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
3?C.R.: C
entro Residencial.
4?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
5?Apertura en julio, tras el traslado del equipo y de los menores que se encontraban en el c
entro de la c
alle Arrasate de Donostia-San Sebastián.
6?Durante el otoño los menores han sido trasladados a otros c
entros, ya que este recurso se va a destinar a acoger menores de 12 años. Se están realizando reformas.
7?Dividido en 2 módulos: c
entro de seguimiento de medidas judiciales y c
entro de c
umplimiento de medidas judiciales.
8?Recurso de orientación terapéutica dirigido a menores en los que el c
onsumo de tóxicos dificulta su socialización y maduración.
9?Recurso de orientación terapéutica de segunda fase, tras el C
entro Educativo Terapéutico Zandueta.
class="2-2Texto">Además de los recursos c
itados se ha c
onveniado c
on la Asociación Dianova el uso de 6 plazas en el c
entro Santa Elena de C
órdoba. Otros 7 menores se encuentran en recursos de acogimiento fuera del Territorio.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.10. C
apacidad de los recursos residenciales en 1995 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Elaboración propia.
class="2-2Texto">En la tabla precedente pueden apreciarse algunas tendencias generales y, también, las diferencias entre los tres territorios. Así, en c
uanto a datos globales que afectan a toda la C
APV podemos señalar que:
class="2-2Texto12-4">– Se ha producido un aumento de c
entros y plazas en toda la C
APV: hemos pasado de tener 63 c
entros c
on 1.011 plazas en total en 1995, a 99 c
entros c
on 1.332 plazas a finales de 2009.
class="2-2Texto12-4">– Ha disminuido el número de menores en c
entros de más de 51 plazas, aunque todavía se mantiene un c
entro de grandes dimensiones (90 plazas, divididas en c
inco unidades c
onvivenciales).
class="2-2Texto12-4">– El número total de c
entros y plazas en unidades residenciales más pequeñas (de 6 a 10 plazas) y, por tanto, de c
aracterísticas más parecidas a un hogar, se ha duplicado.
class="2-2Texto12-4">– Se aprecia una gran diferencia en las c
aracterísticas de los c
entros según pertenezcan a la red general o a la red específica para menores extranjeros no acompañados. Así, los c
entros de mayores dimensiones se destinan a la atención de menores extranjeros no acompañados (las 720 plazas de la red general se distribuyen en 62 c
entros, frente a las 612 plazas distribuidas en 37 c
entros para menores extranjeros no acompañados).
class="2-2Texto">Realizando un análisis territorio a territorio podemos observar que:
class="2-2Texto12-4">– En Álava, el número de c
entros se ha duplicado. C
uatro de los 18 c
entros pertenecen a la red de servicios residenciales del Servicio de Infancia y Familia del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
class="2-2Texto">– En Bizkaia, el número de plazas no ha sufrido un incremento reseñable (12 plazas más), aunque sí el de c
entros (46 c
entros frente a los 31 de 1995). Es en este territorio donde los c
entros tienen mayores dimensiones (un c
entro de 90 plazas, dividido en c
inco grupos educativos, otro de 50 plazas, ambos destinados a menores extranjeros no acompañados). La población atendida por los servicios especializados en el territorio ha ido en aumento, de manera que el estancamiento en el número de plazas de acogimiento residencial ha podido ser c
ompensado por el importante aumento de los acogimientos familiares en el territorio.
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, el 56% de las plazas se ubican en los 26 c
entros c
on c
apacidad para acoger entre 6 y 10 menores. El c
entro de mayores dimensiones c
uenta c
on 34 plazas para acoger a menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Uno de los aspectos de los recursos residenciales que interesa c
onocer es el de la titularidad y la gestión de los c
entros. Los datos del año 1995 hacen referencia a la titularidad de los c
entros. Puede darse el c
aso de que un c
entro sea de titularidad pública, pero la gestión esté en manos de entidades privadas (así sucedía, por ejemplo, en el territorio de Bizkaia c
on el c
entro Zabaloetxe, de 90 plazas).
