3.1. Menores en situación de riesgo y desamparo
Caracterización del sector
En este primer capítulo a
nalizaremos la problemática de los niños, niñas y a
dolescentes que se encuentran en situación de riesgo y desamparo. Como veremos, esta es una realidad que a
fecta a
un número considerable de menores de edad de la Comunidad A
utónoma. Como una primera a
proximación podemos decir que, en 2009, las diputaciones forales –responsables de la a
tención a
la infancia y a
dolescencia en grave riesgo y desamparo– a
brieron 1.421 nuevos expedientes (lo que implica a
4,6 de cada 1.000 menores de la CAPV). Pero no sólo las diputaciones dan respuesta a
estos niños, niñas y a
dolescentes. También los servicios sociales municipales a
tienden estas necesidades, en a
quellos casos que no revisten tanta gravedad.
Algunas de las realidades y problemáticas que nos encontramos en este sector hacen referencia a
:
– Niños, niñas y a
dolescentes de familias con muchos problemas en las que confluyen situaciones de extrema pobreza, problemas de salud mental, toxicomanías, etc.
– Menores de edad que son víctimas de malos tratos, a
bandono, negligencia, etc. por parte de sus progenitores.
– A
dolescentes con graves problemas de conducta, cuyos padres tienen dificultades en el control de su conducta.
– A
umento de la conflictividad en el entorno familiar.
– A
dolescentes con consumos problemáticos de tóxicos (cannabis, a
lcohol) y a
edades cada vez más tempranas.
– Relaciones conflictivas de los padres, muchas veces separados, con incidencia en el menor.
– Menores extranjeros no a
compañados.
– Colectivos de difícil a
cceso y gran vulnerabilidad: menores gitanas rumanas, que a
penas permanecen unas horas en los centros de a
cogida…
La responsabilidad básica en la crianza y la formación de las personas menores de edad corresponde a
la familia, que debe garantizar, en la medida de sus posibilidades, las condiciones de vida necesarias para el desarrollo integral de los niños, niñas y a
dolescentes. Las a
dministraciones públicas, en el á
mbito de sus competencias, deben velar por que los padres y madres (o en su caso, los tutores y guardadores) desarrollen a
decuadamente sus responsabilidades y, para ello, deben facilitar el a
cceso a
todos los servicios existentes en las diversas á
reas que a
fectan a
los menores de edad.
El concepto de desprotección hace referencia a
l incumplimiento o a
l inadecuado cumplimiento de los deberes de protección por parte de los padres, madres, o personas que ejercen la tutela o la guarda de los menores de edad.
La valoración y determinación de las situaciones de riesgo y desamparo y su nivel de gravedad es una cuestión de extraordinaria importancia, que puede ser a
yudada mediante la a
plicación de instrumentos técnicos validados. Estos instrumentos que deben valorar la gravedad de las situaciones de desprotección y establecer si constituyen una situación de riesgo leve o moderado, una situación de riesgo grave o una situación de desamparo, que son las diferentes situaciones que contempla la ley. De dicha valoración va a
depender no sólo la intervención que se desarrolle en cada caso, sino, como hemos señalado, la responsabilización por parte de la a
dministración local (en las situaciones de riesgo leve o moderado) o de la a
dministración foral (en las situaciones de grave riesgo o desamparo).
La a
tención a
los niños, niñas y a
dolescentes en situación de desprotección debe basarse en una a
mplia gama de servicios que constituyan un continuo y que permitan combinar para cada caso, y en las diferentes fases de la intervención, los recursos que resulten más a
decuados a
sus necesidades.
El primer recurso en el continuo de la red de servicios lo constituyen los programas de intervención familiar. Los programas de intervención familiar básicos, de a
plicación en el domicilio o en el entorno comunitario, van dirigidos a
l mantenimiento de los menores en su núcleo familiar. Es el caso de los programas de educación doméstica, los educadores de calle o los centros de día. Los programas de intervención familiar especializados (intervención terapéutica en familias con especiales dificultades o intervención en situaciones de a
busos sexuales, por ejemplo) pueden a
plicarse, en los casos de desamparo, junto con una medida de a
cogimiento familiar o residencial, con el objeto de mejorar las condiciones en el hogar familiar de cara a
la reintegración del menor en su núcleo natural.
El a
cogimiento familiar y el a
cogimiento residencial son las principales a
lternativas en a
quellos casos en que el bienestar del niño, niña o a
dolescente a
conseja su separación del núcleo familiar. La a
dopción, en la medida que implica la extinción de los vínculos paterno-filiales, es una figura a
la que sólo se puede recurrir en circunstancias muy claras y definitivas.
El a
cogimiento familiar es a
quella medida que, con carácter a
dministrativo o judicial, otorga la guarda de un menor a
una persona o núcleo familiar. Es ésta una medida que ha ido en a
umento en nuestra comunidad, en detrimento del a
cogimiento residencial, fundamentalmente en un sector de la población (los más pequeños). La confluencia de determinados factores ofrece ciertas garantías de éxito: una selección a
certada de las familias a
cogedoras, una a
decuada preparación previa a
l a
cogimiento, la existencia de un contacto continuado con la familia de origen, o el respeto a
las características socioculturales del menor, son a
lgunos de los más importantes.
El a
cogimiento residencial es un recurso sobre el que esta institución, de a
cuerdo con sus funciones, ha hecho un especial seguimiento. Es una a
lternativa necesaria y a
mpliamente utilizada que debe considerarse un recurso más dentro de la gama de servicios de protección infantil, y no como el último recurso posible. Las funciones que realiza son muy diversas: no se limita a
ser una solución de larga estancia, sino que cumple también funciones de a
cogida de urgencia, de servicio de transición a
a
cogimientos familiares, de servicio de a
cogida en caso de fracaso del a
cogimiento familiar, etc. Su existencia posibilita, en gran medida, las demás opciones. En los últimos a
ños, como veremos, se ha producido una progresiva especialización en la red de a
cogimientos residenciales, y se han extendido los recursos específicos para a
dolescentes con problemas de conducta, as
pecto en el que esta institución está centrando su a
tención en los últimos tiempos.
También los puntos de encuentro familiar y los servicios de mediación familiar han sido objeto de seguimiento durante estos a
ños, a
unque en menor medida. Los puntos de encuentro familiar constituyen un espacio neutral en el que, con el a
poyo de un equipo técnico multidisciplinar y con plenas garantías de seguridad y bienestar, se produce el encuentro entre miembros de una familia que se encuentra en situación de crisis. La derivación de una familia a
un punto de encuentro es determinada, en principio, por resolución judicial.
En este capítulo nos centraremos, fundamentalmente, en la respuesta que las instituciones responsables –diputaciones forales y a
yuntamientos– han dado a
la infancia y a
dolescencia en situación de desprotección en los últimos a
ños. Centraremos la a
tención, especialmente, en temas como la a
tención residencial, los a
cogimientos familiares y las a
dopciones, donde se ha hecho un seguimiento a
nual del informe extraordinario. La realidad específica de los menores extranjeros no a
compañados, a
la que venimos dedicando mucha a
tención en los últimos a
ños, se a
bordará en el capítulo siguiente.
El informe extraordinario del A
rarteko sobre la Atención a
la infancia y a
la a
dolescencia en situación de desprotección fue publicado en septiembre de 1997. La realización del trabajo supuso el estudio de 150 expedientes (50 por territorio histórico) y la visita a
los 63 centros de a
tención existentes en nuestra Comunidad en a
quellas fechas.
Tanto en el propio informe como en a
ctuaciones posteriores, esta institución ha insistido especialmente en los siguientes as
pectos que debían mejorarse o necesidades que consideraba prioritarias:
– la necesidad de una normativa común, que regule los as
pectos esenciales de la a
tención a
menores desatendidos, para el conjunto de nuestra Comunidad;
– la necesidad de contar con todas las respuestas diversificadas posibles (acogimiento familiar, centros de urgencia, centros de día…);
– las grandes diferencias observadas en las respuestas institucionales entre unos territorios históricos y otros;
– las mejoras en los mecanismos de detección de las situaciones de desprotección;
– la relación y coordinación entre los servicios sociales de base, los educadores y educadoras especializados y otros servicios comunitarios;
– los programas de salida, de inserción en su á
mbito de origen o de a
utonomía social;
– los mecanismos de participación de niños, niñas y a
dolescentes, y de sus familias;
– la evaluación cualitativa y el control periódico de los servicios.
Los problemas fundamentales
Presentamos a
continuación a
lgunos de los problemas o dificultades principales en la a
tención a
personas menores en situación de desprotección social.
En primer lugar, hay que señalar que hasta 2005, a
ño en que se a
probó la Ley 3/2005 de A
tención y Protección de la Infancia y la A
dolescencia, nuestra Comunidad no ha contado con una regulación específica en esta materia que ofreciera un marco de referencia y unas pautas comunes mínimas de a
ctuación. Una de las consecuencias ha sido que cada Diputación Foral ha establecido su propio sistema de protección a
la infancia, y se ha a
fianzado, de hecho, la existencia de tres sistemas diferenciados.
A pesar de las diferencias existentes, los procedimientos de a
ctuación de las tres diputaciones han seguido un mismo esquema de funcionamiento: 1) detección de la situación de riesgo; 2) valoración del caso por los equipos técnicos especializados y propuesta de medida que conviene a
doptar; 3) a
probación de las medidas propuestas por el órgano competente; 4) a
plicación de las medidas a
cordadas; y 5) control de las medidas a
plicadas y de la evolución del menor de edad y, en caso de separación del núcleo familiar, seguimiento de la familia de origen.
Algunos de los problemas más significativos que hemos detectado son los siguientes:
– Escasa formación en materia de protección infantil de los servicios sociales de base (necesidad de a
poyo y as
esoramiento de los servicios especializados).
– Dificultades de coordinación entre los servicios sociales municipales y los territoriales, tanto en las fases de valoración como en las de a
plicación y seguimiento de las medidas.
– Entorno, procedimientos y lenguaje a
jenos que dificultan la participación de los menores de edad y sus familias.
– Dificultades en la relación con las familias: en el momento de la notificación de la decisión de separar, en a
lgunos casos de desacuerdo con las medidas a
doptadas…
– Problemas para encontrar familias que reúnan todos los requisitos y estén dispuestas a
participar en el programa de a
cogimiento familiar (dificultades especiales para encontrar familias que a
cojan a
grupos de hermanos y hermanas).
– Mecanismos de control y supervisión de la red de servicios insuficientemente desarrollados.
– Rechazo vecinal a
nte la a
pertura de nuevos centros de menores.
– Cambio de perfil de los menores a
tendidos en los recursos residenciales: a
umento de la edad, nuevas realidades a
tendidas, a
umento de las conductas problemáticas (fugas de los centros o casos de a
gresiones a
compañeros o educadores)…
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 42 recomendaciones[9] que se realizaban en el informe extraordinario trataban de corregir los problemas detectados tanto en los servicios de infancia especializados como en los municipales. El seguimiento llevado a
cabo en los a
ños posteriores tiene como punto de partida dichas recomendaciones, que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Ámbito de la protección de niños, niñas y a
dolescentes, marco jurídico y distribución competencial. 6 recomendaciones relativas a
la protección y garantía en el á
mbito residencial, a
la necesidad de una normativa sobre infancia y a
dolescencia, a
la garantía del ejercicio de los derechos y de la satisfacción de las necesidades, a
la sensibilización social, a
la evolución e inspección de los servicios, y a
la formación y coordinación del personal que trabaja en los á
mbitos municipal y territorial.
– La red de servicios: los profesionales. 5 recomendaciones relativas a
los planes de formación continuada, a
la supervisión y a
poyo a
los profesionales de los servicios, a
la flexibilización de la composición de las Comisiones Técnicas de Valoración, a
la participación del Ministerio Fiscal en dichas comisiones y a
l contacto con los trabajadores sociales de base una vez declarada la situación de desamparo.
– La red de servicios: los programas. 7 recomendaciones relativas a
la diversificación de los servicios, a
l desarrollo de programas de á
mbito comunitario, a
la promoción de diversas modalidades de a
cogimiento familiar, a
las unidades pequeñas de convivencia, a
la diversificación de las funciones desarrolladas por los recursos residenciales, a
l seguimiento personalizado de los programas de transición y a
la elaboración de planes plurianuales de a
tención.
– La población a
tendida y las medidas a
plicadas. 2 recomendaciones relativas a
la mejora de los sistemas de detección y a
la diversificación de las modalidades de a
tención.
– Los procedimientos. 8 recomendaciones relativas a
los mecanismos de colaboración y coordinación con otras instancias, a
la introducción de la figura del responsable de la a
tención desde el inicio hasta el final del procedimiento, a
la racionalización de la documentación de los expedientes y la unificación de criterios de recogida de datos, a
los cauces de participación de los niños y sus familias, a
la a
decuación de las instalaciones de los servicios de infancia, a
l contacto con el trabajador social de base durante el período de a
cogimiento, a
la participación a
ctiva de los menores y sus familias en la elaboración de los planes individuales de a
tención y a
la revisión periódica y sistemática de los casos y de las medidas a
doptadas.
– Organización y funcionamiento de los servicios residenciales. 11 recomendaciones relativas a
l documento declarativo de funciones y objetivos de los servicios residenciales, a
la elaboración en dichos centros de un folleto informativo destinado a
los menores y sus familias, a
los mecanismos de participación de los usuarios y sus familias en la toma de decisiones, a
la garantía del derecho a
la privacidad, a
la formación continuada a
decuada a
las necesidades profesionales, a
la regulación de las normas de convivencia, a
la regulación de las normas a
a
plicar en casos de a
usencia no a
utorizada, a
la utilización progresiva de los programas individuales como instrumentos de trabajo, a
la mejora de los mecanismos de comunicación entre servicios especializados y educadores, a
la introducción de a
lgunas mejoras estructurales en los centros y a
l sistema de doble tutoría.
– Control y evaluación de los servicios. 3 recomendaciones relativas a
l control periódico de los servicios, a
la evaluación cualitativa de los servicios y a
l seguimiento de las medidas desde las fiscalías.
Los seguimientos
Desde la presentación del informe, a
ño tras a
ño, la institución del A
rarteko ha realizado un seguimiento de la situación de la infancia en riesgo de desprotección mediante diferentes iniciativas: expedientes de oficio a
nte los departamentos e instituciones competentes, reuniones periódicas con los responsables de las instituciones, visitas a
centros u hogares de a
cogida de los tres territorios… Los resultados del seguimiento se han resumido en los Informes A
nuales a
l Parlamento Vasco que elabora esta institución.
En el a
ño 2001 se hizo un esfuerzo especial por a
ctualizar la información del informe extraordinario y poder valorar la evolución y los a
vances logrados desde su publicación. Para ello, a
demás de las visitas realizadas, se solicitó información detallada a
cada una de las a
dministraciones competentes en temas como los planes y programas referidos a
la intervención con familias, las variaciones introducidas en los equipos de profesionales y en los procedimientos de toma de decisiones, mejoras introducidas para la detección de situaciones de riesgo y desamparo, regulación de las normas de convivencia de los menores a
cogidos, y una serie de datos relativos a
población a
tendida, medidas de protección, a
dopciones, red de servicios residenciales, etc. La información detallada recogida entonces se refleja en la mayoría de las tablas de datos de páginas posteriores y ha sido una herramienta muy útil para la elaboración de este informe.
En el a
ño 2005 se elaboró un informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no a
compañados en la CAPV, sector a
l que se ha dedicado una especial a
tención. Este tema, también de protección de la infancia, es a
bordado en el siguiente a
partado específico en este informe, a
l igual que se ha venido realizando en los informes de seguimiento a
nuales. Ese mismo a
ño esta institución también centró su intervención en la problemática de los menores directamente a
fectados por el maltrato a
sus madres (cfr. Informe 2005, cap. V, a
pdo. 3.1.).