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.11. Titularidad de los servicios residenciales de atención en 1995
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
class="2-2Texto">Pero interesa c
onocer, sobre todo, en quién recae la gestión de los c
entros (aunque la titularidad, en algunos c
asos, sea pública).
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.12. Modelo de gestión de los servicios residenciales de atenciónen 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
class="2-2Texto">Respecto a la gestión de los c
entros residenciales podemos apuntar que:
class="2-2Texto12-4">– El número de c
entros gestionados por entidades privadas ha sido siempre superior, pero la proporción ha aumentado muy notablemente en los últimos años (en 2009, el 85,3% de las plazas se ubicaban en c
entros gestionados por entidades privadas).
class="2-2Texto12-4">– En Álava, sólo uno de los 18 c
entros es de gestión pública (ocho plazas).
class="2-2Texto12-4">– Es Bizkaia el territorio que c
uenta c
on más c
entros de gestión pública (casi un 37% de los c
entros y un 26,4% de las plazas).
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, la gestión de todos los c
entros está, en la actualidad, en manos de entidades privadas.
class="2-2Texto">Uno de los fenómenos que se observa en los últimos años y que preocupa a esta institución es el de la creciente especialización de los c
entros de protección. Nos estamos refiriendo al preocupante aumento de los denominados recursos residenciales para adolescentes c
on problemas de c
onducta, c
entros especiales, c
entros terapéuticos, c
entros de protección para el c
umplimiento de medidas judiciales, etc. En mayor o menor medida es una realidad que está presente en todos los territorios históricos aunque no resulta fácil saber, en la práctica, a c
uántos menores afecta. Sólo en Gipuzkoa, único territorio donde se detalla c
on exactitud las c
aracterísticas de c
ada c
entro, son c
uatro los c
entros "especiales" destinados a menores extranjeros c
on problemas de c
onducta (60 plazas) y otros tres c
entros (43 plazas) para menores autóctonos c
on problemas de c
onducta o de adicción a tóxicos. En Bizkaia y Álava, existen, al menos, c
uatro c
entros (45 plazas) y un c
entro (16 plazas) respectivamente, especializados en adolescentes autóctonos c
on diferentes problemáticas. No obstante, no se detalla c
uántos de los c
entros destinados a menores extranjeros no acompañados responden a las c
aracterísticas de un recurso para adolescentes c
on problemas de c
onducta.
class="2-2Texto">La organización, los recursos materiales y de personal, el régimen disciplinario… de estos "centros especiales" están regulados en el decreto sobre recursos de acogimiento residencial (Decreto 131/2008, BOPV nº 150, de 8 de agosto de 2008). La aplicación de algunos de los elementos recogidos en él (por ejemplo, la ubicación en lugares alejados de los municipios, la utilización de la inmovilización física, la separación de grupo, la posibilidad de vigilantes de seguridad, los registros c
orporales a los menores, etc.), preocupan a esta institución desde el punto de vista de la defensa de los derechos y las garantías de los menores acogidos que le c
orresponde.
Luces y sombras en la respuesta institucional
A c
ontinuación señalaremos, de forma resumida, algunos elementos en los que c
onsideramos que se han producido importantes avances y otros que deben mejorarse.
1. El desarrollo del marco normativo y la c
reación de órganos y servicios
La aprobación, en el año 2005, de la Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia supuso un paso importante para dotar a la C
APV de un marco de referencia y unas pautas de actuación c
omunes. Hay que destacar el importante esfuerzo institucional en el desarrollo normativo y en los requerimientos derivados de la c
itada ley. Destacamos los que, a nuestro juicio, son más relevantes para los menores en situación de desprotección. Así, la ley insta a:
– Promover la mediación familiar, exige la c
reación de un C
onsejo Asesor de Mediación Familiar y un Registro de personas mediadoras. En 2008 se aprobó la Ley de Mediación Familiar, un año después se reguló mediante decreto la c
reación del C
onsejo Asesor, y se está trabajando en el reglamento del Registro. Hay, además, un Servicio de Mediación en c
ada una de las tres c
apitales.
– Impulsar la c
reación de los puntos de encuentro familiar. Dichos puntos de encuentro, regulados por el Decreto 124/2008, de 1 de julio, son utilizados tanto por menores c
uya situación familiar está en c
risis, c
omo por menores que permanecen acogidos en los recursos residenciales.
– C
rear el Observatorio de la infancia y la adolescencia y la C
omisión permanente sectorial para la atención a la infancia y la adolescencia (creados por Decreto 219/2007, BOPV de 20 de diciembre de 2007, y Decreto 165/2007, BOPV de 16 de octubre de 2007, respectivamente).
– Regular, de forma específica, los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección y los c
entros para el c
umplimiento de medidas judiciales. Sobre la regulación de los c
entros de justicia juvenil se hablará en un epígrafe posterior. Aquí c
onviene recordar que el decreto regulador de los c
entros de protección, aprobado en 2008, establece un plazo de c
uatro años para que las administraciones c
ompetentes adapten sus recursos residenciales a los requisitos materiales, funcionales y de personal en él establecidos.
2. Mejoras en la detección y valoración de las situaciones de riesgo y desamparo
Una de las exigencias de la ley de atención y protección de la infancia y adolescencia era la de la elaboración y aprobación, en el plazo de un año, de los instrumentos de valoración y determinación de la gravedad de las situaciones de desprotección. El instrumento Balora, diseñado en c
olaboración c
on todas las administraciones implicadas (Gobierno Vasco, diputaciones y ayuntamientos), y c
on profesionales del sector, pretende ser una herramienta que oriente la valoración y proporcione c
riterios a los profesionales de los servicios sociales municipales y territoriales. El instrumento, que en la actualidad se encuentra en fase de implantación, a pesar de los c
inco años transcurridos desde la ley, puede c
onstituir además una herramienta para la mejora de la c
oordinación interinstitucional.
Existe un importante grado de acuerdo sobre la importancia y necesidad de un trabajo c
oordinado entre todos los agentes que intervienen en situaciones de desprotección. No obstante, el establecimiento, en la práctica, de c
auces estables de c
oordinación entre las diferentes administraciones, más allá de la buena voluntad de los técnicos profesionales, sigue siendo una de las asignaturas pendientes en esta materia.
La regulación autonómica sobre los c
entros de protección exige que el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, en el seno de una c
omisión mixta c
reada al efecto, establezcan, c
omo mínimo, protocolos de c
olaboración y c
oordinación c
on los siguientes servicios: c
on los servicios sanitarios, en particular, c
on los de salud mental; c
on los servicios de educación; c
on los de atención a personas c
on discapacidad; c
on los servicios de inclusión social; c
on los de justicia juvenil; c
on los servicios de juventud, c
ultura y deporte; y c
on otros servicios sociales.
Especial relevancia c
oncedemos al establecimiento de dos protocolos c
omunes de actuación: el protocolo de actuación en la acogida de urgencia de menores extranjeros no acompañados y el protocolo de actuación para ausencias no autorizadas. Esta institución ha dirigido actuaciones de oficio en estos dos temas y aunque, por parte de las administraciones responsables, se ha informado de la voluntad de la puesta en marcha de dichos protocolos y de la importancia del establecimiento de c
riterios c
omunes de actuación, hasta la fecha de redacción de este texto no se tenía c
onstancia de la aprobación de dichos protocolos c
omunes.
4. Participación de los menores y sus familias
El derecho a la participación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección y sus familias está ampliamente recogido en la normativa vigente. No obstante, en muchas ocasiones se limita al c
umplimiento de un requisito formal (a través del procedimiento de quejas, o la firma de un programa de intervención), sin que se logre dar voz a los protagonistas que son objeto de intervención.
5. Progresiva privatización de la gestión de los servicios
La progresiva privatización en la gestión de los servicios especializados de infancia (residenciales y no residenciales), que en ocasiones se deja en manos de entidades sin ánimo de lucro y, en otras, en manos de empresas, hace necesaria c
uanto antes una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen c
on infancia en situación de desprotección.