En el a
ño 2006 el seguimiento del A
rarteko puso el a
cento en tres temas: los puntos de encuentro familiar, las a
dopciones y la situación de los menores extranjeros no a
compañados.
Así pues, el seguimiento de esta institución se ha centrado en materias que, básicamente, en cuanto a
su gestión, son competencia de las diputaciones forales, de a
hí que las peticiones de información se hayan cursado a
las diputaciones forales y a
l A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz que, como se ha señalado, también dispone de un servicio especializado de a
tención a
la infancia. Se ha optado por centrar la a
tención en a
lgunos datos cuantitativos y en determinadas cuestiones que han servido de indicadores de evolución. En cuanto a
los datos cuantitativos de los últimos a
ños, los más básicos y solicitados han sido:
1. Datos sobre expedientes y población a
tendida: número de expedientes a
biertos en cada a
ño y número de personas menores de edad implicadas en los expedientes.
2. Datos sobre medidas protectoras de separación familiar: separaciones del núcleo familiar, a
cogimientos residenciales, a
cogimientos familiares y situaciones similares a
l a
cogimiento familiar.
3. Datos sobre a
dopciones, diferenciando nacionales e internacionales.
4. Datos sobre la red de servicios residenciales, indicando para cada centro: nombre y dirección del centro, carácter público o privado (entidad gestora), número de plazas previsto, número de plazas ocupadas, plantilla y caracterización del colectivo a
tendido.
También se ha solicitado información cualitativa, en concreto la referida a
las mejoras introducidas a
ño a
a
ño con respecto a
:
5. Planes, programas y evaluaciones.
6. Equipos técnicos, profesionales y coordinación.
7. Detección de las situaciones de riesgo o desamparo.
8. Procedimientos de toma de decisiones.
9. Regulación de las normas de convivencia y de los mecanismos de participación y quejas.
10. Evaluación, inspección y control de los servicios y programas.
Sin embargo, buena parte de las 42 recomendaciones del informe extraordinario son de a
plicación directa en el terreno municipal o a
fectan directamente a
su trabajo, por lo que en los a
ños 2008 y 2009 se dedicó una especial a
tención a
la protección de la infancia en el plano local. Por ello, como complemento a
los seguimientos a
nteriores centrados en los datos de la a
dministración foral, esta institución se dirigió a
una a
mplia muestra de entidades locales (los 40 municipios de más de 10.000 habitantes) para solicitar una serie de datos e informaciones básicas. El objetivo no era obtener un conocimiento detallado de la realidad de cada municipio, sino poder establecer comparaciones, descubrir tendencias, reconocer problemas comunes o elementos que condicionan una mejor respuesta a
las necesidades de protección de la infancia en el á
mbito local.
Datos esenciales - indicadores - evolución
El volumen de datos de que disponemos exige que hagamos una selección, de modo que ofreceremos únicamente a
quellos datos que, a
nuestro entender, permiten obtener una visión más clara de la evolución de la población a
tendida y de la respuesta institucional a
esta realidad.
1. A
tención a
la infancia en el á
mbito local
Ya se ha señalado que, hasta el a
ño 2008, la a
tención de los seguimientos se centró en la respuesta de las diputaciones (también del A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz) como responsables de la a
tención especializada a
la población infantil en situación de grave riesgo o desamparo.
La petición de información cursada en 2008 a
los 40 a
yuntamientos de más población se centraba en seis cuestiones esenciales:
1. Personal dependiente del a
yuntamiento dedicado a
la protección de la infancia.
2. Programas o servicios ofrecidos.
4. Detección e intervención en casos de riesgo o desamparo que exigen especial a
tención.
5. Coordinación con otras instancias.
6. Planificación y organización del trabajo.
Treinta a
yuntamientos respondieron en plazo y su información se pudo incorporar a
l Informe A
nual de 2008. Otros ocho a
yuntamientos respondieron, tras los requerimientos oportunos, a
lo largo del a
ño 2009. Sólo dos a
yuntamientos, Barakaldo y A
ndoain, no han respondido a
la fecha de redacción de este informe.
La información de la que disponemos, a
l menos en lo que respecta a
los municipios de más de 10.000 habitantes, es muy completa (cfr. Informe 2009, pp. 308-310). Una de las primeras conclusiones que puede extraerse es que la disparidad entre unos municipios y otros es enorme y que resulta difícil establecer comparaciones en a
lgunos datos (por ejemplo en los datos relativos a
los programas, ya que cada municipio los contabiliza de diferente manera, o en los relativos a
población a
tendida, ya que en ocasiones se contabilizan familias y, en otras, menores).
Respecto a
los datos de personal, la situación más habitual es que el a
yuntamiento no disponga de personal propio dedicado en exclusiva a
la infancia, que los servicios o programas existentes estén contratados con diferentes as
ociaciones o profesionales, y que su coordinación o supervisión corresponda a
los servicios sociales, pensados para el conjunto de la población. También existen municipios, como el de Vitoria-Gasteiz, con un servicio de Infancia y Familia muy potente (20 personas en 2009, a
demás del personal a
dministrativo: tres jefaturas, siete psicólogas, nueve trabajadoras sociales, una educadora social) e incluso su propia red de a
cogida residencial para menores en a
lto riesgo o desamparo.
En cuanto a
los programas y servicios, las diferencias entre unos municipios y otros son grandes. Salvo a
lgún caso excepcional, en el que no hay ningún programa, van desde una oferta limitada (centro de día, programa de a
poyo socio-educativo) a
una oferta muy a
mplia con programas estructurados de a
cuerdo con un plan, subprogramas, recursos especializados… En la práctica es frecuente que un determinado programa sea a
djudicado a
una as
ociación o equipo, otro programa a
otro equipo…, lo cual puede dificultar las intervenciones globales.
Respecto a
la existencia de planes de infancia, órganos de consulta y cauces de participación de menores, lo más habitual es que no existan o, a
l menos, no estén formalizados. En a
lgunos municipios se están dando pasos en esa dirección (por ejemplo, estudio de necesidades locales para poder elaborar un plan); en otros se a
punta su necesidad; en casi todos los casos se señala como única vía de participación la de las quejas o sugerencias…
Hasta a
quí las principales conclusiones extraídas de la información cuantitativa obtenida de los propios municipios.
Los problemas y dificultades con los que se encuentran los a
yuntamientos para el desarrollo de los programas son bastante similares y se repiten, a
unque a
veces se destaquen más unos que otros. Si dejamos a
un lado los problemas internos (dificultades presupuestarias, falta de tiempo o de personal, escasa coordinación entre las diferentes á
reas municipales…), o los problemas de coordinación con otras entidades o servicios, llama la a
tención la insistencia sobre problemas ligados a
las familias de los menores:
– Familias que no a
ceptan la intervención.
– Falta de as
istencia de los menores a
los programas por desidia de los a
dultos de referencia.
– Interferencias entre las figuras materna y paterna, sobre todo en casos de separación.
– Dificultades de comunicación con población inmigrante…
Muchos de los problemas o situaciones más frecuentes que están exigiendo la intervención a
puntan a
la situación familiar (enfermedad mental y consumos a
busivos de drogas; no reconocimiento por parte de las familias de la existencia de indicadores de riesgo…) y a
un sector determinado de la población: los y las a
dolescentes.
La otra fuente de problemas más repetida es la de las discrepancias o falta de claridad en la delimitación de funciones entre servicios locales y servicios especializados de las diputaciones forales. En el caso de Gipuzkoa, la referencia a
los grupos zonales o comarcales, específicos de ese territorio, y a
su incidencia en el trabajo es, en general, positiva.
En referencia a
las tendencias observadas en los últimos a
ños, los a
yuntamientos destacan los cambios en el perfil de los menores y, sobre todo, en la tipología de las familias a
tendidas: de familias multiproblemáticas a
familias más normalizadas, pero con problemas en el establecimiento de normas y límites a
los y las menores.
Esto conlleva cambios en las necesidades y modos de intervención (dificultades de carácter emocional, a
bordajes psicoterapéuticos…) y, según a
puntan sobre todo en Gipuzkoa, un reajuste en las cargas de trabajo: cada vez menos casos derivados o as
umidos por la Diputación; cada vez mayor intervención en el á
mbito local. En general, se considera que hay un a
umento progresivo de las situaciones de riesgo y también de las demandas.
En cuanto a
las dificultades encontradas para mejorar la colaboración y coordinación con otras entidades o servicios, las respuestas de los a
yuntamientos hacen un repaso a
la colaboración con otros a
gentes sociales: los centros de salud, los centros educativos, el sistema judicial… y, sobre todo, los servicios especializados de infancia, dependientes de la Diputación foral.
De a
cuerdo con las respuestas ofrecidas por los municipios, sin duda, las mayores críticas o las mayores dificultades se centran en la relación con los servicios especializados de infancia, dependientes de las diputaciones forales, con la excepción de Á
lava. El listado de problemas señalados es muy a
mplio:
– Cambios frecuentes de técnicos en el servicio de recepción y valoración.
– Dificultades para contactar con el personal del departamento.
– No disponer de un espacio de consulta o as
esoramiento para los profesionales de los servicios municipales.
– No disponer de un manual unificado de indicadores.
– A
usencia de protocolos de a
ctuación.
– Toma de decisiones unilaterales.
– No valoración conjunta de los casos.
– Lentitud en las respuestas (que pueden llegar a
los siete meses).
– Falta de datos a
partir de que un caso haya sido as
umido por la Diputación…
En general, se a
punta a
la necesidad de protocolos, a
l a
cuerdo entre responsables (no entre técnicos), a
la necesidad de delimitar mejor los respectivos campos de a
ctuación… Lo que subyace debajo de muchas de las a
portaciones, o se manifiesta explícitamente, es el malestar por ver cuestionado su criterio profesional (derivaciones no as
umidas) o sentirse infravalorados o no tenidos suficientemente en cuenta (antes, durante y después de la toma de decisiones).
En todo caso, la necesidad de mejorar la coordinación (para lograr una mayor detección y una mejor y más á
gil respuesta) es sentida y expresada prácticamente por todos, y como ya se ha dicho, es el as
pecto en el que más insisten las respuestas de los a
yuntamientos, respuestas que –conviene recordarlo– en la mayoría de los casos han sido elaboradas por las propias trabajadoras sociales de base o las personas responsables de los servicios sociales municipales.
2. A
tención a
la infancia por las diputaciones forales
La a
tención a
la infancia en situación de desprotección es diferente en cada uno de los tres territorios históricos, como ya ha quedado de manifiesto. En los seguimientos realizados a
ño tras a
ño se ha presentado la información de cada a
dministración de forma independiente. En esta ocasión hemos optado por hacer una síntesis y presentar los datos de forma que pueda tenerse una visión global de la a
tención a
la infancia desprotegida en toda la Comunidad A
utónoma y su evolución.
La información de la que disponemos es muy a
mplia, por lo que hemos decidido presentar a
quí únicamente los datos relativos a
indicadores cuantitativos (población a
tendida, medidas a
plicadas…), ya que el examen y la evolución de todos los planes, programas, equipos de profesionales, procedimientos de toma de decisiones, etc. de cada una de las tres diputaciones, excedería el objetivo de este informe.
En cuanto a
l período de tiempo considerado, conviene señalar que se ha tomado como punto de partida el a
ño 1995, fecha de referencia de los datos utilizados para la elaboración del informe extraordinario (muestreo de los expedientes y visitas a
todos los centros existentes). Se presentan también datos del a
ño 2001, ocasión en que se hizo un esfuerzo importante por a
ctualizar la información inicial. En a
lgunas tablas se utilizan series de datos más completas, que a
barcan los últimos a
ños.
Uno de los primeros datos que interesa conocer es el del volumen de la población a
tendida, es decir, cuántos de los menores de nuestra Comunidad A
utónoma están siendo a
tendidos por los servicios especializados de infancia. En la siguiente tabla se puede ver la evolución del número de personas menores de edad a
tendidas, a
l a
mparo de los nuevos expedientes a
biertos cada a
ño:
Tabla 3.1.1. Población a
tendida a
l a
mparo de los expedientes a
biertos en 1995, 2001 y 2009
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. A
ño 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando como base el Censo 1991. A
ño 2001: Censo de Población y Viviendas. A
ño 2009: Estimaciones de la Población A
ctual tomando como base el Censo 2001. Datos a
1 de enero de 2010.
A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Se han utilizado datos de población a
1 de enero de 2010, por ser la fecha más próxima a
la de los datos relativos a
expedientes y menores implicados (31 de diciembre de 2009).
2 Los datos de población correspondientes a
l 2009 han sido tomados de la página del INE en a
gosto de 2010 y pueden estar sujetos a
posteriores depuraciones. Se han tomado datos de población a
1 de enero de 2010.
3 No se dispone de información detallada a
nual de la distribución de la población por Territorios Históricos hasta el 1 de enero de 2002, a
excepción de los Censos de Población (1991, 2001). Para el a
ño 1995, partiendo de los datos reales de población menor de 18 a
ños en toda la CAPV, se ha realizado una estimación de la distribución de dicha población en cada Territorio Histórico a
partir de los porcentajes de distribución de la población de 0 a
19 a
ños por Territorios Históricos en el a
ño 2005 (Álava 14,058%, Bizkaia 53,84% y Gipuzkoa 32,101%). Eso explica la pequeña variación en el total.
En estos datos se puede observar que:
– El número de expedientes nuevos a
biertos y el de los niños, niñas y a
dolescentes implicados en ellos ha ido a
umentando con el paso de los a
ños. En el a
ño 2009, los servicios especializados de infancia a
nalizaron la situación de 4,6 de cada 1.000 menores de edad de la CAPV.
– En el a
ño 2001, a
pesar del descenso experimentado en la población menor de 18 a
ños, creció notablemente el número de expedientes a
biertos y el de los menores implicados en ellos.
– Históricamente, en Á
lava era mayor la proporción de la población a
tendida (2,5‰ frente a
l 1,1‰ de Bizkaia y el 1,5‰ de Gipuzkoa en 1995). Ello se explicaba, seguramente, por una mayor capacidad de detección de situaciones problemáticas, debido a
la existencia de dos servicios especializados y dos redes de a
tención (la de la propia Diputación y la del A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz).
– En la a
ctualidad, los porcentajes de nuevos menores a
tendidos se han equiparado, siendo ligeramente superiores en el territorio de Bizkaia (5‰).
Sin duda, la presencia desigual de menores extranjeros no a
compañados ha incidido en esta evolución.
A continuación a
nalizaremos, en la tabla siguiente, la evolución de las medidas protectoras de separación familiar que se a
plican en cada territorio.
Tabla 3.1.2. Medidas protectoras en la CAPV por territorios y a
ños
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. A
ño 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando como base el Censo 1991. A
ño 2001: Censo de Población y Viviendas. A
ño 2009: Estimaciones de Población A
ctual tomando como base el Censo 2001. Datos a
1 de enero de 2010.
A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia).
1 Datos referidos a
a
dopciones nacionales constituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin contar a
los menores extranjeros no a
compañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no a
compañados.
Como se puede observar, se ha producido un a
umento en todas las medidas de separación del núcleo familiar (acogimiento residencial, a
cogimiento familiar y a
dopciones), a
unque con a
lgunas diferencias entre territorios. As
í:
– En el conjunto de la comunidad a
utónoma se ha producido un a
umento significativo de las medidas de separación familiar. En 2009, casi seis de cada 1.000 menores de edad han sido objeto de a
lguna de las medidas consideradas (acogimiento familiar o similar, a
cogimiento residencial o a
dopción), frente a
l 3,2 de 1995.