6. Acogimiento familiar y residencial
Uno de los aspectos más destacables es el importante desarrollo alcanzado por los programas de intervención, fundamentalmente los de acogimiento familiar y residencial. Los programas de acogimiento familiar se han impulsado en los últimos años en las tres diputaciones forales, aunque c
on las dificultades antes señaladas (búsqueda de familias acogedoras, acogida de grupos de hermanos y hermanas, etc.). Parece c
onveniente explorar nuevas vías de acogimiento en entorno familiar, c
omo el acogimiento profesionalizado (fórmula ya utilizada en ocasiones, por ejemplo, en Gipuzkoa).
En los programas de acogimiento residencial hay que destacar la desaparición, en el c
aso de la red de acogida general, de los c
entros de grandes dimensiones, en beneficio de unidades c
onvivenciales más pequeñas e integradas en el entorno c
omunitario. En este sentido es necesario señalar el importante esfuerzo de las diputaciones forales para dar respuesta a las necesidades que se han ido presentando.
Uno de los elementos más preocupantes es el de la alta proporción de los adolescentes atendidos por los servicios de infancia especializados que c
umplen alguna medida judicial. A pesar de que este tema se abordará en el c
apítulo dedicado a menores infractores, quisiéramos adelantar aquí alguna reflexión. En muchos c
asos, las medidas impuestas por los Juzgados de Menores son medidas en medio abierto, que se c
umplen mientras los adolescentes residen en los c
entros de protección. En los c
asos más graves, en los que se impone una medida judicial de internamiento, los adolescentes (en su mayoría, c
hicos) realizan un "circuito" del c
entro de protección al de reforma, para volver de nuevo al c
entro de protección (en el mejor de los c
asos) al finalizar el c
umplimiento de la medida judicial. Esto exige, no sólo unos niveles de c
oordinación institucional que en la actualidad no se producen, sino, sobre todo, una reflexión sobre los itinerarios o c
ircuitos que se están generando para los adolescentes c
on dificultades c
onductuales.
Por último, podemos señalar que se observa un notable esfuerzo por estructurar las intervenciones educativas, exigir a los c
entros la aplicación de un proyecto educativo de c
entro, de planes de intervención individual para c
ada menor acogido, fichas y protocolos de intervención, procedimientos de sugerencia y queja, c
artas de derechos y obligaciones de los niños, niñas y adolescentes acogidos, etc. No obstante, c
onsideramos que todavía queda un largo c
amino por recorrer para que esas herramientas pasen a c
onvertirse en instrumentos estructuradores y facilitadores de la tarea socioeducativa c
on menores en situación de desprotección.
La visión de las quejas
class="2-2Texto">Las quejas de los c
iudadanos y c
iudadanas en esta materia se han c
entrado fundamentalmente en la actuación de las diputaciones forales y han hecho referencia a menores en situación de grave riesgo o desamparo. En los últimos años se ha observado un aumento de las quejas en esta materia.
class="2-2Texto">En c
uanto a los motivos de queja c
abe decir que son de diversa índole, aunque los más destacados pueden agruparse en los siguientes bloques:
class="2-2Texto12-4">– Limitaciones del acogimiento residencial. En este sentido, hemos recibido quejas de los padres y madres de menores de edad c
uya tutela ostentan las diputaciones forales y que permanecen acogidos en los recursos residenciales. Estas quejas han hecho alusión a la disconformidad c
on el régimen de visitas establecido (periodicidad, supervisión de las visitas por educadores, duración…), a la atención recibida por el servicio de infancia que es valorada c
omo insuficiente, etc.
class="2-2Texto12-4">También se han recibido quejas relacionadas c
on la atención educativa prestada a los niños, niñas y adolescentes en los recursos residenciales. Sobre todo están relacionadas c
on las dificultades del personal educativo para supervisar y c
ontener las c
onductas más c
onflictivas de los menores de edad (absentismo escolar, c
onductas que ponen en peligro su salud…).
class="2-2Texto12-4">Por otra parte, hemos recibido quejas relacionadas c
on la derivación de niños, niñas y adolescentes a c
entros residenciales de fuera de la C
APV o a programas especializados.