– La medida de a
cogimiento residencial sigue siendo la más utilizada en los tres territorios históricos.
– Los a
cogimientos familiares han crecido de forma espectacular. Para el conjunto de la comunidad a
utónoma se multiplican casi por cuatro en el periodo a
nalizado, a
unque con diferencias notables entre los tres territorios. En Bizkaia, donde hasta el a
ño 2001 las cifras eran muy bajas, la cifra de a
cogimientos familiares ha a
umentado de forma destacada. Pero es en el territorio a
lavés donde en mayor proporción se a
plica esta modalidad de a
cogimiento, tal y como ha sucedido a
lo largo del tiempo.
– El número de a
dopciones nacionales constituidas se ha mantenido básicamente estable. En Bizkaia y Gipuzkoa se han producido ligeros a
umentos, y, en el caso de Á
lava, el número de a
dopciones ha disminuido y se sitúa en cifras inferiores a
las de 1995.
La evolución experimentada por cada una de las medidas de separación familiar se puede a
preciar mejor en la siguiente tabla, en la que se presenta el porcentaje que cada una de ellas representa sobre el total de las medidas protectoras a
plicadas.
Tabla 3.1.3. Modalidades en el á
mbito de las medidas protectoras de separación familiar en la CAPV en 1995, 2001 y 2009
Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Datos referidos a
a
dopciones nacionales constituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin contar a
los menores extranjeros no a
compañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no a
compañados.
En los datos a
nteriores se puede observar que la medida más a
plicada en el conjunto de la CAPV es la de a
cogimiento residencial, a
unque su porcentaje ha ido disminuyendo a
lo largo de los a
ños (del 72,5% de 1995 a
l 59,7% del a
ño 2009). El porcentaje de a
cogimientos familiares, por su parte, ha ido en a
umento, y se ha reducido el de a
dopciones. Existen notables diferencias entre los tres territorios, as
í:
– En Á
lava ha a
umentado el porcentaje de a
cogimientos residenciales desde el a
ño 1995 y, en el último a
ño, éstos se han mantenido en la media de la Comunidad A
utónoma.
– En Gipuzkoa, la proporción entre a
cogimientos familiares y residenciales se mantiene bastante estable y cercana a
l 50% (los a
cogimientos residenciales del último a
ño, 2009, suponen el 54,6% del total de medidas a
doptadas).
– Es en Bizkaia donde los cambios han sido mayores. En 1995, el 89,3% de las medidas protectoras eran a
cogimientos residenciales (más del doble que en Á
lava). La cifra continuaba siendo elevadísima también en 2001, muy por encima del resto de territorios. En 2009 se a
precia con claridad que esa tendencia se ha modificado y se sitúa en unos porcentajes más cercanos a
la media (los a
cogimientos residenciales representan a
hora el 62,4% del total de medidas a
plicadas). En todo caso, conviene hacer observar que la inclusión o no de los menores extranjeros no a
compañados hace que los datos y las proporciones no sean siempre comparables.
Las siguientes tablas reflejan los datos, en números a
bsolutos, sobre a
cogimientos residenciales y familiares en los tres territorios y su evolución, con un desglose mayor en los datos correspondientes a
los cinco últimos a
ños.
Tabla 3.1.4. Evolución de los a
cogimientos residenciales en la CAPV (1995-2009)
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Sin menores extranjeros no a
compañados.
2 A fecha 20/12/2007.
3 Incluyemenores extranjeros no a
compañados.
Tabla 3.1.5. Evolución de los a
cogimientos familiares en la CAPV (1995-2009)
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
En cuanto a
las a
dopciones nacionales constituidas, hay que señalar que el número se ha mantenido básicamente estable en el tiempo (33 a
dopciones nacionales constituidas en 1995, 35 en 2009). En cambio, el número de solicitudes de a
dopción nacional presentadas sí ha experimentado una notable variación. En el siguiente gráfico se puede observar la evolución las solicitudes de a
dopción presentadas, tanto en las nacionales como en las internacionales, en el periodo a
nalizado.
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
Como se puede a
preciar, el número de solicitudes presentadas para a
dopciones nacionales descendió en 2001, a
l tiempo que experimentó un crecimiento espectacular el de las a
dopciones internacionales. Esta misma evolución se produce en los tres territorios.
El número de a
dopciones internacionales constituidas es muy superior a
l de las nacionales. En 2009, por ejemplo, se constituyeron 160 a
dopciones internacionales en la CAPV (33 en Á
lava, 74 en Bizkaia y 53 en Gipuzkoa), frente a
las 35 a
dopciones nacionales.
Uno de los as
pectos sobre el que nos parece importante ofrecer datos de evolución es el del desarrollo de la red de servicios residenciales. El a
umento de centros de a
cogida y plazas ha sido muy notable en el periodo a
quí considerado.
En las tablas siguientes puede a
preciarse, por un lado, la distribución en 2009 de los centros de la red general y la de los recursos destinados exclusiva o mayoritariamente a
menores extranjeros no a
compañados y, por otro, la evolución de la red de servicios en cuanto a
la capacidad de los centros y su titularidad o gestión pública o privada. Las tres diputaciones forales también mantienen convenios con otras entidades para la a
tención de a
lgunos menores en sus centros ubicados fuera de la CAPV. Esas plazas y centros (por ejemplo, cinco plazas en un mismo centro en el caso de Á
lava y Bizkaia, y diez en el caso de Gipuzkoa) no están contabilizadas. A
demás, en todos los territorios hay menores extranjeros no a
compañados a
cogidos en la red general de recursos residenciales. No obstante, los datos nos sirven para hacer una a
proximación a
la distribución de centros y las plazas as
ignadas (y, por tanto, del volumen de población a
tendida en ellos).
Estos datos globales pueden verse desglosados en una serie de tablas, territorio a
territorio y centro a
centro en la versión digital de este informe.
Tabla 3.1.6. La red de recursos residenciales en la CAPV en 2009. Red general y red específica para menores extranjeros no a
compañados
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 No se contabilizan los centros con los que las Diputaciones Forales tienen convenios de colaboración (Centro Zandueta en Navarra con el que las tres a
dministraciones tienen plazas reservadas por convenio o el centro de Dianova en Córdoba en el caso de Gipuzkoa).
2 Se incluye a
quí un centro mixto, de 20 plazas, porque mayoritariamente es ocupado por menores extranjeros no a
compañados.
Tabla 3.1.7. Red de servicios residenciales de Á
lava a
excepción de los centros destinados exclusiva o
mayoritariamente a
menores extranjeros no a
compañados (2009)
Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Á
lava.
1 Equipo técnico compuesto por coordinador, psicólogo y trabajadora social, compartido por los hogares Paula Montal, Hazibide y Sendoa.
2 La primera cifra hace referencia a
los datos a
portados por la Diputación Foral y, la segunda, a
los a
portados por el A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
3 Resto de plazas ocupadas por menores extranjeros no a
compañados.
Tabla 3.1.8. Red de servicios residenciales de Bizkaia a
excepción de los centros destinados
exclusiva o mayoritariamente a
menores extranjeros no a
compañados (2009)
Red básica de a
cogida residencial
Fuente: Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Red especializada de a
cogida de a
dolescentes
Fuente: Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Red especializada de a
cogida de menores con gran discapacidad
Fuente: Departamento de A
cción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Tabla 3.1.9. Red de servicios residenciales de Gipuzkoa a
excepción de los centros destinados exclusiva o
mayoritariamente a
menores extranjeros no a
compañados (2009)
Programa de a
cogida de urgencia
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
Programa básico general
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
Además de los menores a
cogidos en la red de centros, dos menores se encuentran en el centro Goienetxe de AS
PACE y otros dos en la unidad de menores de la Fundación Uli A
zpi.
Programas especializados
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1?C.A.U.: Centro de A
cogida de Urgencia.
2?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
3?C.R.: Centro Residencial.
4?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
5?Apertura en julio, tras el traslado del equipo y de los menores que se encontraban en el centro de la calle A
rrasate de Donostia-San Sebastián.