class="2-2Texto12-4">– Ausencias no autorizadas. Otro de los motivos de preocupación y queja de los padres y madres c
uyos hijos e hijas permanecen en recursos de acogimiento residencial es el del insuficiente c
ontrol por parte del personal educativo en las salidas de los menores, en especial en aquellos c
asos en que el menor de edad permanece ausente del c
entro sin autorización y se desconoce su paradero.
class="2-2Texto12-4">– Reintegración del niño, niña o adolescente en su familia de origen. Los servicios sociales especializados tienen la obligación de favorecer el retorno de los menores a sus familias de origen, facilitando programas de intervención familiar que mejoren las c
ondiciones de c
onvivencia en el hogar familiar. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver c
on la insuficiente actuación de las diputaciones forales en este sentido, o c
on una actitud no suficientemente proactiva.
class="2-2Texto12-4">– Familias c
on padres separados y niños o niñas a c
argo de uno de ellos. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver c
on el tratamiento que se da a uno de los progenitores, en c
oncreto al progenitor que no tiene asignada la guarda y c
ustodia de los menores. Estos padres y madres suelen tener relaciones personales c
onflictivas, lo que da lugar a procedimientos c
ontenciosos de separación y/o a la adopción de medidas paternofiliales por decisión judicial. Son c
asos en los que también interviene el servicio de infancia porque se han detectado situaciones de riesgo o porque un progenitor solicita ayuda.
class="2-2Texto12-4">– Adopciones. Algunas de las quejas tramitadas hacen referencia a la tardanza del procedimiento y, en ocasiones, a la poca sensibilidad en el trato recibido. También se han recibido quejas en relación al requisito de la diferencia de edad entre los adoptantes y el menor adoptado. El Ararteko se pronunció en el sentido de recomendar que la distancia generacional no fuese objeto de un límite c
ronológico en términos absolutos, sino que fuese ponderada c
aso por c
aso atendiendo a las c
ircunstancias personales y familiares.
class="2-2Texto12-4">– Insuficiente valoración de elementos interculturales. También ha sido motivo de queja la insuficiente valoración de las diferencias c
ulturales en relación a la c
rianza y a las relaciones paternofiliales, c
uando es un elemento que influye en la c
omunicación c
on los educadores y educadoras.
class="2-2Texto12-4">– Otras de las quejas tienen que ver c
on las limitaciones de los programas de intervención educativa de los ayuntamientos que no c
umplen las expectativas de las personas.
class="2-2Texto12-4">– También c
on las dificultades en el intercambio de información y c
olaboración entre los servicios sociales de base y los especializados, los servicios sanitarios, los servicios municipales encargados del padrón, etc.
A modo de síntesis o c
onclusión
Resulta c
omplejo realizar una síntesis en este c
apítulo, en que hay un gran abanico de problemáticas, necesidades, recursos, profesionales e instituciones implicadas. Nos limitaremos a destacar c
uatro aspectos, a nuestro juicio, de especial importancia.
En primer lugar quisiéramos destacar la importancia de la intervención c
on las familias en todos los c
asos de desprotección infantil y en los distintos momentos del proceso, a pesar de las dificultades que ello c
onlleva (resistencias a la intervención, dificultades de c
omunicación…) y c
on las que se encuentran, a diario, los profesionales. No obstante, c
onsideramos que hay elementos suficientes que nos invitan a pensar que es necesaria una apuesta más decidida por la intervención y el apoyo a las familias. Así:
– C
ada vez se detectan más situaciones problemáticas que apuntan a la necesidad de la intervención familiar desde los servicios sociales municipales: problemas en el establecimiento de límites y normas a los menores, incremento de c
onsumos problemáticos de tóxicos, incapacidad de c
ontrol de la c
onducta de los hijos e hijas, interferencias entre el padre y la madre en c
asos de separación, etc.
– Los procesos de acogimiento familiar requieren, para ser exitosos, un acompañamiento y asesoramiento de c
alidad, no sólo al menor, sino sobre todo a la familia acogedora. Un acompañamiento que debe ser sostenido en el tiempo.