6?Durante el otoño los menores han sido trasladados a
otros centros, ya que este recurso se va a
destinar a
a
coger menores de 12 a
ños. Se están realizando reformas.
7?Dividido en 2 módulos: centro de seguimiento de medidas judiciales y centro de cumplimiento de medidas judiciales.
8?Recurso de orientación terapéutica dirigido a
menores en los que el consumo de tóxicos dificulta su socialización y maduración.
9?Recurso de orientación terapéutica de segunda fase, tras el Centro Educativo Terapéutico Zandueta.
Además de los recursos citados se ha conveniado con la As
ociación Dianova el uso de 6 plazas en el centro Santa Elena de Córdoba. Otros 7 menores se encuentran en recursos de a
cogimiento fuera del Territorio.
Tabla 3.1.10. Capacidad de los recursos residenciales en 1995 y 2009
Fuentes: Diputaciones Forales y A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Elaboración propia.
En la tabla precedente pueden a
preciarse a
lgunas tendencias generales y, también, las diferencias entre los tres territorios. As
í, en cuanto a
datos globales que a
fectan a
toda la CAPV podemos señalar que:
– Se ha producido un a
umento de centros y plazas en toda la CAPV: hemos pasado de tener 63 centros con 1.011 plazas en total en 1995, a
99 centros con 1.332 plazas a
finales de 2009.
– Ha disminuido el número de menores en centros de más de 51 plazas, a
unque todavía se mantiene un centro de grandes dimensiones (90 plazas, divididas en cinco unidades convivenciales).
– El número total de centros y plazas en unidades residenciales más pequeñas (de 6 a
10 plazas) y, por tanto, de características más parecidas a
un hogar, se ha duplicado.
– Se a
precia una gran diferencia en las características de los centros según pertenezcan a
la red general o a
la red específica para menores extranjeros no a
compañados. As
í, los centros de mayores dimensiones se destinan a
la a
tención de menores extranjeros no a
compañados (las 720 plazas de la red general se distribuyen en 62 centros, frente a
las 612 plazas distribuidas en 37 centros para menores extranjeros no a
compañados).
Realizando un a
nálisis territorio a
territorio podemos observar que:
– En Á
lava, el número de centros se ha duplicado. Cuatro de los 18 centros pertenecen a
la red de servicios residenciales del Servicio de Infancia y Familia del A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
– En Bizkaia, el número de plazas no ha sufrido un incremento reseñable (12 plazas más), a
unque sí el de centros (46 centros frente a
los 31 de 1995). Es en este territorio donde los centros tienen mayores dimensiones (un centro de 90 plazas, dividido en cinco grupos educativos, otro de 50 plazas, a
mbos destinados a
menores extranjeros no a
compañados). La población a
tendida por los servicios especializados en el territorio ha ido en a
umento, de manera que el estancamiento en el número de plazas de a
cogimiento residencial ha podido ser compensado por el importante a
umento de los a
cogimientos familiares en el territorio.
– En Gipuzkoa, el 56% de las plazas se ubican en los 26 centros con capacidad para a
coger entre 6 y 10 menores. El centro de mayores dimensiones cuenta con 34 plazas para a
coger a
menores extranjeros no a
compañados.
Uno de los as
pectos de los recursos residenciales que interesa conocer es el de la titularidad y la gestión de los centros. Los datos del a
ño 1995 hacen referencia a
la titularidad de los centros. Puede darse el caso de que un centro sea de titularidad pública, pero la gestión esté en manos de entidades privadas (así sucedía, por ejemplo, en el territorio de Bizkaia con el centro Zabaloetxe, de 90 plazas).
Tabla 3.1.11. Titularidad de los servicios residenciales de a
tención en 1995
Fuentes: Diputaciones Forales y A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
Pero interesa conocer, sobre todo, en quién recae la gestión de los centros (aunque la titularidad, en a
lgunos casos, sea pública).
Tabla 3.1.12. Modelo de gestión de los servicios residenciales de a
tenciónen 2009
Fuentes: Diputaciones Forales y A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
Respecto a
la gestión de los centros residenciales podemos a
puntar que:
– El número de centros gestionados por entidades privadas ha sido siempre superior, pero la proporción ha a
umentado muy notablemente en los últimos a
ños (en 2009, el 85,3% de las plazas se ubicaban en centros gestionados por entidades privadas).
– En Á
lava, sólo uno de los 18 centros es de gestión pública (ocho plazas).
– Es Bizkaia el territorio que cuenta con más centros de gestión pública (casi un 37% de los centros y un 26,4% de las plazas).
– En Gipuzkoa, la gestión de todos los centros está, en la a
ctualidad, en manos de entidades privadas.
Uno de los fenómenos que se observa en los últimos a
ños y que preocupa a
esta institución es el de la creciente especialización de los centros de protección. Nos estamos refiriendo a
l preocupante a
umento de los denominados recursos residenciales para a
dolescentes con problemas de conducta, centros especiales, centros terapéuticos, centros de protección para el cumplimiento de medidas judiciales, etc. En mayor o menor medida es una realidad que está presente en todos los territorios históricos a
unque no resulta fácil saber, en la práctica, a
cuántos menores a
fecta. Sólo en Gipuzkoa, único territorio donde se detalla con exactitud las características de cada centro, son cuatro los centros "especiales" destinados a
menores extranjeros con problemas de conducta (60 plazas) y otros tres centros (43 plazas) para menores a
utóctonos con problemas de conducta o de a
dicción a
tóxicos. En Bizkaia y Á
lava, existen, a
l menos, cuatro centros (45 plazas) y un centro (16 plazas) respectivamente, especializados en a
dolescentes a
utóctonos con diferentes problemáticas. No obstante, no se detalla cuántos de los centros destinados a
menores extranjeros no a
compañados responden a
las características de un recurso para a
dolescentes con problemas de conducta.
La organización, los recursos materiales y de personal, el régimen disciplinario… de estos "centros especiales" están regulados en el decreto sobre recursos de a
cogimiento residencial (Decreto 131/2008, BOPV nº 150, de 8 de a
gosto de 2008). La a
plicación de a
lgunos de los elementos recogidos en él (por ejemplo, la ubicación en lugares a
lejados de los municipios, la utilización de la inmovilización física, la separación de grupo, la posibilidad de vigilantes de seguridad, los registros corporales a
los menores, etc.), preocupan a
esta institución desde el punto de vista de la defensa de los derechos y las garantías de los menores a
cogidos que le corresponde.
Luces y sombras en la respuesta institucional
A continuación señalaremos, de forma resumida, a
lgunos elementos en los que consideramos que se han producido importantes a
vances y otros que deben mejorarse.
1. El desarrollo del marco normativo y la creación de órganos y servicios
La a
probación, en el a
ño 2005, de la Ley de A
tención y Protección a
la Infancia y la A
dolescencia supuso un paso importante para dotar a
la CAPV de un marco de referencia y unas pautas de a
ctuación comunes. Hay que destacar el importante esfuerzo institucional en el desarrollo normativo y en los requerimientos derivados de la citada ley. Destacamos los que, a
nuestro juicio, son más relevantes para los menores en situación de desprotección. As
í, la ley insta a
:
– Promover la mediación familiar, exige la creación de un Consejo As
esor de Mediación Familiar y un Registro de personas mediadoras. En 2008 se a
probó la Ley de Mediación Familiar, un a
ño después se reguló mediante decreto la creación del Consejo As
esor, y se está trabajando en el reglamento del Registro. Hay, a
demás, un Servicio de Mediación en cada una de las tres capitales.
– Impulsar la creación de los puntos de encuentro familiar. Dichos puntos de encuentro, regulados por el Decreto 124/2008, de 1 de julio, son utilizados tanto por menores cuya situación familiar está en crisis, como por menores que permanecen a
cogidos en los recursos residenciales.
– Crear el Observatorio de la infancia y la a
dolescencia y la Comisión permanente sectorial para la a
tención a
la infancia y la a
dolescencia (creados por Decreto 219/2007, BOPV de 20 de diciembre de 2007, y Decreto 165/2007, BOPV de 16 de octubre de 2007, respectivamente).
– Regular, de forma específica, los recursos de a
cogimiento residencial para la infancia y a
dolescencia en situación de desprotección y los centros para el cumplimiento de medidas judiciales. Sobre la regulación de los centros de justicia juvenil se hablará en un epígrafe posterior. A
quí conviene recordar que el decreto regulador de los centros de protección, a
probado en 2008, establece un plazo de cuatro a
ños para que las a
dministraciones competentes a
dapten sus recursos residenciales a
los requisitos materiales, funcionales y de personal en él establecidos.
2. Mejoras en la detección y valoración de las situaciones de riesgo y desamparo
Una de las exigencias de la ley de a
tención y protección de la infancia y a
dolescencia era la de la elaboración y a
probación, en el plazo de un a
ño, de los instrumentos de valoración y determinación de la gravedad de las situaciones de desprotección. El instrumento Balora, diseñado en colaboración con todas las a
dministraciones implicadas (Gobierno Vasco, diputaciones y a
yuntamientos), y con profesionales del sector, pretende ser una herramienta que oriente la valoración y proporcione criterios a
los profesionales de los servicios sociales municipales y territoriales. El instrumento, que en la a
ctualidad se encuentra en fase de implantación, a
pesar de los cinco a
ños transcurridos desde la ley, puede constituir a
demás una herramienta para la mejora de la coordinación interinstitucional.
3. Coordinación
Existe un importante grado de a
cuerdo sobre la importancia y necesidad de un trabajo coordinado entre todos los a
gentes que intervienen en situaciones de desprotección. No obstante, el establecimiento, en la práctica, de cauces estables de coordinación entre las diferentes a
dministraciones, más a
llá de la buena voluntad de los técnicos profesionales, sigue siendo una de las as
ignaturas pendientes en esta materia.
La regulación a
utonómica sobre los centros de protección exige que el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, en el seno de una comisión mixta creada a
l efecto, establezcan, como mínimo, protocolos de colaboración y coordinación con los siguientes servicios: con los servicios sanitarios, en particular, con los de salud mental; con los servicios de educación; con los de a
tención a
personas con discapacidad; con los servicios de inclusión social; con los de justicia juvenil; con los servicios de juventud, cultura y deporte; y con otros servicios sociales.
Especial relevancia concedemos a
l establecimiento de dos protocolos comunes de a
ctuación: el protocolo de a
ctuación en la a
cogida de urgencia de menores extranjeros no a
compañados y el protocolo de a
ctuación para a
usencias no a
utorizadas. Esta institución ha dirigido a
ctuaciones de oficio en estos dos temas y a
unque, por parte de las a
dministraciones responsables, se ha informado de la voluntad de la puesta en marcha de dichos protocolos y de la importancia del establecimiento de criterios comunes de a
ctuación, hasta la fecha de redacción de este texto no se tenía constancia de la a
probación de dichos protocolos comunes.
4. Participación de los menores y sus familias
El derecho a
la participación de los niños, niñas y a
dolescentes en situación de desprotección y sus familias está a
mpliamente recogido en la normativa vigente. No obstante, en muchas ocasiones se limita a
l cumplimiento de un requisito formal (a través del procedimiento de quejas, o la firma de un programa de intervención), sin que se logre dar voz a
los protagonistas que son objeto de intervención.
5. Progresiva privatización de la gestión de los servicios
La progresiva privatización en la gestión de los servicios especializados de infancia (residenciales y no residenciales), que en ocasiones se deja en manos de entidades sin á
nimo de lucro y, en otras, en manos de empresas, hace necesaria cuanto a
ntes una regulación específica sobre a
utorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen con infancia en situación de desprotección.
6. A
cogimiento familiar y residencial
Uno de los as
pectos más destacables es el importante desarrollo a
lcanzado por los programas de intervención, fundamentalmente los de a
cogimiento familiar y residencial. Los programas de a
cogimiento familiar se han impulsado en los últimos a
ños en las tres diputaciones forales, a
unque con las dificultades a
ntes señaladas (búsqueda de familias a
cogedoras, a
cogida de grupos de hermanos y hermanas, etc.). Parece conveniente explorar nuevas vías de a
cogimiento en entorno familiar, como el a
cogimiento profesionalizado (fórmula ya utilizada en ocasiones, por ejemplo, en Gipuzkoa).
En los programas de a
cogimiento residencial hay que destacar la desaparición, en el caso de la red de a
cogida general, de los centros de grandes dimensiones, en beneficio de unidades convivenciales más pequeñas e integradas en el entorno comunitario. En este sentido es necesario señalar el importante esfuerzo de las diputaciones forales para dar respuesta a
las necesidades que se han ido presentando.
Uno de los elementos más preocupantes es el de la a
lta proporción de los a
dolescentes a
tendidos por los servicios de infancia especializados que cumplen a
lguna medida judicial. A
pesar de que este tema se a
bordará en el capítulo dedicado a
menores infractores, quisiéramos a
delantar a
quí a
lguna reflexión. En muchos casos, las medidas impuestas por los Juzgados de Menores son medidas en medio a
bierto, que se cumplen mientras los a
dolescentes residen en los centros de protección. En los casos más graves, en los que se impone una medida judicial de internamiento, los a
dolescentes (en su mayoría, chicos) realizan un "circuito" del centro de protección a
l de reforma, para volver de nuevo a
l centro de protección (en el mejor de los casos) a
l finalizar el cumplimiento de la medida judicial. Esto exige, no sólo unos niveles de coordinación institucional que en la a
ctualidad no se producen, sino, sobre todo, una reflexión sobre los itinerarios o circuitos que se están generando para los a
dolescentes con dificultades conductuales.
Por último, podemos señalar que se observa un notable esfuerzo por estructurar las intervenciones educativas, exigir a
los centros la a
plicación de un proyecto educativo de centro, de planes de intervención individual para cada menor a
cogido, fichas y protocolos de intervención, procedimientos de sugerencia y queja, cartas de derechos y obligaciones de los niños, niñas y a
dolescentes a
cogidos, etc. No obstante, consideramos que todavía queda un largo camino por recorrer para que esas herramientas pasen a
convertirse en instrumentos estructuradores y facilitadores de la tarea socioeducativa con menores en situación de desprotección.
La visión de las quejas
Las quejas de los ciudadanos y ciudadanas en esta materia se han centrado fundamentalmente en la a
ctuación de las diputaciones forales y han hecho referencia a
menores en situación de grave riesgo o desamparo. En los últimos a
ños se ha observado un a
umento de las quejas en esta materia.
En cuanto a
los motivos de queja cabe decir que son de diversa índole, a
unque los más destacados pueden a
gruparse en los siguientes bloques:
– Limitaciones del a
cogimiento residencial. En este sentido, hemos recibido quejas de los padres y madres de menores de edad cuya tutela ostentan las diputaciones forales y que permanecen a
cogidos en los recursos residenciales. Estas quejas han hecho a
lusión a
la disconformidad con el régimen de visitas establecido (periodicidad, supervisión de las visitas por educadores, duración…), a
la a
tención recibida por el servicio de infancia que es valorada como insuficiente, etc.
También se han recibido quejas relacionadas con la a
tención educativa prestada a
los niños, niñas y a
dolescentes en los recursos residenciales. Sobre todo están relacionadas con las dificultades del personal educativo para supervisar y contener las conductas más conflictivas de los menores de edad (absentismo escolar, conductas que ponen en peligro su salud…).
Por otra parte, hemos recibido quejas relacionadas con la derivación de niños, niñas y a
dolescentes a
centros residenciales de fuera de la CAPV o a
programas especializados.
– Ausencias no a
utorizadas. Otro de los motivos de preocupación y queja de los padres y madres cuyos hijos e hijas permanecen en recursos de a
cogimiento residencial es el del insuficiente control por parte del personal educativo en las salidas de los menores, en especial en a
quellos casos en que el menor de edad permanece a
usente del centro sin a
utorización y se desconoce su paradero.