– También se hace necesaria una intervención c
on la familia en aquellos c
asos en los que los niños, niñas y adolescentes son derivados a un recurso de acogimiento residencial. Es, posiblemente, en este c
aso donde deban invertirse más esfuerzos para que la medida de separación familiar sea lo más c
orta posible.
Si bien parece haber acuerdo sobre la relevancia de la intervención c
on familias, en ocasiones, ésta se deja en manos de un único profesional aunque desempeñe su labor en un equipo más amplio. La intervención c
on familias requiere la intervención de equipos de profesionales sólidos, estables, que puedan trabajar c
onjuntamente en un único c
aso, c
omplementando así la intervención y ofreciendo mayores garantías de éxito. Esto, evidentemente, requiere una fuerte apuesta por parte de las instituciones c
ompetentes.
La necesidad de mejorar la coordinación entre instituciones ha quedado c
laramente de manifiesto. No vamos a insistir en ello. En c
uanto a la gestión de los servicios, tanto municipales c
omo especializados, por parte de entidades quisiéramos también destacar la trascendencia de una buena c
oordinación, de la formación de los equipos, de las c
ondiciones laborales de los profesionales, etc. además de la responsabilidad última de la administración en el servicio prestado a través de estas entidades.
El incremento en los últimos años de los llamados "centros especiales" es motivo de preocupación para la institución del Ararteko. La asignación de los adolescentes a uno u otro c
entro, si bien está regulada y debe c
umplir unos requisitos (entre ellos, basarse en un evaluación de necesidades realizada por el Servicio de Infancia), tiene una trascendencia fundamental en el desarrollo de estos menores.
Sin entrar a valorar la c
onveniencia de establecer c
entros especializados –aspecto en el que no hay un acuerdo entre los propios profesionales de la intervención social– no parece excesivo exigir a las administraciones responsables que doten a dichos c
entros (que deberían ser pocos en número) de los mejores recursos materiales y, sobre todo, humanos que sea posible (equipos bien formados, c
on larga trayectoria profesional, experimentados, estables, c
on buenas c
ondiciones de trabajo…).
Nos gustaría finalizar señalando la necesidad de fomentar los c
auces de participación de los menores y sus familias. En la administración local apenas existen c
auces de participación para los menores, más allá de los procedimientos de quejas y sugerencias. En los servicios especializados de infancia de las diputaciones forales, debería dotarse de mayor c
ontenido a la participación de los principales implicados –niños, niñas, adolescentes y sus familias– ya que, por lo general, ésta es muy limitada (se propone un plan de intervención familiar que hay que c
umplir, poca participación en el momento de la valoración, poca o nula implicación de los menores en la elaboración de los programas educativos de intervención que se aplican en los recursos residenciales, etc.).
Recomendaciones
Éstas son algunas de las recomendaciones que, específicamente en materia de protección a la infancia, efectuamos en este informe (cfr. c
apítulo 5):
– Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización, impulsar los programas de intervención familiar: formación de equipos de intervención familiar, acompañamiento a familias de acogida, fomento del acogimiento familiar profesionalizado…
– Mejorar la c
oordinación entre los servicios de atención a la infancia municipales y territoriales o especializados.
– Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia.
– Revisar el c
ontenido de los informes sociales relativos a menores. Establecer c
riterios sobre su elaboración y difusión.
– Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto regulador de los recursos de acogimiento residencial.
– Regular y disponer de protocolos para determinadas situaciones: registros c
orporales, fugas o ausencias no autorizadas, utilización de medicamentos.
– Desarrollar una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen c
on infancia en situación de desprotección.
– Adaptar los procedimientos a situaciones c
ada vez más frecuentes (menores inmigrantes, separaciones c
onflictivas en la pareja, familias que provienen de otros ámbitos c
ulturales…).
– Revisar los actuales modelos de c
entro, c
on especial atención a los c
entros especializados, así c
omo los c
riterios de derivación aplicados en c
ada c
aso.
A lo que habría que añadir las recomendaciones específicas sobre menores extranjeros no acompañados (a las que haremos referencia en el apartado siguiente) y las primeras ocho recomendaciones de este informe, de c
arácter global y aplicables a los sistemas de protección, en mayor o menor grado.