– Reintegración del niño, niña o a
dolescente en su familia de origen. Los servicios sociales especializados tienen la obligación de favorecer el retorno de los menores a
sus familias de origen, facilitando programas de intervención familiar que mejoren las condiciones de convivencia en el hogar familiar. A
lgunas de las quejas recibidas tienen que ver con la insuficiente a
ctuación de las diputaciones forales en este sentido, o con una a
ctitud no suficientemente proactiva.
– Familias con padres separados y niños o niñas a
cargo de uno de ellos. A
lgunas de las quejas recibidas tienen que ver con el tratamiento que se da a
uno de los progenitores, en concreto a
l progenitor que no tiene as
ignada la guarda y custodia de los menores. Estos padres y madres suelen tener relaciones personales conflictivas, lo que da lugar a
procedimientos contenciosos de separación y/o a
la a
dopción de medidas paternofiliales por decisión judicial. Son casos en los que también interviene el servicio de infancia porque se han detectado situaciones de riesgo o porque un progenitor solicita a
yuda.
– Adopciones. A
lgunas de las quejas tramitadas hacen referencia a
la tardanza del procedimiento y, en ocasiones, a
la poca sensibilidad en el trato recibido. También se han recibido quejas en relación a
l requisito de la diferencia de edad entre los a
doptantes y el menor a
doptado. El A
rarteko se pronunció en el sentido de recomendar que la distancia generacional no fuese objeto de un límite cronológico en términos a
bsolutos, sino que fuese ponderada caso por caso a
tendiendo a
las circunstancias personales y familiares.
– Insuficiente valoración de elementos interculturales. También ha sido motivo de queja la insuficiente valoración de las diferencias culturales en relación a
la crianza y a
las relaciones paternofiliales, cuando es un elemento que influye en la comunicación con los educadores y educadoras.
– Otras de las quejas tienen que ver con las limitaciones de los programas de intervención educativa de los a
yuntamientos que no cumplen las expectativas de las personas.
– También con las dificultades en el intercambio de información y colaboración entre los servicios sociales de base y los especializados, los servicios sanitarios, los servicios municipales encargados del padrón, etc.
A modo de síntesis o conclusión
Resulta complejo realizar una síntesis en este capítulo, en que hay un gran a
banico de problemáticas, necesidades, recursos, profesionales e instituciones implicadas. Nos limitaremos a
destacar cuatro as
pectos, a
nuestro juicio, de especial importancia.
En primer lugar quisiéramos destacar la importancia de la intervención con las familias en todos los casos de desprotección infantil y en los distintos momentos del proceso, a
pesar de las dificultades que ello conlleva (resistencias a
la intervención, dificultades de comunicación…) y con las que se encuentran, a
diario, los profesionales. No obstante, consideramos que hay elementos suficientes que nos invitan a
pensar que es necesaria una a
puesta más decidida por la intervención y el a
poyo a
las familias. As
í:
– Cada vez se detectan más situaciones problemáticas que a
puntan a
la necesidad de la intervención familiar desde los servicios sociales municipales: problemas en el establecimiento de límites y normas a
los menores, incremento de consumos problemáticos de tóxicos, incapacidad de control de la conducta de los hijos e hijas, interferencias entre el padre y la madre en casos de separación, etc.
– Los procesos de a
cogimiento familiar requieren, para ser exitosos, un a
compañamiento y as
esoramiento de calidad, no sólo a
l menor, sino sobre todo a
la familia a
cogedora. Un a
compañamiento que debe ser sostenido en el tiempo.
– También se hace necesaria una intervención con la familia en a
quellos casos en los que los niños, niñas y a
dolescentes son derivados a
un recurso de a
cogimiento residencial. Es, posiblemente, en este caso donde deban invertirse más esfuerzos para que la medida de separación familiar sea lo más corta posible.
Si bien parece haber a
cuerdo sobre la relevancia de la intervención con familias, en ocasiones, ésta se deja en manos de un único profesional a
unque desempeñe su labor en un equipo más a
mplio. La intervención con familias requiere la intervención de equipos de profesionales sólidos, estables, que puedan trabajar conjuntamente en un único caso, complementando as
í la intervención y ofreciendo mayores garantías de éxito. Esto, evidentemente, requiere una fuerte a
puesta por parte de las instituciones competentes.
La necesidad de mejorar la coordinación entre instituciones ha quedado claramente de manifiesto. No vamos a
insistir en ello. En cuanto a
la gestión de los servicios, tanto municipales como especializados, por parte de entidades quisiéramos también destacar la trascendencia de una buena coordinación, de la formación de los equipos, de las condiciones laborales de los profesionales, etc. a
demás de la responsabilidad última de la a
dministración en el servicio prestado a
través de estas entidades.
El incremento en los últimos a
ños de los llamados "centros especiales" es motivo de preocupación para la institución del A
rarteko. La as
ignación de los a
dolescentes a
uno u otro centro, si bien está regulada y debe cumplir unos requisitos (entre ellos, basarse en un evaluación de necesidades realizada por el Servicio de Infancia), tiene una trascendencia fundamental en el desarrollo de estos menores.
Sin entrar a
valorar la conveniencia de establecer centros especializados –aspecto en el que no hay un a
cuerdo entre los propios profesionales de la intervención social– no parece excesivo exigir a
las a
dministraciones responsables que doten a
dichos centros (que deberían ser pocos en número) de los mejores recursos materiales y, sobre todo, humanos que sea posible (equipos bien formados, con larga trayectoria profesional, experimentados, estables, con buenas condiciones de trabajo…).
Nos gustaría finalizar señalando la necesidad de fomentar los cauces de participación de los menores y sus familias. En la a
dministración local a
penas existen cauces de participación para los menores, más a
llá de los procedimientos de quejas y sugerencias. En los servicios especializados de infancia de las diputaciones forales, debería dotarse de mayor contenido a
la participación de los principales implicados –niños, niñas, a
dolescentes y sus familias– ya que, por lo general, ésta es muy limitada (se propone un plan de intervención familiar que hay que cumplir, poca participación en el momento de la valoración, poca o nula implicación de los menores en la elaboración de los programas educativos de intervención que se a
plican en los recursos residenciales, etc.).
Recomendaciones
Éstas son a
lgunas de las recomendaciones que, específicamente en materia de protección a
la infancia, efectuamos en este informe (cfr. capítulo 5):
– Potenciar las fórmulas a
lternativas a
la institucionalización, impulsar los programas de intervención familiar: formación de equipos de intervención familiar, a
compañamiento a
familias de a
cogida, fomento del a
cogimiento familiar profesionalizado…
– Mejorar la coordinación entre los servicios de a
tención a
la infancia municipales y territoriales o especializados.
– Generalizar y dotar de entidad a
la figura del tutor de referencia.
– Revisar el contenido de los informes sociales relativos a
menores. Establecer criterios sobre su elaboración y difusión.
– A
celerar el desarrollo y a
plicación del Decreto regulador de los recursos de a
cogimiento residencial.
– Regular y disponer de protocolos para determinadas situaciones: registros corporales, fugas o a
usencias no a
utorizadas, utilización de medicamentos.
– Desarrollar una regulación específica sobre a
utorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen con infancia en situación de desprotección.
– A
daptar los procedimientos a
situaciones cada vez más frecuentes (menores inmigrantes, separaciones conflictivas en la pareja, familias que provienen de otros á
mbitos culturales…).
– Revisar los a
ctuales modelos de centro, con especial a
tención a
los centros especializados, as
í como los criterios de derivación a
plicados en cada caso.
A lo que habría que a
ñadir las recomendaciones específicas sobre menores extranjeros no a
compañados (a las que haremos referencia en el a
partado siguiente) y las primeras ocho recomendaciones de este informe, de carácter global y a
plicables a
los sistemas de protección, en mayor o menor grado.